ÖAV-Dialog – Peer Review
„ÖAV-Ansätze für geringqualifizierte Jugendliche und Erwachsene:
‚Work first‘ oder ‚Train first‘?”
(Vilnius, 6.-7. Juni 2013) Zusammenfassung
Einführung
Ein Viertel der europäischen Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter besitzt nur geringe oder grundlegende Qualifikationen und die Nachfrage nach diesen Qualifikationen geht zurück. Dementsprechend ist die Langzeitarbeitslosenquote in jedem Mitgliedstaat unter der Bevölkerung mit dem geringsten Bildungsstand am höchsten; andererseits werden für einige Berufssparten offene Stellen und ein Fachkräftemangel verzeichnet.
In den beschäftigungspolitischen Leitlinien 2020 werden die öffentlichen Arbeitsverwaltungen (ÖAV) als Agenturen anerkannt, die eine zentrale Rolle bei der Steigerung der Erwerbsbeteiligung, der Heranbildung einer qualifizierten Erwerbsbevölkerung und der Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit spielen. Die vom Netzwerk der europäischen ÖAV-Leiter (HoPES) gebilligte ÖAV-Strategie 2020 unterstreicht, dass hierzu vor allem Aktivierungsmaßnahmen, die nachhaltige Ergebnisse erzielen, sowie Partnerschaften zur Verhinderung eines vorzeitigen Schulabbruchs erforderlich sind. Entsprechend dieser Strategie sollten sich die ÖAVs in Zukunft vor allem als Überbrückungsagenturen verstehen und sich daher in stärkerem Maße auch auf die Nachfrageseite des Arbeitsmarktes konzentrieren.
Im Rahmen einer Peer-Review-Veranstaltung in Vilnius, Litauen, erörterten die Vertreter 13 öffentlicher Arbeitsverwaltungen verschiedene Forschungsergebnisse sowie ihre eigenen Ansichten und Erfahrungen im Hinblick auf Methoden, die sich zur Arbeitsmarktintegration von geringqualifizierten jungen und erwachsenen Arbeitsuchenden am besten eignen. Die Veranstaltung stützte sich auf die Ergebnisse einer Peer-Review-Veranstaltung und eines Analysepapiers über ÖAVs und Jugendintegration aus dem Jahr 2011 sowie das kürzlich veröffentlichte Analysepapier über die nachhaltige Aktivierung geringqualifizierter junger und erwachsener Arbeitsuchender. Als Diskussionsleitfaden dienten die drei folgenden Fragen:
Leitfrage 1 – Welche speziellen Elemente eines ÖAV-Dienstleistungskonzepts erzielen bei dem Vergleich eines „Work first“- mit einem „Train first“-Ansatz gute Integrationsergebnisse?
Der erste Schritt in Richtung einer effektiven Integration (insbesondere bei jungen Arbeitsuchenden) ist eine umfassende Beratung, gefolgt von einer professionellen Chanceneinschätzung und einer individuellen Aktionsplanung.
Eine umfassende Beratung ist besonders wichtig für junge Arbeitsuchende, um ihnen zu helfen, Berufsoptionen und Beschäftigungschancen richtig einzuschätzen, die Realität der Arbeitswelt zu verstehen und den richtigen Ausbildungsweg zu wählen. Dies kann durch ÖAV-Mitarbeiter oder in Zusammenarbeit mit einem separaten Beratungsdienst geschehen. Die ÖAVs stellen ihre Beratungsdienste für junge Menschen zunächst in Schulen bereit, später auch im Rahmen einer ausführlicheren Berufs- oder Beschäftigungsberatung und gelegentlich über qualifizierte Jugendpsychologen. Manche ÖAVs bieten auch stärker praxisorientierte Programme an, die Arbeitsuchenden
ermöglichen, verschiedene Berufe eine Woche lang in einer simulierten Arbeitsumgebung zu „testen“ (z. B. Le Forem in Belgien).
Beratung und Betreuung sind äußerst wichtig für eine effektive Arbeitsmarktintegration von jungen und erwachsenen Geringqualifizierten, wobei junge Arbeitsuchende manchmal besonders früh oder intensiv betreut werden, um eine schnellere Arbeitsmarktintegration zu erzielen. Dies kann beispielsweise in Form einer kontinuierlichen Betreuung der am geringsten qualifizierten Arbeitsuchenden im Rahmen einer Ausbildungsmaßnahme (z. B. Österreich) oder eines Praktikums (z. B. VDAB in Belgien) geschehen. Da es sich bei den ÖAV-Kunden inzwischen zunehmend um Personen handelt, die aufgrund ihrer mehrfachen Benachteiligung wahrscheinlich nicht in der Lage sind, selbständig einen Arbeitsplatz beispielsweise mithilfe von E-Services zu finden, ist eine ganzheitliche Betreuung wichtiger denn je.
Außer in Fällen, in denen für bestimmte Personengruppen Rechtsvorschriften gelten, sind es die Vermittlungsfachkräfte, die die überaus wichtige Entscheidung treffen müssen, ob Arbeit oder Schulung Vorrang haben sollte, um eine nachhaltige Integration des Arbeitsuchenden zu erzielen. Eine sorgfältige und professionelle Chanceneinschätzung ist daher unerlässlich, damit der Arbeitsvermittler die richtige Entscheidung treffen kann. Diese Einschätzung sollte drei Bereiche umfassen: die Fähigkeiten sowie die Motivation und Interessen des Arbeitsuchenden sowie den Arbeitsmarktbedarf.
Eine effektive Betreuung und Unterstützung während der Ausbildung oder nach Beginn einer "Work first“-Maßnahme kann das Integrationsergebnis positiv beeinflussen.
Geeignete Methoden zur Verhinderung eines vorzeitigen Ausbildungsabbruchs (ein unter den am stärksten benachteiligten Arbeitsuchenden ein sehr häufiges Problem) sind ein kontinuierlicher Kontakt zum Arbeitsuchenden und Ausbildungsanbieter, gegebenenfalls eine zusätzliche Betreuung des Arbeitsuchenden sowie die Suche nach einem Arbeitsplatz noch vor Ende der Ausbildungsmaßnahme.
Auch ein telefonischer Kontakt mit dem Arbeitsuchenden und dem Arbeitgeber nach Arbeitsantritt (z. B. Deutschland) hat sich bei Personen mit einem gewissen Arbeitslosigkeitsrisiko als effektive Methode zur Förderung einer nachhaltigen Integration und zur Reduzierung der Dauer einer zukünftigen Arbeitslosigkeitsphase erwiesen. Einige ÖAVs beschäftigen in ihrer Abteilung für Arbeitgeberdienste auch spezielle Kundenberater, die in Kontakt mit einzelnen Arbeitgebern bleiben (z. B. VDAB in Belgien).
Partnerschaften mit Arbeitgebern sind wichtig bei der Aktivierung von Geringqualifizierten.
Für eine wirksame Aktivierung von Geringqualifizierten sind Partnerschaften mit Arbeitgebern besonders wichtig, egal ob man Arbeit oder Ausbildung den Vorrang gibt.
In einigen Ländern (z. B. Bulgarien) werden die Arbeitgeber von den ÖAVs bereits auf strategischer Ebene einbezogen und beispielweise bei der Mittelzuweisung zur Deckung des Arbeitsmarktbedarfs und bei der Formulierung der Programmprioritäten konsultiert.
Was das Serviceangebot betrifft, so kann die ÖAV bei ihrer Vermittlungstätigkeit mit wichtigen Arbeitgebern zusammenarbeiten und sie bei der Gestaltung von Schulungsprogrammen einbeziehen, um nachhaltige Ergebnisse zu erzielen.
Auch die Zusammenarbeit mit den Schulen ist wichtig, um die Jugendlichen frühzeitig hinsichtlich einer beruflichen Laufbahn zu beraten und diejenigen Schüler ausfindig zu machen, bei denen die Gefahr eines vorzeitigen Schulabgangs besteht (z. B. Norwegen).
Eine weitere wichtige Aufgabe der ÖAV ist das Aufeinanderabstimmen von Fachkräfteangebot und -nachfrage sowohl auf sektoraler Ebene als auch im Hinblick auf Qualifikationen. Entscheidend hierbei ist die Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern und den Bildungs- und Ausbildungsträgern.
Nicht zuletzt kann auch die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den lokalen Gesundheits- und Sozialeinrichtungen dazu beitragen, stark oder mehrfach
benachteiligte Kunden ausfindig zu machen und entsprechend ihren Bedürfnisse zu betreuen (z. B. Norwegen).
Einige ÖAVs stellen ihre eigenen Ausbildungsangebote bereit, während die meisten externe Anbieter beauftragen. Ein Problem hierbei ist manchmal der lange Beschaffungsprozess, so dass die Schulung zum Zeitpunkt der Auftragsvergabe nicht länger dem Arbeitsmarktbedarf entspricht. Um dieses Problem zu umgehen, werden Ausbildungsgutscheine verwendet, deren ausschließliche Nutzung bei Geringqualifizierten jedoch nicht immer die gewünschte Wirkung zeigt, weshalb ein gemischtes Verfahren für den Ausbildungszugang vorzuziehen ist.
Leitfrage 2 – Welche Unterschiede gibt es bei „Work first“-Ansätzen für geringqualifizierte Jugendliche und geringqualifizierte Erwachsene?
Der „Work first“-Ansatz wird hauptsächlich zur Integration von geringqualifizierten Erwachsenen, in einigen Fällen aber auch von geringqualifizierten Jugendlichen eingesetzt.
Dieser Ansatz legt den Schwerpunkt auf einen raschen Einstieg in die Arbeitswelt. Die bereitgestellten Dienste sind auf die Förderung einer direkten Beschäftigung ausgelegt, damit die Betroffenen nicht länger auf eine Sozialhilfe angewiesen sind. Der Ansatz wird hauptsächlich zur Integration von geringqualifizierten Erwachsenen verwendet, sofern die betroffene Person arbeits- und beschäftigungsfähig ist und es geeignete Stellenangebote gibt.
Sofern keine gesetzlichen Vorschriften existieren, dass jugendlichen Arbeitsuchenden zunächst eine Schulung angeboten werden muss, kann der „Work first“-Ansatz auch für geringqualifizierte Jugendliche angewandt werden, wenn diese beispielsweise nicht zur Teilnahme an einer Ausbildung in der Lage sind oder nicht dazu motiviert werden können oder wenn es keine Mittel oder keine Angebote für eine geeignete Ausbildung gibt. Der Ansatz kann überdies dazu dienen, Jugendliche in eine selbständige Beschäftigung zu bringen, sofern dies eine realisierbare „Work first“-Option darstellt.
Eine wirksame Methode für eine rasche Integration von schwervermittelbaren, geringqualifizierten Jugendlichen und Erwachsenen kann eine subventionierte Beschäftigung sein.
Eine gezielte, subventionierte Beschäftigung kann Arbeitgebern einen Anreiz zur Einstellung eines schwervermittelbaren, geringqualifizierten Arbeitsuchenden geben, da sie für einen Mangel an Fähigkeiten und Erfahrung entschädigt. Subventionierte Arbeitsplätze kommen also dem Bedarf der Arbeitgeber entgegen und vermitteln Arbeitsuchenden wertvolle praktische Erfahrungen, durch die sich ihre Chancen auf einen Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt zu relativ geringen Kosten verbessern. Eine finanzielle Beteiligung des Arbeitgebers und eine je nach Kompetenzniveau des Arbeitsuchenden unterschiedliche oder schrittweise reduzierte finanzielle Förderung kann überdies helfen, die mit derartigen Projekten assoziierten hohen Mitnahmeeffekte zu verringern. Als Sprungbrett in eine dauerhafte Beschäftigung sind diese Projekte am effektivsten, wenn sie durch eine entsprechende Begleitung bei der Suche nach einer geeigneten Arbeitsstelle sowie eine nachfolgende Unterstützung des Arbeitgebers und des Arbeitnehmers ergänzt werden.
Weitere effektive „Work first“-Ansätze sind eine finanzielle Unterstützung und Schulung für die Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit, Mentoring-Initiativen, motivierende Workshops sowie (virtuelle) Jobmessen. Das öffentliche Auftragswesen hat sich nicht als besonders wirksam für die Integration von Arbeitsuchenden in den offenen Arbeitsmarkt erwiesen, ist in Zeiten knapper Haushalte und schwieriger Arbeitsmarktlage aber unter Umständen die einzige Möglichkeit, die eine ÖAV den besonders schwervermittelbaren Arbeitsuchenden zu bieten hat.
Junge Arbeitsuchende müssen vor allem praktische Erfahrungen sammeln.
Geringqualifizierte Jugendliche und Erwachsene erhalten im Rahmen eines „Work first“- Ansatzes zwar eine ähnliche Unterstützung, für Jugendliche ist sie aber häufig umfassender und intensiver. In einigen ÖAVs wird mithilfe von Jugendgarantien sichergestellt, dass junge Menschen automatisch innerhalb eines bestimmten Zeitraums einen Arbeits- oder Ausbildungsplatz erhalten. Arbeitspraktika, die Schulungselemente enthalten, sind besonders nützlich für junge Arbeitsuchende, um ihnen erste Arbeitserfahrungen zu vermitteln. Auch Freiwilligenarbeit (z. B. in Litauen) ist eine geeignete Methode, um praktische Kenntnisse zu erwerben.
Leitfrage 3 – „Train first“-Ansätze: Welche Art von Ausbildung erzielt die besten Ergebnisse bei geringqualifizierten Erwachsenen und welche Art von Ausbildung eignet sich am besten für geringqualifizierte Jugendliche?
ÖAV-Berater haben die schwierige Aufgabe, das richtige Gleichgewicht zwischen einer schnellen Arbeitsvermittlung und einer nachhaltigen Integration zu finden, sehen sich dabei allerdings mit dem Problem konfrontiert, dass es für Geringqualifizierte meistens nur geringbezahlte befristete bzw. Teilzeitarbeitsplätze gibt. Dieser Tatsache lässt sich nur durch eine bessere Qualifizierung des Arbeitsuchenden begegnen. Die erforderlichen Schulungsgelder stehen jedoch nicht immer zur Verfügung.
Einige ÖAVs (z. B. Finnland, Österreich) sind an gesetzliche Regeln gebunden, laut denen allen Jugendlichen bis zu einem bestimmten Alter eine Ausbildung angeboten werden muss. Sind die erforderlichen Mittel sowie geeignete Angebote vorhanden, wird in vielen ÖAVs ohnehin ein „Train first“-Ansatz für geringqualifizierte Jugendliche bevorzugt. Bei Erwachsenen kommt dieser Ansatz meist dann zum Einsatz, wenn die vorhandenen Kompetenzen veraltet sind, nicht dem Arbeitsmarktbedarf entsprechen oder die Betroffenen anlässlich einer Umstrukturierung entlassen wurden.
Die effektivste Ausbildung ist zertifiziert und eng am Bedarf der Arbeitgeber ausgerichtet.
Die ÖAV-Vertreter betonten, dass die Ausbildung eng am Bedarf der (lokalen) Arbeitgeber ausgerichtet sein sollte. In Finnland und Litauen wurden beispielsweise Arbeitsmarktbarometer eingerichtet, die mithilfe von Informationen, die von den Arbeitgebern bereitgestellt werden, Prognosen zum zukünftigen Qualifikationsbedarf erstellen. Viele ÖAVs gestalten die Ausbildung auch in Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern und in einigen Fällen werden Ausbildung und Arbeitgeberbeteiligung voneinander abhängig gemacht. So ist die Ausbildung in Litauen fast immer an die Bedingung geknüpft, dass der Arbeitgeber den Arbeitsuchenden nach Ausbildungsende weitere zwölf Monate lang beschäftigt.
Von steigender Bedeutung ist auch die Zertifizierung einer Schulung, die nicht einer vollständigen Berufsausbildung entspricht (z. B. Ausbildungsmodule, Seminare, Schulung am Arbeitsplatz). In Polen wird beispielsweise ein modularer Ansatz verfolgt, so dass ein Arbeitsuchender, der seine Ausbildung vorzeitig abbricht, zumindest eine Zertifizierung der abgeschlossenen Module erhält.
„Train first“-Ansätze für Jugendliche sollten den Erwerb arbeitsplatzbasierter Erfahrungen beinhalten.
Um einem doppelten Beschäftigungshindernis (mangelnde Erfahrung und mangelnde Qualifikationen) begegnen zu können, sollte ein wirksamer „Train first“-Ansatz für Jugendliche nicht nur eine Berufsausbildung, sondern auch den Erwerb arbeitsplatzbasierter Erfahrungen enthalten, etwa im Rahmen einer Lehrlingstätigkeit, einer dualen Ausbildung oder eines Praktikums. Die Absolvierung einer Lehrlings- oder anderen Berufsausbildung gilt als wirksames Mittel zur Integration geringqualifizierter Jugendlicher. Auch ausbildungsvorbereitende Maßnahmen, wie sie beispielsweise in Deutschland angeboten werden, verbinden eine Schulung mit praktischer Erfahrung und sind nützlich zur Vorbereitung von Jugendlichen, die noch nicht über die erforderliche Ausbildungsreife verfügen. Schließlich wird auch die Aneignung von Kernkompetenzen,
wie Lese-, Schreib- und Rechenfähigkeiten sowie Sprachkenntnisse, als ein wirksames Integrationsmittel betrachtet.
Eine kurze, arbeitsplatzspezifische Ausbildung sowie die Akkreditierung bereits erlernter Fähigkeiten sind wichtige Ausbildungsansätze für Erwachsene.
Die beste Methode für eine schnelle, nachhaltige Integration von Erwachsenen ist nach allgemeiner Auffassung eine kurze, praktische und arbeitsplatzspezifische Schulung (um beispielsweise einen Führerschein für eine bestimmte Fahrzeugklasse oder eine Lizenz für die Bedienung einer bestimmten Maschine zu bekommen). Die ÖAV-Vertreter betonten jedoch, dass eine solche Schulung an ein bestimmtes Stellenangebot geknüpft sein sollte und eine finanzielle Unterstützung für die Dauer der Schulung bereitgestellt werden muss, damit der Arbeitsuchende teilnehmen kann.
Die Akkreditierung bereits früher erlernter Fähigkeiten ist eine Option, die verhindern soll, dass ein Arbeitsuchender bei der Umschulung/Weiterbildung „ganz von vorn“
anfangen muss (z. B. Österreich, VDAB in Belgien). Dies kann jedoch äußerst kostspielig sein und erfordert ein anerkanntes (wahrscheinlich landesweites oder branchenspezifisches) Akkreditierungssystem.
Herausforderungen und der Weg nach vorn
Die Peer-Review-Veranstaltung zeigte mehrere Mängel und Unterschiede auf, die von den ÖAVs bei ihrer künftigen Weiterentwicklung nicht ignoriert werden sollten. Viele ÖAVs bevorzugen zwar einen „Train first“-Ansatz für Jugendliche. Tatsache ist jedoch, dass Ausbildung teuer ist und die hierzu erforderlichen Mittel nicht immer zur Verfügung stehen. Daher kann es sein, dass ein Jugendlicher sofort an einen Arbeitsplatz vermittelt wird, auch wenn es unwahrscheinlich ist, dass es sich um eine nachhaltige Beschäftigung handelt.
Die Chanceneinschätzung und die individuelle Aktionsplanung werden von den verschiedenen ÖAVs je nach Fallbelastung der Arbeitsvermittler und der ihnen zur Verfügung stehenden Zeit recht unterschiedlich gehandhabt. Viele ÖAVs wissen den Wert einer Betreuung von Arbeitsuchenden und Arbeitgebern, die auch nach der Vermittlung fortgesetzt wird, durchaus zu schätzen. Dieser Service ist jedoch kostspielig und gehört daher nicht zum Standardangebot vieler ÖAVs. Die hierzu erforderlichen Mittel werden jedoch häufig von Programmen des Europäischen Sozialfonds bereitgestellt, die eine kontinuierliche Überwachung der Begünstigten verlangen. Nicht zuletzt haben Vermittlungsfachkräfte das Problem, eine schnelle Integration mit einer nachhaltigen Aktivierung vereinbaren zu müssen. Sie benötigen daher eine ausreichende Schulung sowie Unterstützung und Beratung seitens ihrer Vorgesetzten, um auch schwierige Situationen meistern zu können.
Zu den wichtigsten Elementen, die von den ÖAV-Vertretern genannt wurden und möglicherweise übertragbar sind, zählen die Begleitung der Arbeitsuchenden auch nach der Vermittlung, die direkte Ausrichtung der Schulung am Bedarf der Arbeitgeber, Methoden zur Vorhersage des zukünftigen Qualifikationsbedarfs der Arbeitgeber wie beispielsweise ein „Berufsbarometer“, ein multidisziplinärer Ansatz zur Deckung der unterschiedlichen Bedürfnisse der Arbeitsuchenden und die Einrichtung eines Systems für die Akkreditierung von früher erworbenen Fähigkeiten.
Weitere Informationen über diese Peer-Review-Veranstaltung finden Sie hier.
