DT\1046883DE.doc AP101.772v01-00
DE
In Vielfalt geeintDE
ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA EURO-LATIN AMERICAN PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANA ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE EURO-LATINO-AMÉRICAINE PARLAMENTARISCHE VERSAMMLUNG EUROPA-LATEINAMERIKA
Ausschuss für politische Angelegenheiten, Sicherheit und Menschenrechte
26.1.2015
ARBEITSDOKUMENT
zur „Parteienfinanzierung in der Europäischen Union und in Lateinamerika“
Ko-Berichterstatterin LAK: María de los Ángeles Higonet (Parlatino)
AP101.772v01-00 2/8 DT\1046883DE.doc
DE
Einem Großteil der Länder der biregionalen Partnerschaft ist es gelungen, wichtige Fortschritte bei der Stärkung des institutionellen Gefüges, bei der Teilhabe und bei der demokratischen Regierungsführung zu erzielen. Bei diesem Prozess bildet die
Parteienfinanzierung ein zentrales Thema.
Einerseits erfordert der repräsentative Aspekt der Demokratie unter anderem die Stärkung der Parteien als Mechanismen der Vertretung, deren Tätigkeiten sich nicht bei Wahlen
erschöpfen, sondern die auch eine wichtige Aufgabe im Bereich der Beteiligung der
Zivilgesellschaft und der demokratischen Kontrolle der Politik wahrnehmen. Dies erfordert wiederum nachhaltige Mechanismen der Finanzierung.
Andererseits impliziert es die demokratische Ordnung selbst, dass die Bedürfnisse aller Bürgerin in gleicher Weise berücksichtigt werden, und nicht nur der Personen oder Gruppen mit größeren finanziellen Mitteln oder Einfluss. Im Rahmen der demokratischen Ordnung besteht die Pflicht, jegliche Einflussnahme aufgrund von Geld ungeklärter Herkunft zu unterbinden, den Zugang zu Ressourcen zu nivellieren und die Herkunft der finanziellen Unterstützung von Parteien und Kandidaten transparent zu gestalten.
Die Wachsamkeit, die die politische Finanzierung hervorruft, widerspiegelt eine
Hintergrundsituation. Um es mit den Worten von Kofi Annan auszudrücken: „Durch eine mangelhafte Regelung der politischen Finanzierung kann die Gerechtigkeit in der Politik schwinden, der Nährboden dafür geschaffen werden, dass das organisierte Verbrechen politisch Fuß fasst, und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wahlen untergraben werden1“.
Die Bürger haben oftmals die Empfindung, bei der politischen Entscheidungsfindung außen vor zu bleiben, dass es sich um eine asymmetrische Demokratie handelt, in der das Gewicht der mächtigen Wirtschaftsgruppen ausschlaggebend zu sein scheint. Manchmal tragen Medienkonzerne zu einer solchen Empfindung bei, da sie ihre Ressourcen dafür einsetzen, ihre Unternehmensinteressen voranzubringen, wozu auch gehört, ihre audiovisuellen Räume dazu zu nutzen, um Kandidaten in Stellung zu bringen.
Daher ist es zur Stärkung der Demokratie notwendig, für die finanzielle Unterstützung der Parteien als Mechanismen der Vertretung zu sorgen und somit die Gerechtigkeit bei der Vertretung der Bürger und Transparenz bei der Herkunft von Geldern und bei der Ausführung des Haushaltsplans zu gewährleisten. Die Parteien selbst müssen ihre Ressourcen optimieren, ihre Haushaltspläne transparent gestalten und ständig Rechenschaft ablegen.
Vor diesem Hintergrund haben sich die lateinamerikanischen Länder dazu verpflichtet, an
„ausgewogenen und transparenten Finanzierungsregelungen für die Tätigkeiten von Parteien“2 festzuhalten. Auch die Parlamentarische Versammlung Europa-Lateinamerika (EUROLAT) hat sich in diesem Sinn ausgesprochen: „empfiehlt die Verabschiedung von Gesetzen zur Finanzierung politischer Parteien, mit denen gleiche Bedingungen für den Zugang zu Finanzmitteln und die Durchführung von Kampagnen geschaffen und die unrechtmäßige Aneignung und Abzweigung von Mitteln bestraft werden sowie die
1 Annan, Kofi. „Foreword“ in „Funding of Political Parties and Election Campaigns“, IDEA, 2014.
2 Artikel 5 der Interamerikanischen Demokratischen Charta.
DT\1046883DE.doc 3/8 AP101.772v01-00
DE
größtmögliche Transparenz und Rechenschaftspflicht gefordert wird“1.
In dem Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption ist wiederum festgelegt:
„Jeder Vertragsstaat zieht ferner in Erwägung, im Einklang mit den Zielen dieses Übereinkommens und in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen seines
innerstaatlichen Rechts geeignete gesetzgeberische und verwaltungsrechtliche Maßnahmen zu treffen, um die Finanzierung von Kandidaturen für ein öffentliches Wahlamt und
gegebenenfalls die Finanzierung politischer Parteien transparenter zu machen.2“
Es gibt zwei Prioritäten: die Stärkung der Parteien als Mechanismen der Beteiligung und der Vertretung der Bürgerinnen und Bürger und der Beitrag zur Stärkung des Vertrauens der Bürger in die Politik. Wenn es gelingt, dass die Gesellschaft Vertrauen fasst und die politischen Entscheidungsträger über Legitimität verfügen, wird ein Beitrag zu einer demokratischen Regierungsführung geleistet.
Regelung der politischen Finanzierung
Es gibt vier große Bereiche bei der Regelung der politischen Finanzierung:
Erstens: die Festlegung von Beschränkungen und / oder Verbote für private Spenden, die sich auf das Verbot von Spenden vonseiten ausländischer Organisationen, Gesellschaften (aller oder derjenigen, die öffentliche Aufträge an Land gezogen haben), öffentlicher Stellen, Gewerkschaften und anonymer Quellen und / oder auf das Verbot indirekter Spenden beziehen. Darüber hinaus kann dies auch eine Beschränkung bei privaten Spenden implizieren, um die Einflussnahme durch einkommensstarke Gruppen einzuschränken.
Zweitens: der Einsatz der öffentlichen – direkten oder indirekten – Finanzierung als
Instrument der Fairness. Was die öffentliche Direktfinanzierung anbelangt, handelt es sich um die Überweisung von Geld, die in unterschiedlicher Weise erfolgen kann: der gleiche Betrag für alle oder proportional hinsichtlich eines Kriteriums, das für gewöhnlich die Anzahl der erhaltenen Stimmen oder Sitze betrifft. Die indirekte Finanzierung kann ihrerseits
beispielsweise in der Abtretung von Räumen in den audiovisuellen Medien, in einer Form von Steuerbefreiung bestehen usw. Dieser Mechanismus ist wichtig, weil damit für gewöhnlich die unerlaubte Umleitung von Mitteln umgangen wird.
Drittens: Ausgabenbegrenzungen. Dabei handelt es sich um die Regelung der Posten, an die eine Partei oder ein Kandidat die jeweiligen Mittel zuweisen können, oder das Geld, das bei Wahlkämpfen ausgegeben werden kann.
Viertens: Finanzberichte, einschließlich ihrer möglichen Verweisung an eine Prüfstelle und / oder eine mögliche Offenlegung ihres Inhalts. Eines der umstrittensten Punkte in dieser Hinsicht ist die Möglichkeit, die Identität der Spender offenzulegen.
In all diesen Bereichen muss der gemeinsame Nenner der politische Wille sein, die
bestehenden Regelungen zu erfüllen und alle Arten von Rechtswidrigkeiten zu beseitigen.
Eine geschlechtsspezifische Perspektive: der Zugang von Frauen zur politischen
1 Entschließung von EUROLAT: „Bürgerbeteiligung und Demokratie in Lateinamerika und in der Europäischen Union“ (angenommen am 29. März 2014 in Athen, Griechenland).
2 Artikel 7 Absatz 3.
AP101.772v01-00 4/8 DT\1046883DE.doc
DE
Finanzierung
Der Zugang zur politischen Finanzierung stellt für Kandidatinnen eine besondere Herausforderung dar. In einer von der Interparlamentarischen Union unter
300 Parlamentariern durchgeführte Umfrage wird die Schlussfolgerung gezogen, dass die mangelnde Finanzierung bei Wahlkämpfen eines der größten Hindernisse für Frauen darstellt, wenn es um den Zugang zu Positionen der Entscheidungsfindung geht.1
Die Politik der Finanzierung kann ein nützliches Werkzeug darstellen, um die politische Teilhabe der Frauen und ihr passives Wahlrecht zu fördern. Zwar können die Bereiche der Regelung, auf die zuvor verwiesen wurde, konkrete geschlechtsspezifische Auswirkungen erzielen, dennoch ist es ebenfalls wichtig, mit spezifischen Maßnahmen mehr Gerechtigkeit beim Zugang zu den Ressourcen zu fördern. Dazu gehört der Einsatz der öffentlichen Finanzierung, etwa Anreize oder Strafen für die Einhaltung bzw. die Nichteinhaltung von Quotenregelungen, der Einsatz von Mitteln als Anreiz zur Erweiterung des Zugangs von Frauen zu Positionen der Entscheidungsfindung, auch wenn es keine Geschlechterquote gibt, und die Schaffung spezifischer Haushaltslinien, um die Schulung von Kandidatinnen und ihrer Riege sowie ihre Beteiligung zu fördern.
Dennoch dürften all diese positiven geschlechtsspezifischen Maßnahmen ins Leere laufen, wenn der politische Wille zu ihrer Um- und Durchsetzung nicht vorhanden ist und wenn die kulturellen Hürden nicht beseitigt werden, die der Übernahme von politischen Ämtern durch Frauen im Wege stehen.
Die Lage in Lateinamerika2
Den Ländern Lateinamerikas und der Karibik kam bei der Annahme von Modellen der öffentlichen Finanzierung von Parteien und Kandidaten eine Vorreiterrolle zu. In den letzten Jahren haben sich die regulatorischen Anstrengungen in diesem Bereich vervielfacht. De facto wurden im Rahmen der Wahlbeobachtungsmissionen unterschiedlicher Institutionen3 die signifikanten Fortschritte bei der Organisation und Verwaltung von Wahlprozessen hervorgehoben, die im Folgenden aufgeführt werden.
a. Beschränkungen und / oder Verbote von privaten Spenden
Tatsächlich haben alle Länder der Region Verbote eingeführt, was die Heranziehung bestimmter Quellen der Finanzierung anbelangt; eine breite Mehrheit der Länder hat hinsichtlich der Beträge aus privaten Zuwendungen Grenzen festgelegt. Die am weitesten verbreiteten Verbote betreffen die Spenden von Regierungen, Einrichtungen oder Ausländern, von Auftragnehmern öffentlicher Aufträge (Argentinien und Bolivien) und von anonymen Quellen. Einige Länder in der Region haben zudem die Spenden von juristischen Personen untersagt (Argentinien, Mexiko, Paraguay und Costa Rica). In gleicher Weise gibt es auch
1 „Equality in Politics. A survey of women and men in Parliaments“, IPU, 2009, siehe http://www.ipu.org/PDF/publications/equality08-overview-e.pdf
2 Grundlage hierfür bildet der Bericht über die Parteienfinanzierung in Lateinamerika 2011 – Internationales Institut für Demokratie und Wahlunterstützung / Organisation Amerikanischer Staaten, Nationale Autonome Universität Mexiko. Die Beispiele sind nicht erschöpfend. Die Aufzählungen erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
3 Zu ihnen sind das Lateinamerikanische Parlament, die Organisation Amerikanischer Staaten und die Wahlbehörden der Union der Südamerikanischen Nationen (UNASUR) zu zählen.
DT\1046883DE.doc 5/8 AP101.772v01-00
DE
Länder, in denen der Betrag der Spenden begrenzt wird (Argentinien, Bolivien, Brasilien, Kolumbien, Chile und Peru).
b. Öffentliche Finanzierung
Die ausschließlich privaten Modelle der Finanzierung bringen Effekte der Ungleichheit mit sich, da durch sie Gruppierungen, die über größere Mittel verfügen, bevorzugt werden. Diese Effekte, die dem Grundsatz der demokratischen Gleichheit zuwiderlaufen, können über die öffentliche Finanzierung aufgehoben und über Kontrollen der Herkunft und des Einsatzes sowie über die Festlegung von Spenden- und Ausgabenbeschränkungen geregelt werden.
Die Mehrzahl der lateinamerikanischen Länder weisen den rechtlich anerkannten Parteien den größten Teil der direkten Beihilfen proportional zu, und zwar entsprechend dem bei der vorherigen Wahl verzeichneten Prozentsatz an erhaltenen Stimmen oder Sitze. Allerdings hat man sich in vielen anderen Systemen dafür entschieden, die proportionale Zuweisung der Mittel mit einigen Regelungen zu modifizieren, die auf eine größere Gleichheit unter den Empfängern abzielen (Argentinien, Brasilien, Kolumbien, Ecuador und Mexiko).
Darauf haben auch die Schlussfolgerungen des durch das Lateinamerikanische
Parlament 2004 einberufenen Treffens über „Demokratie, Staatsführung und Parteien in Lateinamerika“ verwiesen: „Wir befürworten die öffentliche Finanzierung für alle Parteien, sowohl im Rahmen von Wahlen als auch im Rahmen ihrer kontinuierlichen Tätigkeit,
unbeschadet der Tatsache, dass wir die Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung von Vorschlägen, die jederzeit und überall Gültigkeit haben, einräumen. Dies beruht auf der Prämisse, dass die Demokratie ihren Preis hat, den die Gesellschaft entrichten muss, wenn diese uneingeschränkt durchgesetzt werden soll. Es wäre äußerst zielführend, für die private Finanzierung von Parteien bei Wahlkampagnen Grenzen festzulegen. Daher ist es
erforderlich, dass vonseiten des Staates eine verbindliche Finanzierung mit festen
prozentualen Beträgen in dem nationalen Haushaltsplan entsprechend den wirtschaftlichen Möglichkeiten des jeweiligen Landes festgelegt wird.“
Was die indirekten Beihilfen anbelangt, so stellt der für Parteien und Kandidaten gewährte kostenlose Zugang zu staatlichen oder privaten Medien (oder zu beiden Medienformen) eine der gängigsten Modalitäten dar. In einigen Ländern ist der Zugang der Parteien zu den
Medien ständig gegeben (Brasilien, Kolumbien, Mexiko, Panama und Peru). In einigen Fällen steht der Zugang zu einer kostenlosen Werbespanne in den Medien Seite an Seite mit dem Verbot, zusätzliche Werbeflächen für Wahlkämpfe im Fernsehen oder im Radio zu erwerben (Argentinien, Brasilien, Chile und Mexiko). In anderen Fällen hingegen stellt die vom Staat zur Verfügung gestellte Werbespanne keinen Hinderungsgrund für die Möglichkeit dar, in privater Form Werbezeiten vertraglich zu vereinbaren.
c. Offenlegung der Finanzierungsquellen und Ausführung des Haushaltsplans In beinahe allen Ländern Lateinamerikas besteht für Parteien die Verpflichtung, den Betrag und die (öffentliche oder private) Herkunft ihrer Finanzmittel in regelmäßigen Abständen zu melden. In einigen Ländern besteht sogar die Vorschrift, die Identität der Spender
offenzulegen, während in nur wenigen Ländern vorgesehen ist, dass diese Offenlegung auch bei einzelnen Kandidaten erfolgen muss (Brasilien, Kolumbien, Chile, Ecuador, Venezuela und Uruguay).
AP101.772v01-00 6/8 DT\1046883DE.doc
DE
Was die Offenlegung von Informationen betrifft, besteht in verschiedenen Ländern die Pflicht, die Ergebnisse der in Bezug auf die Jahresabschlüsse der Kandidaten und Parteien durchgeführten Prüfungen zu veröffentlichen (Argentinien, Brasilien, Kolumbien, Costa Rica, Ecuador, Mexiko und Nicaragua). In der übrigen Region werden diese Informationen nicht zwangsläufig veröffentlicht.
d. Dauerfinanzierung
In der Region überwiegt weiterhin die nicht ständige Finanzierung bei Wahlen, obgleich es immer mehr Länder gibt, die ständige Mittel für die institutionelle Stärkung und Entwicklung der Parteien veranschlagen, darunter für Tätigkeiten wie die Forschung, die Schulung und die Befähigung von Aktivisten. Dies ist unter anderem in Argentinien, Brasilien, Kolumbien, Mexiko, Costa Rica und Peru der Fall.
e. Regelung
Geldbußen stellen in Lateinamerika die gängigste Art der Sanktion bei Verstößen gegen die Regeln der politischen Finanzierung dar. De facto greifen alle Länder der Region auf sie zurück, um die festgelegten Kontrollen zu stützen. Im Gegensatz dazu ist der Entzug von Zuwendungen als Durchsetzungsmechanismus weit weniger geläufig, obgleich es sich hierbei auch um einen zielführenden regulatorischen Mechanismus handelt.
Darüber hinaus gibt es in allen übrigen Ländern ein Gremium, das mit der Kontrolle und Prüfung der Finanzierung von Parteien betraut ist; diese Aufgabe ist mehrheitlich den Wahlgremien zugewiesen worden.
Hervorzuheben bleibt, dass all diese Regelungen Makulatur sind, wenn die mit der
Organisation und Logistik von Wahlen betrauten Gremien und die mit der Ausführung des Haushaltsplans betrauten überparteilichen Stellen nicht institutionell und technisch gestärkt werden.
f. Gleichstellung der Geschlechter
Verschiedene Länder der Region haben Maßnahmen im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter gebilligt (Brasilien, Kolumbien, Costa Rica, Honduras, Mexiko und Panama).
Dazu zählen unter anderem die Bereitstellung zusätzlicher Zeiten für Parteien in den Medien, die insbesondere den Kandidatinnen einzuräumen sind, spezifische Haushaltsposten zur Förderung der Beteiligung von Frauen, zusätzliche Mittel für Parteien, entsprechend dem Anteil an Frauen, die gewählt wurden, oder die Verpflichtung, dass Parteien besondere Beträge für die Beteiligung von Frauen veranschlagen und dass ihre Mittel gleichmäßig zwischen Frauen und Männern aufgeteilt werden.
Schlussfolgerungen und Vorschläge
Die wirtschaftlichen Ressourcen stellen ein unverzichtbares Element des demokratischen
DT\1046883DE.doc 7/8 AP101.772v01-00
DE
Wettbewerbs dar. Jedoch kann Geld im Rahmen des demokratischen Prozesses zu unrechtmäßigen Wettbewerbsverzerrungen führen. Wenn seine Verwendung nicht oder unzureichend geregelt wird, stellt Geld eine Bedrohung für den Grundsatz der Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger dar, indem zugelassen wird, dass diejenigen, die wirtschaftliche Macht angehäuft haben, über größeren politischen Einfluss verfügen. Darüber hinaus kann der Parteienwettbewerb durch Geld verzerrt werden, indem die Kandidaturen von Personen begünstigt werden, die Zugang zu größeren Ressourcen besitzen, und korrupten Praktiken oder unredlichem Taktieren zwischen Spendern und gewählten Repräsentanten wird womöglich Vorschub geleistet.
Es gibt keine einheitlichen regulatorischen Lösungen für die Herausforderungen, die aufgrund der Rolle des Geldes in der Politik entstehen. Das heißt aber nicht, dass die internationale Erfahrung als Orientierungshilfe unbedeutend wäre oder dass in diesem Zusammenhang ein normativer Relativismus verteidigt werden müsste. Daher ist es – wie in diesem Bericht vorgeschlagen – möglich, einige regulatorische Instrumente auszumachen, die sich als
nützlich erwiesen haben, um einige der wichtigsten Risiken recht gut zu kontrollieren, die sich aus der politischen Finanzierung ergeben haben. Zu diesen Instrumenten zählen:
• die Stärkung der Parteien als Mechanismen der Vertretung durch den Staat, indem ihnen angemessene (direkte oder indirekte) Ressourcen zur Verfügung gestellt werden, damit sie ihre Aufgaben dauerhaft auf wirksame und ethische Weise wahrnehmen können, sodass ein effektiver und gerechter Wahlkampf ausgetragen werden kann;
• die Einhaltung der internationalen Übereinkommen, einschließlich derer, die in einem Zusammenhang mit der Gleichstellung der Geschlechter stehen, damit alle,
unabhängig von Reichtum, Geschlecht, ethnischer Zugehörigkeit, Religion oder irgendwelcher anderer Bedingungen, Ressourcen beanspruchen können;
• die Setzung von Anreizen für die Erforschung des Zusammenhangs zwischen der politischen Finanzierung und der Gleichstellung der Geschlechter;
• die Stärkung der Transparenz des Wahlprozesses, indem die Zugänglichkeit, Qualität und Offenlegung der Finanzberichte verbessert wird;
• die Sicherstellung, dass die Mittel für Parteipolitik und Wahlkampf weder aus zweifelhaften Quellen stammen noch auf illegalem Weg erhalten wurden; das Vorhaben einer verbindlichen Offenlegung der Herkunft der Finanzmittel von Parteien;
• die Regelung der offiziellen Werbung, um zu unterbinden, dass diese bei
Wahlkämpfen eingesetzt wird, damit auf diese Weise alle Arten von Asymmetrien umgangen werden, in deren Zuge Regierende begünstigt werden können;
• die Begrenzung der Ausgaben bei Wahlkämpfen und die Kürzung ihrer Dauer;
• die Förderung der Zuführung parteipolitischer Mittel zu Informationskampagnen über ihre jeweiligen Parteiprogramme sowie über ihren jeweiligen Standpunkt zu
verschiedenen Themen und über die Art und Weise, in der Mittel erhalten und eingesetzt werden;
AP101.772v01-00 8/8 DT\1046883DE.doc
DE
• die Propagierung neuer Paradigmen beim allgemeinen Zugang zum Recht auf Kommunikation, indem darauf gedrängt wird, dass die Medien Änderungen und Reformen in Angriff nehmen, die vor dem Hintergrund einer Gesetzgebung, in der das Recht auf Information garantiert wird, zu einem ethischen, unparteiischen und
professionellen Verhalten führen;
• die Festlegung eines Systems interner und externer Prüfungen, die koordiniert und parallel ablaufen;
• die Gewährleistung einer angemessenen Gerichtsbarkeit und wirksamer Kontrollbehörden, damit verhindert wird, dass Missbräuche der politischen Finanzierung straflos bleiben.
Es geht nicht nur darum, repressive Regelungen mit Sanktionscharakter zu erlassen, sondern Wege ausfindig zu machen, wie das Vertrauen der Bürger in die demokratischen Institutionen wiederhergestellt werden kann.
