A 177/2008 FIN 27. August 2008 FIN C
Auftrag
1413 Kohler-Jost, Mühlethurnen (FDP) Brand, Münchenbuchsee (SVP) Friedli, Sumiswald (EDU)
Weitere Unterschriften: 70 Eingereicht am: 11.06.2008
Fit für die Zukunft durch Senkung der Steueranlage im Kanton Bern
Der Regierungsrat wird beauftragt, mit Wirkung ab 2010 die Steueranlage im Kanton Bern um 0,10 auf neu 2,96 Einheiten zu senken. Die Anlagesenkung ist im Voranschlag, Aufgaben- und Finanzplan zu berücksichtigen und bis zum in Kraft treten eines revidierten kantonalen Steuergesetzes (ohnehin vorgesehen auf 1.1.2011) zu befristen.
Begründung:
Trotz der an der Volksabstimmung anfangs 2008 angenommenen moderaten Steuersenkung präsentiert sich der Kanton Bern im interkantonalen Vergleich immer noch als Hochsteuerkanton. Dazu kommt, dass die umliegenden Kantone weitere Steuersenkungen demnächst umsetzen werden oder in Planung haben. Damit der Kanton Bern als Wohn- und auch als Unternehmensstandort attraktiv bleibt, ist eine weitere Steuersenkung zwingend notwendig. Die Steuerpflichtigen sollen mit einer unkomplizierten und rasch umsetzbaren Anlagesenkung dafür belohnt werden, dass sie ihren Wohnsitz im Kanton Bern beibehalten haben.
Zusätzlich soll mit besseren Steuerkonditionen ein Anreiz für den Zuzug von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern in den Kanton Bern geschaffen werden, die bisher einem Erwerb im Kanton Bern nachgingen, ihren Wohnsitz aber in einem anderen Kanton beibehielten. Gute Bahn- und Strassenverbindungen sowie die hohe steuerliche Belastung der natürlichen Personen im Kanton Bern führten in der Vergangenheit vermehrt dazu, dass gut verdienende Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf eine Wohnsitznahme im Kanton Bern verzichteten.
Seit 10 Jahren weist der Kanton Bern positive Jahresabschlüsse auf, seit 2006 gar überdurchschnittlich gute Ergebnisse. Auch die Jahresrechnung 2007 des Kantons Bern schliesst mit einem Überschuss von CHF 599 Mio. ab (ohne Berücksichtigung der ausserordentlichen Äufnung des Spitalinvestitionsfonds von CHF 200 Mio.). Für das Jahr 2008 ist wiederum mit einem guten Ergebnis zu rechnen, unter Berücksichtigung der erzielten Einkommen und Unternehmensgewinne der Veranlagung 2007 und somit höheren Steuereinnahmen. Zu berücksichtigen ist, dass das Geld für die Anlagesenkung bereits vorhanden ist.
Mit der Befristung der Massnahme soll sichergestellt werden, dass dem Grossen Rat im Rahmen der ohnehin notwendigen (Unternehmenssteuerreform II) Steuergesetzrevision 2011 der volle Handlungsspielraum verbleibt.
Hinweise zum „Auftrag“
Gemäss Artikel 52b des Grossratsgesetzes kann der Grosse Rat dem Regierungsrat zu Gestaltung und Inhalt von Voranschlag, Aufgaben- und Finanzplan und Geschäftsbericht Aufträge erteilen. Die Steuerungskommission berät die Aufträge in Kenntnis der Stellungnahme des Regierungsrats. Die Steuerungskommission überweist dem Grossen Rat ihre Berichte und Anträge zusammen mit der Stellungnahme des Regierungsrats innert sechs Monaten seit Einreichung des Auftrags. Der Auftragstext kann auf Antrag der Urheberin oder des Urhebers, des Regierungsrates, der Kommission, einer Fraktion oder eines Ratsmitglieds vom Grossen Rat abgeändert werden.
Stellungnahme des Regierungsrates an die Steuerungskommission zuhanden des Grossen Rates
Der vorliegende parlamentarische Auftrag fordert den Regierungsrat auf, mit Wirkung ab 2010 die Steueranlage des Kantons Bern um 0.10 auf neu 2.96 Einheiten zu senken. Die Anlagesenkung soll im Voranschlag und Aufgaben-/Finanzplan berücksichtigt werden und bis zum in Kraft treten des revidierten Steuergesetzes (voraussichtlich per 1. Januar 2011) befristet sein. Der Regierungsrat nimmt nachfolgend im Sinne von Art. 60a der Geschäftsordnung des Grossen Rates (GO; BSG 151.211.1) zu diesem Auftrag Stellung:
1. Rechtlicher Rahmen
Gemäss Art. 52b des Grossratsgesetzes (GRG; BSG 151.21) kann der Grosse Rat dem Regierungsrat Aufträge zur Gestaltung und Inhalt des Voranschlags sowie des Aufgaben- /Finanzplans erteilen. Soweit der Grosse Rat zu entscheiden hat, kommt dem Auftrag der Charakter einer Weisung zu; soweit der Regierungsrat abschliessend zuständig ist, kommt dem Auftrag der Charakter einer Richtlinie zu.
Gemäss Art. 89 der Kantonsverfassung (KV; BSG 101.1) erstellt der Regierungsrat den Aufgaben-/Finanzplan und verabschiedet den Voranschlag zuhanden des Grossen Rates.
Der Grosse Rat beschliesst gemäss Art. 76 KV über den Voranschlag und die Steueranlage.
Aufgrund dieser rechtlichen Ausgangslage liegt es im Kompetenzbereich des Regierungsrates, dem Grossen Rat einen Voranschlag mit einer Steueranlage zu unterbreiten bzw. zu beantragen, welcher unter Einhaltung der verfassungsmässigen Vorgaben hinsichtlich der Schuldenbremse für die Laufende Rechnung und für die Investitionsrechnung seinen finanz- und steuerpolitischen Zielsetzungen entspricht.
Demgegenüber liegt es in der Kompetenz des Grossen Rates, durch eine Änderung der Steueranlage oder durch die Veränderung von Voranschlagspositionen eigene finanz- und steuerpolitische Akzente zu setzen. Dabei hat das Parlament grundsätzlich ebenfalls die verfassungsmässigen Vorgaben hinsichtlich der Schuldenbremse für die Laufende Rechnung und für die Investitionsrechnung zu wahren.
2. Finanzpolitische Zielsetzungen des Regierungsrates
Der Regierungsrat hat sich zu Beginn der laufenden Legislatur zum Ziel gesetzt, die stabile und zuverlässige Finanzpolitik fortzusetzen und den eingeleiteten Schuldenabbau fortzuführen. Er hat das Sanierungsziel wie folgt definiert:
- Das zeitgemässe Grundangebot an staatlichen Dienstleistungen kann nachhaltig finanziert werden.
- Es können zusätzlich jährlich substanzielle Beiträge (Zielgrösse CHF 100 Mio.) zum Abbau der Schulden verwendet werden.
- Dem Personal können konkurrenzfähige Arbeitsbedingungen angeboten werden.
- Es besteht Handlungsspielraum zur politischen Prioritätensetzung, sei es hinsichtlich der Erfüllung wichtiger Aufgaben, sei es zur Verbesserung der steuerlichen Konkurrenzfähigkeit.
Diese Zielsetzungen stellen für den Regierungsrat im Führungsalltag und in der jährlichen Planung der Aufgaben und Finanzen insofern eine ständige Herausforderung dar, als diese in einem gewissen Konkurrenzverhältnis zueinander stehen und damit entsprechende Zielkonflikte auslösen:
- Der Schuldenabbau ist zu verstetigen. Das Parlament hat in der Novembersession 2007 die bisherige Zielsetzung eines jährlichen substanziellen Schuldenabbaus von mindestens CHF 100 Millionen pro Jahr wiederum bestätigt.
- Mit parlamentarischen Vorstössen wird zum Ausdruck gebracht, dass auch nach der Annahme der Steuergesetzrevision 2008 weiterer Raum für Steuererleichterungen geschaffen werden muss.
- Mit Blick auf die Erfüllung des übergeordneten Sanierungsziels «Schuldenabbau»
mussten in den vergangenen Jahren im Personal- und Gehaltsbereich verschiedene Abstriche gemacht werden. So konnte beispielsweise in den vergangenen Jahren die Teuerung nicht vollständig ausgeglichen werden. Diese aus Sicht des Regierungsrates in den letzten Jahren richtige und vertretbare finanzpolitische Prioritätensetzung hat im Personal- und Gehaltsbereich zu einem gewissen Nachholbedarf geführt.
- Der Regierungsrat sah sich im diesjährigen Planungsumgang erneut mit einem wachsenden Investitionsbedarf konfrontiert.
- Neben diesen Anliegen und Bedürfnissen ist der notwendige finanzpolitische Handlungsspielraum für die Herausforderungen der Zukunft zu schaffen. Dies gilt einerseits für die politische Prioritätensetzung (z. B. Tagesschulen, öffentlicher Verkehr, Sicherheit, Energienutzung) und andererseits für nicht steuerbare Ereignisse wie die demografische Entwicklung oder Unwetterkatastrophen.
Es ist für den Regierungsrat Ausdruck einer zuverlässigen und stabilen Finanzpolitik, alle diese Ziele – im Sinne einer permanenten Güterabwägung und mit Blick auf die Gesamtsituation der Bürgerinnen und Bürger des Kantons Bern – gleichermassen und ausgewogen zu berücksichtigen.
3. Steuerpolitische Optionen für die Jahre 2011/2012
Für die Jahre 2011/2012 stehen für den Regierungsrat gemäss aktuellen Einschätzungen folgende steuerpolitische Optionen bzw. Massnahmen zur Diskussion:
- Die Annahmen bezüglich der Teuerung führen dazu, dass im Jahr 2012 die kalte Progression auszugleichen ist. Im aktuellen Finanzplan für die Jahre 2010-2012 ist im Jahr 2012 deshalb ein entsprechender Steuerausfall von CHF 90 Millionen berücksichtigt (vgl. die nachfolgenden Planeckwerte des Finanzplans 2010-2012).
- Im Zusammenhang mit der Unternehmenssteuerreform II des Bundes sind per 1.
Januar 2011 auf kantonaler Ebene zwingend verschiedene Massnahmen umzusetzen.
- In die steuerpolitische Gesamtbeurteilung sind verschiedene Umsetzungsaufträge aufgrund von parlamentarischer Vorstösse einzubeziehen. Zudem sind verschiedene zur Diskussion stehende Revisionsvorschläge zur Steigerung der Standortattraktivität vertieft zu prüfen.
4. Finanzielle Auswirkungen
Der mit heutigem Datum vom Regierungsrat zuhanden des Grossen Rates verabschiedete Aufgaben-/Finanzplan sieht für die Jahre 2010 bis 2012 in Bezug auf die politisch im Zentrum stehenden Grösse «Schuldenabbau» (positiver Finanzierungssaldo) folgende Eckwerte vor:
in Millionen CHF
2010 2011 2012
Finanzierungssaldo AFP 27.8.2008
(Schuldenabbnahme) 120 161 151
Durchschnitt pro Jahr
Aufgaben-/Finanzplan
144
Der Aufgaben-/Finanzplan 2010-2012 sieht einen durchschnittlichen Schuldenabbau von CHF 144 Millionen pro Jahr vor. Bei der politischen Würdigung dieses Ergebnisses gilt es allerdings zu berücksichtigen, dass die vorliegende Planung 2010-2012 ein Lohnsummenwachstum von lediglich 1,0 Prozent berücksichtigt. Weiter sind die erheblichen Zusatzbelastungen als Folge der KVG-Revision auf Bundesebene von geschätzten CHF 256 Millionen ab dem Jahr 2012 in den vorstehenden Zahlen noch nicht enthalten.
Eine Senkung der Steueranlage um 0.10 Einheiten führt ab dem Jahr 2010 zu finanziellen Einbussen in der Grössenordnung von CHF 150 Millionen. Obschon die Anlagesenkung bis zur geplanten Revision des Steuergesetzes befristet werden soll, wird bei den nachfolgenden zahlenmässigen Darstellungen von einer Weiterführung der Anlagesenkung über das Jahr 2010 hinaus gerechnet. Einerseits sind die finanziellen Auswirkungen der geplanten Steuergesetzrevision zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht absehbar. Andererseits müsste bei einer vorgezogenen Senkung der Steueranlage davon ausgegangen werden, dass bei der nachfolgenden Steuergesetzrevision nicht wesentlich geringere Steuerentlastungen vorgesehen werden könnten, weil sonst die Gesetzesrevision gegenüber der Situation mit einer reduzierten Steueranlage für die Steuerpflichtigen faktisch wiederum zu einer Steuererhöhung führen würde.
Die zahlenmässige Ausgangslage hinsichtlich der Grösse «Schuldenabbau» verändert sich bei einer um 0.10 Einheiten reduzierten Steueranlage wie folgt:
in Millionen CHF
2010 2011 2012
Finanzierungssaldo AFP 27.8.2008
(Schuldenabbnahme) 120 161 151
Senkung Steueranlage um 0.10 Einheiten -150 -155 -160
Finanzierungssaldo mit Senkung Steueranlage:
Schuldenabnahme (+) bzw. Schuldenzunahme (-) -30 6 -9
Durchschnitt pro Jahr
Aufgaben-/Finanzplan
-11
Unter Berücksichtigung einer um 0.10 reduzierten Steueranlage resultiert im Jahr 2010 eine Schuldenzunahme von CHF 30 Millionen; im Durchschnitt der Planjahre wachsen die Schulden um CHF 11 Millionen an. Mit diesem Ergebnis würden die verfassungsmässigen Vorgaben der Schuldenbremse für die Investitionsrechnung knapp verfehlt (positiver Finanzierungssaldo im Durchschnitt der Planjahre).
Wird neben einer Senkung der Steueranlage um 0.10 Einheiten im Jahr 2010 ein aus personalpolitischer Sicht minimales Lohnsummenwachstum von 2,0 Prozent berücksichtigt, ergibt sich in Bezug auf die Grösse «Schuldenabbau» folgende Entwicklung:
in Millionen CHF
2010 2011 2012
Finanzierungssaldo AFP 27.8.2008
(Schuldenabnahme) 120 161 151
Senkung Steueranlage um 0.10 Einheiten -150 -155 -160
Lohnsummenwachstum 2,0% im Jahr 2010 -76 -46 -46
Finanzierungssaldo mit Senkung Steueranlage:
Schuldenabnahme (+) bzw. Schuldenzunahme (-) -106 -40 -55 Durchschnitt pro Jahr
Aufgaben-/Finanzplan
-67
Mit einem Schuldenwachstum von knapp CHF 70 Millionen pro Jahr (negativer Finanzierungssaldo) würden unter diesen Annahmen die Vorgaben der Schuldenbremse für die Investitionsrechnung deutlich verfehlt.
5. Politische Würdigung des Regierungsrates und Antrag
Der Regierungsrat erachtet aufgrund der aktuellen finanzpolitischen Rahmenbenbedigungen die Voraussetzungen für eine Senkung der Steueranlage ab dem Jahr 2010 um 0.10 Einheiten als nicht gegeben. Er lehnt eine solche aus den nachfolgenden Gründen zum jetzigen Zeitpunkt ab:
- Die vorstehenden Berechnungen zeigen deutlich auf, dass eine Senkung der Steueranlage in erster Linie zu Lasten der finanzpolitischen Zielsetzungen
«nachhaltiger Schuldenabbau» und «konkurrenzfähige Arbeitsbedingungen» gehen würde. Der Regierungsrat will jedoch wie bereits erwähnt die verschiedenen finanzpolitischen Zielsetzungen gleichermassen und ausgewogen weiterverfolgen.
- In Bezug auf die verschiedenen zur Diskussion stehenden steuerlichen Optionen will der Regierungsrat auf die Jahre 2011 bzw. 2012 im Rahmen einer Steuergesetzrevision ein Gesamtpaket schnüren. Dabei verfolgt der Regierungsrat seine bereits im Rahmen der Steuergesetzrevision 2008 kommunizierte Zielsetzung, dass steuerliche Entlastungen nur soweit in Aussicht genommen werden können, als diese auch nachhaltig finanziert sind, d. h. zu keinem Anstieg der Kantonsschulden führen.
- Wie bereits erwähnt, führt eine der Steuergesetzrevision vorgezogene Anlagesenkung zu finanzpolitischen Sachzwängen: Es muss davon ausgegangen werden, dass die Steuerentlastungen als Folge der Revision nicht wesentlich tiefer ausfallen dürfen als diejenigen durch die Senkung der Steueranlage.
- Eine Senkung der Steueranlage führt zu einer linearen Entlastung der Steuerzahlenden. Demgegenüber können sich im Rahmen einer Steuergesetzrevision differenzierte Wirkungen für verschiedene Gruppen von Steuerzahlenden ergeben.
Eine der geplanten Steuergesetzrevision vorgezogene Senkung der Steueranlage hätte somit unter Umständen zur Folge, dass gewisse Gruppen von Steuerzahlenden ein bis zwei Jahre nach der Steuerentlastung als Folge der Anlagensenkung mit der Gesetzesrevison wiederum eine höhere Steuerlast zu tragen hätten.
Der Regierungsrat ist allerdings aufgrund der unter Ziffer 1 dargelegten rechtlichen Ausgangslage dennoch bereit, den vorliegenden Auftrag in dem Sinne entgegen zu nehmen, als er in seiner politischen Berichterstattung zum Voranschlag 2010 und Aufgaben-/Finanzplan 2011-2013 darlegen wird, welches bei einer um einen Steueranlagezehntel reduzierten Steueranlage die finanziellen Folgen auf die Planeckwerte des kantonalen Haushaltes und die notwendigen Anpassungen im Zahlenwerk wären.
Antrag
Der Regierungsrat lehnt die mit dem Auftrag geforderte Senkung der Steueranlage aus den oben genannten Gründen ab. Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragt der Regierungsrat, den vorliegenden Auftrag wie folgt neu zu formulieren:
«Der Regierungsrat wird beauftragt, dem Grossen Rat in seiner Berichterstattung zum Voranschlag 2010 und Aufgaben-/Finanzplan 2011-2013 die Auswirkungen einer um 0.10 Einheiten reduzierten Steueranlage auf die Eckwerte des kantonalen Haushaltes sowie die notwendigen Anpassungen im Zahlenwerk aufzuzeigen.»
An die Steuerungskommission zuhanden des Grossen Rates
Stellungnahme der Steuerungskommission zuhanden des Grossen Rates
Die Steuerungskommission ist der Meinung, dass nach Jahren der Konzentration auf den Schuldenabbau – mit entsprechenden Erfolgen – heute eine gewisse Öffnung bei den finanzpolitischen Zielen möglich und richtig ist. Andere, ebenfalls wichtige Ziele, wurden in der Vergangenheit dem Schuldenabbau untergeordnet, so dass heute in verschiedenen Bereichen ein Nachholbedarf besteht. Dazu gehört neben dem Personal- und Investitionsbereich auch die Frage von Steuersenkungen, wo nach Meinung einer Mehrheit der Steuerungskommission ebenfalls Handlungsbedarf besteht. Dies insbesondere unter dem Blickwinkel des „Interkantonalen Steuerwettbewerbs“.
Eine knappe Mehrheit der Steuerungskommission ist bereit – nach dem erfolgreichen Schuldenabbau der vergangenen Jahre – den gewonnenen Spielraum für eine Steuersenkung im Jahr 2010 einzusetzen. Sie ist der Meinung, dass auf Grund der unterdurchschnittlichen pro Kopf-Verschuldung und der vorliegenden Planzahlen der Schuldenabbau im Jahr 2010 vorübergehend sistiert werden kann. Wichtig ist der Steuerungskommission dafür aber, dass der – gemäss Hochrechnung zu erwartende – Finanzierungssaldo von 350 Mio. Fr. im Jahr 2008 sowie ein allfälliger Finanzierungssaldo im Jahr 2009 mehrheitlich für den Schuldenabbau eingesetzt werden. Damit verbunden ist eine Ablehnung des Antrags des Regierungsrates betreffend eine rückwirkende Senkung der Steueranlage für das Jahr 2008 durch die Mehrheit der Steuerungskommission.
Eine knappe Mehrheit der Steuerungskommission unterstützt deshalb die Forderung des Auftrags A 177/2008 Kohler-Jost, Brand, Friedli: „Fit für die Zukunft durch Senkung der Steueranlage im Kanton Bern“, nach einer befristeten Anlagesenkung bis zum Inkrafttreten der nächsten kantonalen Steuergesetzrevision (voraussichtlich 2011/2012).
Sie ist der Meinung, dass die Senkung der Steueranlage auch unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Risiken und der aktuellen Entwicklungen auf den internationalen Finanzmärkten vertretbar bleibt, da die Ertragssituation kurzfristig (insbesondere bei den Steuererträgen natürlicher Personen) relativ stabil bleiben und nicht massiv einbrechen wird. Sie verweist hier auch auf die entsprechenden Ausführungen des Regierungsrates in seinem Vortrag zum VA 2009 / AFP 2010-2012 auf S. 27. Die Erfahrung zeigt zudem, dass der Kanton Bern aufgrund seiner Wirtschaftsstruktur auf konjunkturelle Schwankungen weniger stark reagiert als andere Kantone.
Zusammen mit der bereits beschlossenen Steuergesetzrevision, welche ab 2009 wirksam wird, hofft eine Mehrheit der Steuerungskommission die Position des Kantons Bern im interkantonalen Wettbewerb zu verbessern.
Antrag der Steuerungskommission: Annahme
Bern, 30. Oktober 2008 Im Namen der Steuerungskommission:
Der Präsident: Siegenthaler
Antrag des Regierungsrates: Ablehnung
Der Regierungsrat, beantragt den vorliegenden Auftrag wie folgt neu zu formulieren:
«Der Regierungsrat wird beauftragt, dem Grossen Rat in seiner Berichterstattung zum Voranschlag 2010 und Aufgaben-/Finanzplan 2011-2013 die Auswirkungen einer um 0.10 Einheiten reduzierten Steueranlage auf die Eckwerte des kantonalen Haushaltes sowie die notwendigen Anpassungen im Zahlenwerk aufzuzeigen.»
Bern, 27. August 2008
