Die Riesterrente : eine Analyse der Programmentwicklung und Implementation des Altersvermögensgesetzes

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Fakultät für Politik- und Verwaltungswissenschaft

Magisterarbeit

Die Riesterrente – Eine Analyse der Programmentwicklung und Implementation des Altersvermögensgesetzes

1. Gutachter (Betreuer): Prof. Dr. Leonard Neidhart 2. Gutachter: Prof. Dr. Volker Schneider

Vorgelegt von Thomas Heimpel

Max-Stromeyer Strasse 7b 78467 Konstanz

Matrikelnummer: 01/380081 Abgabetermin: 25. Januar 2003

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Inhaltsverzeichnis

VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN:... III

1. EINLEITUNG ... - 1 -

1.1 Vorgehensweise ...- 3 -

2. THEORETISCHER BEZUGSRAHMEN ... - 5 -

2.1 Die Politikfeldanalyse im Allgemeinen...- 5 -

2.2 Die Methode der Policy Analyse ...- 7 -

2.2.2 Policies als Voraussetzung des politischen Entscheidungsprozesses ...- 8 -

2.2.3 Bestimmungsfaktoren von Policies ...- 10 -

2.2.4 Policy Netz und die Politikarena ...- 12 -

1. Das Policy Netz...- 12 -

2. Die Politikarena ...- 12 -

2.3.5 Der Policy-Making Zyklus...- 15 -

2.3.5.1 Die einzelnen Phasen in den Grundzügen: ...- 15 -

Phase 1: Problemdefinition ...- 15 -

Phase 2: Agenda Setting ...- 16 -

Phase 3: Politikformulierung ...- 16 -

Phase 4: Politikimplementation...- 17 -

Phase 5: Termination ...- 17 -

Phase 6: Policy Reaktion und politische Verarbeitung ...- 18 -

3. DIE GESETZLICHE RENTENVERSICHERUNG UND DAS AVMG ... - 19 -

3.1 Die Bedeutung und die Funktion der GRV...- 19 -

3.2 Die Organisation der GRV...- 19 -

3.2.1 Versicherter Personenkreis...- 20 -

3.2.2 Leistungen der Rentenversicherung ...- 21 -

3.2.3 Die Finanzierung der GRV...- 22 -

3.2.4 Die Rentenhöhe ...- 23 -

3.3 Wichtige Entwicklungspunkte der GRV...- 25 -

3.4 Der Regelungsgegenstand des AVmG ...- 27 -

4. DIE RENTENREFORM 2001 – PROGRAMMENTWICKLUNG UND IMPLEMENTATION DES AVMG ... - 29 -

4.1 Problemformulierung und Agendasetting ...- 29 -

4.1.1 Die Notwendigkeit einer Reform ...- 29 -

4.1.2 Die Haltung der Parteien zu den Notwendigkeiten einer Reform ...- 31 -

4.1.2.1 Die rentenpolitischen Inhalte des Koalitionsvertrages...- 32 -

4.1.3 Der Beginn der Reform ...- 33 -

4.1.4 Die Eckpunkte der Reform:...- 34 -

4.1.5 Zusammenfassung:...- 35 -

4.2 Die Programmentwicklung ...- 36 -

4.2.1 Die Programmformulierung ...- 36 -

4.2.1.1 Die Koalitionsarbeitsgruppe (1. Konzeptpapier) ...- 36 -

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4.2.1.2 Beginn der Rentenkonsensgespräche...- 37 -

4.2.1.2.1 Die Haltung der anderen Akteure zu den Eckpunkten, dem 1. Konzeptpapier und des Spitzengesprächs...- 38 -

4.2.1.3 Die Fortsetzung der Rentenkonsensgespräche (17.01.2000 – 30.05.2000) ...- 40 -

4.2.1.3.1 Zusammenfassung: ...- 45 -

4.2.1.4 Die Koalitionsarbeitsgruppe (2. Konzeptpapier) ...- 46 -

4.2.1.5.1 Zusammenfassung ...- 54 -

4.2.1.6 Die Koalitionsarbeitsgruppe: Das Konzeptpapier vom 18.07.2000...- 55 -

4.2.1.8 Die Diskussionsentwürfe vom 21./22. September und die Herauslösung der Erwerbsminderungsrenten ...- 58 -

4.2.1.9 Die Diskussion des Entwurfs zum AVAG (25.09.2000 – 14.11.2000) ...- 60 -

4.3 Die Programmentscheidung...- 64 -

4.3.1 Die Gesetzesbeschlüsse vom 26. Januar 2001 im Bundestag...- 66 -

4.3.2 Die Bundesratssitzung am 16. Februar 2001...- 67 -

4.3.3 Die Verhandlungen im Vermittlungsausschuss...- 68 -

4.3.4 Die Bundesratssitzung am 11.05.2001 ...- 69 -

4.3.4.1 Das Vorspiel zur Sitzung...- 69 -

4.3.4.2 Die Abstimmung...- 70 -

4.3.5 Zusammenfassung:...- 71 -

4.3.6 Das AVmG als Folge der Programmentwicklung ...- 73 -

4.4 Die Implementation der Riesterrente...- 76 -

4.4.1 Die Ziele und die Umsetzung der Reform...- 76 -

4.4.2 Die Ausgestaltung der Förderung der kapitalgedeckten Zusatzvorsorge im AVmG ...- 77 -

4.4.1.1 Der Aufbau des Verwaltungsapparats: ...- 82 -

4.4.1.2 Der Beginn der Zertifizierung ...- 83 -

4.4.1.3 Der Ausbau der betrieblichen Altersvorsorge...- 84 -

4.4.1.4 Die Entwicklung des Erweiterten Auskunftsservice durch die Rentenversicherungsträger. ...- 86 -

4.4.1.5 Das Urteil des BVerfG zur ungleichen Besteuerung von Renten und Pensionen...- 86 -

4.4.3 Ergebnis...- 86 -

4.5 Die Veränderung der Identität der GRV ...- 89 -

ANHANG 1: ABBILDUNGEN ...VI ANHANG 2: TABELLEN ...VIII

ANHANG 3:...XI

1. Die Anforderungen der Parteien an eine Rentenreform im Bundestagswahlkampf 1998... XI 1.1 CDU/CSU... XI 1.2. FDP... XI 1.3 PDS...XII 1.4 SPD...XII 1.5 Bündnis90/Die Grünen ...XII 2. Einigungsvorschlag des Bundesrates vom 8. Mai 2001...XIII 3. Inhalt des AVmG ... XVI

LITERATURVERZEICHNIS:...XXIII

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Verzeichnis der Abkürzungen:

Anm. Anmerkung

Abs. Absatz

Abschn. Abschnitt

AG Arbeitgeber

AltZertG Altersvorsorgeverträge Zertifizierungsgesetz

AN Arbeitnehmer

Art. Artikel des Grundgesetzes AV Abhängige Variable

AVAG Altersvermögensaufbaugesetz AVmG Altersvermögensgesetz

AVmEG Altersvermögensergänzungsgesetz bA betriebliche Altersvorsorge

BAFin Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

BDA Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände BfA Bundesversicherungsanstalt für Angestellte

BMA Bundesministerium für Arbeit BR-Drs. Bundesratesdrucksache BT-Drs. Bundestagsdrucksache

BVerfG Bundesverfassungsgericht BZ Berliner Zeitung

CDA Christlich Demokratische Arbeitnehmerschaft (Sozialausschüsse der CDU) CDU Christlich Demokratische Union

CSU Christlich Soziale Union

CSA Christlich Soziale Arbeitnehmerschaft (Sozialausschüsse der CSU) d.h. das heißt

DGB Deutscher Gewerkschaftsbund

DAG Deutsche Angestellten Gewerkschaft

DAngVers. Deutsche Angestellten Versicherung (Zeitschrift)

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ebd. ebenda

EStG Einkommenssteuergesetz

EUR Euro

f. folgende (Seiten) ff. fort folgende (Seiten)

FDP Freie Demokratische Partei – Die Liberalen

GG Grundgesetz

GKV Gesetzliche Krankenversicherung GRV Gesetzliche Rentenversicherung

GSiG Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbs- minderung

Hrsg. Herausgeber

kzV kapitalgedeckte Zusatzvorsorge

max. maximal

min. minimal

Mio. Millionen Mrd. Milliarden

ÖTV Gewerkschaft für den Öffentlichen Dienst, Transport und Verkehr pA private Altersvorsorge

PA Policy Arena

PDS Partei des demokratischen Sozialismus pers. persönlich

p.J. pro Jahr

PN Policy-Netz

PZ Policy-Zyklus

RRG Rentenreformgesetz

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SGB VI 6. Sozialgesetzbuch (Gesetzliche Rentenversicherung)

SGB IV 4. Sozialgesetzbuch (Gemeinsame Vorschriften der Sozialversicherung) SGB X 10. Sozialgesetzbuch (Verwaltungsverfahren)

s.o. siehe oben sog. so genannten

SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands tats. tatsächlich(en)

u.a. unter Anderem u.ä. und ähnliches

UV Unabhängige Variable

VDR Verband Deutscher Rentenversicherungsträger Ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft

vgl. vergleiche z.B. zum Beispiel

ZDK Zentralkomitee der Deutschen Katholiken ZfA Zulagenstelle für Altersvermögen

zpV zusätzliche private Vorsorge zuzüg. zuzüglich

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1. Einleitung

„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“.¹ Diese Norm nennt die unabänderlichen staatsorganisatorischen Strukturprinzipien der Bundesrepu- blik Deutschland. Dabei bleibt das hier genannte Sozialstaatsprinzip inhaltlich unbestimmt, d.h. es gibt den politisch Handelnden lediglich den Auftrag sich bei ihren Entscheidungen an etwas wie „sozialen Grundsätzen“ zu orientieren bzw. ein „soziales Gewissen“ zu berücksich- tigen. Aus dem Sozialstaatsprinzip geht nur hervor, dass es Sozialgesetzgebung und damit auch Sozialpolitik geben muss², nicht aber wie diese in Art, Ausgestaltung und Reichweite auszusehen hat. Das Bundesverfassungsgericht konkretisierte diese Allgemeinformel mit seiner Rechtsprechung mehrfach, indem es das Sozialstaatsprinzip als Verpflichtung des Staates interpretierte für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze und eine gerechte Sozialordnung zu sorgen, sowie die Existenzgrundlagen der Bürger zu sichern und zu fördern.³

Doch mit welchem Inhalt ist der der formelle Begriff des Sozialstaates insbesondere aus politikwissenschaftlicher Sicht materiell gefüllt?

Unter Sozialstaat kann man die Gesamtheit staatlicher Einrichtungen, Steuerungsmaßnahmen und Normen innerhalb eines demokratischen Systems verstehen, deren Ziel es ist individuelle Lebensrisiken und soziale Folgewirkungen, die sich insbesondere aus der vorherrschenden Wirtschaftsordnung ergeben, durch Systeme der sozialen Vorsorge, Entschädigung, Förde- rung und Hilfe zu minimieren.⁴

Ziel des Sozialstaates ist wirtschaftlich Schwächere zu schützen, die großen Lebensrisiken wie Alter, Krankheit, Invalidität etc. abzusichern und auf soziale Chancengleichheit hinzu- wirken, ergo: die Ausrichtung staatlichen Handelns auf die Herstellung von sozialer Gerech- tigkeit und Sicherheit.

Die Umsetzung dieses Handlungsauftrags durch die Politik lässt sich zusammenfassen in dem Politikfeld Sozialpolitik.

Nach Manfred G. Schmidt ist Sozialpolitik im engeren Sinn „die Bezeichnung für institutionelle, prozessuale und entscheidungsinhaltliche Dimensionen der gesamtgesellschaftlich ver- bindlichen Regelung der sozialen Sicherheit (vor allem des Schutzes gegen die Wechselfälle

1 Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz.

2 Siehe Art. 79 Abs. 3 GG

3 Waltermann, 2001:5

4 Nullmeier, 1997:508

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des Lebens) durch Staat, Verbände, Betriebe, Familien und Eigenvorsorge“. Im weiteren Sinn der Sozialpolitik zählt er noch die Arbeitsordnung, die Beschäftigungspolitik und das Bil- dungswesen dazu.⁵

Eines der wichtigsten Elemente staatlicher Sozialpolitik ist die Sozialversicherung.⁶

Initiiert durch die enormen Probleme der Industrialisierung am Ende des 19. Jh. entstanden in Deutschland ab 1883 Pflichtversicherungen gegen Krankheit, Alter, Invalidität und Arbeitsun- fälle.

Wirtschaft und Gesellschaft sind dauerhaftem Wandel und Anpassungsprozessen unterwor- fen. Die Gesetzliche Rentenversicherung, in der Bundesrepublik Deutschland kann aus diesem Grund nicht statisch sein. Sie ist ihrerseits einem kontinuierlichen Anpassungsdruck aus- gesetzt. Deutlich wird dies an den drei großen Reformen der letzten 50 Jahre. Während der Zeiten prosperierender Wirtschaftstätigkeit und einer im Durchschnitt jungen Gesellschaft erfuhren die Sozialversicherungen einen Leistungsausbau, nicht nur in Deutschland, sondern in allen OECD Ländern⁷, so geschehen bei den Rentenreformen 1957 und 1972.

Seit geraumer Zeit verschlechtert sich die finanzielle Situation der Sozialversicherungen. Die öffentlich-rechtlichen Träger der einzelnen Sozialversicherungszweige stehen in regelmäßi- gen, betrachtet man sich die öffentliche Diskussion, gar in immer kürzeren Abständen vor dem Problem der Unterfinanzierung bei gleichzeitiger Expansion der Sozialhaushalte.

Diese Entwicklung ist zum einen Teil das Ergebnis bewusster politischer Entscheidungen, zum anderen Teil eine Folge der nachlassenden konjunkturellen Entwicklung und damit, in einem an Beschäftigung gekoppelten sozialen Sicherungssystem, der Arbeitslosigkeit.

Um darauf zu reagieren stehen den Entscheidungsträgern prinzipiell zwei Möglichkeiten zur Verfügung:

1. Leistungen zu kürzen oder ganz zu streichen 2. Die Beiträge zu erhöhen⁸

Beide Möglichkeiten führen regelmäßig zu lauten Unmutsäußerungen seitens der Betroffenen, und dies sind in den Zwangsversicherungen der BRD nicht nur einzelne, sondern in der Regel die Mehrheit und damit ein gewaltiges Wählerpotential, das man nicht verschrecken möchte.⁹

5 Schmidt, 1997:506

6 Michalsky, 1995:720

7 Apolte, 2002:4

8 Anm. Die dritte Möglichkeit eines Bundeszuschusses ist eigentlich keine, da der Bund ohnehin schon über die Grenzen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit hinaus belastet ist.

9 So titelte die Süddeutsche Zeitung am 12.06.2002: „Furcht vor der Stimme der Rentner“

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Hinzu kommt die enge Bengrenzung des Politikfelds Rentenpolitik zu dem nur wenige Akteu- re und Institutionen Zugang haben. Diese Akteure verfügen zum Teil über einen hohen Rück- halt in der Bevölkerung, wie z.B. die Gewerkschaften, oder sie sind, wie die Rentenversiche- rungsträger, sehr stark in die Ausführung und Umsetzung der Regelungsgegenstände der Ren- tenpolitik integriert.¹⁰

Dies mag auch ein Grund dafür sein warum es weitreichende Reformen bisher kaum oder gar nicht gab und sich die Entscheidungsträger mit dem kurzfristigen Behandeln von Symptomen von Wahlperiode zu Wahlperiode „gehangelt“ haben. Ein weiteres Problem in diesem Zu- sammenhang stellt die erforderliche Mehrheit für eine Reform in beiden Kammern des Parla- ments dar. Wollte die eine Seite den „großen Wurf“, wurde dieser durch die andere Seite im Bundesrat meist mit dem Vorwurf einer unsozialen Politik verhindert.

In der vergangenen Legislaturperiode wurde ein seit langem verfolgtes Reformprojekt, eines Teils der Sozialversicherung, namentlich der Rentenversicherung, vom Gesetzgeber verab- schiedet und ist zum 01.01.2002 in Kraft getreten. Es handelt sich um das Altersvermögens- gesetz (AVmG), im Volksmund auch Risterrente genannt. Ziel dieser Arbeit ist es die Entste- hung und die Umsetzung der letzten Reform der GRV zu darzustellen und zu analysieren.

1.1 Vorgehensweise

Im Mittelpunkt dieser Literaturarbeit steht die Beschreibung und Erklärung der Programm- entwicklung und Implementation des Altersvermögensgesetzes. Die verwendeten Quellen sind in erster Linie sekundärliterarischer Natur. An primärliterarischen Quellen verwendet wurden Bundestags- und Bundesratsdrucksachen, Plenarprotokolle sowie Gesetzestexte.

Die Arbeit gliedert sich in 4 Teile:

Im zweiten, dem theoretischen Teil werde ich das Modell der Politikfeldanalyse und seine Anwendung auf das Politikfeld Rentenpolitik beschreiben.

Im dritten, dem deskriptiven Teil werde ich die Grundzüge der Gesetzlichen Rentenversiche- rung veranschaulichen und einen Überblick über die bisher vorgenommen Reformen in diesem Bereich der Sozialversicherung liefern, sowie einen kurzen Überblick über den Rege- lungsgegenstand des Altersvermögensgesetzes geben.

10 Nullmeier/Rüb, 1993:300

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Im vierten Teil werde ich den Prozess der Gesetzesentstehung und der Implementation des Altersvermögensgesetzes und Insbesondere des Programms „Riesterrente“ darstellen und analysieren.

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2. Theoretischer Bezugsrahmen

2.1 Die Politikfeldanalyse im Allgemeinen

Seit Beginn der 70er Jahre beschäftigt sich die Politikwissenschaft verstärkt mit der Analyse von einzelnen Politikfeldern.¹¹ Diese Entwicklung ist das Ergebnis eines wachsenden Interes- ses der Politikwissenschaft an der inhaltlichen Dimension von Politik.¹² Dies geschieht „indem sie die Fragestellung der Policy-Analyse nach den „Eigengesetzlichkeiten“ spezifischer Policies mit einem Gerüst „traditioneller“ politikwissenschaftlicher Fragestellungen durch- zieht und nach dem Zusammenhang zwischen politischen Institutionen, politischem Prozess und Politikinhalten fragt.“¹³ Sie nimmt die materielle, inhaltliche Politik zu ihrem Gegens- tand statt generell politische Institutionen, Strukturen und Prozesse in den Vordergrund zu stellen.

Im Zentrum der Politikfeldanalyse steht dabei die Betrachtung der Politik als „Policy- Making“, als Prozess der Verarbeitung gesellschaftlicher Probleme.¹⁴ „Als den Prozess also, in dem lösungsbedürftige Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert, alternative Hand- lungsmöglichkeiten entwickelt und schließlich als verbindliche Festlegung gewählt werden“¹⁵ oder mit anderen Worten: „Policy analysis is finding out what Governments do, why they do it, and what difference it makes“¹⁶

Die zentralen Elemente der Policy Forschung sind also:

a) Was ist der Inhalt von staatlichen Policies?

b) das Warum – was sind die Gründe und die Voraussetzungen für Policies und was sind die Einflussfaktoren auf Policies?

c) das Wozu – was sind die Folgen und die Wirkungen von Policies?¹⁷

Dabei geht die Fragestellung dieser politikwissenschaftlichen Forschungsrichtung von der im Englischen üblichen Dreiteilung, des im Deutschen umfassenden Begriffs¹⁸ der Politik aus - Polity, Politics und Policy.

11 Hartwich 1985, Schubert 1991, Windhoff-Héritier 1987, zitiert nach Jann 1998: 550

12 Vgl. Jann 1998:550

13 Windhoff-Héritier, 1987:7

14 Vgl. Jann/Wegrich 2003:71

15 Scharpf 1973 zitiert nach Jann/Wegrich 2003:71

16 Dye 1976:1, zitiert nach Schubert 1991:25

17 Vgl. Jann 1998:551

18 Anm.: Die Ausprägung des Begriffes der Politik in der deutschen Sprache war nicht immer so reduziert. Der deutsche Begriff der Polizei, der heute der Exekutive zugeordnet ist, diente früher dazu alle öffentlichen Aufga-

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Unter Polity werden die normativen, strukturellen und verfassungsmäßigen Aspekte des Poli- tischen subsumiert. Polity bezeichnet eine konkret bestimmte oder gewünschte politische Ordnung und ihre normative oder tatsächliche Ausgestaltung in Institutionen und Strukturen, also das Themengebiet der „klassisch“ politikwissenschaftlichen Fragestellung.

Mit Hilfe des Begriffs Politics wird der – meist konfliktbehaftete - Prozess des Politischen beschrieben, also die Aushandlung, die Entscheidungsfindung, die Politikgestaltung und als solche die politische Fragestellung: Wer regiert?

Der Begriff der Policy beschreibt – wie eingangs dieses Absatzes bereits angesprochen – die inhaltliche und materielle Dimension von Politik. Aus Polity und Politics werden hier konkrete Programme, Gesetze und Verordnungen.¹⁹ Dieser Ansatz entwickelt die klassische und die politische Sichtweise weiter zu der Frage: „Wer regiert – mit welchen Folgen?“²⁰

Nach Schubert ist die Frage, die in der Politikfeldanalyse gestellt wird: „Welches Resultat (policy) sich ergibt, wenn in einem gegebenen politischen System (polity) eine bestimmte – aber prinzipiell veränderbare – Problemlösungsstrategie (politics) eingeschlagen wurde oder – antizipierend – eingeschlagen werden soll.“²¹ Dadurch ist eine Erweiterung traditioneller politikwissenschaftlicher Fragestellungen möglich geworden.²²

Die Politikfeldanalyse beschäftigt sich dabei im besonderen Maße mit den Phasen der Politik- formulierung und der Implementation von bestimmten Politiken.²³ In der Policy-Analyse inte- ressieren vor allem die Fragen politischer Gestaltung und Problemlösung, d.h. welche Akteure unter welchen Bedingungen aus welchen Motiven heraus und mit welchen Instrumenten welche Ziele und Werte (Konzeptionen) verfolgen, welche Aufgaben mit welchen Ergebnissen erfüllt werden sollen, aber auch wer mit welchem Erfolg die Problembearbeitung zu verhindern versucht.²⁴

Die Policy Forschung wird in zwei Bereichen angewendet. Erstens als beschreibend erklären- de Analyse welche die Entstehung, Entwicklung und Veränderung von Policies untersucht und zweitens als praktisch Beratend agierende Wissenschaft, die dem politisch administrativen Entscheidungsprozess wissenschaftliche Informationen zur Verfügung stellt.²⁵

ben, die „Policeyen“, zu beschreiben, insbesondere die „gute Ordnung“, die sich auf die öffentliche Wohlfahrt bezog. Zusammenfassende Darstellung findet sich bei Schubert, 1991:25 ff, Windhoff-Héritier 1987:17 eine ausführlichere Darstellung bei Beyme, 2003:25 ff.

19 Vgl.: Schubert, 1991:26 f.

20 Clark 1968:576 zitiert nach Windhoff-Héritier 1987:7

21 Schubert, 1991:27

22 Thun, 1984:86

23 Vgl.: Windhoff-Héritier, 1987:18f

24 Holtmann, 1994:458

25 Windhoff-Héritier, 1987:115

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2.2 Die Methode der Policy Analyse

Gegenüber anderen Teildisziplinen und Herangehensweisen in der Politikwissenschaft zeichnet sich die Politikfeldanalyse durch eine pragmatische Herangehensweise aus. Ziel ist nicht eine neue Definition des Politischen bzw. der Politik zu geben, sondern konkrete Politik zu analysieren. Fragestellungen können darin bestehen die tatsächlichen konkreten Ergebnisse bestimmter politischer Entscheidungen und Handlungen festzustellen, oder andererseits, ob und auf welche politischen Handlungen ein bestimmtes Ergebnis zurückgeführt werden kann.

Weitere Fragestellungen sind: die Analyse, welche Folgen und Wirkungen bestimmte Ergeb- nisse haben und ob diese Folgen und Wirkungen mit den politischen Absichten übereinstim- men.

Daraus lassen sich zwei Konstellationen von politikwissenschaftlichen Fragestellungen in der Politikfeldanalyse ableiten. 1. Policies als Folgen des Entscheidungsprozesses und 2. Policies als Voraussetzungen des Entscheidungsprozesses.

2.2.1 Policies als Folgen des politischen Entscheidungsprozesses

Eine Policy wird als abhängige Variable gesehen. Sie ist Ergebnis und ist determiniert durch die, sie umgebenden Strukturen und den Prozess ihres Zustandekommens (polity und politics als unabhängige Variable)²⁶, z.B.: Wie wirken sich die parteipolitischen Zusammensetzung einer Regierung, die Form der Interessenvermittlung, das Wählerverhalten und andere politische Strukturvariablen auf die Gestalt einer Policy aus?

Schwerpunkt bei dieser Herangehensweise ist die Analyse der Interessen von Akteuren und deren Fähigkeit diese Interessen tatsächlich durchzusetzen, also ihren tatsächlichen Einfluss auf die Gestaltung eines politischen Programms zu ermitteln, sowie den Einfluss von Institu- tionen auf den Entscheidungsprozess zu ermitteln.

Institutionen spielen hier in zweierlei Hinsicht eine Rolle:

1. Institutionen als Gegebenheit des politischen Systems (polity): Hier werden Institutionen als Verfahrensregeln betrachtet, beispielsweise der gesetzliche Entscheidungsprozess, der in bestimmten Fällen die Zustimmung der zweiten Kammer voraussetzt. Bei Mehrheiten in beiden Kammern ist der handelnde Akteur in der Lage seine Gestaltungsinteressen we- sentlich leichter durchzusetzen als bei ungleichen Mehrheiten. In letzterem Fall besteht die Notwendigkeit auf die Opposition zuzugehen, eine Mehrheit des Konsenses zu

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schmieden, wenn man verhindern will, dass die Gestaltungsinteressen nicht durchgesetzt werden können.

Als Beispiel sei der sehr konfliktbehaftete Aushandlungsprozess zum Zuwanderungsge- setz genannt. Trotz unterschiedlichster Konsensbemühungen kam es keiner einvernehmli- chen Lösung der Beteiligten und daraus resultierend zu keinem verfassungsgemäß zustande gekommenen Gesetz, da die erforderliche Mehrheit im Bundesrat nicht zustande kam.

2. Institutionen als handelnde Akteure im politischen Entscheidungsprozess (politics):

Institutionen sind nicht nur Verfahrensregeln, sondern können auch als Akteur mit eigenen Interessen auftreten.

In der GRV geschieht dies durch einen dreistufigen Prozess der Machtverlagerung. Die erste Stufe stellt die Dominanz der Ministerialbürokratie über die Bürokratie der Legisla- tive dar. Die zweite Stufe ist die – zumindest informelle - Dominanz untergeordneter, rechtlich verselbständigter Verwaltungseinheiten in Selbstverwaltung über die Ministeri- albürokratie, und die dritte Stufe schließlich ist die Organisation dieser verselbständigten Verwaltungseinheiten zu einem Verband. Im Falle der GRV ist dies der VDR. Dieser kann, obgleich die Träger der GRV Regelungsgegenstand und Ausführungsorgan der Ren- tenpolitik sind, als eigenständiger Interessenvertreter gegenüber der Legislative und der Ministerialbürokratie auftreten.²⁷

2.2.2 Policies als Voraussetzung des politischen Entscheidungsprozesses

Eine Policy wird als unabhängige Variable betrachtet. Sie ist Voraussetzung für den Entschei- dungsprozess, sie ist es welche die Politics determiniert.²⁸

Z.B: Welche Mehrheitskonstellationen ergeben sich bei, teilweise nur geringfügig, unter- schiedlichen Gesetzesinitiativen, welche denselben Regelungsgegenstand beinhalten.

Ein weiteres Mal das Beispiel des Zuwanderungsgesetzes. Dieses Gesetz erhielt im Bundes- rat keine verfassungsgemäß zustande gekommene Mehrheit, weil die CDU und die von ihr geführten Länder zwar prinzipiell der Auffassung waren, dass eine Regelung der Zuwande- rung erfolgen muss, den Entwurf der Bundesregierung aber in einigen Punkten als zu unpräzi-

27 Nullmeier/Rüb, 1993:317f, Nullmeier/Rüb leiten diese Dominanz aus einem außerordentlichen Ressourcen- übergewichts ab, der durch die Dominanz der Träger auf dem rentenpolitischen Wissensmarkt ab.

28 Anm.: Diese Fragestellung geht zurück auf Theodore Lowi der die, in der Literatur viel zitierte Frage stellte:

„Do policies determine Politics?“

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se oder unzureichend ablehnten. Der Zusammenhang zwischen Inhalt und politischer Reakti- on auf eine Policy ist also durch Institutionen und Gruppenloyalitäten unterminiert.

Für diese Sichtweise von Policies sind insbesondere gesellschaftliche Werte, Ideologien und Normen maßgebend. Die „moralische“ Komponente, die Differenzierung zwischen richtigem und falschem Handeln bzw. die Inanspruchnahme „das Richtige zu tun“, leiten die Handlun- gen der beteiligten Akteure. Beispielhaft hierfür ist das von Nullmeier/Rüb identifizierte Normensystem in der gesetzlichen Rentenversicherung. Nullmeier/Rüb gestehen der GRV eine eigene Identität zu.²⁹ Diese Identität besteht allerdings nicht a priori, sondern muss

„durch eine interpretative Leistung der Akteure ausgebildet und produziert werden.“³⁰ Dies geschieht durch die Leitideen mit deren Hilfe die handelnden Akteure die jeweilige Institution mit Prinzipien „unterfüttern“. Diese Leitideen, so Nullmeier/Rüb, haben sich bis in die 70er Jahre des vergangenen Jahrhunderts als Policy Prinzipien verfestigt und wirken bis heute als kleinster gemeinsamer Nenner der an der Rentenpolitik beteiligten Akteure. Zusammenge- fasst identifizieren Nullmeier/Rüb folgende Policy Prinzipien:

1. Rente mit Lohnersatzfunktion als Lebensstandardsicherung

2. Lohn und beitragsbezogene Rente nach dem Versicherungsprinzip 3. Dynamisierung der Rente durch Koppelung an die Lohnentwicklung

4. Berücksichtigung von Faktoren des „sozialen Ausgleichs“ (Anrechnung von Wehr- /Ersatzdienstzeiten)

5. Finanzierung durch den Generationenvertrag als im Umlageverfahren

6. Berücksichtigung von Faktoren der „sozialen Sicherung“ (Hinterbliebenenversorgung) 7. Die Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten auch in der Organisations-

form

8. Die Selbstverwaltung der GRV als Körperschaft des öffentlichen Rechts

Der Versuch eines dieser Prinzipien nachhaltig zu verändern oder gar aufzulösen würde zu massivem Widerstand führen. Aus diesem Grund wirken solche Policy Prinzipien system- erhaltend und verhindern von Beginn an die Möglichkeit weitreichende strukturelle Verände- rungen innerhalb einer Policy zu erreichen. Als Beispiel nennen Nullmeier/Rüb den Aushand- lungsprozess zum RRG 1992.³¹

29 Nullmeier/Rüb, 1993:71ff

30 ebd. 71

31 ebd. 115

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2.2.3 Bestimmungsfaktoren von Policies³²

Windhoff-Héritier nennt vier Unterscheidungsmerkmale anhand derer Policies klassifiziert werden können:

a) Nominalkategorien - definitorischer Rahmen einer Policy: Sie ermöglichen eine Zuord- nung durch die Bestimmung von institutionellen Zuständigkeiten und sachlicher Zusammen- gehörigkeit, legen also mehr oder weniger genau den Gegenstandsbereich einer Policy fest.

Dies geschieht zum einen durch die Benennung nach dem tatsächlichen Gegenstand, z.B. So- zial-, Umwelt- oder Verteidigungspolitik, zum anderen nach der Gruppe die Ziel einer bestimmten Politik ist, z.B. Familienpolitik, oder nach der Bezeichnung einer politischen Hand- lungsebene, wie z.B. Lokalpolitik und Kommunalpolitik.

b) Wirkungen einer Policy – bestimmt die politisch administrative Arena einer Policy: Un- terschieden werden distributive und redistributive Programme. Distributive Policies stellen Leistungen dar, welche an bestimmte Personen oder Gruppen erteilt werden, ohne dass andere daraus einen Nachteil erleiden. Die Programme enthalten zur Durchsetzung keinen oder kaum staatlichen Zwang. Beispiele sind: Kollektive Güter, wie z.B. Stadtbüchereien, Hallenbäder, Zuschüsse an Universitäten etc. Redistributive Programme schichten Nutzen und Kosten zwischen verschiedenen Gruppen um. In einem Null-Summen Spiel kann eine Gruppe nur ge- winnen indem einer anderen Gruppe dieser Gewinn als Kosten auferlegt wird. Problematisch an redistributiven Policies ist die subjektive Wahrnehmung der Nutzen- und Kostenträger.

Denn daraus resultieren Verhaltensänderungen die sich insbesondere bei Wahlen zeigen. Bei- spiele für redistributive Programme sind die Rentenversicherung und die Sozialhilfe.

Die Rentenversicherung – und das ergibt sich schon aus ihrer Finanzierungsart dem Umlage- verfahren – ist ein reines Transfersystem von Geldmitteln, also ein redistributives Programm.

Die GRV lebt sozusagen „von der Hand in den Mund“. Das bedeutet natürlich dass ein Nut- zenzuwachs der Leistungsbezieher, die Rentner einen Kostenfaktor für die Beitragszahler bedeutet, dies sind neben den Arbeitnehmern auch die Arbeitgeber. Beide sind paritätisch an der Finanzierung beteiligt. Die Beiträge decken den größten Teil der Einnahmen der GRV ab.

Neben den Beiträgen kann die GRV noch einen Bundeszuschuss sowie sonstige Einnahmen – wie z.B. Zinserträge – auf der Habenseite verbuchen.

32 Anm. die folgende Darstellung orientiert sich im wesentlichen an Windhoff-Héritier 1987:21-114

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Durch die paritätische Finanzierung sind sowohl die Arbeitnehmer als auch die Arbeitgeber in die Rentenpolitik eingebunden. Sie gehören zu den wichtigen Akteuren in der Rentenpolitik und sind durch ihre (Zentral-) Verbände daran beteiligt. (siehe 3.2.2)

C) Steuerungsprinzipien einer Policy – Beschreibt den Implementationsprozess eines Pro- gramms: Die Steuerung beschreibt durch welche Instrumente der Adressatenkreis einer Policy zu einer Verhaltensänderung im Sinne des Programms veranlasst werden kann. Dies kann geschehen durch ein sanktioniertes Gebot/Verbot; bei Zuwiderhandlung gegen das Programm droht eine Strafe, z.B. bei einer Geschwindigkeitsübertretung im Straßenverkehr. Durch An- reize wird ein Verhalten im Sinne des Programms belohnt, so z.B. bei der Eigenheimzulage oder der staatlich geförderten privaten Altersvorsorge. Angebote von Leistungen beinhalten keine Verhaltenserwartungen, sondern werden direkt einer bestimmten Zielgruppe zur Verfü- gung gestellt, wie z.B. bei der Hochwasserhilfe und Jugendhäusern. Mildere Formen der Steuerung sind Überzeugung/Aufklärung, welche häufig zur Verstärkung von anderen In- strumenten eingesetzt werden, sowie die Steuerung durch Vorbild als mildeste Form, welche durch Nachahmeffekte die gewünschten Ziele zu erreichen helfen soll.

d) Beschaffenheit einer Policy – Ermöglicht die Analyse des Durchführungsprozesses: Steue- rung und Beschaffenheit eines Programms bestimmen die Gestalt einer Policy. Unterschieden werden:

1. Materielle Leistungen und immaterielle Leistungen Form von Einkommens- und Finanzhil- feprogrammen (Ausbildungsförderung, Bildungskredite), Infrastrukturprogramme (Strassen, Schulen) und Sachprogramme (Lernmittel).

2. Immaterielle Leistungen in Form von freiwilligen/obligatirischen sozialen oder sachbezo- genen Dienstleistungen (Erziehungsberatung, Schulunterricht, Müllabfuhr, Altpapiersamm- lung).

3. Verhaltensnormierende Programme ohne Leistungscharakter, die als sozialregulative Poli- cy das menschliche Verhalten regulieren (Strafrecht) oder als entscheidungsprozedurale Pro- gramme die Rahmenbedingungen für Entscheidungsprozesse festlegen, ohne die Entschei- dung zu beeinflussen (Selbstverwaltung bei der GKV)

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2.2.4 Policy Netz und die Politikarena

1. Das Policy Netz

Unter dem Policy Netz versteht man das Zusammenwirken von exekutiven, legislativen und gesellschaftlichen Institutionen und Gruppen bei der Entstehung und Durchführung von bestimmten Policies, also die Akteure und die institutionalisierte Beziehungen zwischen ihnen.

Der Zugang zu einem PN richtet sich nach dem funktionellen Beitrag bei der Entstehung und der Durchführung eines Programms. Prinzipiell lassen sich fünf Arten von Policy Netzen unterscheiden.

1. Die Policy Community: Verfügt über enge Grenzen

2. Das Policy Subgovernment zeichnet sich durch hohe Exklusivität aus. Nur wenige Betei- ligte und ein erschwerter Zugang kennzeichnen dieses Netz. Die Beziehungen der Akteure sind intensiv, eingeschliffen und oft institutionalisiert

3. Das offenes Policy Netz verfügt über viele Akteure und große Fluktuation, d.h. viele Inte- ressen und wenig Institutionalisierung.

4. Das Policy Netz als Nominalkategorie³³

5. Das „Issue Network“ stellt ein Policy Netz dar dessen Inhalt sehr präzise formuliert ist.

2. Die Politikarena

Die Politikarena bezeichnet den Raum des politischen Prozesses, sowie der Konflikt- und Konsensfindung während der Entscheidungsphase und Entscheidungsumsetzung eines politischen Programms. Der Begriff der „Arena“ umfasst zum einen die Orte in denen politische Entscheidungen ausgehandelt und getroffen werden, sowie die Reaktionen der an diesen Aus- handlungs- und Entscheidungsprozessen beteiligten Akteure.

Die Maßnahmen einer Policy lösen Reaktionen und Erwartungen bei von den Maßnahmen Betroffenen aus und bei denjenigen, die den politischen Entscheidungs- und Durchführungs- prozess prägen.³⁴ Die Arena bestimmt sich auch aus der Wahrnehmung von Kosten und Nut- zen der Betroffenen, sowie der Steuerungsstrategie wie diese Kosten/Nutzen Verteilung ver- mittelt wird. Allerdings bestimmt sich die Arena nicht nur aus einer Kosten/Nutzen Abwä- gung. Durch moralische und ideologische Momente, durch den Charakter der Policy selbst

33 Anm.: Nullmeier/Rüb sehen diesen Begriff fortschreitend analytisch neutralisiert, indem er von der Policy Forschung vom speziellen Typ politischer Strukturen zum Allgemeinbegriff für die Bezeichnung von Beziehun- gen und Relationen in Politikfeldern vereinnahmt wurde. Vgl.: Nullmeier/Rüb, 1993:296

34 Siehe auch 2.2.3 dieser Arbeit

(19)

und institutionelle Momente wird die Arena beeinflusst. Da Policies nicht statisch sind, sondern sich wandeln, gilt dies auch für das Policie-Netz und die Politik Arena.

Aus diesem Grund müssen Veränderungen im Policy Zyklus³⁵ insbesondere zwischen Formu- lierung und Implementation eines Programms, Veränderungen über mehrere Politikzyklen und Veränderungen durch den Wechsel wichtiger Akteure betrachtet werden.

Das PN kann als objektive Struktur einer Policy und die PA als subjektive Erwartung an ein Programm und dadurch ausgelöste Reaktionen aufgefasst werden. Durch die Analyse konkre- ter Elemente (Akteure, Institutionen in Zahl und Art) und der politischen Reaktionen der Are- na (Zustimmung, Widerspruch, Gleichgültigkeit) kann ermittelt werden welche Elemente eines Programms welche Reaktionen auslösen bzw. welche Akteure welche Interessen verfolgen.

Im Politikfeld Rentenpolitik fällt zunächst die relativ geringe Anzahl von Akteuren und Insti- tutionen auf. Im Kern des rentenpolitischen Netzwerkes finden sich die staatliche Bürokratie vertreten durch das Bundesministerium für Gesundheit und soziale Sicherung³⁶, die Renten- versicherungsträger und ihr Gesamtverband VDR, die Gewerkschaften DGB und Ver.di³⁷, die BDA, die rentenpolitischen Arbeitskreise der Bundestagsfraktionen der etablierten Parteien sowie der Sozialbeirat.³⁸ Der Inner Circle der Rentenpolitik umfasst nur eine relativ kleine Anzahl von ca. 30 Personen, die sog. „Rentenmänner“.³⁹

Die Rentenpolitik ist ein hoch integriertes institutionelles Netz und kaum mit anderen Politik- feldern verbunden. Die Träger der Rentenversicherung bilden den Regelungsgegenstand und bestimmen zugleich die Grenzen des Politikfeldes. Grund hierfür ist der fehlende Kontakt von Dienstleistern zu Klienten, bedingt durch die rein monetären Transfers der GRV. Eine Anbin- dung besteht lediglich an die Finanz- und Haushaltspolitik ⁴⁰

Die Akteure, so Nullmeier/Rüb, würden sich dementsprechend an internen Politikfeldsichten und finanzpolitischen Rationalitäten in ihren Handlungen orientieren.

35 ebd.

36 Anm.: Durch Organisationserlass vom 22. Oktober 2002 ist das bisherige Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und das bisherige Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung zu einem neuen Bundes- ministerium für Wirtschaft und Arbeit zusammengelegt worden. Inhaltlich betrifft dies vor allem die Bereiche:

Arbeit, Arbeitsschutz, Arbeitsrecht, Internationales. Die Bereiche Sozialversicherung, Rentenversicherung, Kriegsopferversorgung, Entschädigungsrecht, Versorgungsmedizin, Prävention, Rehabilitation, Behindertenpoli- tik und Sozialhilfe gingen über in das neue Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung. Vgl.:

http://www.BMA.de

37 Ver.di als Nachfolger der DAG (Deutsche Angestellten Gewerkschaft)

38 Nullmeier/Rüb, 1993:300

39 ebd. 301, Anm.: Winter, 1997:394, zählt auch die Kirchen zu dem Entscheidungsrelevanten Netzwerk.

40 ebd.

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Davon ausgehend kann man die Rentenpolitik als Policy Subgovernment bezeichnen. Diese Konzentration auf wenige Akteure wird auch dadurch begünstigt, dass in der Rentenpolitik keine staatsfremden Implementationsakteure existieren, die mit eigenen Interessen versuchen auf den Entscheidungsprozess einzuwirken.⁴¹

Im Gesundheitssystem sind die Träger als Körperschaften öffentlichen Rechts mit Selbstver- waltung, staatlichen Zuschnitts, während die Leistungserbringer wie z.B. Ärzte oder Apothe- ker außerhalb des Staates aktiv sind. Das macht die Durchsetzung von Entscheidungen - insbesondere Sparmaßnahmen - in der GKV ungleich schwerer, da starke Interessenverbände⁴² versuchen die Interessen ihrer Mitglieder zu schützen.⁴³ In der Rentenpolitik hingegen sind Träger und Leistungserbringer identisch.

In der Rentenpolitik lassen sich demnach die folgenden relevanten Akteure identifizieren:

1. Der Verband deutscher Rentenversicherungsträger VDR

2. Die Sozialpartner als Arbeitgeber und Arbeitnehmer und hauptsächlich vertreten durch ihre Zentralverbände BDA, DGB und.⁴⁴

3. Die etablierten Parteien CDU/CSU, FDP, SPD (PDS) und ihre Rentenexperten sowie zeitweilig die Partei- und Fraktionsspitzen

4. Das BMA mit der Abteilung Rentenversicherung, dem Minister, dem Staatsekretär und einzelnen Wissenschaftlern. Zudem ist das BMA geschäftsführend für den Sozi- albeirat⁴⁵ tätig, der sich aus Vertretern (in Klammern die Anzahl) von: Versicherten (4), Arbeitgebern (4), Deutscher Bundesbank (1), Wirtschafts- und Sozialwissenschaf- ten (3), sowie je ein Vertreter aus den Vorständen von VDR, RDA, BFA und Bundes- knappschaft zusammensetzt.

41 Richter, 2001:23f

42 Anm.: Im Falle der Ärzte der Hartmannbund.

43 Im Augenblick wird dies wieder deutlich an der Ankündigung der Ärzteschaft nur noch „Dienst nach Vor- schrift“ zu leisten, aufgrund von Plänen für eine Gesundheitsreform, die manchen Ärzten Verdiensteinbußen bescheren dürfte.

44 Anm.: Nicht nur die Zentralverbände beteiligen sich an der Rentenpolitik, sondern auch subsidiäre Organisati- onen wie z.B. die Vertreter des Handwerks oder die IG-Bau. Allerdings haben die Zentralverbände den größten Einfluss.

45 §§ 155f SGB VI

(21)

2.3.5 Der Policy-Making Zyklus

Die Politikfeldanalyse fragt nach der Veränderung von Politikinhalten, indem sie politische Programme als dynamische, prozessorientierte Politikinhalte betrachtet und deren Entstehung, Durchführung, evtl. Neuformulierung oder Beendigung analysiert.

Ursprünglich kam der Anstoß politische Prozesse als eine Folge von Phasen der Problemver- arbeitung darzustellen und zu analysieren von Harold D. Lasswell. Sein aus sieben Phasen bestehendes Modell stellt noch heute die Grundlage aller Phasenmodelle dar und erlaubte eine, wenn auch idealtypische, Strukturierung des politischen Prozesses.⁴⁶ Neben Lasswell war es David Easton, der durch eine systemtheoretische Betrachtung den Begriff des „Policy Outputs“ in die Diskussion einbrachte, durch den eine weitere Strukturierung politischer Pro- zesse möglich wurde.⁴⁷

Dieses Modell⁴⁸ stellt einen Idealtypus dar. In der Realität sind die einzelnen Phasen nicht immer klar zu trennen. Es kommt zu Überschneidungen und Gleichzeitigkeiten zwischen den einzelnen Phasen. Dennoch ermöglicht diese Einteilung einen Vorher/Nachher Vergleich durchzuführen, also den Vergleich was sollte mit der Policy erreicht werden, und was wird in Wirklichkeit erreicht.

2.3.5.1 Die einzelnen Phasen in den Grundzügen:

Relevant für diese Arbeit sind die Phasen eins bis vier des Policy Zyklus. Der Vollständigkeit halber werde ich in diesem Abschnitt alle Phasen kurz besprechen.

Phase 1: Problemdefinition

Diese Phase steht logisch am Anfang eines Policy Zyklus (PZ), ist aber bis zum Ende nie ab- geschlossen. Ziel dieser Phase ist es handlungsrelevante Probleme zu erkennen und einer politischen Lösung zuzuführen. Was ein handlungsrelevantes Problem ist, wird nicht nur in Insti- tutionen entschieden, sondern in vielen gesellschaftlichen Gruppen mit unterschiedlichsten Akteuren. Aus diesem Grund sind Probleme keine objektiven Größen, sondern enthalten auch subjektive Elemente, und die Definition der handlungsrelevanten Teilaspekte eines Problems ist von Werten und Normen determiniert. Eine wichtige Rolle spielt die öffentliche Meinung.

Je stärker die Resonanz in der Gesellschaft desto stärker wird der Problemlösungsdruck.

47 Siehe Abbildung 1: Anhang 1

48 Siehe Anhang 1:Abbildung 4

(22)

Phase 2: Agenda Setting

Das Agenda Setting stellt die Brücke zwischen Problemdefinition und der Politikformulierung dar. Die Agenda beinhaltet diejenigen Fragen, die für die politischen Entscheider zur aktiven und ernsthaften Behandlung anstehen.

Zu unterscheiden sind in abnehmender Entscheidungshäufigkeit:

- habituel items: Regelmäßig zu entscheidende Fragen, z.B. über den Staatshaushalt

- recurrent issues: Unregelmäßig zu entscheidende Fragen, wie z.B. die Anschaffung mo- dernen Geräts für die Armee.

- discretionary issues: Kanalisierte neue Fragen völlig neue Politiken, z.B. die Ökosteuerre- form zur Gegenfinanzierung der Rentenkasse, oder Sofortmaßnahmen, wie z.B. die Aus- setzung der zweiten Stufe der Steuerreform zur Finanzierung der Hochwasserschäden in Ostdeutschland und Bayern.

Agenden repräsentieren gesellschaftliche und individuelle Ressourcen, dies aber nicht eins zu eins, sondern nur in dem Umfang, wie politische Ressourcen verfügbar und aktivierbar sind und sich durch Überzeugen, Überreden, Drohen und Aushandeln eine politische Koalition schmieden lässt. Es ist politische Macht notwendig um neue Fragen auf die Agenda zu setzen (instrumenteller Aspekt). Ähnlich verhält es sich wenn das gesellschaftliche Wertesystem durch Probleme tangiert wird (kultureller Aspekt). Neben der Frage des Zugangs zur Agenda - wer kann auf welche Weise „sein“ Thema auf die Agenda setzen? - interessiert auch die Frage nach den Wirkungen des Agenda Settings. Welche politisch administrativen Zuständig- keiten ergeben sich, welche Kosten/Nutzen Verteilung ist zu erwarte, und wie groß ist der Grad der Zustimmung bzw. der Ablehnung zu diesem Regelungsgegenstand.

Phase 3: Politikformulierung

In dieser Phase wird eine Policy beschlossen. Dazu werden Informationen gesammelt und zu Programmvorschlägen verdichtet. Aus Konflikt- und Konsensprozessen in einem oder mehre- ren politischen Organen geht schließlich eine rechtlich verbindliche Mehrheitsentscheidung hervor. Das beschlossene Programm ist somit eine Folge und determiniert durch den politischen Entscheidungsprozess. Von Interesse in dieser Phase ist vor allem der Zusammenhang zwischen politisch institutionellen Entscheidungsstrukturen und konkreten Entscheidungen, die Art des Zustandekommens (konflikt- oder konsensorientiert), die Form der Interessenver- mittlung. Neben dem Satz „Prozesse bestimmen die Inhalte“ gilt auch der Satz „Inhalte

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bestimmen die Prozesse“ (s.o.). Der Zusammenhang zwischen Inhalt und politischer Reaktion auf eine Policy ist durch Institutionen und Gruppenloyalitäten unterminiert.

Die Politikformulierung stellt eine Rahmenentscheidung dar. Sie gibt einen Handlungsauftrag an die Akteure der Implementationsphase, welcher in einem vagen Aufruf oder einer präzisen Vorschrift liegen kann. Zu unterscheiden sind:

- „Policy without Law“: Die Gestaltung der Policy wird der Verwaltung überlassen (rege- lungsfreie Policy), um redistributiven Konflikten aus dem Weg zu gehen

- „Rule of Law“: explizite Ausführungsstandards sowie Kosten und Nutzen werden klar festgelegt.

Phase 4: Politikimplementation

Zentral in dieser Phase ist die Frage: Was wird aus einem Gesetz nach seiner Verabschie- dung? Welche Hemmnisse muss es überwinden bis es praktische Wirklichkeit wird?

Implementation bedeutet Erfüllen oder Ausfüllen. In der Politikwissenschaft wird darunter die Durchführung von rechtsverbindlichen Entscheidungen, also Gesetzen, Verordnungen, Erlassen u.ä. verstanden.

Zur Beantwortung dieser Frage existieren zwei Herangehensweisen:

1. Der programmorientierter Ansatz: Soll-Ist Vergleich.

Hier steht die Überprüfung von Auftrags- und Durchführungswirklichkeit im Vordergrund sowie die Analyse der implementationsbedingten Ursachen, welche dieser Zielabwei- chung zugrunde liegen.

2. Der struktur- bzw. akteursorientierte Ansatz

Es wird der Frage nachgegangen wie und warum ein bestimmter Implementationsverlauf so ist wie er ist?

Politikformulierung und Politikimplementation können nicht getrennt werden. Sie überlappen sich und die Grenze zwischen beiden ist fließend. Dies gilt für die Ebene der Akteure der Po- licy Entwicklung und der Politikinhalte. Implementationsforschung darf nicht erst bei Vorlie- gen eines politischen Programms einsetzen, sondern muss auch den politischen Entschei- dungsprozess berücksichtigen.

Phase 5: Termination

Die zentralen Fragen bei der Analyse der Beendigung eines Programms sind: Was sind die Voraussetzungen, Rahmenbedingungen und die Mechanismen der Programmbeendigung?

(24)

Phase 6: Policy Reaktion und politische Verarbeitung

Hier wird die Reaktion der Öffentlichkeit auf ein Programm als neuer Input in das politisch administrative System zurückgeleitet. Von Interesse sind der „Feedback Loop“, also wie nehmen Zielgruppen die ihnen zugedachten Maßnahmen auf, wie nehmen die mittelbar Be- troffenen die Maßnahmen auf, und wie reagieren die Verfasser einer Policy auf die Reaktion der (un-)mittelbar Betroffenen?

(25)

3. Die Gesetzliche Rentenversicherung und das AVmG

⁴⁹

3.1 Die Bedeutung und die Funktion der GRV

Die gesetzliche Rentenversicherung – also die Rentenversicherung der Arbeiter und Ange- stellten sowie die knappschaftliche Rentenversicherung – stellt von allen Sozialversiche- rungsbereichen den Größten dar.⁵⁰ So lagen die Gesamtausgaben für Leistungen der GRV im Jahr 2001 bei 225,1 Mrd. Euro, was einem Anteil von 32,2% am gesamten Sozialbudget ent- sprach.⁵¹ Etwa 90% der Gesamtbevölkerung sind in der GRV versichert oder erhalten Leis- tungen aus ihr.⁵²

Charakteristisch für die GRV ist der Versicherungszwang. Das bedeutet nicht, dass jeder ver- pflichtet ist einen Versicherungsvertrag abzuschließen, sondern dass automatisch ein öffent- lich rechtliches Mitgliedschafts- und Versicherungsverhältnis begründet wird, sobald die Tat- bestandsmerkmale der jeweiligen Gesetzesnorm erfüllt sind. Mit dem Beginn des Versiche- rungsverhältnisses entsteht die Pflicht zur Entrichtung der Versicherungsbeiträge und das Recht den Versicherungsschutz in Anspruch zu nehmen. Während in der Krankenversiche- rung der Schutz mit Begründung des Versicherungsverhältnisses beginnt, müssen in der GRV bestimmte Wartezeiten erfüllt sein um Leistungen in Anspruch zu nehmen. Die Rentenversi- cherung stellt den Regelfall der Alterssicherung dar. Neben der Regelalterssicherung durch die Rentenversicherung existieren noch die betriebliche Altersvorsorge und die Möglichkeit einer privaten Eigenvorsorge.⁵³

3.2 Die Organisation der GRV

Die gesetzliche Rentenversicherung ist in vier Versicherungszweige unterteilt:

- die Rentenversicherung der Arbeiter - die Rentenversicherung der Angestellten - die knappschaftliche Rentenversicherung - die Altershilfe für Landwirte

49 Anm.: Ziel dieser Darstellung soll ein Überblick über die Prinzipien und die Organisation der GRV sein. Im Rahmen dieser Arbeit kann dies nur mit Beschränkung auf die wichtigsten Punkte geschehen. Die Darstellung ist aus diesem Grund nicht vollständig und erhebt auch nicht den Anspruch der Vollständigkeit.

50 Vgl.: Otting, 1990:145

51 Siehe Tabelle 3:Anhang 2

52 Vgl.: http://www.masfg.rlp.de/Arbeit/Rentenversicherung.htm#2

53 Siehe Tabelle 2: Anhang 2

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Die Aufgaben der gesetzlichen Rentenversicherung werden nicht von der allgemeinen Staats- verwaltung, sondern von den Rentenversicherungsträgern wahrgenommen. Sie sind Körper- schaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Die Selbstverwaltung wird durch die Versicherten und die Arbeitgeber ausgeübt, die auch paritätisch für die die Beitragstragung zuständig sind. Träger dieser selbstverwalteten Rentenversicherung der Arbeiter sind 23 Lan- desversicherungsanstalten, welche ihre Versicherten und Leistungsbezieher auf Länderebene bzw. Bundesebene betreuen. Zu diesen Trägern zählen auch einige Rentenversicherungsträger für besondere Berufsgruppen, etwa die Bahnversicherungsanstalt oder die Seekasse. Für die Angestellten ist die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte zuständig, für die Versiche- rung der Bergleute die Bundesknappschaft.⁵⁴ Die einzelnen Träger haben sich zum Verband deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) zusammengeschlossen.⁵⁵

Wie oben schon angesprochen verwalten die Träger die Angelegenheiten der GRV in Selbst- verwaltung, allerdings unter staatlicher Aufsicht des Ministeriums für Arbeit Soziales und Gesundheit, das bei weitreichenden Entscheidungen seine Genehmigung erteilen muss.

3.2.1 Versicherter Personenkreis

Die GRV ist als Pflichtversicherung konzipiert. Die Versicherungspflicht kraft Gesetzes er- fasst alle gegen Arbeitsentgelt abhängig beschäftigte Personen, sowie seit dem 01.01.1999 Selbständige, welche einer arbeitnehmerähnlichen Beschäftigung nachgehen und geringfügig Beschäftigte. Arbeitnehmerähnliche Personen sind selbständig Erwerbstätige, die in Art und Entlohnung einer gegen Arbeitsentgelt beschäftigten Person gleichzustellen sind und selbst keine Arbeitnehmer beschäftigen. Dies wird als ein Indiz für die soziale Schutzbedürftigkeit durch die GRV gewertet, da es diesen Personen nicht zuzumuten ist, die durch die GRV abge- sicherten Risiken selbst zu tragen. Dazu gehören auch geringfügig Beschäftigte, Kindererzie- hende, Pflegepersonen und Bezieher von Kranken- und Arbeitslosengeld sowie Selbständige mit einem geringen Betriebsvermögen, wie z.B. Handwerker.⁵⁶ Personen, die nicht pflichtver- sichert sind, haben die Möglichkeit sich freiwillig zu versichern, sie haben eine Versiche- rungsberechtigung. Zum einen verdeutlicht dies die Konzeption der GRV als Volksversiche- rung. Zum anderen ergibt sich dadurch die Möglichkeit hohe, nicht von der Versicherungs-

54 Vgl.: SGB VI §§125ff. Anm.: Die früher übliche Unterscheidung von Arbeitern und Angestellten ist heute durch die Angleichung der gesetzlichen Regelungen in allen Teilen der Gesetzgebung z.B. beim Bundesurlaubs- gesetz oder den Kündigungsfristen obsolet geworden. In der Rentenversicherung hat diese Unterscheidung heute noch überlebt durch die Unterscheidung der Rentenversicherung der Arbeiter und der Bundesversicherungsan- stalt für Angestellte.

55 Vgl.: SGB VI §146

56 Vgl.: §§1-3 SGB VI

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pflicht erfasste Einkommen von Selbständigen der GRV zugänglich zu machen.⁵⁷ Alle Perso- nen, deren Alterssicherung aufgrund anderer Versorgungszusagen abgesichert ist, sind versi- cherungsfrei, so z.B. Beamte aufgrund der Zusage einer beamtenrechtlichen Versorgung durch den Dienstherrn, und Freiberufler, wie z.B. Anwälte, die sich in eigenen, berufständi- schen Versorgungswerken organisiert haben.⁵⁸

3.2.2 Leistungen der Rentenversicherung

Die Leistungen der GRV lassen sich in drei große Bereiche einteilen:

1. Renten

Die Renten stellen den mit Abstand größten Leistungsbereich der GRV dar, wobei das Leis- tungsprinzip final und nicht kausal ausgelegt ist, d.h. nicht der Grund warum der anspruchs- begründende Tatbestand eintritt, sondern lediglich der Eintritt des Tatbestandes an sich führt zur Leistung der Versicherung.

Renten im Sinne der Versicherung haben Lohnersatzfunktion, d.h. sie stellen eine langfristige Entgeltersatzleistung dar. Unterschieden werden (Regel-) Altersrenten, Renten wegen teilweiser und vollständiger Erwerbsunfähigkeit (früher Berufsunfähigkeit) und Renten wegen To- des. Unter letztere fallen Witwen- und Witwerrenten, Erziehungs- und Waisenrenten.⁵⁹ Ziel der Leistung ist eine annähernde Lebensstandardsicherung bei Ausscheiden aus dem Erwerbs- leben, verminderter bzw. voller Erwerbsfähigkeit sowie die Unterstützung von Hinterbliebe- nen bei Ausfall des Unterhaltspflichtigen.

2. Leistungen zur Teilhabe

Darunter versteht man Leistungen der medizinischen Rehabilitation und Leistungen zur Teil- habe am Arbeitsleben, also berufsfördernde Rehabilitationsmaßnahmen. Das sind alle Leis- tungen die dazu dienen den Auswirkungen einer Krankheit oder einer sonstigen seelischen, geistigen oder körperlichen Behinderung der Versicherten entgegenzuwirken, diese Auswir- kungen zu überwinden sowie Beeinträchtigungen der Erwerbsfähigkeit der Versicherten bzw.

ihr vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zu verhindern oder sie möglichst dauerhaft wieder in das Erwerbsleben einzugliedern. Die Leistungen zur Teilhabe haben Vorrang vor

57 Vgl.: § 7 SGB VI

58 Vgl.: §§ 5-6 SGB VI

59 Vgl.: §§ 35ff SGB VI

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den Rentenleistungen, da sie prinzipiell so angelegt sind, dass sie die Zahlung von Renten hinauszögern oder ganz verhindern sollen.⁶⁰

3. Sonstige Leistungen

Zu den sonstigen Leistungen der Rentenversicherung zählen Übergangsgelder, Zuschüsse zu den Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträgen von Rentnern, aber auch versicherungsfremde Leistungen, wie z.B. die Anrechnung von Kindererziehungs- und Ausbildungszeiten.

3.2.3 Die Finanzierung der GRV

Die GRV wird durch ein Umlageverfahren, den sog. Generationenvertrag finanziert.⁶¹ Das Umlageverfahren stellt das Gegenteil des Kapitaldeckungsverfahrens dar. In Letzterem werden die geleisteten Beiträge auf individuellen Konten angespart, so dass für die späteren Ren- tenansprüche eine Kapitaldeckung aus angesparten Guthaben besteht. Beim Umlageverfahren wird der Auszahlungsbedarf durch die direkte Umlage auf die Beiträge geschützt. Dabei muss der Beitragssatz so hoch sein, dass eine Schwankungsreserve⁶² gebildet werden kann, welche die Ausgaben von einem Monat nicht unterschreiten soll. Sollte die GRV dennoch in Liquidi- tätsprobleme kommen, gibt der Bund zinslose Darlehen.⁶³

Nicht das gesamte Einkommen ist rentenversicherungspflichtig. Die Beitragsbemessungs- grenze stellt die Höchstgrenze für das beitragspflichtige Einkommen dar. Durch sie kommt zum Ausdruck, dass die Rente lediglich eine Basissicherung sein soll, denn verfassungsrecht- lich ist es notwendig den Zwangsversicherten noch genügend Möglichkeiten zu lassen Eigen- vorsorge betreiben zu können.

Grundsätzlich sollte es so sein, dass die Ausgaben von den laufenden Einnahmen aus Beiträ- gen gedeckt sind. Da die Beiträge aber zum größten Teil von pflichtversicherten Erwerbstäti- gen gedeckt werden, ist die GRV in besonderem Maße von demographischen und wirtschaftlichen Faktoren abhängig. Da sich seit einiger Zeit diese Rahmenbedingungen verschlechtern steht die Rentenversicherung vor massiven Finanzierungsproblemen. Neben den Beiträgen stellt der Bundeszuschuss den größten Einnahmeposten der GRV dar. Bundeszuschüsse dienen insbesondere dazu, die Aufwendungen für versicherungsfremde Leistungen der GRV zu kompensieren, z.B. die rentenrechtliche Anrechnung von Wehr- oder Ersatzdienstzeiten. Der Bundeszuschuss beinhaltet auch die für die Rentenversicherung bestimmten Einnahmen aus

60 Vgl.: §§ 9ff SGB VI

61 Siehe § 153 SGB VI

62 Siehe §216ff SGB VI

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der ökologischen Steuerreform. Hinzu kommen in weit geringerem Maße sonstige Einnahmen wie Zinserträge u.ä.⁶⁴

3.2.4 Die Rentenhöhe

Das Grundprinzip der Rente besteht aus der Äquivalenz von Beiträgen und Leistungen, zu dem Faktoren des sozialen Ausgleichs treten, wie z.B. die Anrechnung von beitragsfreien Zeiten für die Ausbildung.

Die Höhe der Rente richtet sich nach der Höhe der während de Versicherungslebens durch Beiträge versicherten Arbeitsentgelte und Arbeitseinkommen.⁶⁵ Um die individuelle Renten- höhe zu bestimmen gibt es vier wesentliche Berechnungsfaktoren:

Die persönlichen Entgeltpunkte, den aktuellen Rentenwert, den Rentenartfaktor und den Zu- gangsfaktor.

Die pers. Entgeltpunkte sind Ausdruck des Äquivalenzprinzips und des sozialen Ausgleichs.

Ein Entgeltpunkt entspricht dem, von allen Versicherten bezahlten, Durchschnittsbeitrag.⁶⁶ Er spiegelt das Verhältnis des individuellen Verdienstes eines Versicherten zum Durchschnitts- verdienst aller Versicherten wieder.

Der aktuelle Rentenwert hat zwei Funktionen. Zum einen gibt er an wie viel ein Entgeltpunkt aktuell in Geld Wert ist, und zum anderen, welches Rentenniveau typischerweise erreicht werden soll. Er wird zum ersten Juli jeden Jahres neu festgelegt, und durch ihn wird die Dy- namisierung der Rente umgesetzt, d.h. die Anpassung der Rente an die Nettolöhne.⁶⁷

Der Rentenartfaktor bestimmt den Bedarfsfall der Rente. Entgeltpunkte für Altersrenten werden mit einem Rentenartfaktor von 1.0 multipliziert, bei teilweiser Erwerbsminderung mit 0.5 und bei Halbwaisenrenten mit 0.1.⁶⁸

Der Zugangsfaktor schließlich gibt an wann die Rente in Anspruch genommen wird. Bei einer Inanspruchnahme ab 65 liegt er bei 1.0. Für jeden Monat der früheren Inanspruchnahme muss der Versicherte einen Malus von 0.003 Punkten hinnehmen, arbeitet er jedoch länger so be-

63 Siehe: § 214 SGB VI

64 Siehe Tabelle 1: Anhang 2

65 Siehe: § 63 SGB VI

66 Bsp.: Durchschnitt aller Bezahlten Beiträge ist 100 Euro. Für die Zahlung eines Beitrags in Höhe von 100 Euro erhält der Beitragszahler einen Entgeltpunkt von 1.0 gutgeschrieben. Bezahlt er nur 80 Euro erhält er 0.8 Entgeltpunkte gutgeschrieben. Zahlt er 120 Euro bekommt er 1,2 Entgeltpunkte gutgeschrieben. Siehe § 66 SGB VI 67 Siehe § 68 SGB VI

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kommt er für jeden Monat der Erwerbstätigkeit nach dem 65. Lebensjahr einen Bonus von 0.005 Punkten.⁶⁹

Die Rentenhöhe errechnet sich also aus folgender Formel:

Pers. Entgeltpunkt = Entgeltpunkt x Zugangsfaktor

Rente = Pers. Entgeltpunkt x Rentenartfaktor x Aktueller Rentenwert

Zur Illustration das Beispiel der Berechnung einer Nettostandardrente – Die im Idealfall erreichbare Rente des sog. Eckrentners.

Der Eckrentner hat 45 Jahre gearbeitet und möchte mit 65 Jahren in den Ruhestand. Er hat in jedem Monat die durchschnittlichen Beiträge an die GRV entrichtet und so 45 Entgeltpunkte angesammelt. Da er nicht vorzeitig Rente beziehen möchte beträgt der Zugangsfaktor 1.0, so dass er ein Guthaben von 45 pers. Entgeltpunkten besitzt. Bei einem aktuellen Rentenwert von 25,86 Euro seit dem 1.07.2002⁷⁰ und einem Rentenartfaktor von 1.0 wegen Zugangs zur Altersrente ergäbe dies eine monatliche Netto-Standardrente von:

45 x 1,0 x 25,86 = 1163,7 Euro / Monat

Dieser Betrag entspricht in etwa einem Rentenniveau von 70%, also dem durchschnittlich durch Beiträge versicherten Einkommen aller Beitragszahler.⁷¹

Die hier errechnete monatliche Netto-Standardrente entspricht in etwa 70% des aktuellen durchschnittlichen Nettolohns aller Erwerbstätigen. Es wird deutlich, dass die gesetzliche Rentenversicherung in zunehmendem Maße, den an sie gestellten Auftrag Lohnersatzfunktio- nen zu übernehmen, um eine gewisse Lebensstandardsicherung zu gewährleisten, nicht mehr nachkommen kann. Die im Idealfall erreichbare Rente liegt bei 1163,7 EUR pro Monat. Die

70 http://www.bfa.de/

71 Anm.: Diese Rechnung stellt den Idealfall des Rentenbezugs dar und kommt relativ selten vor. 1998 lagen die Prognosen für die durchschnittliche Rentenhöhe der 65 jährigen Männer bei 1500.- DM und der Frauen bei 1250.- DM angesichts dieser Zahlen würde ein Absenken des Rentenniveaus ohne kompensatorische Elemente einen großen Teil der Leistungsbezieher an den Rand des Existenzminimums und damit in die Arme der Sozial- hilfe treiben. Vgl.: Boecken, 1999:211

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durchschnittliche Rente bei Männern lag 1998 bei umgerechnet 766, 94 EUR und damit sehr nahe an den Einkommensgrenzen für die Sozialhilfe.⁷²

3.3 Wichtige Entwicklungspunkte der GRV

Die Alters- und Invaliditätsversicherung für Arbeiter wurde 1889 als erstes Alterssicherungs- system weltweit eingeführt, im Jahre 1911 wurden die Angestellten in die in die Sozialversi- cherung einbezogen. Die Rentenversicherung basierte im Wesentlichen auf einem Kapitalde- ckungsverfahren, welches durch ein rudimentäres Umlageverfahren ergänzt wurde, um die laufenden Ausgaben durch die Einnahmen zu ergänzen. Ursprünglich war die Rente lediglich als Zuschuss zum Lebensunterhalt konzipiert, für dessen Tragung in erster Linie die Ver- wandten des aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Verantwortliche waren.⁷³ Durch das rapide Wirtschaftswachstum und dem Steigen der Verbraucherpreise nach 1949 wurde bald deutlich, dass die bisherige Organisationsform der Kapitaldeckung unzureichend war. Die Armut aus Gründen von Alter und Invalidität nahm zu, da die angesparten Beiträge der allgemeinen Lohn- und Preisentwicklung nicht angepasst wurden.⁷⁴ Dies war der Grund für die erste weitreichende Reform der GRV. Das Kapitaldeckungsverfahren wurde durch ein Umla- geverfahren ersetzt, und die Renten wurden an die allgemeine Entwicklung der Bruttolöhne gekoppelt, um der Inflation entgegenzuwirken. Die Rücklagen aus dem Kapitalstock des frü- heren Systems wurden nach und nach aufgebraucht bis 1967 die Renten ausschließlich aus dem Umlageverfahren finanziert wurden.

Eine zweite große Reform erfuhr die GRV 1972. In Zeiten einer prosperierenden Wirtschaft erfuhr der Leistungskatalog der GRV eine großzügige Erweiterung, vor allem auch aufgrund der überaus günstigen Prognosen bezüglich der Entwicklung der Finanzlage der GRV. So kam es zur Einführung der „flexiblen Altersgrenze“, die es den Versicherten ermöglichte die Regelaltersrente mit 63, im Falle von Schwerbehinderung, Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit bereits mit 60 Jahren ohne finanzielle Nachteile die Rente in Anspruch zu nehmen. Zudem wurde die GRV für Selbständige und Hausfrauen geöffnet. Durch den Ölpreisschock 1973 und die damit einhergehende Wirtschaftskrise wurden die positiven finanziellen Prognosen Makulatur. Gleichzeitig wird die Abhängigkeit der GRV von guten wirtschaftlichen Rahmen- bedingungen und einer damit verbundenen hohen Erwerbsquote deutlich. In der Folge würden

72 Anm.: in Bayern lag die Einkommensgrenze zum Erhalt von Sozialhilfe 2002 bei 551 EUR plus den Kosten für eine Unterkunft.

73 Vgl. Gerlach et al., 1996: 99f

74 Vgl. Roth, 1989:25f