Carlos Franco Echavarría
La verificación en un
eventual proceso de paz
Febrero de 2012
La Fundación Ideas para la Paz (FIP) es un centro de pensamiento creado en 1999 por un grupo de empresarios colombianos. Su misión es generar conocimiento de manera objetiva y proponer iniciativas que contribuyan a la superación del conflicto armado en Colombia y a la construcción de una paz sostenible, desde el respeto por los derechos humanos, la pluralidad y la preeminencia de lo público.
La FIP con independencia se ha propuesto como tarea central contribuir de manera eficaz a la comprensión de todos los escenarios que surgen de los conflictos en Colombia, en particular desde sus dimensiones política, social y militar. Como centro de pensamiento mantiene la convicción de que el conflicto colombiano necesariamente concluirá con una negociación o una serie de negociaciones de paz que requerirán la debida preparación y asistencia técnica. Como parte de su razón de ser llama la atención sobre la importancia de preparar al país para escenarios de postconflicto.
Fundación Ideas para la paz
Carlos Franco Echavarría
Politólogo especializado en negociación y transformación de conflictos Febrero de 2012
Serie Working papers FIP No. 10
La verificación en
un eventual proceso de paz
Contenido
5 6 7 7 9 12 13 15 17 19 19 20 23 24 27 30 32
40
Introducción
1. La verificación y sus relaciones
2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia 2.1. La tregua de 1984 a 1986
2.1.1. Los acuerdos de la Uribe y la verificación
2.1.2. La verificación en medio de una nueva institucionalidad 2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL
2.2.1. Acuerdos de verificación
2.2.2 La verificación de los acuerdos con el EPL y el PRT 2.2.3 La verificación en los procesos de paz con el PRT y Quintín Lame
2.3. Negociaciones de Caracas y Tlaxcala 2.3.1 La verificación en este proceso
2.4. Las negociaciones de San Vicente del Caguán 2.4.1. La verificación en el Caguán
2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELN 2.6 El proceso de desmovilización de las autodefensas
3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la verificación
4. Recomendaciones
La verificación en un eventual proceso de paz
Introducción
1El alcance de este trabajo se limita a explorar algunos rasgos de la experiencia de verificación en los procesos de negociación desarrollados en Colombia y a proponer las condiciones que de allí se derivan como recomendaciones para una eventual negociación de paz en el futuro inmedia- to. Por lo tanto, este trabajo no examinará las condiciones políticas o sociales para un proceso de negociación, ni las posibles vías para llegar al anhelado proceso, ni los aspec- tos sustanciales que deban dirimirse o los aspectos relacio- nados con el manejo del proceso de negociación como tal.
Es preciso señalar que la limitación del objeto al asunto de la verificación es problemática dada su estrecha relación con otros asuntos como las condiciones acordadas para de- sarrollar una negociación, el contexto en el que se desarro- lle dicho proceso, la participación de terceros de carácter nacional e internacional, entre otros temas que inciden en el asunto de la verificación.
El trabajo se encuentra dividido en cuatro partes. En la primera, se trata de encontrar una definición de la verifi- cación y sus implicaciones y adicionalmente, se hace una exposición de los elementos que favorecen el éxito de un proceso de verificación. Posteriormente, se hace un breve repaso de la experiencia de verificación en los diferentes intentos de negociación en Colombia a partir de la descrip- ción de los componentes de la verificación en dichos pro- cesos. En la tercera parte, se hacen unas consideraciones sobre las lecciones de estos procesos en el componente de verificación y, finalmente, se hacen algunas propuestas sobre las condiciones y variables que podrían considerarse al establecer una verificación en una posible negociación de paz en el futuro.
Abordar el tema de esta manera exige reiterar que este abordaje es parcial y limitado y no permite analizar todos los aspectos de un proceso de paz ni de la experiencia colom- biana en dichos procesos; así mismo, vale la pena resaltar que la literatura disponible sobre la teoría y las experiencias de verificación es escasa porque los asuntos políticos, sus- tanciales y de técnicas de negociación acaparan la mayor atención de analistas y académicos que incursionan en el campo de la irenología, o estudio de los conflictos y los pro- cesos de negociación.
La revisión de los procesos ha sido realizada a partir de la recopilación elaborada por Álvaro Villarraga Sarmien- to y la Fundación Cultura Democrática para la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en cinco volúmenes. De igual forma, el documento se apoyó en revisiones de prensa y en otros textos académicos sobre procesos de paz en Co- lombia.
1 Documento elaborado por Carlos Franco Echavarría, politólogo especializado en negociación y transformación de conflictos. Este trabajo fue realizado por petición de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) en el marco del Proyecto “Propuestas de negociaciones de paz con las FARC” que contó con el apoyo de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI). En este documento colaboraron Carol Barajas y Carlos Prieto, investigadores del Área de Dinámicas del Conflicto y Negociaciones de Paz de la FIP.
1. La verificación y sus relaciones
La verificación es parte de los asuntos procedimentales de un proceso de negociación de paz. Esto quiere decir que los asuntos sustanciales objeto de negociación, las partes y la administración del proceso de negociación, son compo- nentes del proceso de paz diferentes a los temas procedi- mentales.
Dentro de los asuntos atinentes a los procedimientos pueden incluirse: la definición de quiénes negocian, dónde y cuándo lo hacen, cómo se desarrolla el proceso de nego- ciación, cuál es la agenda, el cronograma y las reglas de procedimiento, bajo qué condiciones se desarrolla el even- tual proceso de negociación, la participación de terceros, los aspectos relacionados con la comunicación de la mesa de negociación con el mundo exterior, los asuntos logísti- cos y de financiación de las negociaciones y la relación con otros procesos políticos que se desarrollen de manera si- multánea entre otras cuestiones.
La cantidad y calidad de los asuntos denominados pro- cedimentales llama la atención sobre su importancia y la conveniencia de no subestimarlos. En muchas ocasiones, las posibilidades de un proceso de negociación pueden per- derse por una mala administración de estos tópicos proce- dimentales y, en todo caso, su definición implica una fuerte carga política. Cada definición de un asunto procedimental implica una concesión, una actitud, una definición del ca- rácter del proceso, una expectativa, una expresión de volun- tad política respecto a la solución negociada del conflicto.
Suele asociarse el término de verificación a la consta- tación del cese del fuego y las hostilidades, sin embargo, esta es una interpretación limitada del concepto; a pesar de ello, no puede desconocerse la importancia del examen del cumplimiento de los acuerdos de cese del fuego y las hostilidades como se desarrollará más adelante.
Los procesos de negociación de paz contienen habi- tualmente varias fases: según Vicenç Fisas, se pueden distinguir la fase exploratoria, el acuerdo preliminar, la pre negociación, el acuerdo marco, los acuerdos parciales y protocolos, el acuerdo general y la implementación, como las principales fases. Y en cada una de las fases pueden contemplarse diferentes tipos de acuerdos: liberación de presos y secuestrados, suspensión de órdenes de captura, suspensión de operaciones ofensivas, actuaciones admi- nistrativas, acuerdo de desarme o desmovilización, acuer- do de reformas, acuerdos para la reintegración, entre otros ejemplos, y todos estos susceptibles de verificar.
Por lo tanto, puede concluirse que la verificación pue- de darse sobre cualquier acuerdo al cual las partes hayan
llegado y respecto del cual definan un mecanismo de medi- ción del cumplimiento en cualquier fase del proceso. Como consecuencia de ello, la función de verificación tiene dife- rentes alcances en los diversos momentos y puede ser ejer- cida por actores distintos de acuerdo al asunto a verificar.
En todo caso, la verificación presupone la existencia de un acuerdo sobre el cual desarrollar la función verificadora y la decisión expresa de las partes de establecer dicha fun- ción o de aceptar la petición de un tercero para que ejerza dicha función.
Con base en lo anterior, se puede definir la verificación como el conjunto de acciones o procedimientos acordados o aceptados por las partes dentro de un proceso de nego- ciación para confrontar los hechos que se examinan con los acuerdos o compromisos adquiridos por las partes y constatar su cumplimiento o incumplimiento. De acuerdo con el mandato establecido por las partes, quien o quie- nes ejerzan la función verificadora pueden analizar las circunstancias, causas y contexto que hayan rodeado los hechos objeto de su examen y proferir recomendaciones, así como comunicaciones públicas, respecto a los asuntos sometidos a su consideración. Este rol verificador puede ser adelantado por comisiones de las partes o por terceros aceptados por ellas.
Es preciso recordar que las funciones de un tercero pueden ser de diversa índole dentro de un proceso de ne- gociación política de paz; su rol puede ser de facilitador, ex- plorador, mediador, observador, intermediario, preparador, acompañante, de apoyo, garante o verificador, entre otros.
Esta verdad suficientemente conocida es conveniente recor- darla con dos propósitos: por un lado, el rol de verificador no es el único que puede desempeñar un tercero en un intento de solución negociada y, por otro lado, para que se tengan en cuenta las diferencias de roles posibles; esto cobra mayor importancia ante la práctica común de asignar a los terceros diferentes roles de manera simultánea, en tanto no siempre estas asignaciones son explícitas o aconsejables.
La conveniencia del establecimiento de mecanismos de verificación para los procesos de paz es múltiple: contribuye a esclarecer el alcance de los hechos materia de discusión, contribuye a aislar a sectores reacios al avance del proceso, puede contribuir a aumentar el compromiso de las partes con el proceso y es una fórmula para sortear la desconfian- za entre las partes en algunas negociaciones.
Otro asunto relevante en lo atinente a la verificación es tener en cuenta las condiciones que favorecen el éxito de esta misión. Dentro de ellas cabe destacar:
• La claridad y calidad de los acuerdos a verificar: es mu- cho más factible tener éxito verificando el cumplimiento
de acuerdos claros que haciéndolo con acuerdos con alta dosis de ambigüedad. Lo mismo puede decirse de acuerdos que impliquen cese de hostilidades con locali- zación, claridad en las reformas a adelantar o de desmo- vilización y desarme; lo mismo se puede predicar frente a acuerdos que son susceptibles de interpretar de diferen- tes maneras o que involucren la permanencia de armas en poder de las partes durante períodos largos.
• El contexto en el cual se desarrolla la negociación: las posibilidades de obtener logros en la verificación, en un contexto en el cual el apoyo nacional e internacional al proceso de negociación es alto, son mayores que en la situación contraria, donde los opositores al proceso buscan argumentos para legitimar sus posiciones y ampliar su base de apoyo. La decisión de las partes, las condiciones propicias para avanzar y la persistencia o no de otros factores de violencia, son elementos del contexto que favorecen la tarea de los responsables de la verificación.
• El avance de la negociación en los asuntos sustancia- les: estos asuntos constituyen el objetivo central de la negociación y el avance en acuerdos sobre estos temas disminuye los incentivos para incumplir los acuerdos en otros asuntos; por el contrario, el empantanamiento en la discusión de los asuntos sustanciales sólo incita a bajar el interés en cumplir otros acuerdos y a intensifi- car las hostilidades con el propósito de posicionarse de mejor manera en la mesa de negociaciones.
• Claridad del mandato y capacidad de los verificadores.
2. La experiencia en las
negociaciones de paz en Colombia
Desde 1982, Colombia ha hecho múltiples intentos de solución negociada del conflicto armado que afecta al país.
Los resultados han sido tan diversos como los intentos.
Para efectos de este análisis, se tendrán en cuenta los pro- cesos de tregua de 1984 durante el gobierno de Belisario Betancur, las negociaciones de los noventas con los presi- dentes Virgilio Barco Vargas y Cesar Gaviria, los intentos de Caracas y Tlaxcala, las negociaciones de San Vicente del Caguán durante el gobierno de Andrés Pastrana y el pro- ceso que condujo a la desmovilización de la mayoría de los grupos de autodefensas durante el gobierno de Álvaro Uri- be. A juicio de analistas como Mauricio García, una falencia importante en Colombia es no aprender de las lecciones del pasado en los procesos de paz.
2.1. La tregua de 1984 a 1986
Belisario Betancur asume la Presidencia de Colombia en circunstancias muy particulares. En el plano interno, Co- lombia había concluido el acuerdo del Frente Nacional y se habían sucedido dos gobiernos liberales, el último de ellos de su antecesor Julio César Turbay Ayala, señalado como un gobierno represivo. El movimiento guerrillero había alcanza- do un importante nivel de desarrollo y se habían consuma- do la sustracción de más de 5.000 armas del Cantón Norte y la toma de la Embajada de la República Dominicana; el movimiento insurgente había dejado de ser un tema margi- nal y de las zonas periféricas.
Luego de las derrotas sangrientas del movimiento cam- pesino y estudiantil de los setentas, la urbanización acele- rada del país, las frustraciones económicas de la población y el trabajo paciente de organizaciones políticas, crearon un ambiente propicio para el surgimiento de movimientos cívico-populares en vastas regiones de Colombia.
El narcotráfico había irrumpido con más fuerza y la de- nominada bonanza marimbera, localizada en el norte de Colombia, había dado paso a los barones del tráfico de co- caína. Paralelamente, surgieron los carteles de la droga y éstos organizaron el Movimiento Muerte a Secuestradores (MAS) en 1981 como reacción al secuestro de una familiar de uno de los jefes de estos carteles.
En el plano internacional, los sandinistas habían triunfa- do en Nicaragua dando nuevos alientos a los movimientos guerrilleros de El Salvador y Guatemala los cuales lograron consolidar unidades de conducción política y militar en sus respectivos países y elevar la intensidad de la confronta-
ción armada. La confrontación de la denominada Guerra Fría adquirió su máxima expresión desde el incidente de Bahía Cochinos en el continente americano y posteriormen- te durante la presidencia republicana de Ronald Reagan en los EE. UU.
En esas circunstancias asume Belisario Betancur, con un discurso proclive a los diálogos de paz, reconociendo causas objetivas a la violencia guerrillera y proclamando una política internacional independiente que lo llevó al res- tablecimiento de relaciones diplomáticas con Cuba, a im- pulsar el Grupo de Contadora para la búsqueda de la paz en Centroamérica y a vincular a Colombia al Grupo de Países No Alineados.
El Presidente Betancur fue consistente y persistente en su discurso de paz aún en las circunstancias más adversas.
Un mes y medio después de su posesión instaló la Comi- sión Nacional de Paz; en noviembre de 1982, sancionó la Ley 35 de 1982 o Ley de amnistía, expidió los decretos que establecían el Plan Nacional de Rehabilitación y los meca- nismos para la reinserción de combatientes que se acogie- ran a la Ley de amnistía y, en febrero de 1983, nombró tres Altos Comisionados de Paz. Los sectores políticos y empre- sariales apoyaron durante unos momentos el proceso y lo criticaron duramente en otros. Las Fuerzas Militares mani- festaron su desacuerdo en múltiples ocasiones, aunque ex- presaban que sólo desarrollarían acciones contra quienes no estuvieran en el proceso.
La guerrilla se dividió ante esta oferta. El Ejército de Li- beración Nacional (ELN) y otros grupos como el Movimien- to de Integración Revolucionaria Patria Libre (MIR PL) y el Frente Ricardo Franco, optaron por rechazar los diálogos.
Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Movimiento 19 de Abril (M19) y el Ejército Popular de Li- beración (EPL) los aceptaron pero con concepciones dife- rentes y de manera separada. Los movimientos guerrilleros que asumieron el diálogo, lo hicieron como una forma de legitimarse políticamente y llegar a vastas masas de la so- ciedad. Algunos concebían el diálogo como una forma de acceder a garantías políticas, otros como forma de impul- sar un diálogo nacional con miras a una Asamblea Nacional Constituyente y, en algunos momentos, se habló de impul- sar reformas.
Respecto a la amnistía, no se percibía una política clara dentro del movimiento guerrillero: mientras se criticaba por limitada, las cifras oficiales hablan de casi 2.000 personas acogidas a ese proceso durante el gobierno de Belisario Betancur. En relación con el desarme, hubo promesas y declaraciones muy ligeras: en los acuerdos de la Uribe se contemplaba hacerlo en un año, el M19 y el EPL hicieron
declaraciones similares, pero todas las organizaciones sos- tuvieron lo contrario en el desarrollo del proceso.
Esta ambivalencia generó la percepción de que el com- promiso de la guerrilla no era serio respecto al proceso, apreciación que se sustentaba en las repetidas denuncias sobre proselitismo armado, incumplimiento de los acuer- dos de tregua y establecimiento de campamentos urbanos para reclutar, entre otros argumentos.
El proceso como tal, puede calificarse de desordenado y accidentado: existieron múltiples, representativas y nume- rosas comisiones, pero no una Comisión Negociadora del Gobierno; existió diálogo, señales de buena voluntad, de- claraciones, pero no hubo negociación.
Además de la muerte accidental de Jaime Bateman Cayón, comandante del M-19, durante el proceso también se dio el asesinato de Carlos Toledo Plata, líder del M-19, Oscar William Calvo, Vocero Nacional del EPL para estos acuerdos, y los atentados contra Carlos Pizarro Leongómez, nuevo Comandante del M-19, la muerte de decenas de lí- deres de la Unión Patriótica, los combates por dos meses en Yarumales, Cauca y en el norte del Valle, el ataque a un campamento del EPL en Riosucio, Caldas y, finalmente, el ataque al Palacio de Justicia.
Por otro lado, se presentaron denuncias contra las or- ganizaciones guerrilleras en tregua sobre secuestros, extor- sión, asesinato de civiles, enfrentamientos con indígenas por asesinatos en el Cauca; también se creó la Coordina- dora Nacional Guerrillera con participación de algunas de las agrupaciones guerrilleras que habían suscrito acuerdos de tregua.
Sucesivamente, se vivieron las renuncias de Presiden- tes de la Comisión de Paz como John Agudelo Ríos y Otto Morales Benítez, del Ministro de la Defensa Nacional, Fer- nando Landazábal Reyes y, finalmente, la declinación del Partido Liberal en pleno a participar en la Comisión de Paz.
Adicionalmente, el país fue sacudido por varios hechos de impacto significativo: en junio de 1985, la convocatoria a un Paro Cívico Nacional, en abril de 1984, el asesinato del entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla, la publicación de los informes de la Procuraduría General de la Nación sobre el movimiento Muerte a Secuestradores (MAS) y la vinculación de miembros de la fuerza pública a este grupo. También lo fue por las entrevistas directas del presidente Belisario Betancur con miembros del M-19 en España y México.
En síntesis, declaraciones y aproximaciones durante 1982 y 1983, acuerdos en 1984, intensificación de la vio- lencia en 1985 que culminó con la toma del Palacio de Jus- ticia, y la agonía de los acuerdos. Ni siquiera la invocación
al Papa Juan Pablo II, quien visitó al país en 1986, pudo salvar los acuerdos.
2.1.1. Los acuerdos de la Uribe y la verificación
Para inicios de 1984, y luego de algunos intercambios de misivas entre representantes de la Comisión y las FARC (como aquellas entre Alberto Rojas Puyo y Jacobo Arenas), se firma oficialmente una tregua bilateral entre el gobierno y esa guerrilla como plataforma para impulsar un eventual proceso de paz. A través de los denominados “Acuerdos de la Uribe”, firmados en esa localidad del municipio de Mese- tas (Meta) el 28 de marzo de ese año entre las FARC y algu- nos miembros de la Comisión Asesora de Paz del gobierno, se establece el cese al fuego al tiempo que se condena el secuestro, la extorsión y el terrorismo en todas sus formas.
Como parte de estos acuerdos, específicamente en su acápite número cuatro, se establece que “una Comisión Nacional y representativa de las fuerzas implicadas en los enfrentamientos, designada por el señor Presidente de la República, será encargada de la verificación de todas las disposiciones contenidas en este acuerdo, con la finalidad de consolidar el proceso de pacificación.
La Comisión creará subcomisiones en Florencia (Caque- tá), Vista Hermosa (Meta), Barrancabermeja (Santander), Saravena (Arauca), Santa Marta (Magdalena), Medellín (Antioquía), Neiva (Huila), Orito (Putumayo) y Cali (Valle), y podrá asesorarse de personas extrañas a ella para estu- diar, con su concurso, en las regiones o sitios en que fue- ren conducentes sus servicios, las quejas o reclamos por hechos que pudieren interferir el anhelo nacional de paz y seguridad. La Comisión funcionará por todo el tiempo que fuere necesario y podrá acordar sus propios reglamentos”2. En efecto, para dar cumplimiento a los Acuerdos, median- te Comunicado presidencial emitido el 29 de mayo de 1984, se crea la Comisión Nacional de Verificación. Según se estipu- ló, la Comisión de Verificación tendría dichas subcomisiones, las cuales podrían recibir asesoría de personas ajenas a la Comisión para estudiar las quejas o reclamos sobre hechos que pudiesen interferir con el proceso de paz iniciado.
De acuerdo con esta misiva presidencial, la Comisión debía ser numerosa para que pudiera operar con eficiencia y debería incluir, en principio, como integrantes a los Altos Comisionados de Paz, los presidentes y vicepresidentes de
Senado y Cámara, el presidente de la Cruz Roja, voceros de las guerrillas en tregua, voceros de los partidos políticos, representantes de los gremios, periodistas, defensores de derechos humanos y académicos.
Originalmente, la Comisión estaba compuesta por 43 miembros, entre quienes se destacaban John Agudelo Ríos como presidente, Miguel Pinedo Vidal, Horacio Serpa Uribe, Alberto Rojas Puyo, Nicanor Restrepo, Monseñor Darío Cas- trillón, Juan Sebastián Betancur, Fernando Cepeda, Jorge Mario Eastman y Álvaro Leyva, entre otros. Sin embargo, nuevamente mediante Comunicación presidencial expe- dida el 27 de septiembre de 1984, la Comisión sería am- pliada a 53 miembros, incluyendo esta vez personas como Germán Bula, Carlos Ossa Escobar y Fabio Valencia Cossio.
Para comenzar, y sin un periodo de vida definido (pero con capacidad de definir sus propios reglamentos), el equi- po principal de esta Comisión funcionaría en Bogotá y se trasladaría periódicamente para sesionar, según criterio del Presidente, a algunos municipios del Meta, Caquetá, Huila y Tolima. De igual forma, sus miembros obtendrían todos los recursos, elementos de comunicación y credenciales por parte del Gobierno Nacional para garantizar el ejercicio de sus funciones de verificación así como el libre tránsito y seguridad de los mismos3. La Comisión en efecto fue ins- talada en Dolores (Tolima) el 30 de mayo de ese año; en palabras del Presidente Betancur el día de la instalación, se hablaba de la Comisión y su tarea en estos términos:
“Hermoso nombre, en verdad, el que las partes envueltas en el acuerdo encontraron para este organismo: “Comisión de Verificación”, que es como decir comisión de examen, comisión de aprobación, pero ciertamente también comi- sión de confirmación y comisión de estímulo”4.
Con mayor precisión, durante el mismo discurso de ins- talación, el Presidente Betancur se refirió a siete tareas que la Comisión tendría que asumir5:
a. Verificar el cumplimiento de todas las disposiciones del acuerdo Comisión de Paz-FARC, con el objeto de conso- lidar el proceso de pacificación;
b. Integrar las subcomisiones en las zonas a que se refiere el numeral 4 del Acuerdo ya citado, para vigilar, sobre el terreno, el cumplimiento del cese al fuego;
c. Comprobar el fin de los enfrentamientos armados y se- ñalar el comienzo del periodo de prueba o espera de
2 Documento oficial del Acuerdo de cese al fuego y tregua bilateral firmado entre las FARC y el gobierno de Belisario Betancur. 29 de mayo de 1984.
3 Ibíd.
4 Discurso del Presidente Belisario Betancur en el marco de la instalación de la Comisión de Verificación en Dolores (Tolima), 30 de mayo de 1984.
5 Tomado de: Villarraga Sarmiento, Álvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO, Biblioteca de la Paz 1982-1986. Fundación cultura Demo- crática (Bogotá: 2009): 286-287.
un año, lapso durante el cual las FARC se organizarán política, social y económicamente como lo deseen, para integrarse así a la acción política, por canales democrá- ticos;
d. Trabajar de acuerdo con el gobierno, por el restableci- miento de la normalidad civil en las zonas de violencia;
e. Colaborar con los Altos Comisionados de Paz en la apli- cación de los beneficios de la Ley 35 de 1982 (amnis- tía) y decretos complementarios, a quienes, dentro de las FARC, llenen las condiciones en ella y en ellos esta- blecidos;
f. Coadyuvar la acción del gobierno encaminada a pro- mover la modernización de las instituciones políticas, a impulsar la reforma agraria, a robustecer la organiza- ción comunal y el derecho de asociación en todas sus formas…
g. Dar al Congreso Nacional cuando éste lo desee, las in- formaciones que le solicite y prestarle la colaboración que le demande.
Según John Agudelo Ríos, miembro de la Comisión de Paz y presidente de la Comisión de Verificación, el órgano creado para la verificación “es en el fondo una comisión de vigilancia del cumplimiento de los acuerdos. En algunos ca- sos se tendrá facultades decisivas. Naturalmente no podría tener herramientas para reclamar, diferentes a la simple consulta del problema a cualquiera de las partes que even- tualmente viole el Acuerdo. De manera que es una especie de juez, de amigable componedor”6.
Tal y como quedó estipulado desde los Acuerdos de la Uribe, se abriría un periodo de prueba de un año desde el momento en que, a juicio de la Comisión de Verificación, hubieran cesado los enfrentamientos armados, para que las FARC empezaran libremente a organizar sus miembros a nivel político, económico y social, mientras el Gobierno les brindaba las garantías e incentivos pertinentes para su salida de la ilegalidad.
Sin embargo, a la luz de las funciones asignadas, el es- pectro de competencias de la Comisión resultaba bastante amplio puesto que iba más allá de las actividades propias de la verificación e incluía, en el papel, no sólo la verifica- ción del cese de hostilidades entre los actores armados sino la aplicación de la Ley de amnistía, la provisión de ga-
rantías a miembros de las FARC con aspiraciones políticas, la labor de impulsar la reforma agraria, de modernizar las instituciones políticas, de fortalecer las asociaciones comu- nales, entre otras tareas.
Sin lugar a dudas y por estas razones, en más de una ocasión la exagerada lista de competencias de la Comisión propició el debate entre los distintos sectores políticos y so- ciales acerca de las funciones y el campo de acción que debería tener dicha Comisión.
Con el propósito de alcanzar el mismo tipo de acuerdos con otros grupos guerrilleros, el Gobierno Betancur reportó, a través de Comunicación presidencial del 17 de julio de 1984 (casi un mes después de crear formalmente la Comi- sión de Verificación), la creación de una Comisión Nacional de Negociación y Diálogo encabezada por Alfonso Gómez Gómez para coordinar las negociaciones con el M-19, el EPL y la ADO (Autodefensa Obrera). Este órgano tendría como primer resultado palpable la firma de los acuerdos de cese al fuego con estos grupos guerrilleros entre el 23 y 24 de agosto de 1984 en Corinto (Cauca), El Hobo (Huila) y Medellín (Antioquia). Respecto al proceso adelantado con estos grupos, se acordó que la actuación de la Comisión de Verificación se extendería a la tregua suscrita por el gobier- no con el M-19 y el EPL.
En el caso concreto de los acuerdos con estos grupos (M-19 y EPL), se propuso que la Comisión de Negociación y Diálogo investigaría las situaciones irregulares que se registraran, particularmente aquellas ocurridas en los de- partamentos de Valle del Cauca, Cauca y Córdoba “a fin de acoplar información sobre el cumplimiento de los principios sobre derechos humanos”7. De acuerdo con el mismo docu- mento, la Comisión tenía la potestad de solicitar al gobier- no la definición de criterios y procedimientos de seguridad para los representantes de los grupos guerrilleros firmantes que fuesen a participar en eventos públicos y deliberacio- nes que hicieran parte del “Diálogo Nacional”.
Durante los primeros meses de funcionamiento de la Comisión, varios problemas y variables externas al órgano se conjuraron y afectaron el normal desempeño de sus fun- ciones. Así, por ejemplo, “el mismo día de la instalación de la Comisión de Verificación, 30 de mayo de 1984, fue asesi- nado el entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla.
Esto llevó al gobierno a la implantación del estado de sitio
6 Agudelo, John. “Hoy no puede decirse que se ha logrado la paz total: J. Agudelo”. La República, 28 de mayo de 1984. Tomado de: Arias, Gerson. Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Working Papers No. 4 (Fundación Ideas para la Paz, Bogotá, 2008): 15.
7 Documento oficial del acuerdo firmado entre el gobierno, el movimiento 19 de abril (M-19) y el Partido comunista de Colombia Marxista Leninista y su organización guerrillera Ejército Popular de Liberación (EPL), 24 de agosto de 1984.
en todo el territorio nacional”8. De igual forma, a finales de julio, el Estado Mayor de las FARC le escribió una carta a la Comisión de Verificación refiriéndose al presunto sabotaje de la reunión de la Comisión de Paz en el sur del Tolima por culpa de la acción de la fuerza pública y de personas que advirtieron, sin pruebas concretas, aparentes acciones armadas perpetradas por un supuesto comando del EPL.
A finales de noviembre (24 de noviembre), la Comisión, en sesión plenaria celebrada en Mesetas (Meta), realizó un ajuste a su reglamento, especificando entre otras cosas, los acuerdos que serían objeto de verificación, los procedi- mientos para la entrega de informes y quejas a estudiar, la discrecionalidad para convocar sesiones de la Comisión, la posibilidad de deliberación sin quórum, la implementación del sistema de decisión por mayoría simple, la discrecionali- dad para elegir a miembros de las subcomisiones (mientras se esperaba que fueran escogidos los representantes de las FARC), y el desarrollo de una posible estructura para la presentación de informes al presidente de la Comisión. Se- gún el documento oficial, los ajustes fueron planteados así9: 1. La Comisión verifica el cumplimiento de los Acuerdos de la Uribe y los convenios y acuerdos suscritos con el EPL y el ADO y los que realicen con los grupos que decidan acogerse a estos mecanismos de verificación.
2. Todos los informes y quejas que deban ser objeto de ve- rificación por parte de la Comisión, serán presentados a ésta. El presidente decidirá sobre los que sean dignos de estudio…
3. La Comisión se reunirá cuando el Presidente lo estime oportuno, bien por iniciativa propia o solicitud de uno o más miembros.
4. La Comisión no requiere quórum para deliberar…
5. El quórum para decidir será la mitad más uno de los miembros de la Comisión presentes.
6. La Comisión Nacional designará los miembros de las subcomisiones regionales de que trata el Acuerdo de la Uribe, los asesores y las delegaciones especiales que estime convenientes, procurando ,mantener en cada caso una adecuada representatividad, para que adelanten sus tareas conforme a las instrucciones de la Comisión Nacional o su presidente. Mientras las FARC designan sus delegados, los frentes de las FARC se harán representar en las subcomisiones regionales
por garantes designados por ellos, un garante por cada frente, con base en una lista que el Estado Mayor de las FARC entregará al presidente de la Comisión…
7. Las subcomisiones regionales y las delegaciones es- peciales elaborarán informes que entregarán en todo caso, al Presidente de la Comisión Nacional. La divulga- ción parcial o total de estos informes estará sometida a la decisión del Presidente o de la Comisión.
8. En las reuniones plenarias de la Comisión los miembros podrán solicitar aclaraciones y ordenar ampliaciones de los informes de las subcomisiones regionales o de las delegaciones especiales.
9. Los informes relacionados con visitas a lugares de con- flicto, tendrán en lo posible, la siguiente estructura:
a) Datos generales: región, duración de la visita, sitios recorridos.
b) Fuentes de información.
c) Descripción de los hechos d) Evaluación de los mismos
e) Concepto de las autoridades civiles y militares.
f) Concepto de los grupos pertenecientes a las FARC, o de lo que hayan firmado otros acuerdos de paz con el gobierno.
g) Concepto de las subcomisiones o de las delegaciones.
h) Recomendaciones.
10. La Comisión Nacional, las subcomisiones y las delega- ciones ejecutarán sus actividades o trabajos en forma reservada…
De manera simultánea a este ajuste, el 28 de noviem- bre, a través de un comunicado oficial, y a pesar de reco- nocer la existencia de “factores perturbadores del proceso de paz”, la Comisión de Verificación presentaría uno de sus primeros informes, en el que confirmó el cumplimiento del cese al fuego en todo el territorio nacional, “constató el pe- riodo de prueba por un año y advirtió que la tregua permiti- ría adelantar las reformas comprometidas”10.
Con el reconocimiento explícito de su poca capacidad para verificar todos los asuntos que tenía como competen- cia, el objetivo de la Comisión se concentró en “prevenir e intervenir en situaciones de conflicto entre las partes…
en beneficio del entendimiento y cumplimiento de lo pac- tado”11.
8 Afanador, Miguel Ángel. “Amnistías e indultos, la historia reciente”. Escuela Superior de Administración Pública, noviembre de 1993.
9 Documento Oficial Ajuste del Reglamento de la Comisión de Verificación, Comisión Nacional de Verificación. 24 de noviembre de 1984.
10 Villarraga, Álvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”.
Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundación Cultura Democrática, (Bogotá: 2009): 80.
11 Ibíd., Pág. 81.
Tal y como lo afirma Álvaro Villarraga, en cuanto a la constitución y forma de operar, se reconocieron dos proble- mas recurrentes de la Comisión de Verificación. Del lado de lo procedimental, los informes de la Comisión no tenían voz propia pues eran remitidos directamente al Ministerio de Gobierno y al Presidente, dejando a la misión de veeduría sin algún tipo de proyección pública, en detrimento de la legitimidad y credibilidad de este órgano y de su función.
Del lado de lo sustantivo, se hizo recurrente la discusión sobre la participación de los militares, quienes no acepta- ban ser parte del proceso y simultáneamente eran acusa- dos de quebrantar la tregua como protagonistas de varios incidentes armados, dentro de todo el proceso. Sobre este último punto, según Villarraga, la Comisión terminó siendo asociada en muchos casos con las guerrillas muy a pesar de que, dada su naturaleza, no pertenecía a ninguna de las partes en conflicto12.
En este sentido, “además que los militares no propor- cionaban información, por lo regular las autoridades lo- cales estaban desinformadas de los sucesos bélicos que ocurrían en sus territorios. Los medios de comunicación, a su vez, daban versiones negativas y con frecuencia erró- neas en relación con los sucesos. En las primeras visitas de verificación se encontró que el Ejército reaccionaba ante los actos promovidos por los guerrilleros, interpretándolos como violación de los acuerdos, mientras que estos lo con- sideraban propios de la actividad política habilitada…”13. 2.1.2. La verificación en medio de una nueva
institucionalidad
En el marco del primer aniversario de los acuerdos de la Uribe, el Estado Mayor de las FARC redactó, en marzo de 1985, un memorando dirigido a la Comisión Nacional de Ve- rificación advirtiendo de los aparentes incumplimientos de la fuerza pública respecto a la tregua y sobre la necesidad de que la Comisión se pronunciara sobre estas irregularida- des (las FARC hablaban de ataques armados contra ocho de sus frentes). A finales de julio, el mismo padre Nel Beltrán, Presidente de la subcomisión de Verificación en Santander y Magdalena Medio, a través de una carta dirigida al Presi- dente Betancur y a Manuel Marulanda, exige el cumplimien-
to de los acuerdos y plantea su preocupación por nuevas acusaciones surgidas sobre ajusticiamientos y extorsiones aparentemente cometidas por miembros de las FARC; al mismo tiempo, Beltrán solicitaba al Procurador realizar las investigaciones sobre la presencia de grupos paramilitares en el Magdalena Medio, entre ellos el MAS y sus acciones en municipios como Puerto Berrio.
Otro de los problemas centrales aducidos sobre la Co- misión radicaba en el funcionamiento de las subcomisiones regionales, respecto de las cuales se decía que contaban con un presupuesto limitado y gran escasez de recursos logísticos; el apoyo económico y logístico del Gobierno Na- cional aparentemente era irregular y las contribuciones que hacían entidades regionales y locales no eran suficientes14. A finales de 1985, tras la renuncia de algunos miem- bros de las Comisiones de Paz, de Verificación y de Nego- ciación y Diálogo, el Presidente Betancur nombra, mediante Decreto 3030 de 1985 (octubre 18), una Comisión de Paz, Verificación y Negociación “como reemplazo de las demás comisiones que hasta ese momento habían venido funcio- nando”15, órgano que sería formalmente instalado el 24 de octubre de ese año y coordinado por John Agudelo Ríos.
Desde agosto de ese año, las FARC, a través de comu- nicados públicos, habían propuesto la unificación de la Co- misiones de Paz y de Verificación así como la inclusión de las fuerzas militares dentro de ésta y la ampliación de la tregua; no obstante, sería dos meses después cuando la institucionalidad existente se fusionaría.
En esta nueva Comisión, conformada por 32 miem- bros, sobrevivían los mismos nombres representativos de las Comisiones precedentes y adicionalmente se incluían invitados permanentes como Samuel Moreno Rojas, Soco- rro Ramírez y Ernesto González. En las propias palabras del Presidente Betancur, durante la instalación de la Comisión se entreveía el interés de fondo de la reforma: “no quiere el gobierno trazarle una agenda exclusiva y excluyente a la Comisión, ni fijarle un calendario improrrogable: sus funcio- nes, vinculadas al desarrollo del proceso de paz en curso, apuntan a la formulación de todas las recomendaciones y propuestas que encuentre convenientes para garantizar la paz pública y el orden social16”.
12 Ibíd.
13 Ibíd, Pág. 82.
14 Ibíd, Pág. 83.
15 Arias, Gerson. Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Working Papers No. 4, (Fundación Ideas para la Paz, Bogotá, 2008): 15.
16 Palabras del presidente de la República Belisario Betancur durante la instalación de la Comisión de Paz, Diálogo y Verificación celebrada en la Casa de Nariño. 24 de octubre de 1985.
17 Villarraga, Álvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”.
Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundación Cultura Democrática. (Bogotá: 2009).
18 Vásquez del Real, Álvaro. Lecciones de una frustración En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”, Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundación Cultura Democrática. Bogotá: 2008
En este escenario, “a pesar de algunas declinaciones a los nombramientos, persistieron nombres como los de Carlos Ossa Escobar y Gilberto Vieira. En efecto, apenas conocieron su designación los dirigentes liberales Germán Zea Hernández y Rafael Rivas dimitieron”17, aduciendo in- conformidades con los procedimientos empleados hasta ese momento para dialogar con las guerrillas. Con posterio- ridad, renunciarían igualmente a la nueva Comisión, Alfredo Vásquez Carrizosa y Carlos Jiménez Gómez, este último Pro- curador General de la Nación en ese momento.
A partir de ese año, el escenario para el proceso de paz fue cada vez más adverso: la toma del Palacio de Justicia y la arremetida de grupos paramilitares contra desmovilizados y militantes de la UP debilitaban cada vez más las negociacio- nes. Más allá de los acuerdos logrados con los destacamen- tos Simón Bolívar y Antonio Nariño del ELN, en diciembre de 1985, y de la prórroga de los acuerdos de la Uribe con las FARC en marzo de 1986 (además de la manifiesta voluntad de los destacamentos Manuel Martínez Quiróz e Inés Vega por acogerse a los acuerdos de la Uribe), la Comisión creada se desintegraría oficialmente el 5 de agosto del siguiente año por orden del Presidente Betancur ante la renuncia recurren- te de sus miembros. De acuerdo con Vásquez Del Real, “la experiencia de la Uribe se fue desintegrando en medio de agudas contradicciones, en un ambiente viciado por el en- frentamiento militar, el fracaso político y la crisis económica.
El asalto al Palacio de Justicia por parte del M-19 le puso la lápida a este ensayo general de paz”18.
El 20 de noviembre de 1985, el mismo Nel Beltrán, en carta dirigida al presidente de la Comisión Nacional de Paz, John Agudelo Ríos, se refería a los problemas del proceso de paz y a los hallazgos del proceso de verificación, entre ellos, acusaciones de boleteo de la guerrilla, acusaciones sobre despliegues en campo hechos por unidades milita- res, enfrentamientos entre partidos políticos tradicionales con las FARC y la UP, y asesinatos selectivos.
Dentro de las razones invocadas para hablar del fracaso de los acuerdos se pueden incluir la falta de reglas claras respecto a la entrega de armas por parte de la insurgen- cia, el incumplimiento de los acuerdos por ambas partes, la entrada en escena y las acciones de terceros actores, entre ellos, grupos de seguridad privada y paramilitares que pusieron en constante riesgo la seguridad de los actores
partícipes de las negociaciones; todo esto hizo inviable el cese al fuego.
2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL
Para efectos de este trabajo, se analizan los procesos adelantados con estos grupos entre 1990 y 1991. Sin em- bargo, debe tenerse en cuenta que en 1994 se adelantaron procesos similares con la Corriente de Renovación Socia- lista (CRS): como este proceso tuvo la misma metodología y condiciones de los procesos de 1990, se considera que basta con el análisis de los acuerdos 1990 – 1991 para ex- traer la experiencia respecto a la verificación. La diferencia más importante del proceso adelantado con la CRS radica en el acompañamiento del Gobierno de Holanda que tuvo la característica de ser un acompañamiento político y no tuvo funciones asignadas en el tema de la verificación.
Estos acuerdos se dan durante dos períodos presi- denciales, el de Virgilio Barco Vargas y el de César Gavi- ria Trujillo; se trata de períodos de gobierno signados por circunstancias y dinámicas diferentes: la primera parte del período Barco se caracterizó por la ruptura de los acuerdos heredados de Belisario Betancur y sus dos últimos años de gobierno fueron de negociación y acuerdos con el M-19; en cambio, el gobierno de César Gaviria Trujillo se inició con acuerdos con el PRT, el EPL y el MAQL y el reinicio de los diálogos con las FARC y el ELN, los cuales se rompieron en 1992; la parte final de su período de gobierno estuvo sig- nada por la denominada “guerra integral”. Dos períodos de gobierno con dos dinámicas diferentes al principio y al final de cada mandato.
Virgilio Barco Vargas, candidato del Partido Liberal, ob- tuvo una victoria contundente frente a Álvaro Gómez Hurta- do, del Partido Conservador. Su gobierno se inicia en medio del fracaso del proceso de paz de Belisario Betancur sim- bolizado en la toma del Palacio de Justicia y el asesinato de Óscar William Calvo, en noviembre de 1985; la guerrilla actúa en ese momento con apuestas diferentes: las FARC, tratando de mantener la tregua e impulsando a la Unión Pa- triótica; por el contrario, el M-19 y el EPL, con declaratorias de ruptura de los pactos de tregua.
El 2 de marzo de 1986, el agonizante gobierno de Be- tancur y las FARC firman la prórroga de la tregua pactada en
1984. En las elecciones del 9 de marzo, la Unión Patriótica logra elegir a 5 Senadores de la República, 9 Representan- tes a la Cámara, 14 diputados, 350 concejales y 23 alcal- des municipales.
Barco Vargas que representaba talante e ideas libera- les, propuso el esquema gobierno/oposición con garantías para ésta, predicaba el fortalecimiento de las instituciones y la institucionalización del proceso de paz frente al volun- tarismo de la sociedad civil, no hablaba de las causas ob- jetivas de la violencia sino que se proponía atenderlas de manera eficiente y con talante democrático liberal, recono- cía la legitimidad de la Unión Patriótica y la necesidad de rodearla de garantías para su ejercicio político.
En ese momento, el ambiente era de desconfianza res- pecto a los procesos de paz y Barco tomó tres decisiones al respecto: conformar un equipo de las más altas cualida- des éticas e intelectuales del cual hacían parte, entre otros, Carlos Ossa Escobar, Rafael Pardo, Jesús Antonio Bejarano y Ricardo Santamaría; definir una política de paz que de- nominó de reconciliación, normalización y rehabilitación con etapas, componentes y propósitos definidos y asumir desde el gobierno la responsabilidad del proceso de paz, suprimiendo las Comisiones de buena voluntad creadas al amparo de la iniciativa de Belisario Betancur.
La política de paz, que fue rotulada como de “mano ten- dida y pulso firme” durante la campaña electoral, contem- plaba inicialmente los siguientes elementos:
• Liderazgo del Gobierno;
• El Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) sería un ins- trumento de deslegitimación de la guerrilla atendiendo zonas pobres, no sólo violentas, con ampliación de su presupuesto y mecanismos de participación ciudadana y eliminando la intermediación de políticos locales;
• Se crea la Consejería para la Reconciliación, Normaliza- ción y Rehabilitación en reemplazo de la Consejería de Paz;
• Coordinación entre el PNR, la Consejería y los Ministe- rios; respecto a las Fuerzas Armadas, se determina que a ellas se les informa, no se les consulta la política gu- bernamental;
• Proceso con etapas, condiciones y propósitos definidos;
• Reconocimiento de la necesidad de reformas políticas y atención a problemas sociales por parte del estado;
• Rechazo por igual a la acción de la guerrilla y a la de los paramilitares.
Sin embargo, el gobierno de Virgilio Barco encuentra una realidad frente a la cual se manifiesta incapaz de transfor- marla: el fortalecimiento del movimiento guerrillero, el auge
de las movilizaciones populares y la intensificación del narco- terrorismo; ante esta situación, no es posible cristalizar los propósitos y transformaciones pretendidas por el gobierno.
Los acuerdos de tregua ratificados en marzo de 1986 continúan violándose permanentemente y después de la emboscada en Puerto Rico, Caquetá, en la cual mueren 24 militares, el 16 de junio de 1987, el gobierno declara rota la tregua en el Caquetá. Durante ese período mueren más de 500 líderes y miembros de la Unión Patriótica y otros parti- dos de izquierda, incluyendo a Jaime Pardo Leal, candidato presidencial de la UP y varios parlamentarios de este par- tido; entre 1986 y 1990, se presentan 1.536 acciones del movimiento popular como paros cívicos, marchas campesi- nas, tomas de sitios; en septiembre de 1987, se conforma la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, que reemplaza a la Coordinadora Nacional Guerrillera, con participación de las FARC.
En este momento, irrumpen con fuerza grupos armados y financiados por el narcotráfico que actuaban en conniven- cia con sectores que temían ser secuestrados y con políti- cos de extrema derecha que proclamaban el exterminio de todo el movimiento social y de izquierda: los paramilitares.
Estos desatan la guerra sucia contra el movimiento político de izquierda, el movimiento sindical y de derechos huma- nos e inician la práctica de las masacres; de las masacres;
porteriormente, se fortalece el llamado narcoterrorismo contra la extradición que produce el secuestro del candida- to a la Alcaldía de Bogotá Andrés Pastrana, el secuestro de Francisco Santos Calderón, de familiares de Germán Mon- toya, Secretario General de la Presidencia de la República;
el asesinato de Guillermo Cano, Director de El Espectador;
de Enrique Low Murtra, ex Ministro de Justicia; la bomba a las instalaciones del DAS y a un avión de Avianca.
Finalmente, son asesinados Luis Carlos Galán, candi- dato presidencial del Partido Liberal, Bernardo Jaramillo Ossa, candidato presidencial de la Unión Patriótica y Carlos Pizarro León Gómez, líder del M-19, a los 47 días de su des- movilización.
El entorno político internacional no era menos complejo.
Las ideas neo conservadoras de Margaret Tatcher y Ronald Reagan estaban en pleno auge, el liberalismo económico y la democracia liberal se imponían en el mundo, los regíme- nes socialistas de Europa Oriental se derrumbaban y Viole- ta Chamorro ganaba las elecciones en febrero de 1990 en Nicaragua, derrotando al sandinismo que había llegado al poder como revolución triunfante en 1979 y que, posterior- mente, enfrentó una contrarrevolución apoyada por EE. UU.
Por su parte, las guerrillas estaban enfrascadas en una lucha por el protagonismo: el ELN propugnaba por el Poder
Popular construido desde la base, el EPL por la profundiza- ción de la guerra civil, el M-19 en un momento declaró “paz a las Fuerzas Armadas y guerra a la oligarquía”, las FARC pretendían mantener los acuerdos de tregua y la guerra al mismo tiempo e impulsar a la Unión Patriótica. Aunque se conformó la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, ésta era un mecanismo de coordinación, no de unidad.
El gobierno se debatía entre su talante liberal y las pre- siones para enfrentar las amenazas percibidas contra el Es- tado, razón por la cual terminó creando Jefaturas Militares en Caquetá y Urabá. Por otro lado, impulsó un proceso de Reforma Constitucional por medio de un plebiscito que fue declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. Este gobierno mantenía además un pulso con las FARC por el significado de los acuerdos de tregua; para las FARC, era la posibilidad de circular libremente por muchas zonas; por el contrario, para el gobierno eran un paso hacia la desmo- vilización. Otro asunto sobre el que discrepaban era quién verificaba; para las FARC, lo apropiado eran las comisiones de buena voluntad, para el gobierno, las mismas partes in- volucradas.
El 29 de mayo de 1989, casi tres años después de ini- ciado el gobierno, se presenta un hecho que cambia las relaciones y las perspectivas de paz: es secuestrado por el M-19 Álvaro Gómez Hurtado, jefe del Partido Conservador y heredero de una de las familias de mayor tradición política de derecha en Colombia. Finalmente, es liberado el 19 de julio del mismo año y diez días después se realiza la Cum- bre Nacional por la Paz sin la presencia del gobierno en Usaquén, Bogotá.
El gobierno optó por tratar de retomar la iniciativa y el 1 de septiembre de 1988 lanza la Iniciativa para la Paz. Den- tro de sus elementos principales se encuentran:
• Exigencia del cese del fuego unilateral para las guerri- llas interesadas en un proceso de paz;
• Definición de fases y plazos para el proceso;
• Definición de la desmovilización como propósito del pro- ceso;
• Las fases propuestas eran: distensión, localización, diálogo, desmovilización e incorporación a la vida civil y política.
Esta iniciativa permitió iniciar un proceso de diálogo con el M-19 el 10 de enero de 1989, durante el cual se pacta la localización de la fuerza, la conformación de mesas de trabajo, el reconocimiento de voceros del grupo, la tregua militar y un acuerdo político que finalmente se hunde en el Congreso de la República el 14 de diciembre de 1989, cuando algunos miembros del Congreso pretendieron incor-
porar un artículo para que el Plebiscito sobre las reformas se pronunciara prohibiendo la extradición de nacionales colombianos. El M-19 hace una valoración de las circuns- tancias políticas y concluye que hay un espacio político por ocupar y decide que, a pesar de que no se cumplió lo acor- dado en la mesa de diálogo, se debe desmovilizar y lo hace el 6 de marzo de 1990.
El 24 de marzo de 1990 se inician las negociaciones con el EPL, grupo que había tenido una intensa discusión interna y que es dividido por el proceso de negociación y finalmente se desmoviliza el 1 de marzo de 1991. El PRT y el MAQL desarrollan procesos similares que conllevan a la desmovilización de estos grupos el 26 de enero y el 31 de mayo de 1991.
El factor decisivo para estos tres acuerdos fue la posibi- lidad de participar en la Asamblea Nacional Constituyente y las circunstancias de éxito político de la Alianza Demo- crática M-19, movimiento al cual se integraron. La AD M19 fue un grupo político creado al calor de la desmovilización del M-19 y permitió la integración de varias fuerzas políti- cas alternativas al bipartidismo; este grupo obtuvo un gran respaldo político y logró el 28% de los votos para la con- formación de la Asamblea Nacional Constituyente el 9 de diciembre de 1990.
Estos procesos de negociación fueron el resultado de discusiones políticas y decisiones internas de los grupos guerrilleros, del ambiente político creado alrededor de la realización de la Asamblea Nacional Constituyente para reformar la centenaria Constitución de Colombia y como salida a la profunda crisis política y social, cuyas manifesta- ciones más agudas eran la violencia desbordada de todos los tipos y el desprestigio de los partidos políticos.
2.2.1. Acuerdos de verificación.
2.2.1.1 La verificación de la desmovilización del M-19 y su participación en la Asamblea Nacional Constituyente
El 2 de marzo de 1990 se llevó a cabo en Ciudadela de Paz, en Santo Domingo, Cauca, el acto de desmovilización y desarme de 900 hombres del Movimiento 19 de abril (M- 19), quienes entregaron sus armas a una comisión técnica integrada por militares venezolanos, suizos, ingleses y un finlandés. En el lugar también hacían presencia alrededor de 200 periodistas y un delegado del Gobierno Nacional.
La verificación del desarme y de la posterior destrucción de las armas fue liderada por el secretario general de la Internacional Socialista, Luis Ayala, quien durante el acto aseguró que la comisión solicitada por el gobierno nacional en cabeza del entonces Presidente Virgilio Barco y de los comandantes del M-19, tenía la indiscutible responsabili-
dad de verificar la dejación de las armas y todo el material de guerra que en sus manos tenía el grupo guerrillero.
“La vida humana y el progreso económico y social re- quieren la paz, la que se torna así, en una condición previa para la realización de todos nuestros ideales.
En este espíritu es que nuestra organización, La Inter- nacional Socialista, la organización mundial de los par- tidos socialdemócratas, socialistas y laboristas, aceptó la solicitud del señor presidente de la República de Colombia, don Virgilio Barco, y de los líderes del Mo- vimiento 19 de Abril de asumir la responsabilidad – a través de una comisión especial designada por la Inter- nacional Socialista- de contribuir a este trascendente paso por la paz, recibiendo las armas del Movimiento 19 de Abril a satisfacción del Gobierno de la República de Colombia y del Movimiento 19 de Abril, y de supervi- sar su destrucción inmediata”19.
La comisión especial de la internacional socialista, ade- más de Ayala, estuvo conformada por el Teniente General (r) Ermei Kanninen, de Finlandia, el doctor Frank Barnaby, de Gran Bretaña, el experto en asuntos militares del partido socialdemócrata de Suiza, Heinrich Buchbinder y el General (r) Ernesto Uzcátegui de Venezuela.
Al respecto de la participación internacional en el pro- ceso de desarme, durante el acto de dejación de armas y desmovilización del M.-19, el Ministro de Gobierno de Bar- co, Carlos Lemos, se pronunció resaltando la naturaleza del ente verificador:
“El de hoy es un gran día para Colombia. Por primera vez en más de cuarenta años de una guerra cruel, ince- sante y que en ocasiones se ha librado con devastado- ra intensidad en los más imprevistos frentes, un grupo alzado en armas se desmoviliza para incorporarse a la vida civil, tras haber hecho entrega de sus elementos de combate a una organización nacional de altísima y significativa representatividad política”20.
Seis días después de la entrega de las armas, el acuer- do final firmado entre el Gobierno Nacional y el M-19 ra- tificaba el papel cumplido por la organización mundial de
partidos socialdemócratas, socialistas y laboristas (Interna- cional Socialista), como garante de la entrega de armas y municiones que hicieron los integrantes de ese grupo gue- rrillero. La misión de verificar el desarme de los guerrilleros se había cumplido bajo las condiciones estipuladas por las partes.
En el acuerdo final entre el gobierno y el M-19, firmado el 9 de marzo de 1990, la organización guerrillera afirma:
“A partir de la fecha, el M-19 anuncia que todos sus frente armados fueron desmovilizados y sus miembros incorporados a la vida institucional del país; anuncia, así mismo, que hizo dejación de todas sus armas, mu- niciones y material de guerra ante la Comisión de la Internacional Socialista designada para este fin”21.
El papel de la comisión se limitó única y exclusivamente a observar, monitorear y garantizar la entrega de las armas del grupo guerrillero; también se encargó de supervisar la destrucción de este material. Su papel verificador, sin duda, facilitó la interacción entre las partes, impulsando la con- fianza en el proceso.
Tanto así que ocho meses después de la entrega de las armas, ante el gran debate que generó la acogida popular de la Alianza Democrática M-19, que logró la más alta vo- tación para sus delegados ante la Constituyente, Antonio Navarro Wolf solicitó la llegada de una mediación interna- cional para que verificara los resultados y el nuevo escena- rio posterior a la desmovilización del grupo. Según Navarro Wolff, la comisión debería constatar los comicios electora- les, argumentando que podría darse una agresiva reacción de algunos sectores poderosos del país por los posibles re- sultados que obtendría el grupo.
Así, hacia el 23 de noviembre de 1990, la comisión de veedores internacionales, solicitada por Antonio Navarro Wolff, cabeza de la lista de la AD M-19 para las elecciones del 9 de diciembre, estaría conformada por integrantes del Partido Obrero Socialista Español, por la Internacional So- cialista, por los movimientos social demócratas europeos y por el Partido Socialista Francés.
Everth Bustamante, uno de los principales fundadores del M-19, afirmaba para ese momento: “de la comisión
19 Discurso de Luis Ayala, Secretario General de la Internacional Socialista: Valiente decisión del M.19, acto de dejación de armas del M-19, 2 de marzo de 1990. En: Villarraga, Álvaro. “Se inician acuerdos parciales-Pacto político con el M-19”. Biblioteca de la Paz 1986-1990, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 305.
20 Intervención del Ministro de Gobierno Carlos Lemos en el acto de dejación de armas y desmovilización del M-19, bienvenidos a la paz, 9 de marzo de 1990.
Villarraga, Álvaro. “Se inician acuerdos parciales-Pacto político con el M-19”. Biblioteca de la Paz 1986-1990, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 308.
21 Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el M-19. 9 de marzo de 1990.
harían parte la Internacional Socialista, que confirmó su asistencia por conducto de su secretario Willy Brandt; el Parlamento Europeo; el Partido Socialista Francés, al igual que miembros del Partido Socialista Obrero Español. Por América Latina, Bustamante adelantó contactos con el presidente de Bolivia, Jaime Paz Zamora; el presidente de Perú, Alberto Fujimori y de Ecuador, Rodrigo Borja, quienes confirmaron su presencia en los comicios del mes entrante.
Asimismo, el Partido de Liberación Nacional de Costa Rica y Acción Democrática de Venezuela, estarían en Colombia”22.
Bustamante, también señalaba que “organismos no gu- bernamentales de España y Europa vendrían, tales como las Organización por el Desarme, la Paz y Justicia y que se gestiona con la Comisión Carter a través del ex presidente de Costa Rica, Rodrigo Carazo”23.
Así, el 7 de diciembre de 1990, llegó al país la comisión de observadores internacionales que asistirían al proceso electoral del 9 de diciembre. La comisión estaba integrada por las siguientes personas: Jaime Montalvo, rector de la Universidad de La Paz; Francisca Sauquillo, senadora del Partido Socialista Obrero Español (PSOE); Jesús González, director del Instituto de Derechos Humanos; Henry Leira, representante de la Comisión Internacional de Juristas de Barcelona; Jordi Prdet y Amadeus Recasens, miembros de la Asociación de Juristas Demócratas de Cataluña, en re- presentación de España; Ana Texier, integrante de la Secre- taría de Relaciones Internacionales, de Francia. Armando Villanueva, representante del Gobierno peruano; por Ecua- dor se harán presentes, Andrés Vallejo, ex ministro de Go- bierno; Pedro Saad, ex ministro de Comunicaciones; Alberto Dahik y Diego Delgado, miembros del Congreso; Gloria Maira, representante de la Asociación Latinoamericana de Derechos Humanos y Marino Bustamente, ex secretario de la Presidencia de la República; y finalmente, la delegación de Bolivia, en cabeza de Antonio Oviedo, parlamentario, y José Luis Parada, secretario de relaciones internacionales del MIR.
Sobre la conformación de la comisión, Bustamante ase- guró que fue el ex Presidente de Venezuela Carlos Andrés Pérez, quien facilitó la creación de una comisión internacio- nal durante los acuerdos de paz entre el gobierno de Virgilio Barco y el M-19.
2.2.2 La verificación de los acuerdos con el EPL y el PRT El acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejér- cito de Liberación Popular se firmó en Bogotá el 26 de febrero de 1991. Con la firma de este documento se fi- nalizan las negociaciones que se veían adelantando con el grupo desde el 24 de mayo de 1990 y el presidente César Gaviria y su gabinete autoriza la participación de dos voceros del grupo guerrillero en la Asamblea Nacio- nal Constituyente. Durante el proceso de paz, se confor- maron veedurías tanto nacionales como internacionales para verificar el cumplimiento de los acuerdos entre las partes. Estas comisiones, al igual que en el caso del M-19, se encargaron de verificar el desarme del grupo guerrillero y de velar por el cumplimiento de los acuerdos entre las partes. Así, después del desarme, el proceso estuvo acompañado de la Iglesia Católica quien actuó como “tutora moral”.
Durante esta negociación de paz, la verificación tam- bién funcionó como una garantía para que el proceso fluyera en medio de los obstáculos. Tanto así que en sep- tiembre de 1990, cuando el comandante Domingo Rojas declaró la congelación de los diálogos, planteó de igual forma la necesidad de la verificación de los acuerdos en- tre el Gobierno y las organizaciones EPL, Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), me- diante la conformación de un organismo fiscalizador con participación de la Iglesia, Cruz Roja, alcaldes e incluso de entidades internacionales.
La participación de terceros con una función verificado- ra se pactó finalmente luego de siete meses de conversa- ciones, el 23 de diciembre de 1990, cuando se firma uno de los acuerdos más importantes para el proceso, en Ar- boletes, Antioquia. En este acuerdo, las partes definen la fecha del 20 de enero de 1992 para suscribir el itinerario de la desmovilización y desarme y definen la presencia de organizaciones internacionales que participarían como vee- doras dentro del proceso.
“Para la veeduría, se barajaron los nombres de organis- mos internacionales como la Organización de Estados Americanos (OEA), Organización de Naciones Unidas (ONU), la Internacional Socialista (IS), una comisión del Gobierno de Venezuela y el Vaticano”24.
22 Bustamante, Everth. La contribución de CAP al proceso de paz con el M-19 fue muy importante. Disponible en el sitio web http://m.eltiempo.com/opinion/
columnistas/otroscolumnistas/cap-y-la-paz-en-colombia/8699002.
23 Ibid.
24 “En enero definirá el desarme del EPL”. El Tiempo.com, Bogotá, 23 de diciembre del 1990. Disponible en el sitio: http://www.eltiempo.com/archivo/docu- mento/MAM-42773).
