Bundesministerium für Unterricht, Kunst und Kultur
Bundeskanzleramt
Expertengruppe Staats- und Verwaltungsreform Ballhausplatz 2
1014 Wien per E-Mail
Geschäftszahl: BMUKK-14.363/0005-III/4/2007 SachbearbeiterIn: Mag. Simone Gartner-Springer Abteilung: III/4
E-mail: simone.gartner-springer@bmukk.gv.at Telefon/Fax: +43(1)/53120-2331/53120-812331 Ihr Zeichen:
Antwortschreiben bitte unter Anführung der Geschäftszahl.
Entwurf eines Bundesverfassungsgesetzes, mit dem das Bundes- Verfassungsgesetz geändert und ein Erstes Bundesverfassungs- rechtsbereinigungsgesetz erlassen wird; Ressortstellungnahme
Das Bundesministerium für Unterricht, Kunst und Kultur dankt für die Übermittlung des im Betreff genannten Gesetzesentwurfes der Expertengruppe Staats- und Verwaltungsreform im Bundes- kanzleramt und erlaubt sich wie folgt Stellung zu nehmen:
Zu Artikel 1 (Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes):
Zu Art. 129, Art. 130 Abs. 1 und 3, Art. 131 Abs. 2 Z 1 und Art. 134 Abs. 2 und 3 des Entwurfes:
Gemäß Art. 129 Abs. 1 des Entwurfes soll die Verwaltungsgerichtsbarkeit durch die Ver- waltungsgerichte der Länder, das Verwaltungsgericht des Bundes und den Verwaltungs- gerichtshof ausgeübt werden. Das Verwaltungsgericht des Bundes soll gemäß Art. 131 Abs. 2 Z 1 des Entwurfes über Beschwerden nach Art. 130 Abs. 1 B-VG in Rechtssachen in einer Angelegenheit, die unmittelbar von Bundesbehörden versehen wird (Art. 102 Abs. 2 B-VG) erkennen.
Von den seitens des Bundesministeriums für Unterricht, Kunst und Kultur zu vollziehenden Rechtsbereichen ist derzeit ua. „Denkmalschutz“ in Gesetzgebung und (unmittelbarer) Voll- ziehung Bundessache (vgl. Art. 10 Abs. 1 Z 13 B-VG sowie Art. 102 Abs. 2 B-VG). Die Voll- ziehung in der ersten Instanz obliegt dem Bundesdenkmalamt. Über Berufungen gegen Bescheide des Bundesdenkmalamtes entscheidet die Bundesministerin für Unterricht, Kunst und Kultur. Das in Rede stehende Vorhaben würde bedeuten, dass im Bereich Denkmalschutz als nächste Instanz – nach der derzeitigen Kompetenzlage – unmittelbar nach dem Bundes- denkmalamt das Verwaltungsgericht des Bundes an Stelle der Bundesministerin für Unterricht, Kunst und Kultur treten würde (Art. 131 Abs. 2 Z 1 des Entwurfes). Das gleiche gilt im Schul- wesen im Falle des Vorsehens eines mehrgliedrigen Instanzenzuges vor den Schulbehörden des Bundes, wonach über Berufungen zB gegen Bescheide des jeweiligen Landesschulrates bzw. Stadtschulrates für Wien die Bundesministerin für Unterricht, Kunst und Kultur entscheidet.
Eine abschließende Beurteilung betreffend die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder bzw. des Bundes für die Ressortvollzugsbereiche ist daher erst nach Klärung der Kompetenzfrage möglich.
Ungeachtet dessen ist zu bemerken, dass im Fall einer Übertragung einer Angelegenheit des Art. 102 Abs. 2 B-VG in die mittelbare Bundesverwaltung und die damit verbundene Begründung einer Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder die Gefahr einer „Zersplitterung“
gesehen wird. Bei einer allfälligen Zuordnung des Rechtsschutzes etwa in Angelegenheiten des Bundes-Beamtenrechts zu Verwaltungsgerichten der Länder würden die Dienstrechts- vorschriften des Bundes – für einen Ressortbereich – durch neun verschiedene Verwaltungs- gerichte ausgelegt, was dem Interesse an der Gewährleistung eines einheitlichen „Vollzugs“
zuwiderläuft. Das Verwaltungsgericht des Bundes würde demgegenüber eine einheitliche Judi- katur, die für zu vollziehenden Rechtsangelegenheiten des Ressorts eine besondere Bedeutung hat, sicher stellen.
Bezüglich der Abschaffung des administrativen Instanzenzuges darf weiters auf folgende Besonderheiten bei Berufungsverfahren vor dem Bundesministerium für Unterricht, Kunst und Kultur im Bereich Denkmalschutz, bei schulischen Rechtsmittelverfahren sowie in Schüler- beihilfen- und Studienbeihilfenangelegenheiten aufmerksam gemacht werden: Es ist darauf Bedacht zu nehmen, dass es sich im Bereich des Denkmalschutzes im Falle von Sach- entscheidungen in der zweiten Instanz um großteils relativ aufwendige und fachspezifische Ermittlungsverfahren mit Augenscheinen vor Ort und (Amts)Sachverständigengutachten handelt.
Auch in schulischen Berufungsverfahren bestehen besondere verfahrensrechtliche Regelungen.
Das Recht zur Einbringung einer Berufung in schulischen Angelegenheiten stellt eine Rechts- schutzeinrichtung dar, die die Schüler (Aufnahmsbewerber, Prüfungskandidaten) an besonders bedeutsamen „Punkten“ ihrer Bildungslaufbahn vor den Folgen einer etwaigen Fehl- entscheidung bewahren soll. Die Verfahrensregelungen des Schulunterrichtsgesetzes berück- sichtigen auch die besonderen schulischen Sachlagen. So bestehen etwa wesentlich verkürzte Entscheidungspflichten gegenüber den Regelungen des AVG 1991 zur Wahrung der Interessen der Betroffenen. Danach haben die Schulbehörden in der Regel über Ansuchen und Berufungen des Schülers (Aufnahmsbewerbers, Prüfungskandidaten) spätestens drei Monate nach deren Einbringung die Entscheidung zu erlassen. Zudem sind in schulischen Berufungsverfahren (zB gegen die Entscheidung über die Nichtberechtigung zum Aufsteigen in die nächsthöhere Schulstufe) oftmals pädagogische Sachverständigengutachten vor der Erstellung der Sach- entscheidungen einzuholen. Für den den Bereich der Schülerbeihilfen ist vergleichsweise ebenfalls auf die verkürzte Entscheidungspflicht binnen drei Monate (§ 16 Abs. 4 Schüler- beihilfengesetz 1983) hinzuweisen.
Die Vollziehung des Dienstrechts der Bundesbeamten stellt eine besondere Kompetenz des Bundes dar, die dieser durch seine Dienstbehörden – also unmittelbar durch Bundesbehörden – wahrnimmt, ohne dass es dafür einer Ermächtigung durch Aufnahme der Dienstrechtsmaterie in den Katalog des Art. 102 Abs. 2 B-VG bedurft hätte. Darin zeigt sich eine Besonderheit der hoheitlichen Regelung der Rechtsverhältnisse zu den „eigenen“ Organwaltern. Eine allfällige Beschränkung des Rechtszuges auf eine Administrativinstanz dürfte sich nach der Formulierung im Art. 131 Abs. 2 B-VG (Bezugnahme auf Art. 102 Abs. 2 B-VG) nicht auf den Dienstrechts- vollzug erstrecken; der ebenfalls vorgesehene Entfall des Art. 21 Abs. 3 B-VG legt allerdings eine intendierte Einbeziehung des Dienstrechtsvollzuges des Bundes in die Neuregelung nahe.
Eine solche ist jedenfalls nicht überzeugend, würde die dem Rechtsmittelbereich immanente Koordination des Dienstrechtsvollzuges dem Bundesminister für seinen Ressortbereich ent- zogen und einem gerichtlichen Organ zugeordnet.
Entsprechend der Regelung des Art. 134 Abs. 2 und 3 des Entwurfes ist für die Qualifikation der Mitglieder dieser gerichtlichen Organe kein Abschluss eines rechtswissenschaftlichen Studiums erforderlich. Ob diese Regelungsform der Professionalisierung des Rechtsschutzes förderlich ist, wird bezweifelt. In Berufungsverfahren im administrativen Instanzenzug treffen im Bundes- ministerium für Unterricht, Kunst und Kultur Bedienstete, die ein Studium der Rechtswissen- schaften abgeschlossen haben, die Sachentscheidung, zumal in den überwiegenden Fällen formelle oder inhaltliche Rechtsfragen zu lösen sind. Fachfragen werden durch Beiziehung von Sachverständigen beurteilt. Nach Ansicht des Bundesministeriums für Unterricht, Kunst und Kultur ist für die Lösung der auftretenden Rechtsfragen ein abgeschlossenes rechtswissen- schaftliches Studium unabdingbare Voraussetzung.
Das Abgehen von einem administrativen Instanzenzug mit Entscheidungszuständigkeit der Bundesministerin für Unterricht, Kunst und Kultur in zweiter Instanz ist jedenfalls mit einer Erschwerung der Ausnutzung von Synergieeffekten und der dem Rechtsmittelbereich imma- nenten Koordination des jeweiligen Vollzugsbereiches innerhalb des Ressorts und mit der Zurückdrängung der Bedeutung der obersten Leitungsbefugnis verbunden und hat auch Aus- wirkungen auf die damit einhergehende Wahrnehmung der Ministerverantwortlichkeit.
Art. 130 Abs. 3 des Entwurfes normiert, dass in Rechtssachen nach Art. 130 Abs. 1 Z 1 des Entwurfes das Verwaltungsgericht in der Sache selbst zu entscheiden hat, wenn der maß- gebliche Sachverhalt feststeht oder die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kosteneinsparung verbunden ist. Der Regelungsgehalt dieser Bestimmung erweitert die Mög- lichkeit einer Zurückverweisung an die Verwaltungsbehörde erster Instanz gegenüber der geltenden Bestimmung des § 66 Abs. 2 AVG 1991. Insbesondere im Hinblick auf die Erweite- rung der Zurückverweisungsmöglichkeiten an die Verwaltungsbehörden werden jedenfalls auf- bau- und ablauforganisatorische sowie personalressourcenmäßige Begleitmaßnahmen im Bereich der Verwaltungsbehörden vorzusehen sein.
Generell wäre in diesem Zusammenhang auf die Gefahr von Nachteilen für die rechtssuchende Bevölkerung (zB mehr verfahrensrechtlich begründete formale bzw. kassatorische Ent- scheidungen, dadurch längere Verfahrensdauern) hinzuweisen.
Hingewiesen sei auch auf das Rechtsinstitut der kommissionellen Prüfung in schulischen Berufungsverfahren, wenn sich die Berufung auf eine behauptete unrichtige Beurteilung mit
„Nicht genügend“ stützt. Entsprechend den Bestimmungen des Schulunterrichtsgesetzes ist, wenn die Unterlagen nicht zur Feststellung, dass eine auf „Nicht genügend“ lautende Beur- teilung unrichtig oder richtig war, für die Berufungsbehörde ausreichen, das Verfahren zu unter- brechen und der Berufungswerber zu einer kommissionellen Prüfung zuzulassen. Wenn die Unterlagen hingegen ausreichen, ist die Abhaltung einer kommissionellen Prüfung unzulässig.
Im Übrigen ist kein gesondertes Rechtsmittel gegen die Anordnung einer kommissionellen Prüfung zulässig.
Zu Art. 136 Abs. 2 des Entwurfes:
Offen ist die Frage der Einführung einer Anwaltspflicht, die einer bundesgesetzlichen Regelung über das Verfahren der Verwaltungsgerichte gemäß Art. 136 Abs. 2 des Entwurfes vorbehalten bleibt. Die Einführung einer Anwaltspflicht wird wegen der damit verbundenen Kosten für die
Verfahrensparteien aus grundsätzlichen Erwägungen (zB wegen Erschwerung des Zugangs zum Rechtsschutz) als nachteiliger gegenüber der derzeitigen Situation angesehen.
Zu den finanziellen Auswirkungen:
Die Kostenausführungen, dass den Mehrkosten für die Errichtung des Bundesverwaltungs- gerichts entsprechende Einsparungen bei den Bundesministerien durch Wegfall aller Beru- fungsentscheidungen im Administrativverfahren gegenüberstehen, sind grundsätzlich nachvoll- ziehbar. Jedoch wird bezweifelt, dass die geplanten Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Bundes kostengünstiger als die Berufungsverfahren vor den Verwaltungsbehörden des Bundes sind. Es erschiene auch in höchstem Maße unzweckmäßig, auf den in den Bundesministerien kostengünstig vorhandenen Sachverstand in den jeweiligen Rechtsbereichen zu verzichten und demgegenüber einen entsprechenden Sachverstand in den jeweiligen Verwaltungsgerichten, die gegenüber dem monokratisch entscheidenden Bundesorgan eine weitere Kostenerhöhung bedeuten, neu aufzubauen.
Die Belassung der Rechtsmittelinstanz bei den obersten Bundesbehörden eröffnet die Nutzung zahlreicher Synergien. Dies betrifft zum einen die Heranziehung der in der Zentralstelle in ver- wandten Fachabteilungen vorhandenen Sachkompetenz bei der Entscheidung schwieriger Rechtsfragen als auch die rasche Koordination der bei der Bearbeitung von Rechtsmitteln sicht- bar werdenden Schwierigkeiten im Vollzug mit der gleichzeitigen Möglichkeit, rasch die der Zent- ralstelle nachgeordneten Behörden zu informieren. Darüber hinaus bietet sich die Möglichkeit der effizienten Vorbereitung erforderlicher Reformen durch die ressortzuständigen legistischen Organisationseinheiten.
Für die Schaffung des Verwaltungsgerichts des Bundes ist jedenfalls die Errichtung einer Gerichtsstruktur (zB Festlegung des Amtssitzes), der Aufbau einer inneren Einrichtung (zB Vor- sehen von Senaten) mit Bildung einer entsprechenden Verwaltungsstruktur (zB Kanzlei) erfor- derlich.
Zu Artikel 2 (Erlassung eines Ersten Bundesverfassungsrechtsbereinigungsgesetzes – 1. BVRBG):
Zum 1. Abschnitt (Bundesverfassungsrecht, das als nicht mehr geltend festgestellt oder auf- gehoben wird):
In den korrespondierenden Erläuterungen wird unter anderem festgehalten, dass „… sich die Geltung von … Inkrafttretens- … bestimmungen mit dem Eintritt der mit ihnen verbundenen Rechtswirkungen erschöpft. … Es wird daher in Anlehnung an Art. 49a Abs. 2 Z 3 B-VG vor- geschlagen, … Inkrafttretens- … bestimmungen … als „nicht mehr geltend“ festzustellen … Diese Unterscheidung zwischen der Feststellung des Geltungsverlustes einer Bestimmung und ihrer Aufhebung ist zwar von theoretischer, aber kaum von praktischer Bedeutung, weil es pro futuro voraussetzungsgemäß keinen Unterschied macht, ob eine Bestimmung als nicht mehr geltend festgestellt oder aufgehoben worden ist: unter Gesichtspunkten der Rechtsbereinigung sind beide Vorgangsweisen also gleichwertig. …“.
Zu den von einer Rechtsbereinigung auf verfassungsrechtlicher Ebene getragenen Intentionen darf unter dem Aspekt der Rechtssicherheit für den Einzelnen und unter Bedachtnahme auf die Legistischen Richtlinien 1990 (LRL) exemplarisch am Beispiel des § 2 Abs. 2 Z 7 des Entwurfes angemerkt werden, dass die vorgeschlagene „Feststellung der nicht mehr Geltung“ der in Ein-
klang mit den LRL Z 51 in Verfassungsrang beschlossenen Inkrafttretensbestimmungen des
§ 131 Abs. 7 Z 5 des Bundesgesetzes vom 25. Juli 1962 über die Schulorganisation, BGBl.
Nr. 242, in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 512/1993 sowie des § 131 Abs. 12 Z 4 dieses Bundesgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 766/1996 (jeweils betreffend § 27a des Schulorganisationsgesetzes - Sonderpädagogische Zentren) wohl eine textliche „Lücke“ im Katalog der Inkrafttretensbestimmungen der einzelnen Novellen zum Schul- organisationsgesetz in § 131 leg.cit. bewirken wird (verdeutlicht durch Einarbeitungen im RIS mit entsprechendem Vermerk). Im Sinne einer Rechtsklarheit, Rechtssicherheit und Nachvollzieh- barkeit des zeitlichen Geltungsbereichs einer Norm (LRL Z 37 ff) kann die vorgeschlagene Vor- gehensweise nicht nachvollzogen werden. Der Rechtsanwender kann nach In-Kraft-Treten des
§ 2 Abs. 2 Z 7 des Entwurfes nur erschwert ergründen, wann die diesbezügliche Verfassungs- bestimmung betreffend die Einführung/Änderung der Sonderpädagogischen Zentren in Kraft getreten ist. Sämtliche andere In-Kraft-Tretens-Regelungen mit einfachgesetzlichem „Status“, beispielsweise der Novelle BGBl. Nr. 512/1993 zum Schulorganisationsgesetz (§ 131 Abs. 7 Z 1 bis 4 sowie 6 bis 8) - bleiben hingegen von dieser Anordnung unberührt. Das textlich nachvoll- ziehbare Wissen um den jeweiligen In-Kraft-Tretens-Zeitpunkt einer Norm ist nicht nur im Sinne der Rechtssicherheit von Bedeutung, sondern spielt dieser Zeitpunkt auch im Rahmen der Inter- pretation von Rechtsbegriffen eine nicht unwesentliche Rolle. Das vorstehend Ausgeführte darf sinngemäß auch auf vergleichbare Tatbestände einer „Feststellung der nicht mehr Geltung“
erstreckt werden.
In Entsprechung des do. Ersuchens wird eine Kopie dieser Stellungnahme dem Präsidium des Nationalrates in elektronischer Form zur Verfügung gestellt.
Wien, 13. September 2007 Für die Bundesministerin:
Mag. Andreas Bitterer
Elektronisch gefertigt
