Deutscher Gewerkschaftsbund Bundesvorstand
Abt. Struktur-, Industrie- und Dienstleistungspolitik
Frederik Moch Referatsleiter Energiepolitik frederik.moch@dgb.de Telefon: 030 24060 576 Telefax: 030 24060 677 Henriette-Herz-Platz 2 10178 Berlin www.dgb.de Zu den Eckpunkten für ein Ausschreibungsdesign für Photovoltaik-Freiflächenanlagen
nimmt der DGB wie folgt Stellung:
I. Allgemeine Vorbemerkungen zu Ausschreibungsverfahren
Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) hat in den vergangenen 13 Jahren zu einem dynami- schen Ausbau der erneuerbaren Energien und einer ungeahnten Technologieentwicklung und Kostensenkung beigetragen. Es war Grundlage und Voraussetzung für die von der schwarz- gelben Bundesregierung beschlossene Energiewende, deren Ziele es weiterhin konsequent umzuset- zen gilt. Die wesentlichen Elemente des EEG, nämlich der Einspeisevorrang, die Abnahmeverpflich- tung und die gesetzlich garantierte Festvergütung, waren dabei die entscheidenden Garanten dieser Entwicklung. Zudem hat der Ausbau der erneuerbaren Energien einen erheblichen Beschäftigungsef- fekt, so arbeiten inzwischen rund 370.000 Menschen in den EE-Branchen.
Aktuell beträgt der Ökostromanteil im Netz etwa 25 Prozent. Damit stellen sich neue Herausfor- derungen, um die erneuerbaren Energien sukzessive zu den tragenden Säulen der Stromversorgung zu entwickeln. Neben dem reinen Mengenwachstum muss es künftig auch um einen qualitativen und systemischen Zubau gehen. Der DGB hat es deshalb begrüßt, dass der Gesetzgeber in der zurückliegenden EEG-Reform einen Schwerpunkt auf die Weiterentwicklung der gesetzlichen Grundlagen anhand der Kriterien Kosteneffizienz, Systemverantwortung und Ausbau-Koordination gelegt hat.
In diesem Zusammenhang beabsichtigt der Gesetzgeber die Förderung, bzw. die Förderhöhe, suk- zessive auf Ausschreibungen umzustellen. So soll es zunächst Pilotausschreibungen im Seg- ment der Freiflächen-Photovoltaik geben. Die nun vorgelegten Eckpunkte für ein Ausschrei- bungsdesign dienen somit der Vorarbeit für die entsprechende Rechtsverordnung.
stellungnahme
Stellungnahme des Deutschen Gewerkschaftsbundes zum
Konsultationsverfahren: „Eckpunkte für ein Ausschreibungsdesign für Photovoltaik-Freiflächenanlagen“ des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie
Eckpunkte für ein Ausschreibungsdesign für Photovoltaik-Freiflächenanlagen
21.08.2014
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Grundsätzlich hält der DGB einen generellen Systemwechsel von Einspeisevergütungen zu Ausschrei- bungen im EEG, wie er im Eckpunktepapier formuliert wird, für nicht geboten. Auch der Beihilferah- men der EU schreibt dies nicht zwingend vor. Ob durch Ausschreibungen eine erhöhte Kosteneffizi- enz erreicht werden kann, ist offen. Ein Blick in andere europäische Länder deutet eher auf das Gegenteil hin. Zudem ist das Kostensenkungspotential bei Wind-Onshore und Photovoltaik aufgrund der schon weit fortgeschrittenen Lernkurve begrenzt. Auch muss in einer volkswirtschaftlichen Be- trachtung der administrative Aufwand für Behörden und Unternehmen mitberücksichtigt werden.
Aus Sicht des DGB muss eine Weiterentwicklung des EEG dazu beitragen, langfristig verlässliche Rahmenbedingungen für Investitionen in den Ausbau der erneuerbaren Energien herzustellen. Pla- nungssicherheit ist eine der Voraussetzungen dafür, dass ein kontinuierlicher Investitionsstrom in den Ausbau der erneuerbaren Energien bestehen bleibt. Damit wird eine wesentliche Voraussetzung dafür geschaffen, dass Wertschöpfung und Arbeitsplätze im Bereich der erneuerbaren Energien und der Zuliefererbranchen gesichert werden und neu entstehen können. Sowohl hinsichtlich der Kosten- effizienz als auch in Bezug auf stabile Investitionsbedingungen haben sich bisher Einspeisetarife ge- genüber Ausschreibungen als überlegen erwiesen. Der DGB fordert deshalb keine vorschnelle Umge- staltung der Vergütungsregelungen im EEG schon ab 2017 vorzunehmen, solange sich
Ausschreibungen nicht als das bessere System tatsächlich praktisch bewährt haben.
Vor diesem Hintergrund sollte im Rahmen von Pilotausschreibungen lediglich ein Praxistest erfolgen, um die Tauglichkeit von Ausschreibungsmodellen für Photovoltaik Freiflächenanlagen zu erproben.
Die Erfahrungen aus den Pilotausschreibungen bei PV-Freiflächenanlagen können nicht ohne weite- res auf andere Technologien und Marktsegmente übertragen werden. Zudem fordert der DGB, dass die Ergebnisse der Pilotausschreibungen umfassend mit den betroffenen Akteuren diskutiert werden.
Notwendig ist zudem eine umfangreiche und sorgfältige, ergebnisoffen angelegte Begleitforschung zu den bislang und derzeit im Ausland gemachten Erfahrungen mit Ausschreibungen im Bereich er- neuerbare Energien, auch unter Berücksichtigung des Grades der Zielerreichung. Das Bundesministe- rium für Wirtschaft und Energie sollte entsprechende umfassende Evaluierungsuntersuchungen in Auftrag geben, um die Entscheidung über den zukünftigen Fördermodus für den Ausbau der erneu- erbaren Energien so sachgerecht wie möglich fällen zu können.
II. Zu den einzelnen Fragestellungen einer Ausschreibung für PV-Freiflächenanlagen
Ausschreibungsgegenstand
Der DGB begrüßt die beabsichtigte Erhöhung der Projektgröße auf 25 MW (jetzt: 10 MW). Die dadurch erreichbaren Skaleneffekte können zur weiteren Steigerung der Kosteneffizienz beitragen.
Hinsichtlich der Flächenverfügbarkeit spricht sich der DGB für eine Beibehaltung der jetzigen Rege- lung aus. Lediglich im Hinblick auf Freilandanlagen an Seitenstreifen von Autobahnen und Schienen- wegen wird aufgrund einer besseren Kostenstruktur und leichteren Realisierbarkeit eine maßvolle Erweiterung auf 200 m empfohlen.
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Hinsichtlich der regionalen Verteilung steht aus Sicht des DGB zu befürchten, dass bei einer ein- seitigen Fixierung des Ausschreibungsverfahrens auf die Förderhöhe, eine regionale Konzentration in Süddeutschland stattfinden wird. Diese Konzentration wird zumindest solange anhalten, bis dort der Großteil der wirtschaftlich erschließbaren Flächenpotentiale bebaut wurde. Aus Gründen der Ak- zeptanz und Netzdienlichkeit sollte eine regionale Konzentration vermieden werden. Da eine regional möglichst gleichmäßig ausdifferenzierte Ausschreibung einen erheblichen bürokratischen Aufwand nach sich ziehen würde, wird aus Praktikabilitätsgründen dafür plädiert, die auszuschrei- bende Leistung zumindest auf die vier Regelzonen der Übertragungsnetzbetreiber auf- zuteilen. Dadurch könnte ein gleichmäßiger Zubau in erster Näherung erreicht werden.
Ausschreibungsvolumen
Aus Sicht des DGB erscheint es sinnvoll, ein höheres Ausschreibungsvolumen anzusetzen, um die gesetzlichen Ziele des Ausbaukorridors tatsächlich zu erreichen.
Ausschreibungsverfahren
Der in den Eckpunkten vorgesehene Höchstpreis sollte aus Praktikabilitätsgründen dem jeweils aktu- ellen „anzulegenden Wert“ nach § 51 EEG entsprechen.
Um eine kontinuierliche Auslastung der Unternehmen zu erreichen und um zu vermeiden, dass eine diskontinuierliche Auslastung eine Arbeitsverdichtung der betroffenen Beschäftigten nach sich zieht oder zu einer Ausweitung von Leiharbeit führt, plädiert der DGB für einen mindestens vierteljährli- chen Ausschreibungsturnus.
Qualifikationsanforderungen und Pönalen
Der DGB teilt die Einschätzung, dass geeignete Maßnahmen gegen ein sogenanntes „Underbid- ding“ ergriffen werden müssen, um die Realisierungswahrscheinlichkeit der bezuschlagten Projekte zu erhöhen. Die dafür notwendigen Qualifikationsanforderungen und Pönalen sollten jedoch so aus- gestaltet werden, dass diese zu keiner einseitigen Diskriminierung von Investorengruppen führen.
Eine Mischung aus finanziellen und materiellen Qualifikationsanforderungen erscheint aus Sicht des DGB sinnvoll. Zudem wird der Vorschlag für Sonderregelungen für kleinere Akteure wie Bürgerge- nossenschaften oder kleinere Stadtwerke unterstützt.
Die Eckpunkte schlagen zudem eine zweistufige Ausgestaltung der Pönalen vor, die bei Zeitverzug oder Nichtrealisierung des Projektes bezahlt werden müssen. Aus Sicht des DGB ist dieser Vorschlag sinnvoll.
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Zusätzlich ist zu überlegen, ob nicht angemessene Fristen anzusetzen sind, innerhalb derer nach dem Zuschlag ein Bieter die von ihm geplante und durch den Zuschlag geförderte Anlage realisieren muss. Sollten diese Fristen nicht eingehalten werden, verliert er die Förderungszusage. Eine Rück- gabe von Förderberechtigungen bei gleichzeitiger Senkung oder Streichung der Pönale sollte hinge- gen nur in engen Grenzen ermöglicht werden. Scheitert ein Projekt, ohne dass dies durch den Pro- jektnehmer direkt zu verschulden ist (beispielsweise Wegfall der Bank-Finanzierung), sollte eine erleichterte Rückgabe möglich sein. Die Rückgabe sollte bei Fremdverschulden gegenüber der Bun- desnetzagentur beantragt und durch diese nach Einzelfallprüfung genehmigt werden können.
Zuschlagserteilung
Der DGB kritisiert, dass bislang für die Zuschlagserteilung lediglich die Höhe des Gebots entschei- dend sein soll. Diese einseitige Kostenfixierung birgt letztlich die Gefahr eines Verdrän- gungswettbewerbs, der zu negativen Auswirkungen auf Beschäftigte, Qualität und Um- welt führt. Die Zuschlagskriterien müssen gewährleisten, dass hochwertige und innovative Anlagen gegenüber (zumeist asiatischen) Billiganbietern konkurrenzfähig bleiben.
Der DGB spricht sich daher dafür aus, dass bei den Ausschreibungsmodalitäten weitergehende technische Anforderungen sowie ökologische und soziale Kriterien vorgeschrieben wer- den. Aus Sicht der Beschäftigten sollte eine Vergabe nur bei Einhaltung „Guter Arbeit“ und tarifli- cher Standards erfolgen.
Im Hinblick auf die technischen Anforderungen sollten Standards für möglichst hochwertige An- lagen definiert werden. Zudem kann das Kriterium der „Systemverantwortung“ berücksichtigt wer- den. So sollten insbesondere Projekte mit einem großen Beitrag zur Systemverantwortung zum Zuge kommen. Wichtige Kriterien zur Beurteilung könnten beispielsweise die Kombination mit einem Speichersystem, die Bereitstellung von Systemdienstleistungen sowie eine räumliche Nähe zu Groß- verbrauchern darstellen.
Aus industriepolitischen Erwägungen fordert der DGB, dass im Rahmen der Erarbeitung der Rechtsverordnung geprüft wird, wie eine WTO-konforme local-content-Regelung festgeschrie- ben werden kann, die einen bestimmten europäischer Wertschöpfungsanteil abverlangt. Diese könnte einen Impuls für den Erhalt der herstellenden Photovoltaik-Industrie und ihrer Wertschöp- fungsketten leisten.
Der DGB spricht sich zudem dafür aus, dass Projekte, die zunächst keinen Förderbescheid erhalten haben, ohne zeitliche Sperrfrist zu einem späteren Zeitpunkt wieder an einer Ausschreibungsrunde teilnehmen können.
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Übertragbarkeit der Förderberechtigung
Der DGB spricht sich klar gegen einen Zweitmarkt für Förderberechtigungen und damit gegen frei handelbare Förderberechtigungen aus. Frei handelbare Förderberechtigungen würden nach Ein- schätzung des DGB die Marktteilnehmer zu Spekulationen ermuntern, was der Erreichung der Aus- bauziele und dem Ziel der Kosteneffizienz zuwider laufen würde.
Der DGB fordert eine projektbezogene Förderberechtigung, da nur so sichergestellt werden kann, dass die zuvor genannten Anforderungen an die Qualität der Projekte (technische Anforderungen und sozial-ökologische Kriterien) verbindlich und nachvollziehbar eingehalten werden. Eine Übertra- gung der Förderberechtigung sollte lediglich dann zugelassen werden, wenn die Realisierung eines in der Planung schon weit fortgeschrittenen Projektes durch die Insolvenz des Projektnehmers oder den Ausfall einer finanzierenden Bank gefährdet wäre. Die Übertragung sollte bei der Bundesnetza- gentur beantragt und nach erfolgter Einzelfallprüfung zugelassen werden. Dadurch wird sicherge- stellt, dass Angebote mit der Zielsetzung der tatsächlichen Realisierung abgegeben werden und die Realisierung nicht durch Insolvenz oder Verlust der Finanzierung in der Umsetzungsphase bedroht wird. Damit könnte nach Einschätzung des DGB eine größtmögliche Anzahl von bezuschlagten Pro- jekten auch tatsächlich umgesetzt werden.
Akteursvielfalt
Die Akteursvielfalt sollte durch die Einführung von Ausschreibungen nicht reduziert werden. Aus Sicht des DGB sollte die Energiewende auch weiterhin von BürgerInnen, Energiegenossenschaften, Landwirten sowie kleinen und großen Energieversorgungsunternehmen vorangetrieben werden.
Dementsprechend sollte das Ausschreibungsdesign dergestalt sein, das für die unterschiedlichen Ak- teure eine realistische Chance besteht, mit einem Projekt einen Zuschlag zu bekommen. Da die in- ternationalen Erfahrungen gezeigt haben, dass insbesondere kleine, finanzschwächere Investoren bei Ausschreibungen einen strategischen Nachteil haben, sind Sonderregelungen zum Nachteilsaus- gleich wichtig. Aus Sicht des DGB wäre es denkbar, ein bestimmtes Mindestkontingent für den Be- reich der KMU (wie beispielsweise Bürgergenossenschaften oder kleinere Stadtwerke) festzulegen.
Dies könnte in der Größenordnung von 20 Prozent des gesamten Ausschreibungsvolumens liegen.
Dabei ist darauf zu achten, dass die vom DGB oben eingeforderten hohen technischen, ökologischen und sozialen Standards erhalten bleiben.
EU-Öffnung
Hinsichtlich der Öffnung für europäische Anbieter gibt der DGB zu Bedenken, dass für die Vergleich- barkeit von Projekten im europäischen Zusammenhang ein Blick auf die Vollkosten der Stromerzeu- gung unzureichend ist. Vielmehr wäre es notwendig auch einen Blick auf die mit dem Projekt zu- sammenhängenden Infrastrukturkosten zu werfen. Andernfalls kann es im Rahmen einer
Ausschreibung zu erheblichen Verzerrungen bei der Zuschlagserteilung zulasten regionaler Anbieter kommen.
