Policy Brief Número 7/ Febrero de 2012
Algunas precisiones conceptuales a propósito de la ley estatutaria de inteligencia y contrainteligencia*
La pregunta sobre la importancia de que se procure una ley que permita estructurar y regular la actividad de inteligen- cia en Colombia ha venido siendo abordada de forma constante en el medio académico nacional de la seguridad y la defensa en los últimos años. Incluso, esta ha estado en la mira desde antes que saliera a la luz pública el escándalo de las intercep- taciones ilegales del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y se empezara a debatir la primera Ley de Inteligencia (Ley 1288/2009).
Ya desde el año 2006, cuando surgieron las primeras revela- ciones de alianzas criminales del DAS con el paramilitarismo la Fundación Ideas para la Paz (FIP) publicó un primer análisis sobre la necesidad de iniciar una reforma del aparato de inteligencia civil1. A ese primer esfuerzo analítico le han seguido otros, en los cuales se ha puesto el énfasis en la arquitectura institucional que debe tener el aparato de inteligencia civil y la comunidad de inte- ligencia en general, así como la delimitación de sus funciones y misiones. El debate, sin embargo, al ser jalonado por los diversos escándalos y la consecuente presión por brindar soluciones ex- peditas para reformar y regular la inteligencia se ha concentrado esencialmente en asuntos técnicos y de forma, dejando de lado –o más bien dando por hecho– cuestiones de fondo, como por ejemplo, el por qué y el para qué de la inteligencia.
Con esto en mente, el presente documento ofrece una serie de conceptos para elucidar el papel que juegan las actividades de inteligencia dentro un estado democrático partiendo desde la perspectiva académica de los estudios estratégicos. Dichos con- ceptos pueden servir como un insumo para entender la impor- tancia de que se establezca un marco normativo que regule la actividad. En este orden de ideas, este documento busca ofrecer una primera aproximación a las preguntas básicas del por qué y el para qué de la actividad de inteligencia y, seguidamente con- siderar algunos de los elementos conceptuales esenciales que comprende la inteligencia, y frente a los cuales actualmente exis- ten ciertas confusiones en Colombia, las cuales no solo generan aprensión frente a la actividad sino también dificultan la compren- sión sobre su importancia estratégica y sobre la necesidad de que existencia una ley que la regule.
A mediados del año 2011, al tiempo que comenzó a debatir- se la nueva Ley Estatutaria de Inteligencia y Contrainteligencia, la FIP produjo un completo análisis titulado Pensando en una mejor Inteligencia para Colombia, en el cual se abordaron no solo cues- tiones sobre la configuración y reforma del sistema, sino también algunas de las preguntas fundamentales sobre la naturaleza de la actividad y su importancia para un Estado Democrático2. Los con- ceptos que se presentan aquí en adelante sirven entonces como un complemento a los asuntos discutidos entonces.
Estrategia, inteligencia y seguridad nacional
Para tener un mejor entendimiento sobre la necesidad de que un Estado Democrático cuente con un sistema de inteligencia es preciso, primero, tener claridad frente a dos definiciones concep- tuales clave que no pueden ser tomadas a la ligera, ni tampoco como verdades autoevidentes. Estos son los conceptos de estra- tegia y el de seguridad nacional. En primer lugar está la estrategia, que como lo explica el historiador Michael Howard, está íntima- mente relacionada con la forma en que medios y recursos dispo- nibles son empleados para obtener un fin u objetivo deseado. Este es un concepto que no solo está circunscrito al campo militar, y que puede ser aplicable a cualquier ámbito de la vida humana3.
En la definición, los medios o recursos no se limitan a elemen- tos tangibles, como por ejemplo la fuerza militar, sino que también pueden incluir aspectos intangibles como la información; y es de esta última parte del concepto que se extrae la naturaleza de la inteligencia. Puede afirmarse entonces que la inteligencia no es un fin en si mismo, sino por el contrario un recurso que sirve para alcanzar un fin. Al entender la inteligencia como recurso, puede considerarse que esta toma tres formas distintas como lo presen- ta el experto estadounidense Mark Lowenthal:
1. Inteligencia como proceso: Los medios por los cuales cierta información (secreta o pública) es requerida, recolectada, analizada y diseminada (el llamado ciclo de inteligencia).
* Documento elaborado por Jorge Eduardo Delgado, Candidato a Doctor en Estudios de Guerra del King’s College London y colaborador externo de la FIP.
2. Inteligencia como producto: El resultado del ciclo de inteligen- cia, tomando la forma de un paquete de inteligencia para ser utilizado por un tomador de decisión.
3. Inteligencia como organización: Las unidades que llevan a cabo las variadas funciones del proceso4.
A nivel de un Estado la actividad de inteligencia se relaciona en términos generales con la consecución de la seguridad nacio- nal. Este es entonces su fin u objetivo. El concepto de seguridad nacional ha venido transformándose desde mediados de los años 1990, dejando atrás el lastre de la bipolaridad generada por la Guerra Fría la cual reducía su enfoque.
Anteriormente, el concepto se circunscriba a la protección misma del Estado en términos territoriales e institucionales, más hoy en día para los estados democráticos el concepto ha sido reorientado para incluir en primera instancia la protección de los ciudadanos y de la vida en comunidad. Parafraseando a Sir David Omand, profesor del King’s College London y ex alto asesor de se- guridad e inteligencia del Primer Ministro Tony Blair, la seguridad nacional hoy debe entenderse como un estado de confianza de parte del ciudadano de que los riesgos a la vida en comunidad, provengan de donde provengan están siendo adecuadamente manejados por el gobierno para asegurar que esta puede seguir su curso normal5.
Así las cosas, al entender la acción gubernamental en mate- ria de seguridad nacional en estos términos se vislumbra que el énfasis no está en la reacción al peligro si no por el contrario en la anticipación del mismo. La seguridad nacional se fundamenta entonces en dos esfuerzos primordiales: la protección y la antici- pación, para los cuales la inteligencia juega un papel fundamen- tal como insumo que alimenta el proceso de toma de decisiones.
Siguiendo a Omand la inteligencia se puede entonces definir en términos de su propósito: “el propósito más básico de la inteli- gencia es mejorar la calidad de la toma de decisión al reducir la ignorancia”6. Se parte entonces de la premisa de que a mayor información disponible se pueden tomar decisiones mejor infor- madas y con mayores probabilidades de definir cursos de acción estratégicos efectivos, así como procurar mejores resultados en términos operativos para las fuerzas de seguridad.
Inteligencia estratégica e inteligencia accionable
Si la inteligencia se entiende como un recurso que ayuda a un gobierno y sus agencias de seguridad a alcanzar sus objetivos al ofrecer información precisa sobre amenazas así como valoracio- nes y análisis, es claro que la recolección de información es solo una parte del proceso y que la parte esencial es la analítica, la cual en últimas permite definir el mejor curso de acción.
Esto conduce al concepto de inteligencia estratégica. Este nivel de la inteligencia puede ser entendido como el insumo de
más alto nivel en manos del gobierno, una valoración proveniente de las principales fuentes de inteligencia y que ofrece una guía para la elaboración y ejecución de la estrategia de seguridad na- cional. Paralelo a este concepto se encuentra lo que se denomi- na inteligencia accionable, la cual tiene principalmente un valor operacional pues se relaciona a información a partir de la cual se pueden desarrollar acciones militares o policivas en el terreno para alcanzar objetivos específicos en pro de la estrategia, como por ejemplo la neutralización de un terrorista, frustrar un atentado o la liberación de un grupo de secuestrados.
En Colombia se ha carecido de inteligencia estratégica y se ha puesto el énfasis en la inteligencia accionable, en gran parte por las exigencias de seguridad que ha demandado el conflicto armado y el narcotráfico. El DAS, en palabras de la FIP, dirigió sus esfuerzos a la recolección procesamiento y análisis de informa- ción destinada a la realización de operaciones contra grupos al margen de la ley, pero poco o nada a la producción de inteligencia estratégica para la toma de decisiones de política pública al más alto nivel7. Asimismo, el desarrollo operacional de la inteligencia militar y policial en los últimos años permitió alcanzar los objetivos propuestos por la política de seguridad democrática de la admi- nistración Uribe, siguiendo la estrategia de neutralizar los deno- minados “blancos de alto valor.”
Empero, presiones desde el alto gobierno por resultados y por el desarrollo de operaciones exitosas generaron serios problemas ahora públicamente conocidos, así como reveses institucionales, como por ejemplo que la instancia directiva de la inteligencia, la Junta de Inteligencia Conjunta (JIC) funcionase más como un repositorio para definir los blancos prioritarios, antes que como órgano para integrar la inteligencia, analizar las tendencias y pa- trones y poner la información en un contexto estratégico8.
No obstante, las presiones operacionales también facilitaron, por otro lado, la creación de mecanismos informales de coopera- ción entre los productores de inteligencia, basados en la voluntad política de los responsables, para así asegurar la distribución de la información a falta de una ley que institucionalizara el proceso y estableciera parámetros y reglas para su flujo . La aprobación de una ley en este sentido es un paso fundamental en este proceso de institucionalización de mecanismos de cooperación, y definir los papeles de cada actor dentro de la comunidad de inteligen- cia evitando duplicación de tareas y que las exigencias operativas afecten el funcionamiento del sistema.
Algunos estudios sobre la inteligencia en Colombia han afir- mado que la inteligencia no ha podido ser estratégica pues tam- poco cuenta con un carácter multidisciplinar. Esto de nuevo, como consecuencia de las presiones del conflicto armado interno que imponen el acento en su militarización y operatividad evitando la formación de un cuerpo profesional con capacidades analíticas, con posibilidades de seguir tendencias y analizar situaciones en un contexto geográfico o político sin caer en la tentación de asig- nar “blancos”9.
Esta falencia también tiene relación con la falta de una norma- tividad que además de establecer los parámetros de la actividad
de inteligencia, su estructura, sus funciones y sus límites, ofrezca las herramientas legales para fomentar su profesionalización. Sin una normatividad clara que defina el espectro misional de la in- teligencia se corre el riesgo de que los oficiales de inteligencia no solo rompan la ley, sino que también la inteligencia se politice; en otras palabras, que ésta no funcione como debería para servir de insumo que permita dilucidar un contexto estratégico por medio de análisis y evaluación de la información disponible para tomar mejores decisiones, sino por el contrario como simple medio para justificar las políticas de un gobierno.
Las fuentes de inteligencia, el secreto, la reserva y los derechos
Un punto fundamental a tener en cuenta es que la inteligen- cia no se relaciona estrictamente con la información secreta y el espionaje. Es claro que para desarrollar la estrategia de seguri- dad nacional y para realizar exitosamente operaciones militares y policivas se requiere obtener y salvaguardar inteligencia secreta a través de medios humanos o técnicos. Sin embargo es necesa- rio subrayar que la actividad va más allá de las fuentes y de la recolección de la información pues su importancia recae en la valoración y análisis que se haga de ella.
Una de las acepciones clásicas de los estudios de inteligencia es la de la diferencia entre los secretos y las motivaciones. Los secretos serían piezas de información que se encuentran escondi- das y protegidas y que pueden ofrecer información precisa sobre datos factuales, como la localización de un terrorista o el desplie- gue de una fuerza militar enemiga. Los misterios por el contrario son piezas de información deseables, concernientes a intenciones todavía no convertidas en decisiones10. Si bien es claro que una de las misiones esenciales de la inteligencia es el descubrimiento y análisis de información secreta, es evidente que lidiar con miste- rios es algo que los gobiernos democráticos también esperan de sus servicios de inteligencia, en especial al nivel estratégico. Por ello invierten en consolidar una comunidad de inteligencia que bien estructurada logre diseminar adecuadamente la información que le permita evaluar las distintas fuentes disponibles.
Aunque la inteligencia secreta es una pieza fundamental de la actividad, sea esta obtenida por medios humanos o por medios técnicos, una gran parte del trabajo también recae en la utiliza- ción de fuentes abiertas (lo que se denomina como OSINT – Open Source Intelligence por sus siglas en inglés). Este tipo de informa- ción es especialmente útil a la hora de producir inteligencia estra- tégica y poder analizar grandes tendencias y poner información en contexto que pase a alimentar el proceso de toma de decisiones.
Incluso asuntos supremamente sensibles, que revisten secreto y que pueden servir de insumo para una operación militar o policial pueden ser encontrados en fuentes públicas –más aun en la ac- tualidad que vivimos en la era de la Internet. Vale la pena anotar que hoy en día también es de suma importancia la denominada
inteligencia protegida (PROTINT) que es información no secreta, como por ejemplo la disponible en bases de datos privadas, a la cual se puede acceder fácilmente con el cumplimiento de los re- querimientos legales a que haya lugar.
Como se ha mencionado, antes que la información misma o el dato per se, lo realmente importante para la inteligencia es el aná- lisis y la valoración. Cada paquete de inteligencia tiene un nivel de reserva definido por su productor, y la regla general en el mundo es que aquella información que fue de más difícil consecución y cuyos análisis revisten la más alta sensibilidad serán los de mayor reserva. Si esto no fuera así, la inteligencia perdería su razón de ser, en especial en el nivel operacional.
En este sentido la información de inteligencia reviste reser- va, lo cual es una práctica común entre las democracias más avanzadas que cuentan con sendas leyes sobre la libertad de información. El ejemplo más emblemático es el del Freedom Of Infomation Act (FOIA) de los Estados Unidos en donde hay un com- ponente legal adicional a la reserva de información producida por la comunidad de inteligencia desde el año 2002. En éste se esta- blece que es prerrogativa de los organismos de inteligencia man- tener clasificada su información más allá de los términos legales establecidos11. A esto se suma la Directiva Presidencial 1356 de diciembre de 2009, en la cual se ordena que la información objeto de desclasificación al cumplirse los términos del FOIA podría ser reclasificada por cuestiones de seguridad nacional12.
Cada estado democrático establece en su normatividad de inteligencia los tipos de inteligencia secreta que se pueden re- colectar, los niveles de reserva, y los medios y responsables de recolectarla. Uno de los aspectos esenciales es la definición de los lugares donde se puede realizar inteligencia secreta. Por ejemplo, el Reino Unido y los Estados Unidos hasta el año 2001 tuvieron parámetros muy claros para separar la inteligencia exterior de la interior, prescribiendo la realización de actividades de espionaje dentro de sus fronteras. No obstante la amenaza del terrorismo islámico generó la necesidad de buscar mecanismos para balan- cear ambos espectros y buscar una unificación de criterios.
En el Reino Unido por ejemplo, las labores de inteligencia do- méstica son responsabilidad del Ministerio del Interior del cual depende el Servicio de Seguridad (MI5). El MI5 realiza operacio- nes de inteligencia con el fin de confrontar amenazas latentes en territorio británico y neutralizarlas, por lo cual trabaja de cerca con la policía con la que tiene un intercambio de información fluido. En vista de que el MI5 produce inteligencia para el desarrollo de sus propias operaciones de seguridad siguiendo el curso de las ame- nazas, su papel estatutario es un poco distinto al de un servicio de inteligencia común, incluyendo la definición de sus propios re- querimientos de inteligencia, aunque siempre bajo la supervisión y liderazgo del Ministerio de asuntos interiores13.
Mientras tanto, el Servicio de Inteligencia Secreto (MI6), que es dependiente del Ministerio de Exteriores, tiene otro espectro misional al operar enteramente en territorio extranjero (o enfocán- dose en ciudadanos extranjeros en el Reino Unido) y por tanto bajo unos requerimientos legales distintos en cuanto a la adquisición
de inteligencia incluyendo la imposibilidad de darse sus propios requerimientos misionales. En Colombia no se hace esta diferen- ciación entre ambos tipos de inteligencia, externa e interna. La legislación que hoy se discute busca ofrecer un marco normativo que regule ambos aspectos simultáneamente, lo cual es un caso sui generis, más sin embargos un paso importante para estable- cer reglas claras para la defensa general de los derechos frente a actividades de inteligencia que pueden afectar a la población.
Para una democracia liberal avanzada como el Reino Unido, con un énfasis en la defensa de los derechos humanos, y que por tanto entiende que el fin de la seguridad nacional es la protección del ciudadano y sus libertades, la legitimidad de la actividad de in- teligencia es un asunto de vital importancia. Al mismo tiempo, por ser un país con unos riesgos de seguridad latentes al interior de su territorio, directamente conectados con amenazas provenien- tes de terceros países, como por ejemplo el extremismo islámico, cuyos perpetradores son ciudadanos británicos, existe entonces la necesidad de pensar en un balance entre seguridad y derechos, en especial cuando se desarrollan actividades de inteligencia den- tro del mismo país que pueden afectar garantías ciudadanas.
Sin embargo, como lo muestra David Omand, la clave del asunto no está en descubrir dicho balance, como si prohibir la inteligencia asegurara los derechos humanos o la restricción de éstos proveyera mayor seguridad. Por el contrario lo que se debe pensar es en encontrar el balance dentro de los mismas garantías que el estado ofrece, a sabiendas, por ejemplo, que el derecho a la vida en ciertas circunstancias tiene mayor relevancia que otros, como el derecho a la privacidad14.
La normatividad de inteligencia es en este sentido de vital importancia para una democracia, para así poder darle sustento legal a la organización de inteligencia y establecer reglas de juego claras sobre qué se puede hacer en relación a las fuentes. Asimis- mo es un primer paso para la creación de confianza ciudadana y asegurar que los organismos de inteligencia no van a violar sus derechos ni sus garantías.
La dirección y coordinación estratégica de la actividad
La existencia de normatividad es fundamental para procurar la estructura organizacional de la inteligencia. En otras palabras, debe servir para precisar lo que se denomina como comunidad de inteligencia, definiendo por una parte los actores y, por la otra, una jerarquía con responsabilidades.
Nuevamente el ejemplo del Reino Unido resulta relevante. En este caso la instancia de mayor nivel estratégico para la inteli- gencia es el Comité de Inteligencia Conjunta (Joint Intelligence Committe,g JIC), el cual está superordinado a los servicios de in- teligencia, e incluye la presencia de otros ministerios, como el de interior y justicia. Este está encargado de proveer valoraciones y análisis al alto gobierno basadas en la información de inteligencia
recabada a todo nivel por los distintos organismos. De esta forma, en el desempeño de sus labores este Comité logra servir como guía para las agencias puesto que discute y define los objetivos estratégicos de la inteligencia. Asimismo, establece una división clara entre tomadores de decisión y servicios de inteligencia, en el entendido que estos últimos están para proveer información y no para definir política. Esto representa un freno fundamental que impide que los servicios de inteligencia definan sus propios requerimientos misionales.
Con una estructura bien definida como la que prevé la ley estatutaria se tendría una dirección estratégica de la inteligen- cia con miras a que ésta sea un activo para la consecución de la seguridad nacional. Dicha normatividad también impediría que la inteligencia se convierta en una rueda suelta, que además puede revestir alta peligrosidad al ser utilizada para otros fines, incluso criminales, sin que se pueda identificar responsabilidades políti- cas. Por último, una falta de direccionamiento estratégico puede conducir a que se dé una duplicidad de tareas, afectando
Conclusiones
La inteligencia es una actividad esencial para un estado de- mocrático, un recurso que permite el avance de la estrategia de seguridad nacional con miras a proteger a los ciudadanos de ame- nazas manejando los riesgos. Es un medio cuyo fin es la anticipa- ción. Este fin se logra proveyendo información de diversas fuentes, secretas y públicas, que al ser objeto de análisis puede reducir la incertidumbre sobre un determinado contexto estratégico u ope- racional, permitiendo que un tomador de decisión escoja el mejor curso de acción.
El valor de la inteligencia se encuentra entonces en el análisis y apreciación de la información más que en su adquisición. En este sentido, si bien es claro que es responsabilidad de un Estado Democrático definir reglas y limites para la adquisición de la infor- mación secreta que alimenta la inteligencia, también es vital que aplique los mecanismos necesarios, apoyándose en legislación, para fortalecer la comunidad de inteligencia, definiendo misiones, responsabilidades y herramientas de control. Todo esto permitirá que la actividad funcione no solo como un recurso legitimo, sino como un instrumento eficaz de política pública. En otras palabras una ley de inteligencia es un paso necesario para asegurar el di- reccionamiento estratégico de la actividad en la consecución de la seguridad nacional y evitando su mal uso y corrupción.
1 ¿Qué hacer con el DAS? Boletín Siguiendo el Conflicto Nº 42, 7 de abril de 2006.
2 Pensando en una mejor inteligencia para Colombia, Boletín Siguiendo el Conflic- to Nº 59, junio de 2011.
3 Howard, Michael. The causes of war, Ashgate: Publishing Limited, 1983.
4 Lowenthal, Mark. Intelligence. From Secrets to Policy, 4th Edition, Washingotn:
CQ Press, 2008, p.8.
5 Omand, David. Securing the State, London: Hurst and CO., 2010, p.9.
6 Ibíd., p.22.
7 Pensando en una mejor inteligencia para Colombia, Boletín Siguiendo el Conflic- to Nº 59, junio de 2011.
8 Douglas Porch y Jorge Delgado, “Masters of Today: Military Intelligence and COIN in Colombia”, Small Wars and Insurgencies, Vol 21, No,2m 2010, p. 289.
9 Porch, Douglas. “Taming a “Dysfunctional Beast”. Reform in Colombia’s Depar- tamento Administrativo de Seguridad”. Internatonal Journal of Intelligence and Counterintelligence, 22: 3, 2009, p.430.
10 Jones, R.V. Most Secret War: British Scientific Intelligence, 1939-1945, London:
Hamish Hamilton. 1978.
11 Intelligence Authorization Act for fiscal year 2003. Disponible en: http://www.
gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ306/content-detail.html
12 Executive Order 13526- Classified National Security Information, December 2009. Disponible en: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/executive- order-classified-national-security-information
13 Security Services Act 1989. Disponible en: https://www.mi5.gov.uk/output/
statutory-basis.html
14 Omand, David. Ibíd. p.267.
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