RAPPORT PRÉSENTÉ PAR LA DIRECTION DE LA SANTÉ PUBLIQUE ET DE LA PRÉVOYANCE SOCIALE DU CANTON DE BERNE
au Conseil-exécutif
à l’intention du Grand Conseil
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Mise en place et réalisation d’un programme de dépistage du cancer du sein par mammographie, assorti d’un contrôle de qualité, dans le canton de Berne (hors arrondissement administratif du Jura bernois)
Autorisation de dépense (crédit d’engagement pluriannuel) pour les années 2012 à 2020
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1. Synthèse
Le 4 septembre 2008, le Grand Conseil a adopté la motion 114-2008 Heuberger, Oberhofen (Les Verts), du 9 avril 2008 « Prévention du cancer du sein ». Celle-ci charge le gouvernement de développer et mettre en œuvre un programme de dépistage systématique à l’intention de toutes les femmes du canton de Berne. Ce programme doit être conforme aux prescriptions fédérales de manière que les coûts soient pris en charge par les caisses-maladie.
Depuis le 1er janvier 2010, les mammographies de dépistage effectuées tous les deux ans chez les femmes dès 50 ans sont définitivement inscrites dans le catalogue des prestations de l’assurance obligatoire des soins (AOS), pour autant qu’elles soient réalisées dans le cadre d’un programme organisé dont la qualité est garantie. Sont couvertes la prestation technique et l’interprétation médicale.
La Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale (SAP) va mandater une institution pour la mise en place du programme dans le canton de Berne et sa
réalisation pendant au moins huit ans1, sur la base de la stratégie générale élaborée par des spécialistes. L’arrondissement administratif du Jura bernois, dans lequel un programme de dépistage existe déjà, n’est pas intégré dans le projet.
Le présent arrêté vise à autoriser un crédit maximal de 4 700 000 francs au total pour financer les coûts non couverts par l’AOS – logistique, garantie de la qualité, contrôle de l’efficacité – pendant neuf ans (phase de démarrage de six mois du second semestre 2012 et durée de réalisation de huit ans).
2. Bases légales
• Ordonnance du DFI du 29 septembre 1995 sur les prestations dans l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (Ordonnance sur les prestations de l’assurance des soins, OPAS ; RS 832.112.31), article 12e, lettre c
• Ordonnance fédérale du 23 juin 1999 sur la garantie de la qualité des programmes de dépistage du cancer du sein par mammographie (RS 832.102.4), ci-après ordonnance fédérale sur la qualité des programmes de dépistage
1 Conformément à l’article 2, alinéa 2 de l’ordonnance fédérale sur la qualité des programmes de dépistage
• Directive R-08-02 de l’Office fédéral de la santé publique « Contrôle de qualité des installations de mammographie » du 28 avril 2003 (révision n° 2 du 1er avril 2011)
• Loi du 2 décembre 1984 sur la santé publique (LSP ; RSB 811.01), article 2 et article 4, alinéas 1 et 2
• Loi du 26 mars 2002 sur le pilotage des finances et des prestations (LFP ; RSB 620.0), article 47, article 48, alinéa 2 et article 50, alinéa 3
• Ordonnance du 3 décembre 2003 sur le pilotage des finances et des prestations (OFP ; RSB 621.1), article 148 et article 152, alinéa 4
3. Contexte
3.1 Situation initiale en Suisse
Depuis le 1er janvier 2010, les mammographies de dépistage effectuées tous les deux ans chez les femmes dès 50 ans sont définitivement inscrites dans le catalogue des prestations de l’assurance obligatoire des soins, pour autant qu’elles soient réalisées dans le cadre d’un programme organisé dont la qualité est garantie. Le but est la détection précoce des altérations histologiques malignes afin d’améliorer le pronostic, de diminuer les problèmes de santé subséquents (soit la morbidité) et de réduire le taux de mortalité.
Des programmes organisés de dépistage par mammographie existent déjà dans les cantons suivants : Fribourg, Genève, Jura, Neuchâtel, Saint-Gall, Thurgovie, Valais et Vaud, suivis en juin 2011 par les Grisons.
La Fédération suisse des programmes de dépistage du cancer du sein (FDCS), créée le 1er juillet 2008, s’engage entre autres pour une coordination efficace des
programmes, pour des normes de qualité élevées et homogènes, pour une information appropriée et standardisée des femmes invitées à participer au dépistage et pour l’introduction de tels programmes dans toute la Suisse.
3.2 Situation initiale dans le canton de Berne
Le Conseil-exécutif a alloué le 2 avril 2008 un crédit maximal de 550 000 francs pour la période 2008-2011 à un projet-pilote de dépistage du cancer du sein dans le Jura bernois. Mené dans le cadre d’un programme réalisé conjointement avec les cantons du Jura et de Neuchâtel, ce projet a permis non seulement de mettre en œuvre une motion adoptée sous forme de postulat par le Grand Conseil en 2003, mais aussi de donner suite à une pétition signée par 5200 personnes, qui a été soumise en 2005 à l’Assemblée interjurassienne, et de concrétiser une résolution de cette dernière datant également de 2005. Le projet-pilote a été lancé début 2009, avec un taux de
participation de 28 pour cent la première année et de 49 pour cent la suivante. Cette collaboration intercantonale sera poursuivie dans les mêmes conditions à partir de 2012. Le montant annuel à la charge du canton de Berne pour financer les coûts non couverts est inférieur à 100 000 francs, de sorte que la compétence en matière de finances revient à la SAP.
3.3. Motion Heuberger « Prévention du cancer du sein »
Le 4 septembre 2008, le Grand Conseil a adopté la motion 114-2008 Heuberger, Oberhofen (Les Verts), du 9 avril 2008, qui charge le gouvernement de développer et mettre en œuvre un programme de dépistage systématique à l’intention de toutes les femmes du canton de Berne. Ce programme doit être conforme aux prescriptions fédérales de manière que les coûts soient pris en charge par les caisses-maladie.
Lors du processus de planification financière 2009, le Conseil-exécutif a proposé au Grand Conseil de renoncer à la mise en œuvre de plusieurs interventions politiques, dont la motion Heuberger, en raison de la situation financière difficile du canton.
Pendant les débats budgétaires de novembre 2009, le Grand Conseil a cependant
adopté une déclaration de planification du groupe PS-JS demandant que la réalisation des projets concernés ne soit abandonnée que provisoirement. Par conséquent, le gouvernement s’est à nouveau penché sur les interventions en question lors de l’élaboration du budget 2011 et du plan intégré mission-financement 2012-2014. Il a finalement décidé – sur la base notamment des débats budgétaires du Grand Conseil de novembre 2009 – de poursuivre la concrétisation de la motion Heuberger sans incidence sur le budget (compensation interne au sein de la SAP).
Sur mandat de la SAP, la Ligue bernoise contre le cancer a chargé un groupe de travail composé de spécialistes d’élaborer une stratégie générale, qui a été déposée en mars 2011. Ce document présente les conditions techniques et organisationnelles de réalisation d’un programme cantonal de dépistage du cancer du sein par
mammographie assorti d’un contrôle de qualité.
Dans ce modèle, les mammographies sont effectuées de manière décentralisée dans les régions, y compris la première lecture des clichés par les radiologues des instituts agréés (alors que la deuxième et la troisième lecture sont centralisées). Un réseau numérique est prévu pour la transmission des images. Les femmes dont les résultats présentent une anomalie sont conviées, selon une procédure standardisée, à un bilan complémentaire dans un centre spécialisé public ou privé certifié.
Sur la base de la stratégie générale, la SAP va mandater une institution pour la mise en place du programme dans le canton de Berne – exception faite de l’arrondissement administratif du Jura bernois – et pour sa réalisation pendant au moins huit ans, comme exigé à l’article 2, alinéa 2 de l’ordonnance fédérale sur la qualité des
programmes de dépistage. Une coordination et une collaboration seront assurées avec le programme intercantonal auquel participent les femmes du Jura bernois.
L’institution devra démontrer qu’elle dispose des ressources nécessaires à l’accomplissement de sa tâche et qu’elle possède les compétences requises en matière de logistique et de gestion de la qualité. Elle doit en outre satisfaire aux exigences suivantes :
• savoir motiver la population, et en particulier les femmes âgées de 50 à 69 ans, à prendre des mesures de prévention du cancer et à participer, le cas échéant, au programme de dépistage ;
• informer clairement le public, et plus spécifiquement le public cible, sur son mandat et ses prestations ;
• être totalement indépendante des fournisseurs de prestations qu’elle associe au programme pour éviter tout conflit d’intérêts et décider en toute objectivité de la poursuite ou de la fin de leur engagement ;
• être acceptée comme partenaire par les hôpitaux et les médecins établis dans le bassin couvert par le programme ;
• travailler autant que possible sur la base des expériences pratiques et des connaissances scientifiques les plus récentes ;
• assurer la direction du programme à long terme afin de garantir la continuité.
Vérification faite avec le concours de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie, le mandat de la SAP ne doit pas faire l'objet d'une mise au concours publique.
En effet, le programme implique des coûts non couverts importants (cf. ch. 4 ci-après) assumés par le canton. L’institution mandatée, qui ne prend pas de risque commercial et n’a pas la possibilité de réaliser un gain, agit dans un but non lucratif. La mise en place du programme de dépistage dans le canton de Berne et sa réalisation ne constituent donc pas un mandat au sens de la législation sur les marchés publics.
4. Répercussions financières
Conformément à l’OPAS, les assureurs-maladie prennent en charge la prestation technique et l’interprétation médicale des mammographies de dépistage effectuées chez les femmes dès 50 ans tous les deux ans, pour autant qu’elles soient réalisées dans le cadre d’un programme organisé dont la qualité est garantie. Aucune franchise n’est prélevée sur cette prestation, mais une quote-part de 10 pour cent est à la charge des participantes. Les prestations sont facturées aux caisses-maladie par le centre cantonal de dépistage, qui paie les fournisseurs de prestations.
L’assurance-maladie ne finance pas, par contre, la mise en place du programme, la logistique, certaines mesures de garantie de la qualité ni le contrôle de l’efficacité.
Le présent arrêté vise à autoriser un crédit maximal de 4 700 000 francs au total pour financer ces coûts pendant neuf ans (phase de démarrage de six mois du second semestre 2012 et période de mise en œuvre de huit ans), une durée de réalisation de huit ans au minimum étant prescrite par la législation fédérale2.
Les coûts non couverts sont indiqués dans le tableau ci-après (plan d’investissement et budget pluriannuel) :
20123 2013 2014 2015 2016 - 2020
Démarrage Réalisation
CHF CHF CHF CHF CHF
Coûts du programme
Personnel 232 000 521 500 521 500 544 700 544 700 Frais généraux4 115 000 227 000 207 000 207 000 207 000
Location 20 000 40 000 40 000 40 000 40 000
Exploitation5 0 156 666 180 000 180 000 165 000
Administration 52 500 76 000 76 000 76 000 76 000
Amortissement 0 22 000 22 000 22 000 28 000
Total des coûts 419 500 1 043 166 1 046 500 1 069 700 1 060 700
Recettes6 0 299 988 360 000 540 000 630 000
Coûts non couverts 419 500 743 178 686 500 529 700 430 700
Crédit déterminant / Type de crédit / Compte / Groupe de produits / Année comptable 4 700 000 francs au maximum
Crédit d’engagement pluriannuel, probablement versé comme suit : 2012 : 450 000 francs au maximum
2013 : 750 000 francs au maximum 2014 : 700 000 francs au maximum 2015 : 550 000 francs au maximum 2016 à 2020 : 450 000 francs au maximum
Unité ODH/OMC (domaine fonctionnel OMC) ; compte 365000 (subventions
d’exploitation à des institutions privées) ; centre de coûts 913001 ; groupe de produits Protection de la santé et service sanitaire, produit Maladies transmissibles et médecine préventive.
Le crédit est inscrit au budget et au plan financier (mise en œuvre sans incidence sur le budget).
2 Article 2, alinéa 2 de l’ordonnance fédérale sur la qualité des programmes de dépistage 3 Phase de démarrage de six mois
4 Cotisation annuelle à la FDCS, système de transmission des mammographies, information et communication
5 Invitation et rappel, communication des résultats, garantie de la qualité
6 Selon le nombre de mammographies réalisées, c’est-à-dire selon le taux de participation (chiffres empiriques obtenus sur la base des programmes existants)
5. Référendum facultatif
Conformément à l'article 62, alinéa 1, lettre c de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 (RSB 101.1), le présent arrêté est soumis à la votation facultative.
6. Proposition
Nous vous invitons à approuver le projet d’arrêté ci-joint.
Berne, le LE DIRECTEUR DE LA
SANTÉ PUBLIQUE ET DE LA PRÉVOYANCE SOCIALE :
Philippe Perrenoud Conseiller d’Etat
Transmis pour corapport à la Direction des finances
Annexe Projet d’arrêté
Annexes complémentaires à l’intention de la Commission des finances
Stratégie générale pour un programme cantonal de dépistage du cancer du sein par mammographie assorti d’un contrôle de qualité, mars 2011 (en allemand uniquement)
Responsable de l’affaire
Dr Anne-Marie Maurer, Office du médecin cantonal, Division Epidémiologie, tél. 031 633 79 32
