und Fertigkeiten. festzustellen, zu erhalten, zu erweitern.oder der technischen Entwicklung anzupassen"

(1)

D I E ARBEITSMARKTPOLITISCHE WIRKSAMKEIT DER BERUFLICHEN WEITERBILDUNG

B i s h e r i g e P r a x i s und R e f o r m p e r s p e k t i v e n

D i e t r i c h G a r l i c h s F r i e d e r i k e M a i e r

A p r i l 1982

E r s c h e i n t a l s B e i t r a g i n S c h a r p f e t a l . ( H r s g . ) , F ü r e i n e a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k . E r f a h r u n g e n und neue Wege. F r a n k f u r t 19 82: Campus (im Druck)

P l a t z d e r L u f t b r ü c k e 1 - 3 1000 B e r l i n 42

T e l e f o n (030) 69041

(2)

f ü r den w i r t s c h a f t l i c h e n S t r u k t u r w a n d e l und f ü r d i e b e r u f - l i c h e M o b i l i t ä t d e r B e s c h ä f t i g t e n . I n dem v o r l i e g e n d e n P a p i e r w i r d d i e b i s h e r i g e P r a x i s d e r b e t r i e b l i c h e n W e i t e r - b i l d u n g i n den Unternehmen und d e r a u ß e r b e t r i e b l i c h e n F o r t - b i l d u n g und Umschulung n a c h dem A r b e i t s f ö r d e r u n g s g e s e t z g e g e n ü b e r g e s t e l l t . E s z e i g t s i c h , d a ß i n b e i d e n B e r e i c h e n Q u a l i f i z i e r u n g s m a ß n a h m e n i n e r s t e r L i n i e s o l c h e n T e i l n e h m e r n z u g u t e kommen, d i e b e r e i t s e i n e b e r u f l i c h e Q u a l i f i k a t i o n e r w o r b e n h a b e n . Damit b l e i b e n d i e "Problemgruppen des

A r b e i t s m a r k t e s " • w e i t g e h e n d a u s g e s c h l o s s e n . Wegen i h r e r ü b e r - d u r c h s c h n i t t l i c h hohen B e t r o f f e n h e i t von A r b e i t s l o s i g k e i t i s t e s j e d o c h e i n e v o r d r i n g l i c h e Aufgabe d e r A r b e i t s m a r k t - p o l i t i k , g e r a d e f ü r d i e s e Gruppen a d ä q u a t e Q u a l i f i z i e r u n g s - m ö g l i c h k e i t e n a n z u b i e t e n . Anhand d e r b i s h e r i g e n E r f a h r u n g e n werden d i e S c h w i e r i g k e i t e n e i n e r a d r e s s a t e n g e r e c h t e n

W e i t e r b i l d u n g d i s k u t i e r t und V o r s c h l ä g e f ü r e i n e p r o b l e m - g r u p p e n o r i e n t i e r t e W e i t e r e n t w i c k l u n g d e r Q u a l i f i z i e r u n g s -

formen e r ö r t e r t . A b s c h l i e ß e n d werden d i e V e r ä n d e r u n g e n

des F ö r d e r r e c h t s d u r c h das A r b e i t s f ö r d e r u n g s - K o n s o l i d i e r u n g s - g e s e t z und d e r e n v o r a u s s i c h t l i c h e A u s w i r k u n g e n a u f das S y s t e m d e r b e r u f l i c h e n W e i t e r b i l d u n g d a r g e s t e l l t .

(3)

Bisherige Praxis und Reformperspektiven

. ^; Einleitung

1 • 2 •

2. 1 •.

2. 2.

Berufliche Weiterbildung durch die Betriebe Berufliche Weiterbildung nach dem

Arbeitsförderungsgesetz

Umfang und Maßnahmenstruktur

Zielgruppenbezogene Wirksamkeit: Von der Auf- stiegsförderung zur Zielgruppenorientierung 2 .• 2.1 • Entwicklung der Teilnehmerstruktur

2. 2. 2. Beruf:liche Wiedereingliederung 3 •

3. 1 3.2.

3. 3.

3' .A.

4 . 5 •.

6 .

6. 1.

6. 2.

Implementationsprobleme staatlicher Wei terbi.ldungsförderung

Die Steuerung des Weiterbildungsangebotes Informations- und Motivationskurse

Übungswerkstätten

Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen im Betrieb

Die öffentliche Förderung betrieblicher Qualifizierungsmaßnahmen

Möglichkeiten der Aktivierung betrieblicher Qualifizierungsmaßnahmen

Das Arbeitsförderungs-Konsolidierungsgesetz und die Zukunft der beruflichen Weiterbildung Gesetzesänderungen

Mittelfristige Auswirkungen Anmerkungen

Abkürzungen

Seite

1 3

6 9

11 1 1 1 6 18 20 23 25 26 29 33

38 38 40 45

51

(4)

(5)

wortung der Arbeitsmarktpolitik für die Förderung der beruflichen Weiterbildung lassen sich auf mehrfache Weise begrün- den. Unter einer volkswirtschaftlichen Perspektive wird dabei vor allem auf den wirtschaftlich-technologischen Wandel hin- gewiesen. Die damit verbundenen Ve.ränderungen von Arbeits- platzstrukturen un~Qualifikationsanforderungen sollen durch die berufliche Weiterbildung unterstützt und erleichtert werden. Die Anpassung der Qualifikationsstruktur der Beschäftig- ten soll insgesamt dazu beitragen, das wirtschaftliche Wachs- tum zu fördern, um einen möglichst hohen Beschäftigungsstand zu erreichen.

Unter einer gesellschaftspolitischen Perspektive werden stär- ker individuelle und zielgruppe.norientierte Gesichtspunkte betont .. Berufliche Qualifikationen entscheiden über Arbeits- platzchancen, Einkommen, beruflichen Auf- oder Abstieg und über die Betroffenheit von Arbeitslosigkeit. Besonders der Zusammenhang zwischen Qualifikationsniveau und der Betroffen- heit von Arbeitslosigkeit ist im Verlauf der gegenwärtigen Beschäftigungskrise deutlich hervorgetreten. So sind Arbeit- nehmer mit geringen Qualifikationen überdurchschnittlich von Entlassungen und Arbeit.slosigkei t betroffen. Der Anteil der Un- und Angelernten an den Beschäftigten insgesamt. betrug 1979 28 %, ihr Anteil an. den Arbeitslosen lag dagegen fast doppelt so hoch be.i 55 %. 1 ) Ende 1981 war der Anteil der Un- gelernten an den Arbeitslosen sogar auf über 60 % gestiegen.

Unstrittig ist die gesellschaftspolitische Notwendigkeit der Weiterbildungsförderung zum Aus.9:leich fehlender beruflicher

··~

Erstausbildung und zur Verbesserung "der Arbeitsmarktchancen von sogenannten Problemgruppen. Umstritten dagegen ist, in-

. '

wieweit bei der gegenwärtigen Beschäftigungslage durch die erfolgreiche Wiedereingliederung von Arbeitslosen andere Ar-

(6)

beitskräfte aus ihrem Beschäftigungsverhältnis ·verdrängt werden, Arbeitslosigkeit also nur umgewälz~ wird.

----·...--.·::.~~-·---- ·--·----~~---··-· - -- --- ^---~-.... ^-~--" _ . . . , __ _

Sieht man das gegenwärtige Arbeitsplatzdefizit vor allem in der fehlenden Güternachfrage begründet, dann kann die Verbes- serung der Qualifikationsstruktur der Arbeitskräfte kaum zur Vergrößerung des Beschäftigungsvolum.ens bei tragen. Die strik-

te "Nachfragetheorie" trif.ft allerdings die reale Situation insoweit nicht, als eine erhebliche Zahl vor allem kleiner und mittlerer Betriebe. an Qualifikationsengpässen leidet und ihre Wachstumschancen. wegen dieses Engpasses nicht nutzen kann. 2) Eine gezielte Förderung beruflicher Bildung für diesen Bedarf könnte a.lso positive Beschäftigungswirkungen er- zielen, auch wenn der quant.itative Effekt angesi.chts de+ Hö- he der· gegenwärtigen Arbei.tslosigkei t zumindest kurzfristig nicht. überschätzt werden darf.

Im folgenden soll untersucht werden ^I inwieweit die 'berufli.- che Weiterbildung nach d~m Arbeitsförderungsgesetz die wesentlichen Zielgruppen erreicht und ob sie ihre ökonomischen und gesellschaftspolitischen Ziele erfüllt. Sehr vereinfacht geht es dabei um folgende Gruppen von Arbeitskräften:

- Bei qualifizierten Fachkräften soll berufliche Weiterbil- dung zur Anpassung an veränderte und erhöhte Arbeitsplatz- anforderungen beitragen und die berufliche Mobilität er- höhen (Au~stiegsfortbildung) .

- Bei Un- und Angelernten geht es in erster Linie darum, das hohe ~isiko des Arbeitsplatzverlustes zu vermindern und die.Qualifikation zu verbreitern und zu verbessern (Anpas- sungsfortbildung) .

- Bei den längerfristig Arbeitslosen kommen neben fehlender Be'rufsausbildung in der Regel weitere "vermi ttlungshemmen- de" Merkmale hinzu, z.B. höheres Alter odei gesundheitli-

(7)

tes ist d~ Art der Teilnehmerstruktur der betrieblichen Wei- terbildung in spezifischer Weise begrenzt. Betriebliche Wei- terbildung ist überwiegend an. betriebs- und arbeitsplatzspe- zifischen Anforderungen. orientiert. Sie findet in der Regel unmittelbar am Arbeitsplatz oder in Form von kürzeren Lehr- gängen stat.t. Ihre Breite und Intensität ist entsprechend gering. Sie dient überwiegend der Anpassung beruflicher Fertig- keiten an veränderte Arbeitsplatzstrukturen und der Einarbei- tung auf neue Arbeitsplätze. Betrieblich organisierte Weiter- bildung, die zu allgemein anerkannten. Abschlüssen führt, ist dagegen die Ausnahme .. Weiterbi.ldung dieser Art findet im allgemeinen außerhalb der Unternehmen statt, auch dann, wenn sie finanziell vom Unternehmen, z.B. durch bezahlte Freistellung,

unt~rstütz~

^wird.¹²⁾

Von seiten der Arbe.itsmarktforschung und. der Gewerkschaften wird. die Expansion d.er betrieblichen Wei terbildungsakti vi tä-

·ten mit gemischten Gefühlen betrachtet .. Sie wird begrüßt, soweit sie dem beruflichen Fortkommen und der beruflichen Flexibilität des Einzelnen dient. Auf der anderen Seite wird kritisiert, daß die mangelnde Breite und die stark arbeits- platzspezifisch ausgerichtete Qualifizierung nur selten zu überbe.tr.ieblich anerkannten Abschlüssen führen und daher we- niger die berufliche Mobilität als die Betriebsbindung des Arbeitnehmers fördern. In gesamtwirtschaftlicher Hinsicht wird dadurch eine weitere Ausprägung betrieblicher Teilar- beitsmärkte und. deren. Abschottung gegenüber dem externen Ar- beitsmarkt. befürchtet .. Ent.sprechend wird die Notwendigkeit staatlicher Einflußnahme auf di.e betriebliche Weiterbildungs- politik betont, "um einzel- und gesamtwirtschaftliche Inter- essen in der Qualifikations- und Arbeitsmarktpolitik abzu- gleichen". 13 )

Die Konzentration der betrieblichen Weiterbildung auf die betriebsspezifische Qualifizierung ohne überbetrieblich ver- wertbaren Abschluß wird begleitet von einer einseitigen Aus-

(8)

iese der Teilnehmer. Betriebliche Weiterbildun~ erfaßt vor allem Führungskräfte, qualifizierte Angestellte und Fachar- beiter. Die besonders von Arbeitslosigkeit bedrohten Gruppen

- Un-

und Angelernte sowie Frauen und Ältere - sind lediglich Randgruppen des betrieblichen Qualifizierungsinteres- ses.14) Dieses-Ergebnis

de~

ISF-Betriebserhebung 1975 wurde weitgehend bestätigt durch die Infratest-Befragung 1980 bei Firmen, die am "Arbeitsrnarktpolitischen Programm der Bundes- regierung f.ür. Regionen rni.t besonderen Beschäftigungsproble- rnen11 teilgenommen. haben .. Danach ergab sich, daß Qualifizie- rungsmaßnahmen von den Betrieben wesentlich häufiger für Facharbeiter und für kaufmännische und technische Angestell- te durchgeführt werden. als für die Gruppe der un- und angelernten Arbeitnehmer im gewerblichen Be.reich. 15

) Die Beschäf- tigten unterhalb des Facharbeiterniveaus sind offensichtlich

,.

von den Betrieben noch nicht. als "Qualifizierungsreservoir"

entdeckt worden, was angesichts des oft betonten Fachkräfte- mangels überraschend ist.

2. Berufliche Weiterbildung nach dem Arbeitsförderungsgesetz Nach dem Arbeitsförderungsgesetz soll die Arbeitsmarktpolitik dazu bei tragen, "daß ein hoher Be.schäftigungsstand erzielt und aufrechterhalten,. di.e Beschäftigungsst.ruktur ständig verbessert und darni t: das Wachsturn der Wirtschaft gefördert wird"

(§ 1 AFG) •. Insbesondere sollen 11 die berufliche Beweglichkeit der Erwerbstätigen ges.ichert und. verbessert, nachteilige Fol- gen, die s leb . ·. . aus der technischen Entwicklung oder dem wirtschaftlichen Strukturwandel ergeben können, vermieden, ausgeglichen oder beseitigt werden 11 (§ 2 AFG). Zur Realisie- rung dieser Zielsetzung sieht das Arbeitsförderungsgesetz ve.rschiedene Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Weiter- bildung vor. Im wesentlichen werden drei Kategorien unterschieden: die Fortbildung, die Umschulung und die Einarbei- tung.

(9)

Forbildungsmaßnahmen. dienen dazu, "berufliche

Kenn~nisse

und Fertigkeiten. festzustellen, zu erhalten, zu erweitern.oder der technischen Entwicklung anzupassen"

(§

41 AFG). In der Regel handelt es sich bei dieser sogenannten Anpassungsfort- . bildung. um Lehrgänge ohne allgemein anerkannte. Abschlüsse,

die eine begrenzte Erweiterung be.ruflicher Qualifikationen ermöglichen .. Zur Anpassungsfortbildung zählen auch die in

jüngster Zeit verstärkt durchgeführten Maßnahmen in übungs- firmen und. -werkstätten, sowie die 1979 mit der 5. Novelle ins Arbeitsförderungsgesetz eingef.ügten Kurzmaßnahmen na.ch

§

41 a ("Informat.ions- und Motiva.tionskurse") . Anpassungs- fortbildung umfaßt a.lso ein. breites Spektrum von 4 - 6wöchi- gen Informations- und. Orientierungsveranstal.tungen bis hin zu längeren, in der. Regel. 6 - 12monat.igen berufsqualifizie- renden Maßnahmen .. Im Gegensatz. zur Anpassungsfortbildung soll die anspruchsvollere Aufstiegsfortbildung auf der Grund- lage einer abgeschlossenen Berufsausbi.ldung oder einer ange- messenen prakti.schen Berufserfahrung einen beruflichen Auf- st.ieg ermöglichen. Im allgemeinen. führt die Aufstiegsfort- bildung zum Handwerks- oder Industriemeister, zum Techniker oder zu höheren. Qualifikationsstufen in den kaufmännischen Berufen, z.B. zu den verschiedenen Abschlüssen eines Fach- wirtes.

Während Fortbildungsmaßnahmen auf vorhandenen Berufskennt- nissen aufbauen und. eine Weiterbildung im ausgeübten Beruf ermöglichen,. soll. die Umschulung.;. (

§

4 7 AFG) den Übergang in eine andere als die bisher ausgeübte Tätigkeit ermöglichen.

Das Ziel der Umschulung besteht in der Regel in einem aner- kannten Ausbildungsabschluß ...

Nach dem Arbeitsförderungsgesetz.besteht bei Vorliegen der

Vorausset.zungen ein individuel.ler Anspruch auf die Förderung

der Teilnahme an

FuO-Maßnahm~n..

Im Gegensatz dazu ist die

EinarbeitunQ

(§

49 AFG) eine Kannleistung, die als Lohnkosten-

zuschuß an den Betrieb gezahlt wird. Der

Einarbeitung~z'uschuß

(10)

soll der Qualifizierung von Beschäftigten dienen, die die volle Leistung a~f einem neuen Arbeitsplatz noch nicht er- bringen. Dabei können neu eingestellte Arbeitskräfte ebenso gefördert werden wie bereits im Betrieb beschäftigte. 16

) Zwar wurde bei der Abfassung des AFG auf den bis dahin gebräuchli- chen. Ausdruck "Anlernzuschuß" verzichtet, aber das Hauptge- wicht der Einarbeitungsmaßnahmen liegt auch heute bei gerin-

1 . ^{f . .} ^t T .; t ' k . t 1 7 ) ger qua I IZier en .a 2g e1 en.

Im Gegensatz zur Einarbe.itung, die am Arbeitsplat.z stattfin- det und vom Betrieb durchgeführt wird, finden FuU-Maßnahmen

i~ der. Regel außerhalb des Betriebes in speziellen Fortbil- dungseinrichtungen statt. Dabei wird zwischen Vollzeit- und Teilzeitmaßnahmen unterschieden. Vollzeitmaßnahmen se·tzen

im allgemeinen die. Aufgabe des. Beschäftigungsve·rhäl.tnisses voraus, während. Teilzeitmaßnahmen berufsbegleitend als Abend-·

oder Wochenendkurse durchgeführt werden. Der Anteil der Voll- zeitkurse an allen.

FuU~Maßnahmen

liegt bei ca. 70 %.18

) Bei der von der Arbeitsverwaltung gef.örderten Weiterbildung spielt die betriebliche Weiterbildung eine untergeordnete Rolle. Sie beschränkt sich im wesentlichen auf die Einarbei- tung, die allerdings in den letzteri.Jahren an Bedeutung ge- wonnen und inzwischen (1980) einen Anteil von 13 % an allen Weiterbildungsmaßnahmen erreicht h~t (Tabelle 2, S. 11). Bei den Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen ist der Ailteil der in Betrieb~n durchgeführten Maßnahmen dagegen sehr ge- rinq. 1980 wurden. von insgesamt 214 .. 394 FuU-Maßnahmen lediglich 13.678 (6,4 %) in .Betrieben durchgeflihrt. 19) Hierbei handelt es sich vorrangig um Maßnahmen für Arbeitslose, die von den Betrieben im Auftrag der Arbeitsverwaltung durchge- führt werden (siehe Abschnitt 3.4.).

Die geringe Rolle de.r Betriebe bei der Durchführung von FuU- Maßnahrnen hängt damit zusammen, daß nach dem AFG Maßnahmen, die überwiegend im Interesse des Betriebes liegen, grundsätz-

(11)

lieh nur dann gefördert werden können, wenn dafür ein beson- deres arbeitsmarktpolitisches Interesse besteht (§ 43 Abs. 2 AFG). Diese Voraussetzung gilt in der Regel nur dann als er- füllt, wenn der betreffende Arbeitnehmer sonst von Entlas- sung bedroht ist. 20

)

2.1. Umfang und. Maßnahmenstruktur

Einen relevanten finanziel.len Umf.ang erreichte :fie Förderung der- beruflichen Weiterbildung erstmalig nach Verabschiedung des AFG (1969) Anfang.der siebziger Jahre. In einer ersten Expansionsphase von 1970 - 1975 stiegen die AusgabE;?n für Fortbildung, Umschulung und E-inarbeitung von 0,6 Mrd. DM

( 1 9 70) auf 2, 6 Mrd. DM ( 19 7 5) .. Rela ti.v zu den Gesamtausgaben für aktive Arbeitsmarktpol.i.t.ik. sank allerdings der Anteil der Mittel bereits seit ~973 zugunsten von Kurzarbeitergeld,

Eingliederungsbeihil~en und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen.

Danach bewirkten die Einschränkungen des Haushaltsstruktur- gesetzes von 1975 (siehe Abschnitt 2 .. 2 .. 1.) einen drastischen Rückgang der Ausgaben für berufliche.Weiterbildung auf weni- ger als die Hälfte. Eine zweite Expansionsphase läßt sich für 1978 bis 1980 feststellen, allerdings wurde das hohe Niveau von 1975 noch nicht wieder erreicht (Tabelle 1, S. 10).

Ungefähr parallel zu der finanziellen Förderung entwickel- ten sich auch die Teilnehmerzahlen. Fortbildungs- und Um- schulungsmaßnahmen erreichten ihren quantitativen Höhe- punkt 1975, fielen danach aufgrund des Haushaltsstruktur- gesetzes stark ab (innerhalb eines Jahres um fast die

Hälfte) und expandierten wieder ab 1977/78. Die Umschulungs- maßnahmen haben 1980 erstmalig ihr hohes Niveau von 1975 wieder überschritten, die Fortbildungsmaßnahmen waren davon auch 1980 noch ein gutes Stück entfernt ·(Tabelle 2,

s.

^11).

(12)

Tabelle. 1 ~ Struktur der Ausgaben für a,kt:h.ve Arbei tsmarktpoli t: <

19 .. 65 '"': 1 9 80

Jahr Aktive--

Arbeits- Fortbildung, Eingliederungs-

·: marktpolitik Umschulung und beihilfen2) .. insgesamt in Einarbeitung

Mio". DM1 }

inMio. .in% in Mio. in %

1 DM von 1 DM von 1

-

1965 961 1. o, 1 k.A k.A.

1967 1 124 7o 6,2 k.A. k.A.

197o 2 728 59o 21,6 1o o,4

1973 4 517 1 582 35,o 9 o,2

1975 7 953 2 588 32,5 1oo ^1,3

1977 6 42o 1 2oo 18,9 266 4,1

198o 11 o19 2 483 22,5 574 5,2

Kurzarbeiter- geld

in Mio. in %

DM von

-

1 o,1

2o6 18,3

12 o,4

74 1,6

2 2o7 27,8 594 ··- 9,3 ..

'471 ···.:~·" '4,3

Arbeitsbe- schaffungs·

maßnahmen3:

in Mio. ^..

1 DM'. ..

-5 1o 14 24 137 847 1 368

in % von 1 o,S o,9 o,S o,s·

1 '7 .3 ,2 2,4

~J 1) Alle Ausgaben. der· Bundesanstalt für Arbeit (inkl. Bundesmittell mit Ausnahrite von: Arbeit -

losengeld, Arbeitslosenhilfe, Konkursausfallgeld (seit 1974), 'So %-der von der· Bundes- anstalt ausgewiesenen. Kosten für Durchführung der Fachaufgaben (Annahme: So % sind für aktive Maßnahmen wie Vermittlung und Beratung zu veranschlagen}, die von der Bundesanstc: t ausgewiesenen "Sonstige Ausgaben". "

2) k.A.

=

bis 197o nicht getrennt ausgewiesen 3) inklusive ~undas- und Sonderprogrammittel

Hier nicht aufgeschlüsselte Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik sind Berufliche Ausbild ng, Maßnahmen zur Förderung der Arbeitsaufnahme (auße"r Eingliederungsbeih.i..lfe},: Rehabilit Uon, Schlechtwetter- und Wintergeld sowie sonstige Maßnahmen zur Förderung. der Bauwirtschaft.

Qualle: ·G.Schmid:. Zur Effizienz der Arbeitsmarktpolitik. Ein Plädoyer für einen Schrit zuiück und zwei Schritte vor. IIM/LMP 82-3 (Internationales Institut für Manageman und Verwaltung), Berlin 1982.

Noch stärkeren Schwankungen unterlagen die Teilnehmerzahlen an der betriebl.ichen Einarbeitung .. Sie sanken von einem hohen Niveau 1970 auf ein Drittel bis 1974 und stiegen dann wieder an. 1980 wurde erstmalig das hohe Niveau von 1970 wieder über- schritten (Tabelle 2, S. 11).

(13)

Tabelle 2:

Eintritte in berufliche Bildungsmaßnahffien n.3.ch Art der Maßnahmen 1970-1980

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1970 1979 198o Quella,

2. 2..

2.2.1.

Fortbildung rJIIlSchulung E:lnaJ:;beit.ung Insgesamt abso.Lut

..

^abso.Lut.

"

^abso.Lut:

^..

^abso.Lut: ^~

117167 6818 23420 1317 29582 1718 170166 100

224~79 7719 34099 1118 . 29412 1011 288J90 100

212783 8117 31901 1212 15601 519 260285 100 185199" 8116 31430 1318. 10313 415· 226942 100 185873 7919 36560 1517 10164 413 232597 100 216407 7919 36575 1315 17871 616 270853 100 117JS 1 7714 19061 12,6 15115 10,0 151527 100 100509 "14,0 20084 1.4, 7 15369 11 1 3 135926 100 128858 73,5 25825 1<1,7 20544 11 '7 175227 100

~.;9766 71 '5. 30867 14' 7 23796 l3 ,8 209429 100 176467 7115 37927 15,4 32581 13,2 246975 1oo

Bundesanstalt für Arbeit, Förderung der.

beruflichen Bildung, Nürnberg 1971 ff.

Zielgruppenbezogene Wirksamkeit: Von der Aufstiegß- förderurig zur Zielgruppenorientierung

Entwicklung der Teilnehmerstruktur

Das Auf und Ab.der Teilnehmerzahlen in den siebziger Jahren und die im folgenden darzustellende Veränderung in der Teil- nehmerstruktur sind vor allem auf finanzpolitische Zwänge und eine sich verändernde Zielkonzeption zurückzuführen.

Die Förderung der beruflichen. Weiterbildung war das Kernstück der "aktiven Arbeitsmarktpolitik", die 1969 mit dem AFG ein- geführt wurde. Berufliche Weiterbildung sollte zur Steige- rung der geographischen Mobilität und zur Verbesserung der Qualifikationsstruktur der Arbeitskräfte beitragen. Diese Konzeption ging von einem hohen. Beschäftigungsstand und einer sich st~ndig ändernden bzw. steigenden Qualifikations-

(14)

nachfrage aus. Infolgedessen lag das Schwergew~cht Anfang der 9iebziger Jahre auf der Förderung der beruflichen Mobi- lität und des beruflichen Aufst.iegs, erst in zweiter Hin- sicht ging es um die Verhütung qualitativer und quantitati- ver Unterbeschäftigung.

Entsprechend rückläufig war bis 1973 die Entwiqklung der Maß- nahmen für arbeitsmarktpolitische Zielgruppen. So nahm der Umfang der für diese Gruppen besonders vorgesehenen Einarbei- tungs- und Umschulungsmaßnahmen sowohl absolut als auch relativ ab .(Tabelle 2, S. 1.1) . Bei den Fortbildungsmaßnahmen über- wog klar die Aufstiegsfortbildung, während die Anpassungsfort- bildung· nur einen Anteil. von rund 20 % ( 1970) an allen Port- bildungsmaßnahmen hatte.

Deutlich ist die Vernachlässigung de~ arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen auch an den Teilnehmerzahlen abzulesen. Von 1970 bis 1973 ging der absolute und relative Umfang der Teilneh- mer an beruflichen Bildungstnaßnahmen., die arbeitslos waren oder keine Berufsausbildung hatten, stark zurück (Tabelle 3, S. 13). Ähnliches gilt auch für die Teilnahme von Frauen an beruflichen Bi.ldungsmaßnahmen (Tabelle 4, S. 15) .

Angesichts der steigenden Arbeitslosigkeit verlagerte sich dann seit 1974 der Schwerpunkt von der Förderung des beruflichen Aufstiegs auf d.ie Verhütung und Beendigung von Ar- beitslosigkeit. Entsprechend. konzentrierten sich die Bemü- hungen der Bundesanstalt vor allem darauf, Arbeitslose, beruflich nicht Qualif:izierte. und Frauen. für. Bildungsmaßnahmen

zu.interessieren.21

) Tatsächlich gelang es der Bundesanstalt 1974 und 1975, diese Gruppen in wesentl.ich höherem Maße für eine Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen zu gewinnen als in den Jahren zuvor (Tabellen 3 und 4).

Wegen wachsender Haushaltsprobleme wurde das Förderrecht jedoch Ende 1975 einschneidend verändert. Das ~aushaltsstruk-

(15)

turgesetz vom Dezember 1975 führte die Untersc~eidung zwischen arbeitsmarktpolitisch "notwendi.ger" und "zweckmäßiger"

Weiterhildung ein. Als "notwendige" Weiterbildung gilt seit- dem nur noch die Förderung von Teilnehmern, die arbeitslos oder von Arbe~tslosigkeit bedroht s~nd und von Arbeitneh- mern, die keinen beruflichen Abschluß haben (§ 44 Abs. 2 AFG) . 22

) Nur die notwendige Weiterbildung wurd.e fortan mit einem Unterhaltsgeld von 80 % des Nettoeinkommens (welches ursprünglich für alle Gruppen, gleichmäßig bei 90 % gelegen hatte.) gefördert. Al.le übrigen Grupt:len, die unter der Rubrik

"zweckmäßiger" Weiterbildung zusamm~ngefaßt. wurden, erhiel- ten nur noch ein Unterhaltsgeld von 58 %, welches damit also unter die Höhe des Arbeitslosengeld~s (68 %) sank.

Tabelle 3:

..

Teilnehmer an beruflichen Bildungsrnaßnahmen, die vor Eintritt in die Maßnahme arbeitslos waren bzw. keine Berufsausbildung hatten

(Eintritte)

. .

Vorher arbeitslos keine Berufsausbildung~

absolut % absolut

1970 19i43 11 13 34203

1971 19969 619 44644

1972 16586 6 1 4 37562

1973 13177 518 32777

1974 37796 1612 41429

1975 84251 31 1 1 53943

1 976 49820 32 1'9 33127

.1977 53117 3911 24421

1978 763.11 4315 31673

1979 89772 4219 41962

198o lo6996 4313

Quelle: Bundesanstalt für Arbeit, Förderung der:

beruflichen Bildung, Nürnberg 1971 ff. : ·•

_ ... _..:: __ --·-·· .:;::~-. -___ <".:·~:::-· _ _._.- '

% 2011 1515 1 41 4 14 1 4 17 ~·8

19 19 21 19 18 ,o

18 1 1 2010

~Wegen veränderter Systematik der Statistik läßt sich fü~ 198o_.

keine entsprechende Zah1 angeben. Doch ist davon auszugehen, daß sich 198o der Anteil der Teilnehmer an Bildungsmaßnahmen, die keine

Berufsausbildung hatten, wesentlich erhöht hat.

Die Bestimmungen des Haushalts·strukturgesetzes 1975 hatten einen drastischen Rückgang der Teilnehmerzahlen zur Folge.

Sie sanken von 271.000 (1975) um die Hälfte auf 136.000 Teil-

(16)

nehmer im Jahr 1977. Erst seit 1978 erhöhen sich die Ein- trittszahlen in berufliche Bildungsmaßnahmen allmählich wie~

der, wobei der hohe Stand von 1975 bis 1980 noch nicht wieder erreicht wurde (Tabelle 2, S. 11}.

Trotz der relativen "Privilegierung" der arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen durch das Haushaltsstrukturgesetz 1975 ver- ringerte sich auch deren Teilnehmerzahl. in den folgenden Jah- ren beträchtlich. Der absolute Rückgang war fast so stark wie

be~ den Teilnehmern insgesamt. Offensichtlich trug zu dieser Entwicklung nicht nur die Senkung des Unterhaltsgeldes bei, sondern auch. ein zurückhaltend~rer Einsatz der Weiterbildung als arbeitsmarktpolitisches Instrument. Es dauerte mehrere Jahre, bis die hohen Teilnehmerzahlen von 1975 wieder erreicht werden. konnten .• Bei. der allmähl.ichen Ausweitung der

Weite~bildungsmaßnahmen nach dem Einschnitt durch das Haus- haltsstrukturgesetz 1975 konnte jedoch der relative Anteil an arbeitslosen Teilnehmern erhöht werden. Er stieg von 31 %

(1975) auf 43 % (1980) (Tabelle 3, S. 13).

Insgesamt gestiegen ist seit 1975 auch der Anteil der Fraueri in beruflichen Bildungsmaßnahmen. Er ist.am höchsten bei der Umschulung und der Einarbeitung, relativ niedrig dagegen noch bei der Fortbildung (Tabelle 4, S. 15). Wichtig ist hier auch die Unterscheidung zwischen Anpassungs- und Auf-

stiegsfo~tbildung. Bei der anspruchsvolleren Aufstiegsfort-

~ildung lag der. Frauenanteil (1980) nur bei 26,0 %, während Frauen bei der Anpassungsfortbildung mit 65", 5 % überrepräsen-·

tiert waren. 23)

Nicht gelungen ist es dagegen bisher,. die von Arbeitslosig- keit besonders bedrohte Gruppe der Arbeitnehmer ohne Berufs- ausbildung stärker in die Weiterb~ldung einzubeziehen. Nach wie vor ist sie deut.lich unterrepräsentiert, teilweise ging ihr Anteil in den letzten.Jahren sogar zurück. Einem Anteil von 18 - 20 % an den Teilnehmern von beruflichen Bildungs-

(17)

maßnahmen steht ein Anteil von ca. 28 % an den :Erwerbsperso- nen und von ca. 55 % an. den Arbeitslosen gegenüber, der Ende 1981 sogar über 60 % lag. 24

)

Tabelle 4:

Weibliche Teilnehmer an beruflichen Bildungsmaßnahmen 1970-1980 (Eintritte)

-·· --- --^--

__

^,..._.

___

-···~---·---^···^--·--- .. ,. ___ .;.:·_· __ ,::,_ :.:··

Fortbildung Umschulung Einarbeitung Insgesamt

.absolut ^% absolut ^% absolut % absolut

1970 19 245 16,4 8 912 38,1 12 463 42,1. 40 620 1971 36 800 16,4 13 346. 39r1 12 367 42,0 62 513 1972 35 188 16' 5 ⁺ 12 ₀₉₀' _37,9 _{.6 560} _42,0 _{53 838} L973 32 877 17,8 12 809 .40,8 4 381 42,0

so

017 1974 41 856 22,5 15 182· 41,5 3 527 34,7 6'0 565 1975 49 905 23,1 14 617 40,0 5 324 29,8 69 846 . 1976 27 789 . 23,7 7 144 37'15 4 960 32,8 39 893 1977 26 :358 26,2 7 163 35,7 4 866 31,7 38 387 1978 37 521 29' 1 9 102 35,2 6 250 30,4 52 873 1979 44 445 29,7 11 886 38,5 9 535 33,1 65 866 198o

sz.

795 29-,9-. 1S 561 41,o 11 9oS 36,5 8o"264

·.·.;..,

-··.

I

Quelle: Bundesanstalt. für Arbeit, Förderung der berUfLichen Bildung, Nürnberg 1971 ff.

Erfolgreiche Kursteilnahme/Abbrecherquoten

Die arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen sind nicht nur quan- titativ unterrepr~sentiert, es ist auch zu. beobachten, daß sie das angestrebte Schulungsziel in geringerem Maße erreichen als andere Teilnehmer. ^Am höchsten ist die Erfolgsquote bei der Aufstiegsfortbildung, die 83 % (1980) der Teilnehmer

%

23 ^f9 21,7 -·- 20,7 22,0 26,0

25,f.l 26,3 28,2 3ö,2 31,5 32,5

(18)

mit Erfolg abschlossen. Nicht so günstige Erge~nisse zeigen sich dagegen bei der Anpassungsfortbildung und bei den Um- schulungsmaßnahmen, bei denen die arbeitslosen Teilnehmer und die beruflich nicht Qualifizierten besonders stark ver- treten sind. Fast ein Viertel der Teilnehmer an Maßnahmen der Anpassungsfortbildung und ein Drittel der Umschüler erreichten 1980 das Schulungsziel nicht. 25) Dabei ist zu be- rücksicht.igen, daß die Maßnahmen der Anpassungsfortbildung im Vergleich zu denen der. Aufstiegsfortbildung und Umschu- lung re,lativ· kurzzei.tig sind und daß. in der Mehrzahl der Fäl- le keine Abschlußprüfung verlangt wird,. sondern ein erfolgreicher Abschluß .lediglich die. regelmäßige Teilnahme erfordert. Die FuU-Tr~ger haben dabei mit Sicherheit kein Inter- esse daran, z.u hohe Abbracherzahlen an die Arbeitsämter zu melden ..

26)'

Nach Hofbauer · lag der .Anteil der Abbrecher und erfolglo-·

sen Teilnehmer besonders hoch bei Perserien ohne Hauptschul-- abschluß, Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung, un- gelernten und angelernten Arbe.itnehmern und bei Arbeitslo-

~en. Die Tatsache, daß diese Gruppen. den höchsten Anteil an Teilnehmern stellen, .die Weiterbildungsmaßnahmen vorzeitig beenden oder ohne Erfolg abbrechen, deutet auf die erhebli-

.

chen Problerne einer auf Zielgruppen mit hohem Bildungsdefi- zit konzentrierten Förderung.hin.27)

2.2.2M Berufliche Wiedereingliederung

Die Wirksamkeit der beruflichen Weiterbildung für die Wieder- eingliederung in das Beschäftigungssystem ist nach den vor- liegenden Untersuchungen günstig·einzuschätzen. Nach Analy- sen der Bundesanstalt waren von den Arbeitslosen, die zwischen dem 1.7.1979 und dem 30.9.1980 eine Vollzeitmaßnahme erfolgreich abgeschlossen haben, am Stichtag 30.9.1980 noch 12% arbeitslos (die entsprechende Quote 1976 lag bei 25 %) .28)

(19)

Zwischen Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen bestanden dabei kaum Unterschiede in der Wirksamkeit. Allerdings sind in diesen Angaben auch die. Teilnehmer an betrieblichen Einarbei- tungsmaßnahmen.enthalten, die .in einem regulären Beschäfti- gungsverhältnis stehen und· nach. erfolgreichem Abschluß der Maßnahme in der Regel im Einarbeitungsbetrieb .bleiben.29)

Wichtig ist auch di.e Untergliederung nach Schulungszielen.

·so wurde nach Fortbildungsmaßnahmen z.B. für Schweißer, Ver- käufer, Kraftfahrzeugführer und Datenverarbeitungsfachleuten die Arbeitslosigkeit überdurchschnittlich häufig beendet.

Dagegen erwies sich beispielsweise die Fortbildung weibli- cher Bürohilfskräfte als wenig erfolgreich. Hier waren 83 % der vor der Fortbildung Arbeitslosen zum Erhebungszeitpunkt noch ohne Beschäftigung, während der Durchschnittswert für die Fortbildung bei Frauen. insgesamt bei 14 % liegt.3

D) Besonde.rs bei Umschul.ungsmaßnahmen. ist die we.iterbildungs- adäquate. Beschäftigung ein wichtiges Erfolgskriterium. Eine repräsentative Befragung des Instituts für Arbeitsmarkt- und·

Berufsforschung unte.r Umschulung.sabgängern 1 9 77 ermittelte, daß innerhalb. von einem. Monat rund 50. %. , innerhalb von drei Monaten. rund 70 % und innerhalh .eines. Jahres nach Beendigung der Umschulung 87 % eine berufliche Tätigkeit aufgenommen hatten. Zwei Drittel der Beschäftigten waren zuletzt ganz oder teilweise in ihrem Umschulungsberuf tätig.31

)

Diese günstigen Ergebnisse werden bestätigt durch die Befra- gungen des Berufsförderungszentrums Essen bei ehemaligen Um- schülern. Trotz erschwerter Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt haben 1979 92 % derer, die l - 2 Jahr~ vorher die Umschulung beendet hatten,. eine Arbeitsstelle gef.unden. 79 % der Um- schüler waren im Umschulungsberuf oder in einem umschulungs- verwandten Beruf beschäftigt, 14 % im alten oder in einem fremden Beruf.32

)

(20)

Die Einschätzung der Wirksamkeit der Weiterbildungsförderung -

allein auf der Grundlage von statistischen Daten ist wegen der fehlenden Kontrollgruppenbildung und wegen der s_ich än- dernden Kontextbedingungen allerdings äußerst schwierig. So ist anzunehmen, daß die Teilnehmer an Bildungsmaßnahmen im Hinblick auf die berufliche Leistungsfähigkeit eine positive Auswahl darstellen. Diese Vermutung. scheint auch dadurch ge- stützt zu we.rden, da,ß der Anteil der Teilnehmer ohne Berufs- ausbildung .. trotz der stärkeren Zielgruppenorientierung in den letzten Jahren nahezu konstant.geblieben ist. Der Anteil der Anpassungsfortbildung an allen Fortbildungsmaßnahmen hat sich sogar. seit 1975 verringert (von 54,8 % auf 41,0 % 1980), obwohl. vor allem diese Fortbildungsart für die bildungsbe- nachteiligten Gruppen in Frage kommt. Auf der anderen Seite muß be.rücksichtigt. werden, daß sich seit. 1979 die Arbeits- marktlage. laufend v~rschlechtert hat. Da.s bedeutet, daß der Wettbewerb um die vorhandenen Arbeitsplätze härter geworden

. ^' .

ist und die Weiterbildungsförderung heute mehr leisten mußr

·um einen Arbeitslosen wieder auf die Beschäftigung vorzube-·

reiten, als noch vor ein paar Jahren.

3. Implementationsprobleme staatlicher Weiterbildungsförderuns_

Es gibt zahlreiche Gründ~ dafür, daß es bisher n~cht gelungen ist, die arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen stärker für Weiterbildungsmaßnahmen. zu gew-innen. Ausgangspunkt ist die Tatsache, daß es sich· in der Regel. um relativ bildungsferne Gruppen handelt und daß die von ihnen ausgeübten Tätigkei- ten wenig qualifizierend. sind. Diese Situation erfordert be-'

trächtliche Informations,- und Beratungsanstrengungen der Ar- beitsverwaltung und eine adressatengerechte Ausgestaltung ~

des Kursangebotes. Bereits 1977, also in einer aus heutiger Sicht noch relativ ~ünstigen Arbei~smarktsituation, wies die Bundesanstalt jedoch darauf hin, daß die Arbeitsverwaltung

..

(21)

"weder nach Aufgabenstellung noch nach ihrer AQsstattung mit Fachkräften eine durchgreifende Veränderung der Motivation der vorrangig anzusprechenden Zielgruppen für eine Teilnahme

. 33)

an beruflichen Bildungsmaßnahmen erreichen kann".

Diese Selbsteinschätzung der Bundesanstalt wird ergänzt durch Ergebnisse einer Befragung von Arbeitsuchenden und Arbeitslo- sen, die auf mangelnde Ihformationen über Weiterbildungsmög- lichkeiten und fehlende Angebote hinwie~en. Die Autoren der Studie kommen aufgrund ihrer Befragungen zu dem Schluß, daß

"das Potential an Fortbildungsinteresse offenbar weder bei den beschäftigten Arbeitnehmern noch bei den Arbeitslosen ausgeschöpft" sei.34)

Inzwischen dürfte sich der Engpaß in der Informations- und Beratungskapaz.ität der Arbei.tsverwaltung noch wesentlich ver- schärft haben, da die Arbeitsverwaltung bei steigender Ar- beitslosigkeit zunehmend mit den administ.rativen Aufgaben der Registrierung von Arbe~tslosen und der Berechnung und Auszahlung von Arbei.tslosenunterstüt.zung in Anspruch genom- men· wird. Die Bearbeitung dies~r Versicherungsleistungen hat

in Zeiten personeller Anpassung Vorrang .. Entsprechend ist in vielen Arbeit.sämtern bereits Personal von den Abteilungen für

.

^'

Arbeitsvermittlung und -beratung umgesetzt worden in die Leistungsabteilungen.35

)

Neben einer angemessenen Information. und Beratung spielt für das Erreichen der Zielgruppen Sine wesentliche Rolle, ob adäquate Kursangebote zur Verfügung stehen. Hierauf hat die Arbeitsverwaltung nur einen indirekten Einfluß, da sie in der Regel nicht als Träger oder Veranstalter von beruflicher Weiterbildung auftritt, sondern lediglich als Finanzierungs-

instanz. Im folgenden werden die grundsätzlichen Einflußmög- lichkeiten der Arbeitsve~waltung auf das Weiterbildungsange- bot beschrieben und ihre Versuche dargestellt, ein spzielles Kursangebot für die arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen auf-

zubauen.

(22)

3.1. Die Steuerung des Weiterbildungsangebots

Die Bundesanstalt hat 1980 nur ftir 0,2 % aller geförderten Teilnehmer die Weiterbildung selber durchgeführt. 3,2 %der Teilnehmer haben an Maßnahmen te:Llgenommen, die von der· Bun- desanstalt in Zusammenarbeit mit anderen T.ragern durchge- führt wurden ... Die weit überwie.gende· Zahl. der FuU~Maßnahmen

wurde jedoch von unabhängigen. Einrichtungen der Erwachsenen- bildung angeboten. Wichtige Träger .waren u .. a. Kammern, Be- rufs- und Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften, Volkshoch- schulen, Kirchen und kommerzielle Anbieter.36) Einen Uber- blick über die Trägerstruktur gibt Tabelle 5.

'l'abelle 5: ~räger beruflicher Bildungsmaßnahmen 198o (Eintritte)

Eintritte D a von

ip.sgesamt Fort:- um- Einar-

... _absolut _in% bildung schulung beitung

Bundesanstalt allein 563 o,2 329 234

-

Bundesanstalt mit

anderen Trägern zusammen 7.997 3,2 5.632 2.365

-

..

Schulen 4~.523 18,8 38.718 7.8o5

-

Be·triebe 46.259 18,7 5.861 7.817 32.581

·Industrie- und Handels-

kammern, Handwerkskammern 35.64o 14,4 32 •.. 79o 2.85o

-·

Arbeitnehmerorganisationen 26.599 1o,8 22.172 4.427

-

Arbeitgeberorganisationen 7.781 3,2 7.o49 732

-

Sozialhilfeträger, frei

Wohlfahrtspflege 1. 749 o,7 1.3o1 448

-

.Sonstige 73 .. 864 .29,9 62.615 11.249

-

Insgesamt 246.975 1oo 176.467 37.927 32.581

..

I

Quelle: Bundesanstalt für Arbeit, Förderung der beruflichen Bildung, Nürnberg 1981,

s.

32, Tabelle 31.

(23)

Die angebotenen Kurse werden von der Arbeitsverwaltung auf ihre Förderungsvoraussetzungen überprüft, beispielsweise auf die Gestaltung des Lehrplans, die Unterrichtsmethode und die Ausbildung und Berufserfahrung der Lehrkräfte.37

) Die von der Arbeitsverwaltung "anerkannten" Maßnahmen sind. f örderungsf.ä- hig nach dem AFG. Kursteilnehmer, die die individuellen Vor- aussetzungen für eine Förderung erfüllen, ·erhalten die Lehr- gangskosten von der Arbeitsverwaltung ersetzt. Soweit es sich um Vollzeitmaßnahmen handelt, wird zusätzlich ein Unterhalts- geld gezahlt ..

Diese Konstruktion entspricht im wesentlichen der Steuerung nach dem "Gutschein-Prinzip" .. Anspruchsberechtigte Interes- senten ^erhal~envon der Arbeitsverwaltung (Finanzierungs-) Gutscheine und treten auf dem Weiterbildungsmarkt als selb- ständige Nachfrager auf. ·In der Wahl des Anbieters sind sie frei. Die Kurse müssen lediglich das Signum der staatlichen Begutachtung tragen.

Problerne und Defizite der Gutschein-Steuerung können sich, in Analogie zum Marktversagen,. aus mehreren Gründen ergeben. So

ist vielfach die Transparenz des Angebots.eingeschränkt und die Qualität und adressatengerechte Ausgestaltung der Weiter- bildung von den Nachfragern nur schwer einzuschätzen. Außer- dem ist das Angebot abhängig. von. der Erwartung einer stabilen Nachfrage und der Aussicht auf die Amortisation der investier- ten Mittel.

Die Voraussetzungen einer wirkungsvollen Gutsch-ein-Steuerung sind eher gegeben bei der Au~stiegsförderung weiterbildungs- motivierter und bildungsgewohnter Personen als bei der För-

derung wenig qualifizierter arbeitsmarktpolitischer Zielgrup- pen .. Aber selbst bei .. der Aufstiegsförderung ergibt sich das Problem, daß die Angebotsvielfalt regional sehr unterschied- lich ist und vielfach, vor allem außerhalb der Ballungszen- tren, ein entsprechendes Kursangebot

feh~t.

³⁸

)

Zudem orien-

(24)

tiert sich das Kursangebot vieler Trager wegen :der geringeren Ausstattungskosten einseitig auf kaufmännische Berufe, wäh- rend das Angebot für gewerbliche Berufe häufig Gnzureichend

. t 39)

lS •

Der Arbeitsverwaltung stehen zur Intervention in den Weitar- bildungsmarkt neben der Beratung potentielier Nachfrager im wesentlichen zwei Instrumente. zur Verfügung:·

die institutionelle Förderung von Fortbildungseinrichtungen und. die Vergabe von. Auftragsmaßnahmen,., mit der die Arbeits- verwaltung einen komple·tten Kurs "einkauft" und dem Träger das Risiko ungenügender Nachfrage abnimmt.

Mit der insti.tutionellen Förderung werden Investitionen zum Aufbau oder zur Erweiterung von Ein:r:ichtungen der Erwachse- nenbildung unterstützt. Damit kann die Verpflichtung des Fortbildungsträgers verbunden sein, die geförderten Ein- richtungen einem bestimmten Verwendungszweck entsprechend zu nutzen. Allerdings wird sich ein Träger nur dann um eine institutionelle Förderung bemühen.,. wenn er für die künftige Auslastung der Kapazitäten eine. ausreichende Nachfrage er- wartet. In der Praxis hat das Instrument. der institutionel- len Förderung bisher insgesamt nur eine relativ geringe Rol- le gespielt. 1980 wurden aus Mitteln der Bundesanstalt und des Bundes Zuwendungen für Einrichtungen der beruflichen Bil- dung in Höhe von 47 Millionen DM bewilligt~ davon 54 % als

Zuschuß und 4 6 % als Darlehen .40) Di.e institutionelle Förde- rung kann in einzelnen Fällen einen bedeutsamen Anstoßeffekt haben, in Einrichtungen.der beruflichen Weiterbildung zu in- vestieren .. Dies gilt besonders dann, wenn ein. interessierter Träger bereits am Ort vorhanden ist~ der traditionellerweise Aufgaben. im Bereich der Weiterbildung durchführt und über eine eigene We,i terbildungsklientel verfügt. Beispiele dieser Art von Trägern sind die Industrie- und Handelskammern, die Handwerkskammern und die Bildungseinrichtungen der Ge- werkschaften.

(25)

Das wesentliche Instrument der Arbeitsverwaltu~g, um ein

adressatengerechte~ Kursangebot für Arbeitslose und andere Zielgruppen zur Verfügung zu stellen, sind Auftragsmaßnah- men. Hier verpflichtet sich der Träger, einen bestimmten Kurs

im Auftrag und auf Kosten der Arbeitsverwaltung durchzufüh- ren. Die Kursteilnehmer werden durch die Arbeitsverwaltung rekrutiert und dem Träger zugewiesen. Der Implementations- aufwand für Auftragsmaßnahmen ist jedoch beträchtlich. Es muß ein geeigneter Träger gefunden werden, der bereit und in der Lage ist, die besonderen Anforderungen einer auf unge- lernte und arbeitslose Teilnehmer konzentrierten beruflichen Weiterbildung zu erfüllen. Gleichzeitig muß die Arbeitsver- waltung eine entsprechende Gruppe von Interessenten zusam- menstellen, die von ihren Voraussetzungen und ihrer Motiva- tion eine ausreichend homogene Teilnehmerstruktur gewährlei- stet. Vor allem in ländlichen Regionen mit. verhältnismäßig wenigen und weit verstreuten Trägern und schlechter Verkehrs- erschließung durch öffentliche Transportmittel stellt diese Aufgabe erhebliche Anforderungen an die Management- und Be- ratungskapazität.·der Arbeitsverwaltung.

Mit Hilfe von Auftragsmaßnahmen und. zum Teil in Verbindung mit der institutionelle.n Förderung hat die Arbeitsverwaltung

in den letzten Jahren vor alle~ zwei neue Formen der beruflichen Weiterbildung für Arbeitslose entwickelt, die sogenannten rrinformations- und Motivationskurse~ nach

§

~1a AFG und die Fortbildungsmaßnahmen in Ubungswerkstätten.

3.2. Informations- und Motivationskurse

Die ~Informations- und Motivationskurse~ nach

§

41a AFG wurden 1979 mit der S .. Novelle in das Arbeitsförderungsgesetz eingefügt ("41a-Maßnahmen''). Diese Kurzzeitmaßnahmen von 4 -

6 Wochen Dauer sollen Arbeitslose über Fragen der Arbeits- platzwahl und der Möglichkeiten beruflicher Bildung informie-

(26)

ren und ihre Fähigkeiten verbessern, Arbeit aufzunehmen oder _. ₀ an Bildungsmaßnahmen. teil.zunehmen. 1980 haben rund 14.000 Ar- beitslose an diesen Kursen teilgenommen. Wegen ihrer Neuar- tigkeit gibt es bisher nur sehr vorläufige Einschätzungen der Kurse. 41 )

In der gegenwärtigen Arbeitsmarktsituation werden die 41a- Maßnahmen sicherlich kaum dazu beitragen können, Arbeitslose

so intensiv zu. fördern., daß eine Arbeitsaufnahme nach einer 4 - 6wöchi~en Kursdauer möglich w~rd. Dagegen dürften die Kurse prinzipiell geeignet sein, Arbe:i.tslose über weiterfüh- rende Bildungsmaßnahmen- zu infOrmieren und zur Teilnahme zu motivieren. Vor. allem angesichts der angespannten Personalla- ge der Bundesanstalt. kommt die.ser Funktion große Bedeutung

zu. Allerdings ist auch hier die Wirksamkeit von der konkre- ten Ausgestaltung der: Kurse und von der Leistungsfähigkeit der Träger abhängig .. Als Bildungsträger· sollten vor allem Or- ganisationen beauftragt. werden, die Erfahrung in der Weitar- bildungsarbeit mit Arbeitslosen, haben. E.s sollte außerdem darauf geachtet werden, daß der. Träger nicht ausschließlich 41a-Kurse durchführt, sondern auch andere Bildungsmaßnahmen anbietet. Dies hat den Vorteil, daß der Teilnehmer nach der 41a-Maßnahme direkt in eine weiterführende "reguläre" Maß- nahme der Fortbildung oder Umschulung überwechseln kann.

Die zweite wichtige Funktion der 41a-Kurse liegt also darin, die Auswahl einer "regulärenn Bildungsmaßnahme informierter und rationale.r zu gestalten als dies ·in einem. kurzen Bera- tungsgespräch im Arbeitsamt möglich wäre. Die Effizienz der Bildungsmaßnahmen könnte auf diese Weise wesentlich erhöht und die Frustrationen und Mißerfolgserlebnisse der Teilneh- mer, die wegen mangelnder Information in ungeeignete Maßnah- men geraten,.verringert werden.

Allerdings kann sich der Sinn der 41a-Maßnahmen, die Teilneh- mer in möglichst geeignete weiterführende Bildungsmaßnahmen

(27)

zu vermitteln, leicht gegen die besonders förderungsbedürf- tigen Teilnehmer kehren. So ist schwer auszuschließen, daß·

Bildungsträger die Maßnahmen vor allem als Selektionsinstru- ment einsetzen, um sich für ihre weiterführenden Bildungs- maßnahmen die besonders leistungsfähigen Teiln~hmer heraus-

zusuchen. Gerade angesichts der gegenwärtigen Finanzproble- me der Bundesanstalt und der Suche nach.besonders kosten- günstigen Maßnahmen (siehe Abschnitt 6.2.) dürfte die. Ver- suchung der Bildungsträger nicht unbeträchtlich sein, durch eine _verschärf.te Teilnehmerselektion die Abbrecherquote zu verringern und auf diese Weise die Effizienz ihrer Maßnahmen gegenüber der Bundesanstalt zu demonstrieren.

3.1. Ubungswerkstätten42 )

Auch die tibungswerkstätten sind. eine relativ neue Form der beruf.lichen Weiterbildung für.Arbeitslose. Sie wurden seit 1979 vor allem in Nordrhein-Westfalen eingerichtet. Inzwi- schen steht in 31 von insgesamt 33 nordrheinwestfälischen Arbeitsamtsbezirken. mindestens eine Ubungswerkstatt zur Ver- fügung. In den anderen Bundesländern ist das Angebot an tibungswerkstätten dagegen noch. sehr lückenhaft.

Typische.rweise werden in tibungswerkstätten Ausbildungsplätze in mehreren gewerblichen Berufsbereichen wie Metall, Elek- tro, Bau und. Hol.z angeboten. Die Ausbildung dauert im Durch- schnitt 6 - 9 Monate und soll eine praktisch verwertbare Grundqualifizierung vermitteln. Nach de.r Systematik des AFG entspricht die Weiterbildung in einer tibungswerkstatt der Anpassungsfortbildung. Die Teilnehmer beginnE3n 9,ie Ausbil- dung mit einer mehrwöchigen Orientierungsphase, in der sie die verschiedenen Bereiche der Ubungswerkstatt durchlaufen.

Anschließend entscheidet der Teilnehmer, auf welchen Berufs- bereich er sich spezialisieren möchte.

(28)

Die bisherigen Erfahrungen mit

übungswerkstätt~n

⁴³

)

lassen ihren weiteren Ausbau dringend geboten er~cheinen. Der Vor- teil der Übungswerkstätten gegenüber traditionellen Maßnah- men der Anpassungsfortbildung besteht im wesentlichen in der

Spezialis~erung des Ausbildungspersonals auf die b~sonderen

Probleme und Bedürfnisse von Arbeitslosen und in der relativ homogenen Zusammensetzung der Teilnehmer. Entsprechend der zielgruppenspe.zifischen Ausrichtung bieten die übungswerk-

~tätten eine praxisbezogene Weiterbildung an. Das Angebot mehrerer Ausbi1dungsbereicpe in einer übungswerkstatt. erleichtert die prax.isnahe.Ipformation und Beratung und die Entscheidung des Arbeitslosen, welche.Ausbildung am ehesten seinen individuellen Ihte.r.essen entspricht. Neben die berufs- qualifizierende Weiterbildung t r i t t bei den Übungswerkstät- ten als wesentliches Element die sozialpäd~gogische Betreu- ung der. Arbeitslosen hinzu.

Wegen der notwendigen personellen und infrastrukturellen In- vestitionen entstehen viele Übungswerkstätten im yerbund mit berufspraktischen.Bildungszentren, die auch berufsfachlich anspruchsvollere Fortbildungs- und Umschul'U;ngsma~nahmen durch- führen. In diesen Bildungszentren besteht dann für interes- si_erte Teilnehmer die Gelegenhe.i t 1 anschließend an die Grund- qualifizierung in der Übungswerkstatt eine weiterführende Bil- dungsmaßnahme mit einem öffentlich anerkannten Ausbildungsab- schluß zu absolvieren.

3.4. Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen im Betrieb

Grundsätzlich können Auftragsmaßnahmen. von der Arbei tsverwal·- tung nicht nur an FuU-Träger, sondern. auch an Betriebe ver- geben werden. Der Betrieb übernimmt in diesem Fall die Funk- ti?n eines Trägers. Voraussetzung dafür ist, daß·der Betrieb die erforderliche personelle und sachliche Weiterbildungsin- frastruktur zur Verfügung stellen kann. Der potentielle Vor-

(29)

teil von FuU-Maßnahmen im Betrieb besteht darin, daß die berufliche und betriebliche Real~tät besser vermittelt werden kann als bei außerbetrieblichen Maßnahmen und daß nach Ab-

schluß der ~aßnahme für die Teilnehmer die Möglichkeit besteht, auf einen Arbeitsplatz des Betriebes übernommen zu werden.

FuU-Maßnahmen im Betrieb haben bisher zahlenmäßig nur eine geringe Rolle gespielt, da Maßnahmen für die Beschäftigten de.s Betriebes als ¹¹interessengebunden ¹¹ nach dem -AFG grund- sätzlich nicht gefördert werden können (siehe Abschnitt 2.) und die Betriebe an Maßnahmen für externe. Teilnehmer· bisher wenig Interesse gezeigt haben. Ausnahmen können sich jedoch dann ergeben, wenn betriebliche Ausbildungswerkstätten und Ausbildungspersonal. ni.cht ausgelastet sind ( z. B. wegen rück- läufiger Lehrlingsausbildung) und der Betrieb aus diesem Grund an einer Auftragsmaßnahme interessiert ist, um seine Kapazitä- ten zu nutzen.

Die Arbeitsverwaltung hat an betrieblichen FuU-Maßnahmen vor allem dann ein Interesse, wenn überbetriebliche Kapazitäten im Bezirk nicht zur Verfügung stehen oder deren Kapazitäten erschöpft sind. Zudem liegen die Kosten für betriebliche

Fu:U-Maßnahmen niedriger als bei außerbetrieblichen Maßnahmen, wenn der Betrieb die Weiterbildungsinfrastruktur für die Erst- ausbildung sowieso vorhalten muß. Angesichts des bisher geringen Umfangs ist davon auszugehen, daß bei entsprechenden Bemühungen der Arbe.i tsämter die Durchführung von FuU-Maßnah- men in Betrieben wesentlich gesteigert werden könnte. Hier- bei muß jedoch beachtet werden, daß Jugendlichenausbildung und Erwachsenenwe~terbildung teilweise unterschiedliche di- daktische Anforderungen stellen. Im Bereich der Aufstiegsför- derung ist dies in vielen Fällen sicher ein. lösbares Problem.

Dagegen dürfte sich eine zielgruppenkonzentrierte Qualifizie- rung für längerfristig Arbeitslose in der Regel ·erfolgreicher in Ubungswerkstätten und anderen berufspraktischen Bildungs-

(30)

zentrendurchführen lassen, deren Personal und,Lernkonzepte auf die Bedürfnisse dieser Personengruppen abgestimmt sind.

Von den betri.eblichen FuU-Maßnahme.n, deren Standard sich an den. ent.sprechenden We.iterbildungsordnungen ori,entiert und die zu einem überbetrieblich anerkannten Abschluß führen, sind die sogenannten Trainingsmaßnahmen zu unterscheiden. Mit ihnen soll vor allem ein Personenkreis angesprochen werden, der von den üblichen auf die Vermittlung von berufsfachlichen Kenntnissen. und. Fertigkei.ten ausgerichteten. Maßnahmen, die geistige Beweglichkeit und Motivat.ion zum Lernen und entsprechendes Durchhaltevermögen voraussetzen, nicht erfaßt werden kann. Tra,iningsmaßnahmen haben. in erster Linie e.ine sozialpä- dagogische Aufgabenstellung. Durchpraktische Mitarbeit soll der Arbeitslose motiviert werden und wieder Vertrauen zu sei-

L · ^t ^.. ^· 44 ) w··h d · T · · nem eJ.s ungsve.rmogen gewJ.nnen.. a ren eJ.ner raJ.nJ.ngs- maßnahme arbeitet der Arbeitslose bis zu sechs Monaten in einem Betrieb, ohne daß ein Arbeitsverhältnis mi·t dem Arbeitge- ber begründet wi.rd ..

Der Umfang von Trainingsmaßnahmen ist noch sehr gering. Ge- nau. ist er nicht anzugeben, da ihre Zahl enthalten ist in den gesamten FuU-Maßnahmen, die in Betrieben durchgeführt werd,en.

Trainingsmaßnahmen·werden auch. in sehr unterschiedlichem Maße von den einzelnen Arbeitsämtern durchgeführt .. Der Umfang ist abhängig von der Beratung~- und Betreuungskapazität des Ar- beitsamtes und von den betriebl.ichen Voraussetzungen im Be-

zirk.

Als günstig hat sich nach unseren Interviews das Modell eines Arbeitsamtes im Ruhrgebiet erwi.esen. Hier versucht man vor allem kleine und mittlere Firmen,.·.deren Arbeitsorganisa- tion noch nicht so s.tark .formalisier-:t und durchrationalisiert ist, zu gewinnen ... Die Maßnahmen werden nur in kleinen Gruppen durchgeführt mit ein oder zwei Teilnehmern, im Ausnahmefall mit maximal drei Teilnehmern. Die geringe Teilnehmerzahl soll

(31)

die Belastung für den Betrieb-niedrig halten und eine persön- liche Betreuung der Arbeitslosen durch Betriebsrat und Be- triebsleitung ermöglichen. Außerdem erhöhen sich dadurch die Chancen, daß d~e Teilnehmer nach Beendigung der Trainingsmaß- nahme vom Betrieb übernommen werden.

Die insgesamt geringe Zahl von Trainingsmaßnahmen hängt offensichtlich auch mit der Befürchtung der Arbeitsverwaltung zusammen,, daß die Betriebe Teilnehmer lediglich als kosten- lose Arbeitskräft~ einsetzen und von vornherein eine Ubernah- me gar nicht beabsichtigen könnten. Auf der anderen Seite er- öffnen betriebliche Trainingsmaßnahmen die Möglichkeit, Ein- stellungsbarrieren und Vorurteile der Betriebe gegenüber län- gerfristig Arbeitslosen abzubauen. Da bei Trainingsmaßnahmen kein Beschäftigungsverh~ltnis begründet wird mit a.llen seinen rechtlichen und finanziellen Verpflichtungen, können sich Ar-

. '

beitgeber hier'wesentlich "liberaler" verhalten als bei regu- lären Einstellungen. Auf diese Weise besteht die Chance, daß bestimmte Personengruppen trotz der starken Vorbehalte über- haupt erst einmal wieder in Betriebe hineinkommen und der ·Ver- such unternommen. werden kann,. sie in eine Beschäftigung zu in- tegrieren .. sicherlich ist der Weg über eine stärkere fachli- che Qualifizierung durch reguläre Fortbildungs- und Umschu- lungsmaßnahmen grundsätzl~ch einer fachlich wenig anspruchs- vollen Trainingsmaßnahme vorzu.zi.ehen. Wenn diese Möglichkeit

jedoch nicht besteht, können Trainingsmaßnahmen bei sorgfäl- tiger Durchführung und Beobachtung eine sinnvolle Alternative darstellen.

4. Die · öffent·liche Förderung betrieblicher Qualifizierungs- rnaßnahmen

Die innerbetriebliche Qualifizierung von. Beschäftigten als In- strument der Arbeitsmarktpolitik wurde erstmalig in größerem Umfang eingesetzt im Rahmen des ¹¹Arbeitsmarktpolitischen Pro-

(32)

gramms der Bundesregierung fü~ Regionen mit besonderen Be- schäftigungsproblemen"4S) vom Mai 1979. Dieses Sonderprogramm förderte di.e berufliche Qualif i.zierung von Arbeitnehmern in Betrieben mit Anpassung~- und Umstellungsprozessen. Abwei- chend von der Regelung des AFG waren dabei Maßnahmen in be- trieblichem Interesse nicht ausgeschlossen. Das Programm knüpfte vielmehr gerade am Int.eresse der Unternehmen an der Qualifizierung ihrer Beschäftigten an. Mit dem Sonderprogramm

sollten strukturelle Anpassungsprozesse der Betriebe durch die Qualifiz:ier.ung der Beschäftigten. unterst.ützt werden und es. sollte verhindert werdenr daß nicht ausreichend qualifi-

zierte Beschäftigte. entlassen werden .. 4 6 )

Im Rahmen des Sonderprogramms wurden drei verschiedene Quali- fizierungsmaßnahmen geförder~:

- Umschulung: in :Berufe mi.t anerkannten Ausbildungsabschlüs- sen (mit 90 % Lohnkostenzuschuß für die gesamte Dauer der Maßnahme);

Fortbildung im Rahmen anerkannter Fortbildungsabschlüsse (mit 90 % Lohnkostenzuschuß bis zu einem Zeitraum von 2 Jahren) ;

- Sonstige Qualifizierungsmaßnahmen nach einem vom Betrieb festgelegten Qualifizierungsplan (mit 80 % Lohnkostenzu- schuß. f.ür maximal. 1 Jahr) .

Ganz überwiegend haben sich die teilnehmenden Betriebe für die sonstige Qualifizierung entschieden, auf die rund 84. % aller Teilnehmer entfielen. Nur 4 % der Teilnehmer nahmen an Umschulungs- und. nur 12 % der Teilnehmer an Fortbildungsmaß- nahmen tei1.47

) Insgesamt wurden rd. 30.000 Teilnehmer mit einem finanziellen Aufwand von 410 Mio. DM gefördert.