2 Deskriptive Zusammenfassung
2.1 Kapitel 1
In Kapitel 1 werden die Problemstellung, der Stand der Forschung, die wissen- schaftstheoretische Grundposition, die Zielsetzungen der Arbeit, das methodi- sche Vorgehen sowie der Aufbau der Dissertation behandelt.
Die Arbeit beschäftigt sich mit Zusammenschlüssen öffentlicher Unternehmen vor dem Hintergrund ihrer Stellung zwischen Markt und Staat. Dabei erfolgt eine Fokussierung auf die Auswahl und Fundierung einer Gestaltungsalternative aus Sicht der Unternehmensleitung. Als Gestaltungsalternativen bieten sich die beiden grundlegenden Formen der Kooperation und Vereinigung an. Eine Be- schäftigung mit Zusammenschlüssen öffentlicher Unternehmen war bislang noch nicht Gegenstand des Forschungsbereiches der Öffentlichen Betriebswirt- schaftslehre. Es liegen einzig Forschungsergebnisse zu einzelnen Wirtschafts- zweigen (Gesundheitswesen, Verkehrsbereich) sowie Praktikerberichte vor. Um die Forschungslücke zu schliessen, wird eine explorative Studie durchgeführt.
Sie berücksichtigt die bloss allgemeine Problemkenntnis zum Untersuchungsge- genstand und erlaubt eine Verknüpfung der Grundlagen zu Zusammenschlüssen einerseits und öffentliche Unternehmen andrerseits. Für diese Verknüpfung wird ein bezugsrahmengeleiteter Forschungsansatz nutzbar gemacht, welcher ausge- hend von einem konzeptionellen Bezugsrahmen die Entwicklung eines Ent- scheidrahmens zum Ziel hat. Obwohl dieses Ziel in dieser Arbeit nur partiell erreicht werden kann, liefert der präzisierte Bezugsrahmen doch Erklärungsan- sätze für Entscheidungen und das Verhalten öffentlicher Unternehmen bei Zu- sammenschlüssen. Die Arbeit folgt daher dem Paradigma des entscheidungs- orientierten Ansatzes von Heinen.
Theoretische Hauptzielsetzung der Arbeit ist die Analyse der Gründe, der Ziele und der Einflussgrössen der Entscheidung zugunsten einer Kooperation oder Vereinigung aus der Sicht der Führung eines öffentlichen Unternehmens. Ges- taltungsempfehlungen für die Fundierung und den Entscheid von Zusammen- schlüssen öffentlicher Unternehmen bzw. öffentlicher Akutspitäler bilden die pragmatische Zielsetzung der Arbeit. Zur Zielerreichung werden eine sachlich- analytische und eine empirische Strategie angewendet. Um im Rahmen der Prä-
zisierung des Bezugsrahmens von begrifflichen, über deskriptive und explanato- rische Aussagen zu Gestaltungsempfehlungen zu gelangen, werden sachlich- analytisch eine Literaturanalyse und empirisch informelle und formelle Exper- tengespräche sowie eine quantitative Befragung durchgeführt. Letztere fokus- siert auf den Spitalsektor und erlaubt so eine weitere Präzisierung des Bezugs- rahmens öffentlicher Unternehmen.
Die Arbeit gliedert sich in acht Kapitel. Nach dem einleitenden Kapitel folgen drei Kapitel, welche die Grundlagen zu öffentlichen Unternehmen, zu Unter- nehmenszusammenschlüssen sowie zu relevanten theoretischen Erklärungsan- sätzen zum Gegenstand haben. In Kapitel 5 wird ein konzeptioneller Bezugs- rahmen erarbeitet, welcher in Kapitel 6 auf die Verhältnisse im Spitalsektor an- gepasst wird und in Kapitel 7 empirisch überprüft und erweitert wird. Kapitel 8 beinhaltet den präzisierten Bezugsrahmen für öffentliche Spitäler im Speziellen sowie die Implikationen für öffentliche Unternehmen im Allgemeinen. Abge- schlossen wird die Arbeit mit Gestaltungsempfehlungen zu Zusammenschlüssen öffentlicher Spitäler.
2.2 Kapitel 2
Kapitel 2 widmet sich dem Begriff, den Aufgaben und Funktionen, der Verbrei- tung, den Rechtsformen sowie den Spezifika öffentlicher Unternehmen.
Der äusserst vielfältige Begriff der öffentlichen Unternehmen bedarf einer Ab- grenzung zu den privaten Unternehmen einerseits und der öffentlichen Verwal- tung andrerseits. Dies geschieht mit Hilfe der Kriterien des öffentlichen Mehr- heitseigentums am Unternehmen und dem marktmässig reproduzierbaren Ei- genkapital dieser Institutionen.
Öffentliche Unternehmen erfüllen öffentliche Aufgaben, welche auf dem öffent- lichen Interesse und den öffentlichen Zielen beruhen. Mit Hilfe einer materiellen sowie prozessualen Bestimmung der öffentlichen Aufgaben wird der mögliche Tätigkeitsbereich eingegrenzt. Da die Bestimmung der öffentlichen Aufgaben jedoch kaum verallgemeinerbar ist und von jedem Gemeinwesen eine eigen- ständige Abgrenzungsleistung erforderlich ist, hilft die Instrumentalthese bei der weiteren Konkretisierung der Aufgabengebiete öffentlicher Unternehmen. Es wird aufgezeigt, dass öffentlichen Unternehmen als Instrumente ihrer öffentli-
chen Trägerschaft die drei Funktionen der Lückenfüllung, Konkurrenzierung und Monopolbewirtschaftung zukommen.
Die eher bescheidene Verbreitung öffentlicher Unternehmen in der Schweiz im Gegensatz zu Deutschland und Österreich wird mit Hilfe der Wirtschaftsord- nung und den Besonderheiten des politisch-administrativen Systems erklärt.
Hierzu zählen das ausgeprägte Subsidiaritätsprinzip, die Mitwirkungsrechte des Souveräns, das Milizprinzip sowie der föderalistische Aufbau der Schweiz. Als aktuelle Entwicklungen, welche einen Einfluss auf den Bestand und das Verhal- ten öffentlicher Unternehmen haben, werden die laufenden Privatisierungs-, De- zentralisierungs- und Liberalisierungsbestrebungen sowie die NPM-Reformen im öffentlichen Sektor angeführt.
Öffentliche Unternehmen können in öffentlich- oder privatrechtliche Rechts- formen gekleidet sein. Obwohl die Trennungslinien zwischen diesen beiden Grundphilosophien immer mehr verwischen, bestehen immer noch Unterschie- de. Diese Differenzen werden mit Hilfe der Kriterien der Rechtsgrundlage, der Autonomie, des Errichtungsaufwandes, der Sicherung strategischer Vermö- genswerte, der Veräusserung von Beteiligungen bzw. Mitgliedschaftsrechten, der Verantwortlichkeit der Organe sowie der Steuerlast herausgearbeitet.
Zur Darstellung der Spezifika öffentlicher Unternehmen wird ein Systemansatz gewählt, welcher zwischen internen und externen Akteuren differenziert. Sys- temintern wird zwischen dem öffentlichen Unternehmen im engeren Sinne, be- stehend aus der Eigentümerversammlung, dem Leitungsorgan (Verwaltungsrat), der Unternehmensleitung und den Mitarbeitenden, und der Trägerkörperschaft, welche durch die Legislative, die Exekutive und die Verwaltung vertreten wird, unterschieden. Diese institutionale Sichtweise öffentlicher Unternehmen und der Trägerkörperschaft wird ergänzt durch eine funktionale Betrachtung, welche die Planung, Kontrolle, Organisation, das Personalmanagement, die Führung sowie die Kultur öffentlicher Unternehmen zum Gegenstand hat. Das systemexterne Umfeld bilden Akteure, die einen Einfluss auf das Verhalten öffentlicher Unter- nehmen haben. Hierzu zählen die Öffentlichkeit, Medien, politische Parteien, Personalverbände, Branchenverbände, Lieferanten, Kunden, Gebietskörper- schaften sowie die Finanzkontrolle bzw. Wirtschaftsprüfung.
2.3 Kapitel 3
In Kapitel 3 wird das Thema der Unternehmenszusammenschlüsse behandelt.
Dabei wird näher auf den Begriff, die Gründe und Auslöser, die Ziele, den Pro- zess sowie die Vor- und Nachteile von Kooperationen und Vereinigungen ein- gegangen.
Die Hauptformen der Kooperation und Vereinigung lassen sich mit Hilfe der Bindungsintensität der unternehmerischen Zusammenarbeit differenzieren. Zu diesem Zweck wird auf die Kriterien der wirtschaftlichen und rechtlichen Selb- ständigkeit, des Ausmasses der Zusammenarbeit, der Bindungsmittel, des Ver- hältnisses der Partner, der Dauer sowie der Austritts- und Kündigungsmöglich- keiten zurückgegriffen.
Gründe und Auslöser von Unternehmenszusammenschlüssen finden sich in der Globalisierung, Liberalisierungen und Marktöffnungen, technologischen Ent- wicklungen, Branchenentwicklungen, Kundenbedürfnisse und im Konkurrenz- verhalten.
Die Darstellung der Ziele von Zusammenschlüsse erfolgt vor dem Hintergrund eines strategischen Verständnisses von Zusammenschlüssen. Demnach dienen Kooperationen und Vereinigungen dem Aufbau von Erfolgspotenzialen und de- ren Transformation in Wettbewerbsvorteile. Entsprechend der strategischen Be- trachtungsweise werden die Ziele von Zusammenschlüssen nach der Wirkungs- richtung in interne (unternehmensorientiert) und externe (marktorientiert) gelei- tete Ziele eingeteilt werden. Hinzu kommen die Managementmotive als indivi- duelle Ziele der beteiligten unternehmensinternen Akteure. Im Falle von Zu- sammenschlüssen öffentlicher Unternehmen sind die einschränkenden Wirkun- gen des öffentlichen Auftrages und allfällige weitere Ziele beschäftigungs-, re- gional- oder umweltpolitischer Art zu berücksichtigen.
Die Prozesse der Kooperation und Vereinigungen laufen in ähnlichen Phasen ab und werden in der vorliegenden Arbeit in vier bzw. drei Abschnitten dargestellt.
Eine vergleichende Betrachtung illustriert Unterschiede im Bereich der Kandi- datenevaluation, der Prüfungs- und Bewertungsverfahren, dem Zeitbedarf, dem Einsatz externer Experten, der Realisierung der Transaktion, der im Transakti- onspreis implizierten Erwartungshaltung und der Umsetzung.
Den Abschluss dieses Kapitels bildet eine zusammenfassende Gegenüberstel- lung der Kooperation und Vereinigung, welche die Vor- und Nachteile dieser beiden Gestaltungsalternativen beleuchtet.
2.4 Kapitel 4
In Kapitel 4 werden strategieorientierte Ansätze, die Transaktionskostentheorie sowie Public Choice Ansätze als theoretische Erklärungsansätze von Unterneh- menszusammenschlüssen vorgestellt.
Bei den strategieorientierten Ansätzen liefern der Market-based-View und der Resource-based-View Erklärungen für Kooperationen und Vereinigungen so- wohl auf Grund der Entwicklungen in einem kompetitiven Umfeld wie auch auf Grund der internen (Ressourcen-)Situation einer Institution.
Die danach behandelte Transaktionskostentheorie legt den Fokus dagegen aus- schliesslich auf die kostenmässige Effizienz eines institutionellen Arrangements zur Aufgabenerfüllung.
Öffentliche Unternehmen sind Teil der staatlichen Strukturen, welche das Er- kenntnisobjekt von Public Choice Ansätzen sind. Die Einführung in diese An- sätze verdeutlicht, dass sie das Verhalten der Akteure und die Entscheidungs- prozesse in staatlichen Strukturen zum Gegenstand haben. Zur Erklärung von Zusammenschlüssen öffentlicher Unternehmen wird das Modell des politischen Wettbewerbs von Downs nutzbar gemacht. Das Modell erlaubt eine Erläuterung des Verhaltens der Regierungen, der politischen Parteien, de Wähler (Öffent- lichkeit) und der Interessenvertretungen (Personalverbände, Branchenverbände) im Rahmen von Zusammenschlüssen öffentlicher Unternehmen.
Das Kapitel schliesst mit einer Darstellung der Eignung der verschiedenen An- sätze zur Erklärung von Zusammenschlüssen öffentlicher Unternehmen und mit der daraus erwachsenden Erkenntnis, dass keiner der Ansätze einen umfassen- den Erklärungsrahmen liefert.
2.5 Kapitel 5
In Kapitel 5 wird auf der Basis der Erkenntnisse der vorangehenden Kapitel ein konzeptioneller Bezugsrahmen zum Zusammenschluss öffentlicher Unterneh-
men erarbeitet. Er besteht aus ausser- und innerbetrieblichen Bedingungsgrös- sen, den Zielen (vgl. Kapitel 3), den mittelbaren und unmittelbaren Aktionspa- rametern sowie einem Effektivitäts- und Effizienzkonzept.
Die ausserbetrieblichen Bedingungsgrössen werden unterteilt in generelle und aufgabenspezifische Rahmenbedingungen. Im generellen Umfeld öffentlicher Unternehmen haben ökonomische, politisch-rechtliche, technologische, sozio- kulturelle und physisch-ökologische Grössen einen Einfluss auf die Wahl einer Zusammenschlussform. Die aufgabenspezifischen Bedingungsgrössen werden gemäss der Stellung öffentlicher Unternehmen zwischen Markt und Staat in Branchengrössen und Einflussgrössen aus dem öffentlichen Auftrag unterteilt.
Die Branchenanalyse lehnt sich dabei an das Fünf-Kräfte-Modell von Porter an, wird jedoch untersuchungsspezifisch erweitert durch die Kräfte der Regulierung und Finanzierung. Ausgehend vom öffentlichen Auftrag haben die Vorgaben desselben, die Gebietskörperschaften, die politischen Parteien, die Personalver- bände, die Öffentlichkeit sowie die Medien einen Einfluss auf den Zusammen- schlussentscheid.
Innerbetrieblich wird zwischen betrieblichen und personellen Bedingungsgrös- sen unterschieden. Zu den relevanten betrieblichen Merkmalen zählen Angebot, Standort, Rechtsform, Unternehmensgrösse, Technologieausstattung und Fi- nanzkraft. Personelle Einflussgrössen bilden die Akteure der systeminternen, institutionalen Perspektive öffentlicher Unternehmen (vgl. Kapitel 2).
Zu den mittelbaren Aktionsparametern gehören die Strategie, Struktur und Kul- tur. Die Wahl einer Entscheidalternative bei Zusammenschlüssen hat einerseits strategische, strukturelle und kulturelle Auswirkungen, andrerseits bildet die Triade auch eine Rahmenbedingung für den Zusammenschlussentscheid. Unmit- telbare Aktionsparameter sind die beiden Gestaltungsalternativen der Koopera- tion und Vereinigung (vgl. Kapitel 3).
Das Effektivitäts- und Effizienzkonzept dient der Bewertung einer Gestaltungs- alternative im Sinne eines Beitrages zur Erreichung übergeordneter Unterneh- mensziele. Dem Untersuchungsgegenstand entsprechend stehen die Zielerrei- chung und damit die Effektivität im Vordergrund. Dies äussert sich in einer übergeordneten Effektivität2, die die Bedarfsorientierung öffentlicher Unter- nehmen beinhaltet. Die Effektivität1 wird gebildet aus den Dimensionen der Markt-, Führungs- und Personalorientierung. Die Effizienz entspricht der Er- folgsorientierung. Entlang dieser Dimensionen werden basierend auf dem Ziel-
ansatz, dem Systemansatz und dem Stakeholder-Ansatz acht Kriterien zur Be- wertung einer Zusammenschlussform abgeleitet.
Der konzeptionelle Bezugsrahmen löst einen Präzisierungsbedarf aus, welcher zum Schluss des Kapitels in fünf forschungsleitende Fragen für die quantitative Befragung gefasst wird.
2.6 Kapitel 6
Kapitel 6 beinhaltet eine Einführung in das Gesundheitswesen und den Spital- sektor der Schweiz, welche sich nach der Struktur des konzeptionellen Bezugs- rahmens aus dem vorangehenden Kapitel richtet. Dabei erfolgt eine Fokussie- rung auf die somatische Akutversorgung.
Bei den spitalexternen Bedingungsgrössen wird auf die generellen Umweltfakto- ren des Gesundheitswesens und die aufgabenspezifischen Rahmenbedingungen der öffentlichen Akutspitäler eingegangen. Erstere bilden insbesondere die öko- nomischen Einflussgrössen der kontinuierlich steigenden Gesundheitsausgaben, das Krankenversicherungsgesetz (KVG) als politisch-rechtliche Rahmenbedin- gung, der technologische Forschritt im Medizinalbereich sowie die demografi- sche Bevölkerungsstruktur, Bildungsniveau und Wertvorstellungen der Bevölke- rung als sozio-kulturelle Bedingungsgrössen. Die Branche als aufgabenspezifi- sche Rahmenbedingung beinhaltet Substitutionspotenziale (ambulante Anbieter, Managed Care), Lieferanten (einweisende Ärzte), Kunden (Patienten), die Regu- lierung (kantonale Spitalplanungen und -listen) und die Finanzierung (leistungs- orientierte Finanzierung, duales System). Für den öffentlichen Auftrag der Spi- täler wird prinzipiell auf die Ausführungen in Kapitel 5 verwiesen. Branchen- spezifische Besonderheiten ergeben sich aus der Auftragserteilung durch mehre- re Akteure (Kanton, Gemeinden) und der starken Stellung der Personalverbände im Gesundheitswesen.
Die spitalinternen Bedingungsgrössen lassen sowohl bei den betrieblichen wie auch bei den personellen Merkmalen branchenspezifische Besonderheiten er- kennen. Diese Besonderheiten beziehen sich gemäss dem konzeptionellen Be- zugsrahmen auf das Angebot (Spezifitäten der Spitaldienstleistungen), den Standort (Auswirkungen der kantonalen Spitalplanungen), die Rechtsform (Ten- denz zur Umwandlung in privatrechtliche Formen), die Spitalgrössen (gewach- sene Überkapazitäten) und die Finanzkraft (steigende Ausgaben bei knappen
öffentlichen Mitteln). Als spezifische personelle Merkmale werden die ver- schiedenen Formen der Spitalleitung (duale, triale und Vierer-Modelle) sowie die hohe Personalintensität der Spitäler ausgeführt.
Den Abschluss des Kapitels bildet die Darstellung der spitalspezifischen Ziele von Zusammenschlüssen. Dabei wird das Spannungsfeld medizinischer und ökonomischer Ziele hervorgehoben.
2.7 Kapitel 7
Gegenstand des siebten Kapitels sind das Studiendesign und die Ergebnisse der quantitativen Befragung der öffentlichen Akutspitäler der Deutschschweiz.
Das Studiendesign beinhaltet die Beschreibung der Untersuchungsmethode (quantitativ, deskriptiv-explorativ), der Datenerhebungsstrategie mittels schrift- lichem Fragebogen, der Auswahl der Untersuchungseinheiten (98 öffentliche Akutspitäler der Deutschschweiz), der Ablauf der Befragung sowie der Daten- auswertungsstrategie und Interpretation. Letztere beruht auf der Anwendung von Methoden der deskriptiven Statistik. Nebst Häufigkeitsverteilungen werden uni- und bivariate Masszahlen berechnet. Zudem wird für den Umgang mit „non- response-Fällen“ ein Verfahren entwickelt, welches auf Grund des Antwortver- haltens der Spitäler, die nach der Nachfassaktion geantwortet haben (Spätant- worter), auf die Spitäler schliessen lässt, die gar nicht geantwortet haben („non- response-Fälle“).
Die Darstellung der Ergebnisse beginnt mit den Eigenschaften aller antworten- den Akutspitäler. Diese werden nach den Strukturvariablen der Spitalgrösse, der Spitalkategorie und des Behandlungszwecks und der Rechtsform differenziert.
Danach erfolgt eine Fokussierung auf diejenigen Spitäler, die in den letzten fünf Jahren einen Zusammenschluss vollzogen haben. Die Auswertung der Ergebnis- se zu den Kriterien rechtliche Selbständigkeit, Zahl der Zusammenschlusspart- ner,
Über-, Gleich- oder Unterordnungsverhältnis, eingesetzte Bindungsmittel, Integ- rationsgrad, zeitliche Perspektive der Zusammenschlüsse sowie Kündigungs- und Beendigungsmöglichkeiten erlauben eine nähere Charakterisierung der ge- wählten Zusammenschlussformen. Die Resultate zu den Bereichen der Spitalzu- sammenschlüsse ermöglichen Aussagen zu den von der Kooperation oder Ver- einigung erfassten medizinischen, medizinisch-technischen sowie Verwaltungs-
und Logistikleistungen. Die Studienteilnehmer, welche einen Zusammenschluss vollzogen hatten, beurteilten verschiedene spitalexterne Einflussgrössen bezüg- lich ihres Einflusses auf den Zusammenschlussentscheid. Die Daten wurden da- bei einerseits nach dem Einflussgrad der einzelnen Rahmenbedingungen (Ein- fluss/kein Einfluss) und andrerseits nach der Einflussrichtung (zusammen- schlussfördernd/-hindernd) ausgewertet. Im Ergebnis werden vor dem Hinter- grund eines unterschiedlichen Stellenwerts der sechs Wettbewerbskräfte Rivali- tätsdruck, Regulierung, Finanzierung, Patienten, einweisende Ärzte, Substituti- onspotenziale und öffentlicher Auftrag Handlungstendenzen für die Wahl einer Kooperation oder Vereinigung abgeleitet. Für die personellen Einflussgrössen werden ebenfalls der Einflussgrad und die Einflussrichtung auf die Wahl einer Kooperation oder Vereinigung ermittelt. Die Ergebnisse erlauben dabei eine Un- terteilung in die zwei Gruppen der Führungs- und Steuerungsorgane (Legislati- ve, Exekutive, Delegierten-/Generalversammlung), Verwaltungsrat, Spitallei- tung) und der Mitarbeitenden (Ärzteschaft, Pflege, Therapie, sonstige Mitarbei- tende). Schliesslich wird der Einfluss der betrieblichen Bedingungsgrössen er- mittelt. Die Befragung liefert zudem Indizien für die These, wonach öffentliche Akutspitäler bzw. Unternehmen einen Zusammenschluss in Form der weniger intensiven Kooperation beginnen und die unternehmerische Zusammenarbeit später in eine Vereinigung überführen.
2.8 Kapitel 8
Das letzte Kapitel widmet sich der Präzisierung des Bezugsrahmens, der Abgabe von Gestaltungsempfehlungen sowie der Zusammenfassung und dem Ausblick.
Die Präzisierung des Bezugsrahmens folgt den zum Ende des fünften Kapitels aufgestellten forschungsleitenden Fragen für die quantitative Untersuchung. Die aufgrund der schriftlichen Befragung gewonnenen Erkenntnisse erlauben eine Präzisierung der ausser- und innerbetrieblichen Bedingungsgrössen, der Ziele, der Entwicklung und der Beurteilungskriterien (Effektivitäts- und Effizienzkrite- rien) von Zusammenschlüssen. Diese Präzisierung wird einerseits im Detail für die öffentlichen Akutspitäler vorgenommen. Andrerseits werden auch generelle Rückschlüsse auf den allgemeineren Untersuchungsgegenstand der öffentlichen Unternehmen gezogen.
Grundlage der Gestaltungsempfehlungen bilden die konzeptionellen Vorarbeiten zu öffentlichen Unternehmen und Unternehmenszusammenschlüssen sowie die
Erhebung bei öffentlichen Akutspitälern zum Zusammenschlussverhalten in den letzten fünf Jahren. Die Gestaltungsempfehlungen sind somit in erster Linie für öffentliche Spitäler gedacht, erlauben aber auch eine modifizierte Anwendung bei öffentlichen Unternehmen. Die sieben Empfehlungen orientieren sich am Prozess eines Zusammenschlusses. Die Gestaltungsempfehlungen 1 bis 5 bezie- hen sich dabei auf die Phase vor der Entscheidung für eine Zusammenschlussal- ternative oder haben grundlegenden Charakter für das Handeln öffentlicher Spi- täler. Die Gestaltungsempfehlung 6 betrifft den Zusammenschlussentscheid sel- ber. Die Phase nach der Entscheidung ist Gegenstand der siebten Gestaltungs- empfehlung.
Die Zusammenfassung gibt einen Überblick über die Inhalte der Dissertation und zeigt in einem Ausblick auf, welche weiteren potenziellen Forschungsbedar- fe rund um den Untersuchungsgegenstand der Zusammenschlüsse öffentlicher Unternehmen bestehen.
