Evaluation des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informatio- nen des Bundes – Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG)
im Auftrag
des Innenausschusses des Deutschen Bundestages
Zusammenfassung und
Empfehlungen zur Weiterentwicklung des IFG
Prof. Dr. Jan Ziekow Dr. Alfred G. Debus Dr. Elisabeth Musch
unter Mitarbeit von
Dr. Kai Masser und Christian Wagner
22. Mai 2012
Ausschussdrucksache
17(4)522 A
Inhaltsverzeichnis
1 Konfliktfeldanalyse ... 4
2 Empfehlungen zur Weiterentwicklung des IFG... 8
2.1 § 1 Grundsatz ...8
2.2 § 2 Begriffsbestimmungen ...9
2.3 Allgemeine Aspekte zu den Ausschlussgründen der §§ 3 ff. IFG ...9
2.4 § 3 Schutz von besonderen öffentlichen Belangen und § 4 Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses ...10
2.5 § 5 Schutz personenbezogener Daten...12
2.6 § 6 Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen ...13
2.7 § 7 Antrag und Verfahren...13
2.8 § 8 Verfahren bei Beteiligung Dritter (und sonstige Rechtsschutzfragen des Dritten)...15
2.9 § 9 Ablehnung des Antrags; Rechtsweg (und sonstige Rechtschutzfragen des Antragstellers)...16
2.10 § 10 Gebühren und Auslagen (und sonstige Kostenregelungen)...18
2.11 § 11 Veröffentlichungspflichten (und sonstige proaktive Informationstätigkeit; Open Government Data) ...20
2.12 § 12 Bundesbeauftragter für die Informationsfreiheit ...23
Zusammenfassung und
Empfehlungen zur Weiterentwicklung des IFG
Wie aus den ressortübergreifenden Statistiken des BMI der Jahre 2006-2011 hervor- geht, haben sich die IFG-Antragszahlen im Jahr 2011 (3280) im Vergleich zum Jahr 2010 (1557) mehr als verdoppelt. Während sie im Jahr des Inkrafttretens 2006 mit 2278 etwas höher lagen, waren sie in den Folgejahren 2007 bis 2010 auf verhältnis- mäßig gleichem Niveau geblieben. Der starke Anstieg der Fallzahlen im Jahr 2011 geht auf den Geschäftsbereich des BMF zurück und betrifft konkret die BaFin und die Zollverwaltung. Im Falle der BaFin erklären sich die gestiegenen Fallzahlen über ein Massenverfahren, bei dem rund 480 Einzelanträge nach dem IFG, vertreten durch eine Rechtsanwaltskanzlei, gestellt wurden.
Es lässt sich daher feststellen, dass der mit dem IFG eröffnete Informationszugang seit dem Inkrafttreten des Gesetzes genutzt worden ist, eine Steigerung der Nutzung dieser Möglichkeit aber im Wesentlichen ausbleibt. Der Schluss, dass sich die mit der Einführung des IFG verfolgten Ziele nicht realisiert haben, lässt sich hieraus aller- dings nicht ziehen. Vielmehr wird das eingeräumte Recht aktiv in Anspruch genom- men und – wie sich aus der beträchtlichen Zahl von Gerichtsverfahren entnehmen lässt – auch durchgesetzt, wenngleich in der Regel spezifisch mit Blick auf ein kon- kretes Interesse.
Auffallend ist, dass von Behördenseite ein Zusammenhang zwischen einer proakti- ven Informationspolitik der Behörden und der Inanspruchnahme des durch das IFG eröffneten individuellen Informationszugangs häufig nicht hergestellt wird. Dies deu- tet darauf hin, dass das subjektive Recht auf Informationszugang nicht immer in den Kontext einer auf Verbesserung der Information der Bürgerinnen und Bürger gerich- teten systematischen policy der Behörden gestellt wird. Trotz aller notwendigen Vor- sicht bei der Interpretation der erhobenen Daten deutet die negative Bewertung von Informationsverhalten und Transparenz der Behördentätigkeit durch befragte IFG- Antragsteller in die gleiche Richtung.
Die Ergebnisse der Umfrageerhebungen unter Bundesbehörden und IFG- Antragstellern sowie die der Interviews mit repräsentativ ausgewählten Bundesbe- hörden und die Rechtsprechungs- und Literaturanalyse weisen auf verschiedene Probleme in der Anwendung des IFG hin.
1 Konfliktfeldanalyse
Im ersten Konfliktfeld Anwendungsbereich des IFG wurden eventuelle Probleme in den Bereichen Antragsteller, Begriff der amtlichen Information, Anspruchsverpflichte- te, Verhältnis IFG und Spezialgesetze sowie des Informationsinteresses analysiert.
Wie Behörden in den Interviews berichteten, handelt es sich bei den Antragstellern, die das IFG hauptsächlich nutzen, um Antragsteller, die von einem speziellen wirt- schaftlichen Interesse geleitet sind oder eine persönliche Betroffenheit aufweisen.
Sie werden von Behörden als „Rechercheure“ oder „stakeholder“ charakterisiert und im wesentlichen den Personengruppen Rechtsanwälte, Journalisten, Interessenver- bände, Abgeordnete und sog. „persönlich Betroffene“ zugeordnet. In Relation zu den steigenden Anfragen von Rechtsanwälten verlieren Bürgeranfragen zunehmen an Gewichtung. Von Behördenseite wird deshalb bezweifelt, dass die vom Gesetzgeber gewollte Transparenz und demokratische Beteiligung des „Normalbürgers“ tatsäch- lich gefördert wird. Zumindest könnte die Entwicklung auf Kommunikationsschwierig- keiten im Verhältnis Bürger und Verwaltung hinweisen, die den intendierten Zielen und Wirkungen zuwiderlaufen.
Hinsichtlich des Verhältnisses IFG und Spezialgesetze benennen Behörden Abgren- zungsprobleme zwischen dem IFG und UIG und in der Anwendung spezifischer Ak- teneinsichtsrechte nach § 29 VwVfG, § 30 AO, der ZPO und der StPO.
Im zweiten Konfliktfeld stehen sich das Interesse des Bürgers an Informationszu- gang und das Interesse der Behörde an effizientem Verwaltungshandeln gegenüber.
Dieses Konfliktfeld umfasst die Bereiche Bearbeitungsfrist, Verwaltungsaufwand so- wie Auswirkungen auf die Aufbau- und Ablauforganisation.
Die Ergebnisse der empirischen Erhebungen zeigen, dass Behörden die Monatsfrist (§ 7 Abs. 5 IFG) für die Bearbeitung von Anträgen akzeptieren, da es sich um eine Soll-Vorschrift handelt und es für die Behörden möglich ist, davon abzuweichen. Sie dient den Behörden auch als Richtschnur für die interne Abstimmung und Koordinie- rung der Bearbeitung von IFG-Anträgen. Probleme mit der Einhaltung der Bearbei- tungsfrist haben Behörden bei umfangreichen und komplexen Anfragen sowie bei Drittbeteiligungsverfahren (trotz Verlängerung um einen Monat gem. § 8 Abs. 1 IFG).
Mit der Bearbeitung von umfangreichen Anfragen und Drittbeteiligungsverfahren se- hen Behörden einen Verwaltungsaufwand verbunden, der kaum zu bewältigen sei.
Vor dem Hintergrund knapper Personalressourcen und insbesondere für die Fachre- ferate der parallelen Erledigung von IFG-Aufgaben und Sachaufgaben könne die Er- ledigung nur über Prioritätensetzung erfolgen.
Allerdings wird die Soll-Bearbeitungsfrist in der Praxis in nahezu jedem dritten Fall überschritten. IFG-Antragsteller kritisieren deshalb eine schleppende Behandlung von Informationszugangsersuchen und die geringen Möglichkeiten der Antragsteller, sich hiergegen zur Wehr zu setzen.
Das Verhältnis zwischen dem Informationszugangsinteresse des Antragstellers und dem von der Behörde zur Befriedigung dieses Interesses einzusetzenden Verwal- tungsaufwand ist nicht abschließend gelöst. Weder die Voraussetzungen noch die Rechtsgrundlage der Möglichkeit einer Verweigerung des Informationszugangs we- gen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands sind in rechtssicherer Weise geklärt.
Den Antworten der Behörden ist zu entnehmen, dass in 69% der Fälle organisatori- sche Änderungen zur Bearbeitung von IFG-Anträgen eingeleitet wurden. In der Mehrzahl der Fälle wurde ein Informationsfreiheitsbeauftragter bestellt, gefolgt von der Einrichtung einer zentralen Anlaufstelle zur inhaltlichen Bearbeitung oder der Ein- richtung einer zentralen Anlaufstelle zur Entgegennahme und Koordinierung. Die Zu- ständigkeit für IFG-Anträge hängt davon ab, ob eine Behörde sich für eine zentrale oder dezentrale Bearbeitung von IFG-Anträgen entschieden hat.
Interne Fortbildungsmaßnahmen zu Fragen des IFG wurden laut Befragung in nur 27% der an Teil B der Befragung teilgenommenen Behörden durchgeführt, in 56%
der Fälle nahm das Personal an externen Fortbildungsmaßnahmen teil. Beratungs- bedarf zum IFG wird weiterhin auf Behördenseite gesehen, der Bekanntheitsgrad des IFG unter Mitarbeitern wird als relativ gering angesehen. Der vom BMI koordinierte IFG-Erfahrungsaustausch wird von befragten Bundesministerien als konstruktiv wahrgenommen. Nachgeordnete Behörden würden es begrüßen hier mit ihren eige- nen Erfahrungen stärker einbezogen zu werden.
Das dritte Konfliktfeld betrifft die Frage der Kosten. Den Ergebnissen der Behör- denbefragung zufolge haben Behörden seit 2007 ganz überwiegend keine Gebühren erhoben. Die Nichterhebung von Gebühren ist auch darüber begründet, dass Behör- den mit der Gebührenerhebung ein weiterer Aufwand entstehen würde. Darüber hin- aus würden insbesondere bei komplexen Anfragen die zu erhebenden Gebühren nie dem zu leistenden Arbeitsaufwand gerecht. Bei sehr umfangreichen Anfragen, mit denen ein hoher Verwaltungsaufwand verbunden ist oder bei Vielantragstellern wen- den Behörden die Gebührenerhebung zuweilen als Steuerungsmittel an.
Probleme in der Auslegung der Ausnahmetatbestände (§§ 3-6 IFG) bilden das vierte Konfliktfeld. Keiner der Ausschlussgründe ist für Behörden in der Anwendung un-
problematisch. Aus den Daten ist ersichtlich, dass Behörden insbesondere § 6 Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, § 5 Schutz personenbezogener Daten sowie § 3 Nr. 4 IFG als Gründe für die Ablehnung eines Informationszugangs anführen. Schwierigkeiten nannten die Behörden u. a. in der Abgrenzung zwischen den verschiedenen Schutzvorschriften zu behördlichen Beratungen, § 3 Nr. 3 b) und § 4 IFG, sowie zwischen den unterschiedlichen Aus- nahmetatbeständen zu Sicherheitsbelangen, § 3 Nr. 1 b), § 3 Nr. 1c) und § 3 Nr. 2 IFG. Klärungsbedarf in der Auslegung wird auch hinsichtlich der §§ 3 Nr. 1a) und 3 Nr. 1d) gesehen. Was den Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 6) anbelangt, so geht es hier insbesondere um die Frage der Einführung einer Abwägungsregelung, wie sie für § 5 gilt.
Hinsichtlich des fünften Konfliktfelds Rechtsstreitigkeiten fokussierte sich die Dis- kussion stark auf die Problematik des Zusammenspiels zwischen dem IFG und dem in-camera-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO hin. Für Behörden sollte außerdem die Rolle des BfDI in Gerichtsverfahren präzisiert werden. Auch in der Befragung der IFG-Antragsteller finden sich Hinweise zur Rolle des BfDI. So wird hier kritisiert, dass diesem nur die Befugnis einer außergerichtlichen Streitschlichtungsstelle zustehe.
Beim sechsten Konfliktfeld, der Frage nach einer proaktiven Informationspolitik, geht es weniger um Fragen der Konfliktbewältigung, sondern vielmehr um Strategien der Konfliktprävention, etwa dadurch, dass Behörden aktiv Informationen veröffentli- chen. Von der Mehrheit der Behörden wird angegeben, dass sie eine proaktive In- formationsstrategie verfolgen und dies mehrheitlich seit Inkrafttreten des IFG im Jahr 2006. Wesentliche Formen der Informationsbereitstellung sind der Internetauftritt von Behörden, Broschüren und Printmedien sowie Informationsveranstaltungen. Als Ziele ihrer Informationspolitik führten Behörden die Informierung der Öffentlichkeit über Funktionen, Aufgaben und Leistungen ihrer Behörden an ebenso wie die Schaffung von Transparenz über politische Ziele und Aktivitäten der Behörden. Dabei orientie- ren sich Behörden eher an einem sachbezogenen Ansatz, indem sie Informationen zu bestimmten Themen und Stichworten veröffentlichen. Der Veröffentlichung von Listen oder Verzeichnissen und der Schaffung eines gemeinsamen Dokumentenre- gisters für Bundesbehörden stehen Behörden skeptisch gegenüber. Diese Skepsis beruht auch auf der Befürchtung, dass diese Formen der Veröffentlichung Miss- brauch fördern könnten.
Einen Zusammenhang zwischen ihrer Informationsstrategie und dem Antragsverhal- ten von IFG-Antragstellern sehen die befragten Bundesbehörden überwiegend nicht.
Vielmehr handele es sich bei der Informationspolitik einer Behörde und IFG-Anträgen
um zwei voneinander unabhängige Bereiche. Die Informationspolitik einer Behörde richte sich an die breite Öffentlichkeit, während Anträge nach dem IFG aufgrund ei- nes bestimmten zumeist wirtschaftlichen oder persönlichen Motivs gestellt würden.
Aus der Befragung der IFG-Antragsteller geht eine eher negative Beurteilung des Informationsverhaltens und der Transparenz von Behördentätigkeit hervor. Gefordert werden zum einen einfachere und verständlichere Informationen für Laien oder
„Nicht-Fachleute“. Zum anderen sprechen sich IFG-Antragsteller für mehr Transpa- renz und Bürgerfreundlichkeit/Bürgerservice unter Bundesbehörden aus.
2 Empfehlungen zur Weiterentwicklung des IFG
Im Folgenden werden abweichend von der Reihenfolge des Evaluierungsberichts, sondern orientiert am Aufbau des IFG die entwickelten Überlegungen zur Weiterent- wicklung des IFG zusammengefasst. Nicht aufgenommen wurden dabei Stellung- nahmen zu von anderer Seite angeregten Gesetzesänderungen, wenn diese Anre- gungen nicht bestätigt worden sind.
2.1 § 1 Grundsatz
• Die Regelung der Anspruchsberechtigung im IFG ist mit Blick auf die durch das Gesetz verfolgten Ziele im Wesentlichen angemessen. Um der besonde- ren Funktion derartiger Gruppierungen für den politischen Diskurs, auch im Kontext der Diskussion um eine Verbesserung der Beteiligung der Bürgerin- nen und Bürger Rechnung zu tragen, sollte allerdings eine explizite Regelung eines Antragsrechts für Bürgerinitiativen und andere nichtrechtsfähige Verei- nigungen in Erwägung gezogen werden.
• Für den Fall der Entfernung von Informationen ist bislang keine wirksame Problemlösung im IFG vorgesehen, so dass ein gesetzlicher Handlungsbedarf besteht. Zunächst ist klarzustellen, wie sich das IFG-Verfahren auf fachge- setzlich statuierte Löschungsfristen auswirkt. Weiter ist die bisherige Herlei- tung einer Wiederbeschaffungspflicht der Behörde hinsichtlich nach Eingang des Antrags auf Informationszugang entfernter Informationen aus Treu und Glauben durch eine gesetzliche Regelung zu konkretisieren.
• Sinnvoll erscheint eine ausdrückliche Regelung der Anspruchsverpflichteten in Bezug auf die Beteiligung an untergesetzlicher Rechtsetzung, Bundeswahl- leiter und den Bundeswahlausschuss.
• Das Verhältnis des Anspruchs nach dem IFG zu Ansprüchen nach ande- ren Normen erscheint schwierig. Die Realisierung der Idee einer Kodifizierung des Informations(zugangs)rechtes würde insoweit zwar zu einem konsistenten System führen, bedürfte aber einer über eine Evaluation des IFG hinausge- henden prospektiven Gesetzesfolgenabschätzung, welche die Erfahrungen mit dem IFG BE und mit dem erst 2012 in Kraft getretenen IZG-SH einbezieht.
Weniger für das IFG selbst als für die Landesinformationsfreiheitsgesetze ist eine Klarstellung erforderlich, in welchem Verhältnis Akteneinsichtsrechte nach Steuerrecht zum Informationsfreiheitsrecht stehen. Weitere Präzisierun- gen in verschiedenen Fachgesetzen wären sinnvoll. Hierzu würde sich anbie- ten, die Fachgesetze auf das IFG verweisen zu lassen, um so friktionslose In- formationszugangsrechte zu gewähren.
2.2 § 2 Begriffsbestimmungen
• Bei der Definition der amtlichen Informationen sollte eine Angleichung der un- terschiedlichen, aber inhaltlich gleich zu verstehenden Begriffe „Vorentwürfe“
(§ 46 Abs. 2 Satz 2 BDSG) und „Entwürfe“ (§ 2 Nr. 1 Satz 2 IFG) erwogen werden.
2.3 Allgemeine Aspekte zu den Ausschlussgründen der §§ 3 ff. IFG
• Ob bei Vorliegen der Voraussetzungen der Ausschlussgründe der §§ 3 bis 6 IFG eine Pflicht oder ein Ermessen zur Versagung des Informationszugangs besteht, sollte durch präzisere Formulierungen klargestellt werden.
• In Anlehnung an § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG sollte im Gesetzestext des IFG die Mög- lichkeit verankert werden, bei offensichtlich missbräuchlichen Anträgen den In- formationszugang zu verweigern. Hierdurch würde ein deutliches Signal ge- setzt, dass eine missbräuchliche Inanspruchnahme die Institution des Informa- tionszugangsrechts über den Einzelfall hinaus zu entwerten droht.
• Die unterschiedlichen Bedingungsformulierungen der Ausschlussgründe („wenn“ in § 3 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 4, Nr. 6 IFG, „wenn und solange“ in § 3 Nr. 3 IFG, usw. „soweit und solange“ in § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG, „soweit“ in § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG, § 6 IFG und sonstigen Formulierungen in § 3 Nr. 5, Nr. 7, Nr. 8 IFG) werden vereinzelt verschieden interpretiert. Nach der Gesetzesbegrün- dung darf der Informationszugang nur soweit versagt werden, wie die Informa- tion schützenswert ist. Dementsprechend sollte gesetzlich klargestellt werden, dass alle Ausnahmegründe nur eingreifen, „soweit und solange“ ein Schutzgut beeinträchtigt werden kann.
• Mitteilungspflichten zu temporär vorliegenden Ausschlussgründen sind in § 4 Abs. 2 und § 9 Abs. 2 IFG geregelt, wobei deren Reichweite mit Blick auf andere Fälle nur temporär vorliegender Ausschlussgründe präzisier ge-
fasst werden sollte. Dabei empfiehlt sich eine restriktive Sicht, um die Behör- den nicht mit Pflichten zur Prüfung des Entfallens der Voraussetzungen eines Ausschlussgrundes von Amts wegen zu belasten.
2.4 § 3 Schutz von besonderen öffentlichen Belangen und § 4 Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses
Die vorliegende Untersuchung bestätigt zumindest in Teilbereichen die Einschät- zung, dass der Katalog der Ausnahmetatbestände überarbeitet werden sollte:
• In Hinblick auf eine langfristige Perspektive erscheint eine Orientierung an der Konvention des Europarates mit der Regelung in Art. 3 Abs. 1 KEZaD sinn- voll. Problematisch hierbei ist insbesondere eine Anpassung hinsichtlich der Geheimhaltungspflichten, wie sie derzeit in § 3 Nr. 4 IFG geregelt sind.
• Ausgehend von der Kritik der Unterschiede der Ausschlussgründe zum Schutz öffentlicher Belange zwischen UIG und IFG, bietet sich auch eine Orientie- rung an den Regelungen des UIG an. Selbst wenn es in absehbarer Zeit nicht zu einer Zusammenführung von IFG und UIG auf Bundesebene kommen sollte, würde durch eine solche Vereinheitlichung ein beträchtlicher Handha- bungsvorteil für die Behörden erreicht.
• Ob einer dieser beiden „großen“ Lösungswege, die zu einer Ersetzung des bisherigen Systems der Ausschlussgründe der §§ 3 und 4 IFG führen würden, verfolgt werden sollen, ist eine politische Entscheidung. Ebenso denkbar ist eine „kleine“ Lösung, die sich auf Novellierungen im bestehenden Regelungs- system des IFG konzentrieren würde:
o Die unterschiedlich in § 3 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3 und Nr. 6 sowie in § 4 IFG formulierten Schutzniveaus („nachteilige Auswirkungen haben kann“,
„gefährden kann“ usw.) sollten angepasst oder in ein erkennbares, an- gemessenes Stufenverhältnis gebracht werden.
o Abwägungsklausel: Der internationale Vergleich zeigt, dass Klauseln zur Abwägung zwischen Informationsinteresse und den zu schützenden öffentlichen Belangen vorhanden und im Wesentlichen praktikabel sind.
Eine solche allgemeine Abwägungsklausel würde die Entscheidung zu- gunsten der Informationsfreiheit betonen, weil auch in den Fällen, in
denen ein Ausschlussgrund tatbestandlich eingreift, noch eine Abwä- gung mit dem öffentlichen (nicht: privaten Interesse des Antragstellers) an der Bekanntgabe der Information durchzuführen ist. Sie würde auch Art. 3 Abs. 2 KEZaD entsprechen.
o Eine Redundanz liegt im Verhältnis von § 3 Nr. 1 lit. c) Alt. 1 und § 3 Nr.
2 IFG vor. Wenn das Bekanntwerden der Informationen nachteilige Auswirkungen auf Belange der inneren Sicherheit haben kann (§ 3 Nr.
1 lit. c Alt. 1 IFG), dann ist auch immer der Ausschlusstatbestand des
§ 3 Nr. 2 IFG gegeben, weil dann das Bekanntwerden der Information auch die öffentliche Sicherheit gefährden kann. Daher wird eine Zu- sammenfassung in einem, die Gefährdung der äußeren und der öffent- lichen Sicherheit umfassenden Ausschlusstatbestand empfohlen.
o Die „notwendige Vertraulichkeit internationaler Verhandlungen“
gem. § 3 Nr. 3 lit. a) IFG wird vom Schutz der „internationalen Bezie- hungen“ gem. § 3 Nr. 1 lit. a) IFG umfasst. Demensprechend sollte § 3 Nr. 3 lit. a) IFG gestrichen werden.
o Bei § 3 Nr. 3 lit. b) IFG sollte klargestellt werden, dass der Informations- zugang zu verweigern ist, „soweit und solange die notwendige Ver- traulichkeit der Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden“.
o Die Regelung des § 3 Nr. 5 IFG über den Ausschluss des Informations- zugangs bei vorübergehend beigezogenen Informationen ist ent- behrlich, weil bei fehlender Verfügungsbefugnis kein tauglicher An- spruchsgegenstand vorliegt.
o Als weitere Vereinfachungsmöglichkeit käme eine Aufhebung des § 3 Nr. 6 IFG in Betracht, die mit einer Klarstellung der Anwendbarkeit der Regelung des § 6 IFG über den Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen für den Staat und Sozial- versicherungsträger verbunden werden sollte.
o Durch die separate Regelung in § 4 IFG erhält der Schutz des behörd- lichen Entscheidungsprozesses eine hervorgehobene Sonderstel- lung gegenüber dem Schutz sonstiger öffentlicher Belange, für die kei- ne Gründe erkennbar sind. Die Regelung in § 4 IFG führt zu Abgren- zungsproblemen im Verhältnis zum Ausschlussgrund zum Schutz von
Beratungen gem. § 3 Nr. 3 lit. b) IFG. Dass zwar eine § 3 Nr. 3 lit. b) IFG vergleichbare Regelung in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG existiert, aber eine § 4 IFG entsprechende Norm im UIG fehlt, ist ein weiteres In- diz, dass § 4 IFG überflüssig ist. Als Folgeänderung müsste die Rege- lung zur Information bei temporären Ausschlussgründen für § 3 Nr. 3 lit.
b) IFG angepasst werden.
o Die Nichterwähnung des Schutzes des Kernbereichs exekutiver Ei- genverantwortung im IFG hat zu Interpretationsunsicherheiten ge- führt. Daher ist eine gesetzliche Regelung sinnvoll (vgl. § 6 Abs. 4 IFG MV). Wenn eine ausdrückliche Regelung erfolgt, kann im Wortlaut des
§ 3 IFG auch klargestellt werden, dass der Informationszugang zum Schutz öffentlicher Belange „nur“ in den dort geregelten Fällen zulässig ist.
• Eine Streichung der Bereichsausnahme für Nachrichtendienste (§ 3 Nr. 8 IFG) oder die Einfügung einer Bereichsausnahme im Finanzsektor sind politische Entscheidungen, die außerhalb des Rahmens der vorliegenden Evaluation liegen.
2.5 § 5 Schutz personenbezogener Daten
In Bezug auf die Regelung zum Schutz von personenbezogenen Daten in § 5 IFG bestehen keine Bedenken am Vorliegen eines problemadäquaten Konfliktlö- sungsprogramms. Klärungsbedarf besteht in der behördlichen Praxis allenfalls hinsichtlich der Frage wie mit personenbezogenen Angaben von Sachbearbeitern und Mitarbeitern einer Behörde umzugehen ist.
Seitens des Gesetzgebers sollte aber erwogen werden, ob die sich auf die amtli- che Tätigkeit von Bearbeitern beziehenden Informationen auch dann nicht ge- schwärzt werden dürfen, wenn sie nicht Gegenstand des Informationsbegehrens sind, sondern nur gleichsam bei dessen Gelegenheit öffentlich werden würden.
2.6 § 6 Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- oder Ge- schäftsgeheimnissen
• Für besondere Probleme im Zusammenhang mit Verträgen zwischen Behör- den und Unternehmen, käme eine Regelung in Anlehnung an § 7a IFG BE bzw. § 6a BremIFG in Betracht.
• Sofern die vorgeschlagene gesetzgeberische Überprüfung zur Einfügung einer generellen Abwägungsklausel führen sollte, ist kein Grund ersichtlich, wes- halb die Verweigerung des Informationszugangs nach § 6 IFG hiervon ausge- nommen werden sollte.
2.7 § 7 Antrag und Verfahren
• Der Konflikt zwischen dem Informationszugangsinteresse des Antragstellers und dem von der Behörde zur Befriedigung dieses Interesse einzusetzenden Verwaltungsaufwand ist durch § 7 Abs. 2 Satz 1 IFG nicht abschließend ge- löst. Da lediglich rund 4 % der Ablehnungen von Informationszugangsanträ- gen auf den Gesichtspunkt der Unverhältnismäßigkeit gestützt werden, sollten Regelungen, die sich auch auf bisher als unproblematisch angesehene Ver- fahren auswirken würden, vermieden werden. Auch wenn sich der Verwal- tungsaufwand in Zukunft insoweit reduzieren dürfte, als infolge von elektroni- scher Aktenführung der Verwaltungsaufwand für eine Recherche und Durch- sicht sich erheblich verringern könnte, wird eine Präzisierung des gesetzgebe- risch Gewollten empfohlen. Welchen Inhalt eine solche Präzisierung haben könnte, berührt den Kern des Verständnisses des Verhältnisses zwischen In- formationsfreiheit der Bürgerinnen und Bürger und Belangen der staatlichen Verwaltung und ist deshalb eine politisch zu entscheidende Frage. Erforderlich ist eine Auseinandersetzung mit folgenden Fragen:
o Soll ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand überhaupt zum Aus- schluss eines beantragten Informationszugangs führen können? Wenn ja, sollte hierfür eine explizite Regelung geschaffen werden.
o Dient die Regelung primär als Missbrauchsklausel oder Schutzklausel für die Verwaltung?
o Welches sind die Kriterien, anhand derer die Unverhältnismäßigkeit – auch mit Blick auf die vorgeschlagene Möglichkeit der Verlängerung der
Bearbeitungsfrist – zu ermitteln ist? Handelt es sich um eine absolute oder um eine nach der relativen Leistungsfähigkeit der jeweiligen Be- hörde zu treffende Entscheidung?
o Ist die Unverhältnismäßigkeit durch eine Abwägung zwischen Verwal- tungsaufwand und Informationsinteresse der Allgemeinheit und/oder des Antragstellers zu ermitteln, wie einige Bundes- und Landesrege- lungen explizit formulieren, oder darf das Informationsinteresse nicht berücksichtigt werden?
• Ein teilweiser Informationszugang bei Einverständnis des Antragstellers wird gem. § 7 Abs. 2 Satz 2 IFG auch dann gewährt, wenn er der Unkennt- lichmachung der Informationen, die Belange Dritter berühren, zustimmt. Sinn- voll erscheint eine Erweiterung des teilweisen Informationszugangs auf alle Fälle, in denen der Antragsteller sich mit der Unkenntlichmachung aller ge- heimhaltungsbedürftigen Informationen – also auch der nach §§ 3 f. IFG schutzwürdigen öffentliche Belange – einverstanden erklärt.
• Der Zugang zu Informationen ist nach der Gesetzesbegründung bei Verfäl- schung des Sinns der Informationen durch Abtrennung oder Schwärzung zu verwehren. Dafür fehlt allerdings ein Anhaltspunkt im Gesetzeswortlaut, so dass eine gesetzliche Klarstellung sinnvoll erscheint.
• Eine Pflicht zur Überprüfung der inhaltlichen Richtigkeit der Informationen besteht gem. § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG für die Behörde nicht. Ob dies auch für die proaktive Informationstätigkeit gilt und welche Haftungsfolgen aus unrichtigen Informationen erwachsen, ist bislang nicht rechtssicher geregelt. Dies sollte durch eine klare gesetzliche Regelung erfolgen.
• Der Informationszugang hat unverzüglich zu erfolgen, wobei eine Monatsfrist eingehalten werden soll (§ 7 Abs. 5 IFG). Überlegungen de lege ferenda ha- ben einerseits zu berücksichtigen, dass die festgestellte Überschreitung dieser Monatsfrist in nahezu einem Drittel der Fälle diese Frist wenngleich nicht voll- ständig, aber doch in beträchtlichem Umfang entwertet, andererseits die Fälle sehr umfangreicher Anfragen und der Beteiligung Dritter, deren Belange nicht in einer Weise beschränkt werden dürfen, die deren verfassungsmäßig ge- schützten Persönlichkeitsrechten nicht hinreichend gerecht wird, nur begrenzt einer Beschleunigung durch Änderungen des Normprogramms zugänglich
sind. Teilweise anknüpfend an § 42a VwVfG könnten folgende Elemente für eine Verbesserung des Informationszugangs in Betracht gezogen werden:
o Beibehaltung der Monatsfrist des § 7 Abs. 5 Satz 2 IFG, aber Umwand- lung in eine Muss-Frist nach dem Vorbild des § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 UIG.
o In Anlehnung an § 42a Abs. 2 VwVfG Möglichkeit zur Verlängerung der Frist durch die Behörde auf maximal drei Monate, wenn dies durch den Umfang des begehrten Informationszugangs gerechtfertigt ist, wobei eine Arbeitsüberlastung der Behörde außer Betracht zu bleiben hat. Die Fristverlängerung einschließlich Begründung muss dem Antragsteller vor Ablauf der Monatsfrist mitgeteilt werden.
o Zudem sollte in § 9 Abs. 4 IFG ergänzt werden, dass auch die Ent- scheidung über den Widerspruch des Antragstellers innerhalb der Frist nach § 7 Abs. 5 Satz 2 IFG zu erfolgen hat.
2.8 § 8 Verfahren bei Beteiligung Dritter (und sonstige Rechts- schutzfragen des Dritten)
• Das differenzierte System zur Beteiligung Dritter gem. § 8 IFG gewährleistet im Wesentlichen einen ausreichenden Schutz des Dritten, so dass die Voll- zugstauglichkeit der Vorschrift gewährleistet ist. Zwar ist eine Beteiligung nach der Gesetzesbegründung unnötig, wenn sich der Dritte erkennbar nicht recht- zeitig äußern kann oder dessen erkennbare mutmaßliche Einwilligung vorliegt, aber dies findet zumindest keinen klaren Ausdruck in § 8 IFG, so dass inso- weit eine Anpassung sinnvoll ist. Optimierungsmöglichkeiten bei der Beteili- gung Dritter sind eine Präzisierung der relevanten Belange in Anlehnung an
§ 4 Abs. 1 Satz 2 VIG sowie eine klare Regelung der Entbehrlichkeit der An- hörung in den Fällen des § 5 Abs. 3 und 4 IFG. In Betracht kommen auch Fäl- le, in denen die im Dokument genannte Person nur schwer ermittelbar ist (z.
B. nach Namensänderung und Umzug) und die Offenbarung der Informatio- nen für diese Person von erkennbar geringer Bedeutung ist. Außerdem sollte eine explizite Regelung zum Umfang der Übermittlung vom Antragsteller vor- handener personenbezogener Daten an den Dritten getroffen werden. Eine Möglichkeit dazu wäre, die Pflicht des Antragstellers zur Begründung in § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG um eine Erklärungspflicht des Antragstellers zu erweitern, welche seiner Daten an welche Dritte weitergegeben werden dürfen. Zur Be-
schleunigung könnte die Frist zur Stellungnahme für den Dritten von einem Monat auf zwei Wochen gesenkt werden, was im internationalen Vergleich noch relativ lang ist.
• Der Rechtschutz des Dritten bestimmt sich gem. § 8 Abs. 2 Satz 3 IFG auf- grund einer entsprechenden Anwendung des § 9 Abs. 4 IFG, so dass die Rechtsschutzregelungen für die Anwendung auf den Drittschutz zu modifizie- ren sind. Bei einer Streichung der unklaren Verweisung in § 8 Abs. 2 Satz 3 IFG würde sich die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage rechtsklarer aus den allgemeinen Regelungen ergeben.
Das in-camera-Verfahren gem. § 99 VwGO weist in multipolaren Verhält- nissen, insbesondere wenn gleichrangiger grundrechtlicher Schutz für die be- teiligten privaten Personen besteht, strukturelle Schutzdefizite auf, die der Herstellung praktischer Konkordanz zwischen Geheimnisschutz zugunsten des Dritten und effektivem Rechtsschutz zugunsten des Antragstellers entge- genstehen können. Diese Rechtsschutzlücke würde durch den vorgeschlage- nen Entfall der Vorlagepflicht bei Entscheidung der nach IFG zuständigen Be- hörde, dass Informationszugang nicht gewährt wird, dahingehend geschlos- sen, dass dem Dritten der Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO offen stün- de.
2.9 § 9 Ablehnung des Antrags; Rechtsweg (und sonstige Recht- schutzfragen des Antragstellers)
• Der Rechtsweg ist lediglich in der Überschrift des § 9 IFG erwähnt, so dass umstritten ist, ob darin eine Sonderzuweisung zu den Verwaltungsgerichten liegt oder nicht. Eine explizite Normierung der Zuweisung zu den Verwal- tungsgerichten ist sinnvoll.
• Gegen die ablehnende Entscheidung ist gem. § 9 Abs. 4 Satz 1 IFG die Ver- pflichtungsklage zulässig. Dieser Wortlaut ist allerdings insofern missverständ- lich, als lediglich die Verpflichtungsklage als statthafte Klageart bewertet wird, die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen aber zu prüfen sind. Daher erscheint es sinnvoll, diese Regelung ganz zu streichen oder klarzustellen, dass die Verpflichtungsklage „statthaft“ ist.
• Das Verhältnis zwischen grundsätzlicher Aktenvorlagepflicht der Behörde gem. § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO, dem prozessualen Akteneinsichtsrecht der
Beteiligten im Verwaltungsprozess (§ 100 Abs. 1 VwGO) und dem materiell- rechtlichen Ausschluss des Informationsanspruchs nach dem IFG ist aufgrund der bisherigen Gesetzeslage nicht friktionsfrei gelöst worden, so dass eine ge- setzliche Neuregelung notwendig erscheint. Dies gilt insbesondere für das Verhältnis der Vorlageverweigerungsgründe des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu den Ausschlussgründen des IFG und spezialgesetzlichen Verschwiegenheits- pflichten. Eine Neuregelung sollte vor allem Folgendes berücksichtigen:
o Klarstellung hinsichtlich der Anwendbarkeit des § 99 VwGO und des Verfahrensablaufes (insbes. Erforderlichkeit eines Beweisbeschlusses mit Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Informationsvorlage);
o gleiche Reichweite des prozessualen Vorlagegegenstandes und des materiellen Informationsanspruchs;
o Verweigerungszuständigkeit;
o Gleichbehandlung der prozessualen Geheimhaltungsgründe und der materiellen Informationsverweigerungsgründe;
o Gleichbehandlung des Ermessens bei prozessualer Sperrerklärung und materieller Informationsverweigerungsnormen;
o Klarstellung der materiellen Rechtskraft eines die Sperrerklärung auf- hebenden Beschlusses;
o Regelung für einstweiligen Rechtsschutz und o Regelung von multipolaren Verhältnissen.
Wenngleich die ganzheitliche Bewertung dieses komplexen Geflechts zahlrei- che politische Vorentscheidungen erfordert, die je nach Inhalt jeweils zu im Grundsätzlichen wie im Detail unterschiedlichen Novellierungsansätzen führen würden, könnten folgende Aspekte tragend sein:
o Regelung in der VwGO, nicht im IFG: Sofern eine Neuregelung erfolgen soll, sollte keine Sonderregelung ausschließlich für das Informations- freiheitsrecht des Bundes getroffen werden, sondern eine solche, die auch bereichsspezifische Geheimschutzregelungen und die Informati- onsfreiheitsrechte der Länder einbezieht.
o Ergänzung in § 99 Abs. 1 VwGO, dass die Vorlagepflicht auch dann entfällt, wenn die Behörde fachgesetzlich zur Verweigerung der Gewäh- rung von Informationen berechtigt oder verpflichtet ist und die zuständi- ge Behörde deshalb den Informationszugang abgelehnt hat.
o Geltung des in-camera-Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO und der Zuständigkeit des Fachsenats nach § 189 VwGO auch für die Frage, ob die Verweigerung der Informationsgewährung berechtigt war. Da der Kreis der durch ein Informationsbegehren nach IFG betroffenen Belan- ge, die einer Veröffentlichung der Information entgegenstehen, wesent- lich breiter ist als die im Verfahren nach § 138 TKG hauptsächlich be- rührten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, greift die ratio des § 189 VwGO, den Kreis der Geheimnisträger möglichst klein zu halten.
o Da mit der Entscheidung im in-camera-Verfahren in Streitigkeiten auf Informationszugang regelmäßig inhaltlich auch die Entscheidung in der (Haupt-)Sache getroffen ist, spricht viel für eine entsprechende Abbil- dung in der Spruchkörperzuständigkeit. Dies würde es allerdings erfor- derlich machen, auch bei den Verwaltungsgerichten Fachspruchkörper nach § 189 VwGO einzurichten.
2.10 § 10 Gebühren und Auslagen (und sonstige Kostenregelun- gen)
Die Erhebungspraxis bei den Kosten des Verwaltungsverfahrens weicht nicht unerheblich von den derzeitigen Normvorgaben (§ 10 IFG i. V. m. IFGGebV) ab.
Diese Normvorgaben werden unter verschiedenen Gesichtspunkten nicht als zu- friedenstellend angesehen, weshalb über eine Neuregelung nachgedacht werden sollte.
• Für die Neuregelungen im Bereich der Kostenregelung lassen sich verschie- dene Optionen denken:
o Um das Verhältnis zwischen Gebührenerhebung und Arbeitsaufwand stärker zu honorieren, könnte eine Orientierung am Verwaltungskos- tengesetz erfolgen. Allerdings wird eine Gebührenbemessung anhand des wirtschaftlichen Interesses nicht empfohlen.
o Umgekehrt käme als „große“ Lösung der Kostenprobleme eine Aufhe- bung der derzeitigen Kostenregelung in Betracht. Ausgehend vom Ziel des IFG, die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger zu stärken, erscheinen Gebühren grundsätzlich nicht zur Steige- rung der Partizipation zielführend. In der Praxis wurden bei nur knapp
einem Fünftel der Verfahren Gebühren erhoben. Damit und angesichts des Höchstbetrages von 500 Euro pro Antrag trägt die Kostenerhebung ohnehin wenig zum durch IFG-Anfragen entstandenen Kostenaufwand bei.
o Als Mittelweg käme in Betracht, die Kostenregelung für die Verfas- sungsbeschwerde in § 34 BVerfGG zu übernehmen: Damit wären IFG- Anfragen grundsätzlich kostenfrei, ausnahmsweise könnte in Miss- brauchsfällen eine Gebühr auferlegt werden. Nach den dazu entwickel- ten Grundsätzen des BVerfG könnte beispielsweise die Missbrauchs- gebühr auch gegenüber Rechtsanwälten verhängt werden. Dies könnte dann auch ein Mittel gegen die von einzelnen Rechtsanwälten ange- strengte Vielzahl von Verfahren sein, deren Sinn in der Abrechnung von einzelnen Mandatsverhältnissen liegt.
• Ob eine dieser beiden im Ansatz gegenläufigen Lösungswege verfolgt werden soll, ist eine politische Entscheidung, die vom Gesetzgeber zu treffen ist. In je- dem Fall sollte aber zumindest nach Wegen gesucht werden, um mit der der- zeitigen Regelung verbundene Unklarheiten und Abgrenzungsschwierigkeiten zu bereinigen:
o So sollten die Unklarheiten hinsichtlich der Kostenfreiheit von Antrags- ablehnung und Antragsrücknahme bereinigt werden. Problematisch er- scheint auch die Verordnungsermächtigung in § 10 Abs. 3 Satz 1 IFG, die jedenfalls nach dem Wortlaut nicht auch für Auslagen gilt, und das Fehlen einer expliziten Regelung für Scans in der IFGGebV. Explizite, widerspruchsfreie Regelungen für diese Problemkomplexe enthalten einige Bundes- und Landesgesetze.
o Probleme hinsichtlich der Abgrenzung von nach § 10 Abs. 1 Satz 2 IFG kostenfreier Erteilung einfacher Auskünfte von sonstigen Amtshandlun- gen der Informationszugangsgewährung erscheinen möglich. Insoweit ist die Regelung in Art. 10 Abs. 1 Satz 4 TransparenzVO rechtssiche- rer.
o Langfristig könnten vor allem organisatorische Maßnahmen – wie bspw.
verstärkte Abwicklung über das Internet und automatische Informati- onsabrufsysteme – die Kosten für die Anfrage im Einzelfall erheblich reduzieren.
• Da bereits im Verfahren über den Informationszugang ein Vorverfahren durchgeführt wurde, sollte die Statthaftigkeit eines weiteren Vorverfahrens zur Überprüfung der Kostenentscheidung ausgeschlossen werden.
Hinsichtlich der Gerichtskosten erscheint die Praxis, die vom Auffangstreitwert von 5.000 Euro (je selbständigem Informationsbegehren) ausgeht, deshalb als problematisch, weil damit die in § 10 IFG vorgesehene Gebührenprivilegierung für das Verwaltungsverfahren nicht im Rahmen des Gerichtsverfahrens fortgeführt worden ist. Insbesondere in den Fällen, in denen hinter dem Informationszu- gangsantrag keine wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers stehen, sondern für den demokratischen Diskurs wesentliche Informationen benötigt werden, kann dieses Kostenrisiko eine abschreckende Wirkung entfalten.
Es wird daher empfohlen, nach diesen Problemen Rechnung tragenden Lösun- gen, beispielsweise durch Schaffung kostenrechtlicher Sondertatbestände, zu su- chen.
2.11 § 11 Veröffentlichungspflichten (und sonstige proaktive Infor- mationstätigkeit; Open Government Data)
• Die Regelung des § 11 IFG bleibt, verglichen mit anderen Ländern, hinter den anderen Pflichten der Verwaltung zur proaktiven Information zurück. Da- durch werden die Möglichkeiten einer proaktiven Informationstätigkeit als Prä- ventionsmechanismus für Konflikte im Einzelfall nicht hinreichend genutzt.
• Die Mehrheit der befragten Behörden verfolgt zwar eine proaktive Informati- onsstrategie. Allerdings stellt eine beträchtliche Zahl von Behörden keine Ver- knüpfung zwischen ihrer proaktiven Informationstätigkeit und der Verwirkli- chung des individuellen Informationsfreiheitsanspruchs nach dem IFG her. Mittels der aktiven Informationspolitik beabsichtigen Behörden weniger die Verwirklichung des individuellen Informationsfreiheitsanspruchs als die Öf- fentlichkeit über die Funktionen, Aufgaben und Leistungen ihrer Behörde zu informieren sowie Aufklärung und Transparenz über die Ziele und Aktivitäten einer Behörde zu schaffen. Ein Zusammenhang zwischen der Informationspo- litik einer Behörde und dem Antragsverhalten von IFG-Antragstellern wird dementsprechend von vielen Behörden nicht gesehen.
• Da die Frage nach open data- oder open government-Strategien von Re- gierung und Verwaltung einen Kern des Verständnisses moderner Staatlich- keit und des Verhältnisses zwischen Bürgerinnen und Bürgern und Staat be- trifft, setzt sie politische Grundentscheidungen voraus, die den Rahmen der vorliegenden Evaluation weit übersteigen. Im Folgenden können daher nur ei- nige Hinweise auf Verbesserungsmöglichkeiten gegeben werden, die auf den Ergebnissen der durchgeführten Evaluation beruhen:
• Deutlich geworden ist die Notwendigkeit einer stärkeren Verknüpfung der einzelfallunabhängigen proaktiven Informationspolitik der Behörden mit den Interessen der Bürgerinnen und Bürger an Informationszugang. Dieser behördlichen Informationspolitik kommt gleichsam eine Scharnierfunk- tion zwischen übergreifenden open government-policies und den Informa- tionsansprüchen der Einzelnen zu. Zum einen hat die Behörde solche übergreifenden Vorgaben für das konkrete Aufgabenfeld und Akteursum- feld der Behörde zu transformieren und andererseits individuelle Informati- onszugangsbedürfnisse zu antizipieren. Abgesehen davon, dass den für die Informationspolitik der Behörde Verantwortlichen diese Verknüpfungs- funktion bewusst gemacht werden muss, könnten zur Stärkung dieser Funktion folgende Maßnahmen in Betracht kommen:
o Unproblematisch zu realisieren ist ein deutlicher Hinweis auf das Recht auf Informationszugang auf der Einstiegs-Webseite der Bun- desministerien. Dieser Hinweis muss leicht verständlich sein, das Verfahren beschreiben, die Möglichkeit eines elektronischen Infor- mationsgewährungsantrags vorsehen und eine Ansprechperson für Rückfragen und die Antragstellung mit Kontaktdaten benennen. Ei- ne entsprechende Verpflichtung könnte in § 11 IFG verankert wer- den.
o Wesentlich aufwändiger wäre die Einrichtung eines Informationsre- gisters entweder des Bundes oder der einzelnen Behörden, durch das die bei den Behörden vorhandenen Informationen erschlossen werden können. Das hiergegen vorgetragene Argument, ein solches Register werde dem typischerweise sachbereichsbezogenen Inte- resse der Bürgerinnen und Bürger nicht gerecht, lässt sich mögli- cherweise durch technische Lösungen entkräften. Inwieweit ein sol- ches Register einem Missbrauch Vorschub leisten könnte, ist nicht ersichtlich.
Ob und in welcher Weise ein solches Register eingerichtet werden soll, ist in Anbetracht der dadurch gebundenen beträchtlichen Haus- haltsmittel eine politische Prioritätsentscheidung. Dem behördlicher- seits mit dem Angebot von privaten Anbietern verbundenen Verlust der Kontrolle darüber, welche Daten öffentlich zugänglich sind und welche nicht, könnte durch ein von Behörden geführtes Informati- onsregister möglicherweise entgegengewirkt werden. In Anbetracht der Tragweite eines solchen Registers sollte eine entsprechende Grundlage im IFG geschaffen werden.
Angesichts des mit der Informationsklassifizierung verbundenen Ressourcenaufwandes ist die Einführung eines Klassifizierungssys- tems eine politische Frage der Prioritätensetzung, die dann sinnvoll erscheint, wenn die als offenzulegend klassifizierten Informationen proaktiv veröffentlicht werden sollen.
• Die sowohl den Befragungen der Antragstellenden als auch der Behörden zu entnehmende Distanz zwischen den Informationszugang suchenden Bürgerinnen und Bürgern und den Behörden ließe sich neben flankieren- den Maßnahmen wie einer verständlichen Verwaltungssprache durch die im IFG verankerte verpflichtende Einrichtung eines behördlichen Informa- tionsfreiheitsbeauftragten als behördlichen „Kümmerers“ überbrücken.
Stünde eine entsprechende Stelle in der informationspflichtigen Behörde zur Verfügung, so würde dies möglicherweise die Bürgerinnen und Bürger ermutigen, auch ohne anwaltliche Beratung von ihrem Informationszu- gangsrecht Gebrauch zu machen. Ein solcher „Kümmerer“ sollte die Bür- gerinnen und Bürger ggf. schon bei der sachgerechten Formulierung des Antrags beraten, für die Entgegennahme und Weiterleitung des Antrags an die über den Antrag entscheidende Stelle zuständig sein und dem An- tragsteller während des Verfahrens als Ansprechpartner zur Verfügung stehen. Darüber hinaus könnte es seine Aufgabe sein, den Bekanntheits- grad des mit dem IFG verfolgten Ansatzes innerhalb der Behörden zu stei- gern sowie Beratungsleistungen sowohl zur Anwendung des IFG als auch zu praktischen Fragen der Aktenführung zu erbringen. Weiterhin würde es die Einrichtung einer solchen Stelle ermöglichen, auch auf Ebene der nachgeordneten Behörden einen festen Erfahrungsaustausch zu institutio- nalisieren.
2.12 § 12 Bundesbeauftragter für die Informationsfreiheit
• Die Berechtigung zur Anrufung des BfDI in § 12 Abs. 1 IFG sollte präzisier formuliert werden, insbesondere in Bezug auf Dritte. Anstatt der Beschrän- kung auf „wenn er sein Recht auf Informationszugang nach diesem Gesetz als verletzt ansieht“ könnte die Formulierung „wenn er seine Rechte nach diesem Gesetz als verletzt ansieht“ treten.
• Die Rechtsfolgen dieser Anrufung des BfDI sind bislang nicht in § 12 Abs. 1 IFG geregelt, insoweit wäre eine ausdrückliche Regelung in Anlehnung an das Petitionsrecht sinnvoll. Hinsichtlich der Kontrolle bestehen bei der Verweisung des § 12 Abs. 3 IFG insoweit Unklarheiten, als Kontrollbereich und Kontroll- maßstab verschiedene Übertragungsmöglichkeiten der Regelungen des BDSG auf das Informationsfreiheitsrecht möglich erscheinen lassen.
• In Bezug auf das parallele Bestehen der außergerichtlichen Streitschlich- tung über die Anrufung des BfDI und der Rechtsbehelfsverfahren könnten aufgetretene Unklarheiten hinsichtlich der Rolle des BfDI in anhängigen Rechtsbehelfsverfahren dadurch beseitigt werden, dass dem BfDI in solchen Konstellationen ein dem Vertreter des Bundesinteresses nach § 35 VwGO ähnliches Beteiligungsrecht in Rechtsbehelfsverfahren eingeräumt wird. Da- durch könnte zugleich sichergestellt werden, dass die besondere Sachkunde des BfDI bei der Entscheidung berücksichtigt wird.
• Weiterhin sollte durch die Aufnahme eines Verweises auf § 22 Abs. 4 Satz 2 BDSG in § 12 Abs. 3 IFG die unabhängige Stellung des Bundesbeauftrag- ten für die Informationsfreiheit klargestellt werden.
• Eine Erweiterung der Aufgaben des BfDI vom Informationszugang nach dem IFG auf – in Anlehnung an § 4g BDSG – „Einhaltung dieses Gesetzes und anderer bundesrechtlicher Vorschriften über die Informationsfreiheit“ er- scheint sinnvoll.
