Parteipolitische Ämterpatronage in der
Ministerialbürokratie der Bundesländer
Wissenschaftliche Arbeit
zur Erlangung des Grades eines Diplom-Verwaltungswissenschaftlers am Fachbereich für Politik- und Verwaltungswissenschaft
der Universität Konstanz
Verfasser: Philip Wettengel Lindenstr. 11 71296 Heimsheim
1. Gutachter: PD. Dr. Philip Manow 2. Gutachter: Prof. Dr. Jörg Bogumil
Konstanz, 11. Mai 2005
Inhaltsverzeichnis
INHALTSVERZEICHNIS ...1
TABELLENVERZEICHNIS ...3
ABBILDUNGSVERZEICHNIS...5
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ...8
1 EINLEITUNG...9
2 DEFINITION ...13
2.1 HISTORISCHE ERSCHEINUNGSFORMEN...13
2.2 PARTEIPOLITISCHE ÄMTERPATRONAGE...15
2.2.1 Herrschaftspatronage...17
2.2.2 Versorgungspatronage ...18
3 RECHTLICHE EINORDNUNG...20
3.1 VERSTOß GEGEN DAS LEISTUNGSPRINZIP...20
3.2 BEEINTRÄCHTIGUNG DER NEUTRALITÄT...21
3.3 BEEINTRÄCHTIGUNG DES DEMOKRATIEPRINZIPS...21
4 STUDIEN ZUR ÄMTERPATRONAGE ...23
4.1 STUDIEN ZUR PARTEIPOLITISIERUNG DER ÖFFENTLICHEN VERWALTUNG...26
4.2 STUDIEN ZU PERSONALMAßNAHMEN NACH REGIERUNGSWECHSELN...34
5 POLITISCHE BEWERTUNG DER ÄMTERPATRONAGE ...42
5.1 PRO PARTEIENPATRONAGE...42
5.1.1 Überholte Neutralität der Verwaltung...42
5.1.2 Kontrolle der Verwaltung ...43
5.1.3 Stabilisierung des Parteiensystems...47
5.2 CONTRA PARTEIENPATRONAGE...48
5.2.1 Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft ...48
5.2.2 Aufblähung des öffentlichen Dienstes...49
5.2.3 Gefährdung der Neutralität der Verwaltung ...50
5.2.4 Vertrauensschwund in der Bevölkerung ...50
5.2.5 Verbeamtung der Parteien und Parlamente ...51
5.3 HANDLUNGSMÖGLICHKEITEN...52
5.3.1 Verstärkung des gerichtlichen Schutzes ...52
5.3.2 Verbesserung des Einstellungs- und Beförderungsverfahrens ...54
5.3.3 Parteipolitische Neutralisierung der Beamtenschaft...54
5.3.4 Stellenbesetzungsquote für die Parteimitglieder ...55
6 FORSCHUNGSDESGIN... 58
6.1 HYPOTHESEN UND OPERATIONALISIERUNG...58
6.2 BEGRÜNDUNG FÜR FALLAUSWAHL UND FORSCHUNGSDESIGN...61
6.3 DER DATENSATZ...63
6.3.1 Die Einführung der Richterstellen in 1976/1977...68
6.3.2 Die parteipolitische Zusammensetzung der Landesregierungen ...71
7 ANALYSE UND ERGEBNISSE ... 74
7.1 DIE AUSWIRKUNGEN VON REGIERUNGS- UND KOALITIONSWECHSELN AUF DAS STELLENWACHSTUM...77
7.1.1 Sequenzdiagramme...77
7.1.2 Mittelwertvergleiche ...81
7.1.3 OLS-Regression ...89
7.1.3.1 Test auf Autokorrelation... 89
7.1.3.2 Test auf Normalverteilung der abhängigen Variablen ... 91
7.1.3.3 Das Modell ... 92
7.1.3.4 Gibt es einen Parteieneffekt? ... 95
7.1.3.5 Regressionsdiagnostik ... 96
Test auf Normalverteilung der Residuen ... 97
Test auf Autokorrelation der Residuen ... 98
Test auf Kollinearität und Multikollinearität ... 99
Test auf einflussreiche Beobachtungen... 103
Test auf Linearität... 104
Test auf Homoskedastizität... 104
7.2 DIE BEDEUTUNG DES UMFANGS VON REGIERUNGSWECHSELN FÜR DAS STELLENWACHSTUM...108
7.3 DIE BEDEUTUNG VON WAHLEN FÜR DIE STRUKTUR DES STELLENKEGELS...116
8 FAZIT ...123
LITERATURVERZEICHNIS ...128
QUELLENVERZEICHNIS...134
9 ANHANG...136
9.1 SEQUENZDIAGRAMME: STELLENWACHSTUM UND REGIERUNGSWECHSEL...136
9.2 SEQUENZDIAGRAMME: STELLENWACHSTUM UND KOALITIONSWECHSEL...141
9.3 EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN: COOK’S D...146
9.4 PARTIELLE REGRESSIONSDIAGRAMME DER RESIDUEN...151
9.5 REGIERUNGSZUSAMMENSETZUNGEN DER BUNDESLÄNDER...158
9.6 ERKLÄRUNG...198
Tabellenverzeichnis
TABELLE 1: ANTEIL DER PARTEILOSEN BEAMTEN DES HÖHEREN DIENSTES AUF BUNDESEBENE...31
TABELLE 2: PARTEIMITGLIEDSCHAFT DER ABTEILUNGSLEITER AUF BUNDESEBENE...32
TABELLE 3: FLUKTUATION POLITISCHER BEAMTER NACH REGIERUNGSWECHSELN AUF BUNDESEBENE....37
TABELLE 4: ÜBERSICHT AMTSBEZEICHNUNGEN...65
TABELLE 5: ANZAHL DER NEU GEBILDETEN RICHTERSTELLEN...68
TABELLE 6: DURCHSCHNITTLICHE JÄHRLICHE WACHSTUMSFAKTOREN 1977-2004 ...69
TABELLE 7: WIRKUNGSZEITRAUM EINES REGIERUNGSWECHSELS FÜR DAS STELLENWACHSTUM...82
TABELLE 8: ÜBERSICHT UNABHÄNGIGE VARIABLEN...83
TABELLE 9: MITTELWERTE...84
TABELLE 10: ERGEBNISSE MANN-WHITNEY-TEST...88
TABELLE 11: REGRESSIONSMODELLE...93
TABELLE 12: ERGEBNISSE OLS-REGRESSION...94
TABELLE 13: ERGEBNISSE OLS-REGRESSION – PARTEIENEFFEKT...96
TABELLE 14: KORRELATIONSMATRIX DER UNABHÄNGIGEN VARIABLEN...100
TABELLE 15: KOLLINEARITÄTSSTATISTIK...101
TABELLE 16: KOLLINEARITÄTSANALYSE...102
TABELLE 17: RANGKORRELATION STELLENWACHSTUM * KONTINUITÄTSFAKTOR...113
TABELLE 18: ANZAHL DER LANDTAGSWAHLEN IM UNTERSUCHUNGSZEITRAUM...118
TABELLE 19: B-STELLENKEGEL BAYERN...120
TABELLE 20: B-STELLENKEGEL NIEDERSACHSEN...121
TABELLE 21: STELLENKEGELVERSCHIEBUNG IN BADEN-WÜRTTEMBERG...122
TABELLE 22: RESSORTVERTEILUNG BADEN-WÜRTTEMBERG...158
TABELLE 23: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BADEN-WÜRTTEMBERG...159
TABELLE 24: RESSORTVERTEILUNG BAYERN...161
TABELLE 25: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BAYERN...162
TABELLE 26: RESSORTVERTEILUNG BERLIN...164
TABELLE 27: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BERLIN...166
TABELLE 28: RESSORTVERTEILUNG BREMEN...169
TABELLE 29: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BREMEN...171
TABELLE 30: RESSORTVERTEILUNG HESSEN...175
TABELLE 31: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS HESSEN...176
TABELLE 32: RESSORTVERTEILUNG NIEDERSACHSEN...179
TABELLE 33: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS NIEDERSACHSEN...180
TABELLE 34: RESSORTVERTEILUNG NORDRHEIN-WESTFALEN...183
TABELLE 35: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS NORDRHEIN-WESTFALEN...184
TABELLE 36: RESSORTVERTEILUNG RHEINLAND-PFALZ...187
TABELLE 37: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS RHEINLAND-PFALZ...188
TABELLE 38: RESSORTVERTEILUNG SAARLAND...190
TABELLE 39: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS SAARLAND...191 TABELLE 40: RESSORTVERTEILUNG SCHLESWIG-HOLSTEIN...194 TABELLE 41: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS SCHLESWIG-HOLSTEIN...195
Abbildungsverzeichnis
ABBILDUNG 1: ENTWICKLUNG DER PERSONALSTELLEN (EXKLUSIVE R-STELLEN) ...74
ABBILDUNG 2: ENTWICKLUNG DER PERSONALSTELLEN (INKLUSIVE R-STELLEN)...75
ABBILDUNG 3: ENTWICKLUNG DER B-STELLEN...76
ABBILDUNG 4: REGIERUNGS- UND KOALITIONSWECHSEL IN RHEINLAND-PFALZ...78
ABBILDUNG 5: REGIERUNGS- UND KOALITIONSWECHSEL IN SCHLESWIG-HOLSTEIN...79
ABBILDUNG 6: WACHSTUMSFAKTOR IN SCHLESWIG-HOLSTEIN...80
ABBILDUNG 7: REGIERUNGS- UND KOALITIONSWECHSEL IN BAYERN...81
ABBILDUNG 8: BOXPLOT DES A-STELLENWACHSTUMS GETRENNT NACH ERSTEM HAUSHALT NACH EINEM KOALITIONSWECHSEL (JA/NEIN) ...84
ABBILDUNG 9: HISTOGRAMM DES B-WACHSTUMSFAKTORS MIT NORMALVERTEILUNGSKURVE...86
ABBILDUNG 10: TRENDBEREINIGTES Q-Q-DIAGRAMM DES B-WACHSTUMSFAKTORS...87
ABBILDUNG 11: PARTIELLE AUTOKORRELATION FÜR DIE B-STELLENANZAHL (BERLIN) ...90
ABBILDUNG 12: PARTIELLE AUTOKORRELATION DER B-WACHSTUMSRATE FÜR BERLIN...91
ABBILDUNG 13: HÄUFIGKEITSVERTEILUNG DER RESIDUEN, MODELL 1 ...97
ABBILDUNG 14: NORMALVERTEILUNGSPLOT DER RESIDUEN, MODELL 1...98
ABBILDUNG 15: RESIDUALS-VS.-FITTED-PLOT FÜR MODELL 1 ...105
ABBILDUNG 16: RESIDUALS-VS.-FITTED-PLOT FÜR MODELL 4 ...105
ABBILDUNG 17: STREUDIAGRAMM BGROWTH* PREGOVTIME...109
ABBILDUNG 18: STREUDIAGRAMM AGROWTH* PREGOVTIME...109
ABBILDUNG 19: STREUDIAGRAMM BGROWTH* CONTI...112
ABBILDUNG 20: STREUDIAGRAMM AGROWTH* CONTI...112
ABBILDUNG 21: STREUDIAGRAMM BGROWTH* CONTI (NORDRHEIN-WESTFALEN) ...114
ABBILDUNG 22: STREUDIAGRAMM AGROWTH* CONTI (NORDRHEIN-WESTFALEN) ...114
ABBILDUNG 23: STREUDIAGRAMM BGRWOTH* LHHVW...117
ABBILDUNG 24: STREUDIAGRAMM SPGRWOTH* LHHVW...117
ABBILDUNG 25: STREUDIAGRAMM SP2GROWTH* LHHVW...117
ABBILDUNG 26: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN BADEN-WÜRTTEMBERG...136
ABBILDUNG 27: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN BAYERN...136
ABBILDUNG 28: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN BERLIN...137
ABBILDUNG 29: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN BREMEN...137
ABBILDUNG 30: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN HESSEN...138
ABBILDUNG 31: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN NIEDERSACHSEN...138
ABBILDUNG 32: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN NORDRHEIN-WESTFALEN...139
ABBILDUNG 33: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN RHEINLAND-PFALZ...139
ABBILDUNG 34: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN SAARLAND...140
ABBILDUNG 35: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN SCHLESWIG-HOLSTEIN...140
ABBILDUNG 36: KOALITIONSWECHSEL IN BADEN-WÜRTTEMBERG...141
ABBILDUNG 37: KOALITIONSWECHSEL IN BAYERN...141
ABBILDUNG 38: KOALITIONSWECHSEL IN BERLIN...142
ABBILDUNG 39: KOALITIONSWECHSEL IN BREMEN...142
ABBILDUNG 40: KOALITIONSWECHSEL IN HESSEN...143
ABBILDUNG 41: KOALITIONSWECHSEL IN NIEDERSACHSEN...143
ABBILDUNG 42: KOALITIONSWECHSEL IN NORDRHEIN-WESTFALEN...144
ABBILDUNG 43: KOALITIONSWECHSEL IN RHEINLAND-PFALZ...144
ABBILDUNG 44: KOALITIONSWECHSEL IM SAARLAND...145
ABBILDUNG 45: KOALITIONSWECHSEL IN SCHLESWIG-HOLSTEIN...145
ABBILDUNG 46: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (BADEN-WÜRTTEMBERG) ...146
ABBILDUNG 47: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (BAYERN) ...146
ABBILDUNG 48: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (BERLIN)...146
ABBILDUNG 49: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (BREMEN)...146
ABBILDUNG 50: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (HESSEN) ...147
ABBILDUNG 51: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (NIEDERSACHSEN)...147
ABBILDUNG 52: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (NORDRHEIN-WESTFALEN) ...147
ABBILDUNG 53: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (RHEINLAND-PFALZ) ...147
ABBILDUNG 54: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (SAARLAND)...148
ABBILDUNG 55: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (SCHLESWIG-HOLSTEIN)...148
ABBILDUNG 56: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (BADEN-WÜRTTEMBERG) ...148
ABBILDUNG 57: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (BAYERN) ...148
ABBILDUNG 58: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (BERLIN)...149
ABBILDUNG 59: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (BREMEN)...149
ABBILDUNG 60: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (HESSEN) ...149
ABBILDUNG 61: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (NIEDERSACHSEN)...149
ABBILDUNG 62: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (NORDRHEIN-WESTFALEN) ...150
ABBILDUNG 63: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (RHEINLAND-PFALZ) ...150
ABBILDUNG 64: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (SAARLAND)...150
ABBILDUNG 65: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4(SCHLESWIG-HOLSTEIN)...150
ABBILDUNG 66: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* EHHNRKW...151
ABBILDUNG 67: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* RSTELLEN...151
ABBILDUNG 68: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* STATEEXP1...151
ABBILDUNG 69: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* STATESEXP3...151
ABBILDUNG 70: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* BW...152
ABBILDUNG 71: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* BER...152
ABBILDUNG 72: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* BRE...152
ABBILDUNG 73: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* HES...152
ABBILDUNG 74: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* NIE...153
ABBILDUNG 75: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* NRW...153
ABBILDUNG 76: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* RP...153
ABBILDUNG 77: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* SAAR...153
ABBILDUNG 78: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH* SH...154
ABBILDUNG 79: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* EHHNRKW...154
ABBILDUNG 80: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* RSTELLEN...154
ABBILDUNG 81: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* STATEEXP1...154
ABBILDUNG 82: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* STATEEXP3...155
ABBILDUNG 83: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* BW...155
ABBILDUNG 84: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* BER...155
ABBILDUNG 85: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* BRE...155
ABBILDUNG 86: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* HES...156
ABBILDUNG 87: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* NIE...156
ABBILDUNG 88: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* NRW...156
ABBILDUNG 89: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* RP...156
ABBILDUNG 90: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* SAAR...157
ABBILDUNG 91: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH* SH...157
Abkürzungsverzeichnis
BBesG Bundesbesoldungsgesetz
BBG Bundesbeamtengesetz
BHE1 Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten
BRRG Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands
CSU Christlich-Soziale Union in Bayern e. V.
FDP Freie Demokratische Partei
GG Grundgesetz
Grüne „Bündnis 90/Die Grünen“2
NRW Nordrhein-Westfalen
OLS Ordinary Least Squares
PDS Partei des Demokratischen Sozialismus
PL parteilos
SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands
StGB Strafgesetzbuch
u.a. unter anderem
USA Vereinigte Staaten von Amerika
Vgl. Vergleiche
z.B. zum Beispiel
1 Name änderte sich mehrmals, u.a. in: GB/BHE, GDP/BHE, GPD/BHE
2 Name kann Bundesland und Zeitpunkt leicht variieren.
1 Einleitung
Mit schöner Regelmäßigkeit beschuldigen sich die politischen Parteien in Deutschland gegenseitig der Ämterpatronage.3 Wer von der Oppositionsbank aus noch als Ankläger fungierte, sieht sich nach der Amtsübernahme meist sehr schnell mit gleichlautenden Vorwürfen konfrontiert. Wahlweise von schwarzem oder rotem Filz und von
„Versorgungsposten“ für verdiente Parteimitglieder ist die Rede. 4 Ämterpatronage sei Teil des „ekelhaften Bestreben[s], die Macht zu ergreifen und zu erhalten.“5
Dass die Regierenden ihre (Partei)-Freunde mit Pöstchen bedenken, wird nicht nur in der Presse unterstellt. Auch in der wissenschaftlichen Literatur zur Korruption und zum Parteienstaat findet sich die Behauptung, Ämterpatronage sei eine verbreitete Methode der Parteien, Einfluss auf die öffentliche Verwaltung der Bundesrepublik zu gewinnen.
Der Stuttgarter Oberstaatsanwalt Schmidt-Hieber (2003: 85) behauptet beispielsweise:
„Ämterpatronage gibt es überall und in allen Bereichen des öffentlichen Dienstes“.
Ähnliche Aussagen finden sich bei zahlreichen anderen Autoren (siehe S. 23).
Doch der breiten politischen und wissenschaftlichen Diskussion mangelt es an einem empirisch gesicherten Fundament. „Anekdoten statt Statistik“ bestimmen unser Bild der Ämterpatronage.6 Wie in dieser Arbeit gezeigt wird, beschränken sich die wissen- schaftlichen Untersuchungen auf die Parteipolitisierung des öffentlichen Dienstes sowie auf Personalmaßnahmen im Bereich der politischen Beamten. Untersuchungen zur Parteipolitisierung können streng genommen keinen Beweis, sondern nur Indizien für eine Ämterpatronage liefern. Mehr Erfolg verspricht der Versuch, der Ämterpatronage über die personalpolitischen Auswirkungen von Wahlen und Regierungswechseln auf die Spur zu kommen. Nach Derlien (1989: 171) „sind Regierungswechsel das experimentum crucius für die Behauptung einer Parteipolitisierung, müssen wir doch erwarten, daß nach mit Regierungswechseln verbundenen Politik-Veränderungen auch personalpolitische Konsequenzen in gesteigertem Umfang zu beobachten sind.“ Genau dieser Zusammenhang ist allerdings bisher nicht umfassend empirisch untersucht worden. Die meisten vorliegenden Studien beschränken sich auf die Bundesverwaltung
3 Siehe aktuell Tutt 2005.
4 Behr 2004
5 Bollmann 1995
und dort speziell auf die politischen Beamten. Da es auf Bundesebene bislang nur zu drei Regierungswechseln kam, sind darauf gestützte Trendaussagen mit Vorsicht zu genießen. Studien, die auch die Landesverwaltungen einbeziehen, stellen lediglich Momentaufnahmen dar.
Mit der vorliegenden Arbeit möchte ich einen Beitrag zur Bestimmung des tatsächlichen Ausmaßes der Ämterpatronage in Deutschland leisten. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob es empirische Belege für Ämterpatronage gibt. Dazu werte ich erstmals die Entwicklung der Beamtenstellen in der Ministerialbürokratie von zehn westdeutschen Bundesländern über einen Zeitraum von knapp 50 Jahren aus.
Gegenstand meiner Untersuchung ist ausschließlich die parteipolitische Begünstigung, die von anderen Formen der institutionellen Patronage wie auch von der individuellen Patronage abzugrenzen ist.
Die Arbeit gliedert sich in zwei Abschnitte. Die Kapitel 2 bis 5 bieten einen Literaturüberblick. Sie schildern die grundlegenden Erscheinungsformen der Ämter- patronage, geben einen Überblick über den Stand der empirischen Forschung und fassen die Kernpunkte der aktuellen Diskussion zusammen. Aufbauend darauf bilden die Kapitel 6 und 7 den empirischen Teil meiner Arbeit. Jedes Kapitel schließt mit einer kurzen Zusammenfassung der wichtigsten Punkte.
Im Einzelnen ist die Arbeit wie folgt aufgebaut. Kapitel 2 führt in das Thema ein, indem der Begriff der Ämterpatronage zunächst historisch nachgezeichnet wird. Es werden verschiedene Kategorisierungen der Patronage unterschieden und die für diese Arbeit verwendete Definition vorgestellt.
Kapitel 3 gibt einen kurzen Überblick über die herrschende Meinung zur rechtlichen Einordnung der Ämterpatronage. Im einzelnen werden der Verstoß gegen das Leistungsprinzip, die Beeinträchtigung der Neutralität des öffentlichen Dienstes sowie die Beeinträchtigung des Demokratieprinzips besprochen. Nicht zuletzt weil Ämter- patronage als Verfassungsbruch angesehen wird, ist die öffentliche und zum Teil auch wissenschaftliche Empörung so ausgeprägt.
6 Rubner 2004
In Kapitel 4 gebe ich einen Überblick über die vorherrschende Einschätzung zur Verbreitung von Ämterpatronage. Diesen zum Teil undifferenzierten Urteilen stelle ich die Ergebnisse der bisher veröffentlichten wissenschaftlichen Untersuchungen gegenüber. Diese lassen sich in zwei Gruppen zusammenfassen. Die in 4.1 vorgestellten Studien stammen größtenteils aus den 1970er Jahren und versuchen, mit sozial- wissenschaftlichen Befragungen die Parteipolitisierung der Beamtenschaft zu erfassen.
In den 1980er Jahren konzentrierte sich das Forschungsinteresse auf die personal- politischen Auswirkungen der Bonner Regierungswechsel 1969 und 1982. Die gewonnenen Erkenntnisse sind in Kapitel 4.2 dargestellt. Mein eigenes, in Kapitel 6 entwickeltes Forschungsdesign wird sich bewusst von diesen Studien unterscheiden.
Während die Anzahl empirischer Untersuchungen überschaubar ist, gibt es eine Viel- zahl von Publikationen, die Vor- und Nachteile der Ämterpatronage diskutieren und mögliche Lösungsvorschläge entwerfen. Im ersten Abschnitt von Kapitel 5 fasse ich zunächst die Argumente zusammen, die einer Ämterpatronage positive Funktionen zuschreiben. Insbesondere die politische Kontrolle der Verwaltung bzw. die Prinzipal- Agenten-Theorie sind hierbei von zentraler Bedeutung für die spätere empirische Vorgehensweise. Im zweiten Kapitelabschnitt fasse ich die Fülle kritischer Argumente zu fünf Thesen zusammen. Auch diese werden für den späteren Gang der empirischen Untersuchung von Bedeutung sein. Der dritte Abschnitt von Kapitel 5 schließt den Literaturüberblick ab. Hier werden einige der entwickelten Lösungsmöglichkeiten vorgestellt und zu vier Themenbereichen zusammengefasst.
Kapitel 6 stellt das Forschungsdesign meiner Untersuchung vor. Aufbauend auf den aus dem Literaturteil gewonnenen Erkenntnissen werden vier Hypothesen zur partei- politischen Ämterpatronage aufgestellt. Anschließend werden die Fallauswahl und die Wahl des Forschungsdesigns kurz begründet. Zur Überprüfung der Hypothesen wurde ein eigener Datensatz erstellt, der die nach Besoldungsgruppen differenzierte Stellen- entwicklung in zehn westdeutschen Bundesländer enthält. Der genaue Aufbau des Datensatzes wird in Kapitel 6.3 geschildert. Neben dem Datensatz der Stellen- entwicklung wurde eine Übersicht über die parteipolitische Ressortverteilung aller bisherigen westdeutschen Landesregierungen erstellt. Mit Hilfe dieser Übersicht wird eine Maßzahl für die Analyse berechnet, die auf Anregungen aus dem Literatur- überblick zurückgeht. Einzelheiten zu diesen Übersichten liefert Kapitel 6.3.2.
Kapitel 7 stellt die eigentliche Analyse vor. Ich teste die vier Hypothesen mit unterschiedlichen Methoden der beschreibenden und schließenden Statistik und stelle die Ergebnisse im Einzelnen vor. Im abschließenden Kapitel 8 fasse ich die Erkenntnisse meiner Arbeit zusammen, diskutiere mögliche Einwände und gebe einen kurzen Ausblick über die Implikationen für die weitere Forschung.
2 Definition
In der 17. Ausgabe der Brockhaus Enzyklopädie taucht erstmals das Stichwort
„Ämterpatronage“ auf. Es wird erläutert als „die Anstellung oder Beförderung von Beamten, lediglich auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu Parteien oder Interessen- organisationen; sie ist mit den Grundsätzen des Beamtentums unvereinbar“.
Diese Brockhaus-Ausgabe erschien 1966. Fünf Jahre zuvor hatte Theodor Eschenburg in seiner Abhandlung „Ämterpatronage“ (1961: 7) noch festgestellt, dieser Begriff sei in keinem deutschen Lexikon zu finden. Laut Eschenburg geht er auf Julius Hatscheck und Max Weber zurück, die ihn unabhängig voneinander um 1913 verwendeten. Die Praktiken, die der Begriff Ämterpatronage beschreibt, sind jedoch viel älter.
2.1 Historische Erscheinungsformen
Patronage bedeutet ursprünglich Schutzherrschaft. Der Patron war im altrömischen Recht der Schutzherr, der seinen Klienten vor Gericht und in Notfällen beizustehen hatte. Dafür schuldeten sie ihm Dankbarkeit und politische Gefolgschaft.7
Im Mittelalter gab es ein kirchliches Patronat. Der Stifter einer Kirche durfte Vor- schläge zur Besetzung kirchlicher Ämter machen. Mit der Institution der Eigenkirche ging dieses Recht soweit, dass der Kirchenpatron alleine über die Ein- und Absetzung der Geistlichen bestimmen konnte. Im Gegenzug musste er die Kirche ausstatten und zumeist unterhalten. Eschenburg (1961: 7) resümiert: „Die Patronatsherren, meistens Laien, verfügten also dank ihrer materiellen Leistungen über das Privileg institutions- fremder Einwirkungsmöglichkeiten auf die Besetzung der niederen kirchlichen Ämter.“
Analoge Patronatspraxen gab es auch bei höheren Ämtern im Verhältnis zwischen dem Adel und den Bistümern sowie den Päpsten, welche schließlich im Investiturstreit versuchten, die Hoheit über die Personalpolitik zurück zu erlangen.8
Von der Patronage im altrömischen sowie im kirchlichen Recht des Mittelalters wurde der Begriff später auf die Beziehung von Politik und Beamtenschaft übertragen. In Deutschland entstand das Berufsbeamtentum während des Absolutismus, als
7 Brockhaus-Enzyklopädie 2003
„Instrument in der Hand des absoluten Herrschers“, so Derlien (1988b: 62). Erst nach 1848 begann sich allmählich die Idee einer neutralen Verwaltung durchzusetzen, deren Personal nicht Verfügungsmasse der politischen Herrscher ist. Die Realität war jedoch weiterhin geprägt von der Einflussnahme der Regierenden.
Bis zum Ersten Weltkrieg gab es Ämterpatronage vor allem in einer „negativen“
Ausprägung: als Diskriminierung bestimmter Gruppen. Wer gewissen politischen (insbesondere Anhänger der Sozialdemokraten und Linksliberalen), konfessionellen (Katholiken) oder gesellschaftlichen Maßstäben (der Oberschicht) nicht entsprach, hatte kaum Aussichten auf Einstellung in den öffentlichen Dienst beziehungsweise auf eine Beförderung.9 In der Weimarer Republik überwog die „positive“, sprich aktive Ämterpatronage. Speziell von den Möglichkeiten, die das Mitte des 19. Jahrhunderts eingeführte politische Beamtentum bietet (siehe Kapitel 4.2), wurde nun reger Gebrauch gemacht.10 Auch die Nationalsozialisten bedienten sich in großem Umfang der Ämterpatronage, wobei sie negative und positive Patronage verbanden.11 Im öffentlichen Dienst gab es systematische Säuberungen, zu einer totalen Gleichschaltung fehlten der NSDAP aber ausreichend qualifizierte Parteimitglieder.12
In der Nachkriegszeit kam die Mitgliedschaft in einer zugelassenen Partei einer Eintrittskarte in den öffentlichen Dienst gleich, konnte der Bewerber doch dadurch am besten seine oppositionelle Einstellung gegenüber dem Dritten Reich nachweisen. Laut Dyson (1979: 132) war das Ergebnis eine Proporzpatronage: Die Stellen wurden aufgeteilt zwischen Sozialdemokraten und Gewerkschaftern auf der einen Seite, Christ- demokraten und Katholiken auf der anderen. Die Dominanz der CDU/CSU in den ersten zwei Jahrzehnten der Bundesrepublik begünstigte eine Parteipolitisierung der öffentlichen Verwaltung des Bundes. Trotzdem kam es, so Dyson (1979: 134), nicht zu einer Besetzung aller Führungsstellen mit Parteimitgliedern. Es gab erhebliche Unterschiede zwischen den Ministerien. So wurden die Vertriebenenministerien zu regelrechten „Patronageministerien“ des BHE13. Als die SPD 1966 eine große Koalition mit der CDU/CSU einging, versuchte sie, mit der Einrichtung neuer Stellen oder
8 Vgl. auch Fricke (1973: 4f).
9 Eschenburg 1961: 38, Derlien 1986: 40, Derlien 1988b: 65
10 Eschenburg 1961: 41ff.
11 Derlien 1988b: 66
12 Derlien 1986: 43
13 Eschenburg 1961: 51
komplett neuer Abteilungen und der Umsetzung von Beamten auf unwichtige Neben- stellen, eine ihr loyale Verwaltung aufzubauen. Dyson (1979: 134) nennt als Beispiel die Ausweitung der Stellen im Bundespresse- und Informationsamt von 129 Stellen (1969) auf 218 (1975). Die Personalmaßnahmen der sozial-liberalen Koalition, die dem ersten Regierungswechsel auf Bundesebene folgten, führten zu einer hitzigen Debatte in Wissenschaft und Öffentlichkeit und sorgten für eine Renaissance des Themas Ämterpatronage.
Parteipatronage ist kein deutsches Phänomen. Eschenburg (1961: 8f.) verweist auf eine ähnliche Praxis in anderen Ländern. In England wurden lange Zeit Anhänger der regierenden Partei zu Beamten ernannt, während die der unterlegenen entlassen wurden.
Diese Praxis endete erst Mitte des 19. Jahrhunderts. Seitdem verbleiben nach einem Regierungswechsel selbst die höchsten Ministerialbeamten im Amt.14 Zudem dürfen ranghöhere Beamte keine politischen Ämter besetzen. Kandidiert ein Beamter für das Unterhaus, scheidet er aus dem Staatsdienst aus.
In den USA wurden seit den 1830er Jahren nach einem Präsidentenwechsel fast alle Stellen in der Bundesverwaltung neu besetzt. Diese Praxis, in der Verwaltungsämter zur Beute der siegreichen Partei verkommen, wurde als „spoil system“ bekannt.15 Die Stelleninhaber hatten an „ihre“ Partei Abgaben zu zahlen. Eschenburg (1961: 9) spricht deshalb von einer „Parteisteuer der Beamten“. In der Folgezeit wurde mehrfach versucht, diese Praxis schrittweise zurückzuführen und ein Berufsbeamtentum einzuführen. Das amerikanische Sytem stellt als alternierende Patronage das Gegenteil der konkurrierenden Patronage in Deutschland dar.
2.2 Parteipolitische Ämterpatronage
Nach diesem kurzen historischen Rückblick stellt sich die Frage, wie sich Ämterpatronage heute definieren lässt. Eschenburgs (1961: 10) klassische Definition lautet: „Wo die Einstellung, Beförderung und Abberufung von Beamten, also die Personalpolitik im öffentlichen Dienst, auf Grund wirksamen Einflusses nicht- zuständiger Personen, Parteien und Verbänden im weitesten Sinne, als auch von Kirchen, praeter oder contra legem erfolgt, spricht man von Ämterpatronage.“ Die
14 Eschenburg 1961: 29ff., Wichmann 1986: 442ff.
15 Eschenburg 1961: 32
entscheidenden Kriterien seien die „Unzuständigkeit der Einwirkenden und die Amtsfremdheit der Motivation.“16
In einem ersten Schritt kann man Ämterpatronage in eine individuelle und eine institutionelle Ausprägung unterteilen.17 Bei letzterer liegen keine persönlichen sondern institutionelle Interessen (von Parteien, Kirchen, Gewerkschaften und Verbände) zugrunde. Die parteipolitische Ämterpatronage, mit der sich die vorliegende Untersuchung beschäftigt, wird heute als die wichtigste Spielart der Ämterpatronage angesehen.18 Sie ist laut Arnim (1993c: 365, Anmerkung 1) „die Bevorzugung oder Benachteiligung von Bewerbern um ein Amt im öffentlichen Dienst aufgrund der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei bei Einstellung, Beförderung oder funktioneller Veränderung des Aufgabenbereichs.“
Parteipolitische Ämterpatronage wird auch als Parteibuchwirtschaft bezeichnet. Vor allem in den 1970er und 1980er Jahren wurde anstatt von Ämterpatronage zumeist von einer Parteipolitisierung der öffentlichen Verwaltung gesprochen. Das Erkenntnis- interesse der Forschung verlagerte sich wohl auch deswegen ein Stück weit, da eine Parteipolitisierung leichter empirisch zu messen war als die tatsächliche Patronage.
Trotzdem sind auch die Arbeiten zu diesem Themengebiet von Interesse und Nutzen für die Untersuchung des Phänomens Ämterpatronage. Im Folgenden werden die Begriffe Patronage, Ämterpatronage, Parteienpatronage, Parteibuchwirtschaft und partei- politische Patronage synonym verwendet. Soweit nicht ausdrücklich anders erwähnt, wird bei Verwendung all dieser Begriffe auf die Ämterpatronage durch politische Parteien nach Arnims Definition abgestellt.
Unter einem Amt versteht man im allgemeinen jede Beschäftigung im öffentlichen Dienst. In dieser Untersuchung beziehe ich mich jedoch ausschließlich auf die höchsten Beamtenpositionen in der Ministerialverwaltung der Bundesländer (siehe S. 62f.).
Zurückgehend auf Eschenburg (1961) werden in der Literatur häufig zwei verschiedene Formen der Ämterpatronage unterschieden: Herrschafts- und Versorgungspatronage.
16 Eschenburg 1961: 11. Zu einer Kritik an Eschenburgs Definition der Ämterpatronage siehe Hövel (1996: 88ff.).
17 Vgl. Kloepfer (2001: 108).
18 Vgl. Arnim (1980: 11f.).
Beiden gemeinsam ist die Annahme, dass Parteien nicht nur inhaltliche Ziele (policy goals) haben, sondern auch an der politischen Macht an sich, an politischen Ämtern (office goals) interessiert sind.19 Selbst wenn man die Existenz von office goals als explizite Parteiziele bestreitet, ermöglichen oder verbessern diese zumindest die Umsetzung der inhaltlichen Politikvorstellungen. Die im Folgenden geschilderten Praktiken können deshalb als rationale Handlungen der Parteien angesehen werden.
2.2.1 Herrschaftspatronage
Bei der Herrschaftspatronage geht es um die Besetzung von Führungsämtern mit Personen des eigenen Vertrauens. Sie dient vornehmlich der „Machtsicherung und Machtverbreitung der politischen Parteien“.20 Diese erhoffen sich hierdurch Informationen, beispielsweise über beabsichtige Gesetzesentwürfe, vor allem aber Einfluss auf die Amtshandlungen der Patronierten. Um ihre politischen Ziele über den Dienstweg einer neutralen Verwaltung umzusetzen, müssen die Parteien Zeit und Ressourcen darauf verwenden, die Verwaltungsspitze zu kontrollieren und zu steuern.
Diese Transaktionskosten entfallen, wenn Verwaltungsbeamte von sich aus im Sinne der Regierungspartei handeln (siehe hierzu ausführlich Kapitel 5.1.2). Hinter Ämter- patronage kann aber auch schlicht die Absicht stehen, Anhänger einer anderen Partei von bestimmten Stellen fernzuhalten. Eschenburg (1961: 12) fasst pointiert zusammen:
„Das letzte Ziel der Herrschaftspatronage ist, daß im Sinne des Patrons regiert und verwaltet wird.“
Bei der Herrschaftspatronage kann weiter unterschieden werden zwischen einer alternierenden Patronage, bei der die jeweils regierende Partei alle Ämter besetzt (Voraussetzung hierfür ist in der Regel die Kündbarkeit der Beamten), und einer konkurrierenden Patronage, bei der sich zwei oder mehr Parteien um die Posten bemühen. Letztere ist typisch für Koalitionsregierungen und führt häufig zur Proporz- oder Paritätspatronage, wie sie beispielsweise längere Zeit für Österreich typisch war und heute in Deutschland bei der Besetzung der höchsten Richterstellen angewandt wird. Hier kommt es zur faktischen Aufteilung der Ämter unter den Parteien.21
19 „Denn jede Partei erstrebt als solche: Macht, das heißt Anteil an der Verwaltung und also: an Einfluß auf die Ämterbesetzung.“ (Weber 1980: 852). Siehe auch Arnim (1997: 230). Vgl. die Beiträge in Müller/Strom (1999), insbesondere Kapitel 1.
20 Kloepfer 2001: 110
2.2.2 Versorgungspatronage
Mittels der Versorgungspatronage, auch Wohltätigkeitspatronage genannt, werden verdiente Parteimitglieder mit Posten belohnt. Hier kommt es weniger auf die zukünftige Leistung des Patronierten an, sondern darauf, ihn für in der Vergangenheit erbrachte Leistungen materiell zu versorgen. Arnim (1997: 231) spricht von einem Tausch von „Privilegien gegen Treue“. Für langjährige ehrenamtliche Tätigkeit erhält das „verdiente“ Parteimitglied eine Stelle im öffentlichen Dienst. Diese Pfründen- vergabe dient zugleich der Mitgliederwerbung (siehe hierzu S. 47). Laut Eschenburg (1961: 15) sind hiervon überwiegend niedrigere, unpolitische Ämter betroffen, die wenig Ansprüche an den Stelleninhaber stellen. Schließlich könnten sich die Politiker nicht erlauben, unqualifizierte Personen auf wichtige Positionen zu befördern.
Andererseits sind auch zahlreiche Beispiele bekannt, dass Politiker zum Karriereende mit einer lukrativen Stelle in öffentlichen Unternehmen oder Toto-Lotto-Gesellschaften belohnt werden. In der Realität sind die Grenzen zwischen der Herrschafts- und der Versorgungspatronage wohl oft fließend.
Neben der Differenzierung zwischen Herrschafts- und Versorgungspatronage kann man – wie oben bereits geschehen – auch zwischen positiver und negativer Patronage unterscheiden. Einmal werden Ämter gezielt mit bestimmten Personen besetzt, das andere Mal bestimmte Personen (meist Anhänger anderer Parteien) systematisch bei Stellenbesetzungen und Beförderungen übergangen.
Eschenburg zählt in seiner Schrift noch eine Vielzahl weiterer Patronagetypen auf: unter anderem Nominationspatronage, Merkmalspatronage und Nepotismus. Wichmann (1986: 52f.) verweist auf die Praxis, gezielt Anhänger der Oppositionspartei mit Ämtern zu versorgen. Durch diese Feigenblattpatronage versuche die Regierungspartei die Oppositionspartei mit ins Boot zu holen und somit Kritik an ihrer eigenen Personalpolitik zu minimieren. Kritisch merkt Fricke (1973: 15ff.) an, dass Eschenburg seine Klassifikation nicht aufgrund empirischer Belege vornimmt. Die vielfachen Unterscheidungsarten der Patronage ließen sich in der Realität nicht nachweisen.
21 Eschenburg 1961: 13
Zusammenfassung:
Ämterpatronage ist kein Phänomen der letzten Jahre oder Jahrzehnte sondern hat eine lange Tradition. Sie kann danach unterschieden werden, welche Stelle vergeben wird (öffentliche Verwaltung, öffentliches Unternehmen), und von wem die Stelle vergeben wird (Parteien, Kirchen, Verbände, Gewerkschaften). Bei der Parteienpatronage sind in erster Linie Herrschafts- und der Versorgungspatronage zu unterscheiden. Meine Untersuchung betrachtet ausschließlich die Ämterpatronage durch politische Parteien in der Ministerialbürokratie der Bundesländer. Als Definition parteipolitischer Ämterpatronage wird die Definition von Arnim (1993c: 365) übernommen.
3 Rechtliche Einordnung
Die Ansicht, dass Ämterpatronage nicht nur unzulässig sondern auch verfassungswidrig ist, wird von einer überwiegenden Mehrheit der Fachleute geteilt.22 Arnim (1980: 18ff., mit weiteren Nachweisen) stellt drei Verstöße gegen zentrale Verfassungsgrundsätze fest:23 einen Verstoß gegen das Leistungsprinzip, eine Beeinträchtigung des Neutralitätsgebotes des öffentlichen Dienstes und eine Beeinträchtigung des Demokratieprinzips.
3.1 Verstoß gegen das Leistungsprinzip
Ämterpatronage verstößt gegen Art. 33 II 1 GG.24 Dort heißt es: „Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte“. Unter Eignung wird laut Ebert (1995: 105) die gesundheitliche, die körperliche, die charakterliche und die persönliche Eignung sowie das Lebensalter und die Gewähr der Verfassungstreue verstanden. „Die Befähigung umfaßt die für die dienstrechtliche Verwendung wesentlichen Fähigkeiten, Fertigkeiten und sonstigen Eigenschaften des Beamten.“25 Die fachliche Leistung schließlich stellt auf die bisherige berufliche Leistungen ab. Sie wird in der Regel durch dienstliche Beurteilungen erfasst.26 Die Verwaltung hat hinsichtlich dieser unbestimmten Rechts- begriffe zwar einen Ermessensspielraum, dieser muss sich aber darauf konzentrieren,
„die bestmögliche Besetzung einer Stelle zu erreichen“.27 Insbesondere das Kriterium der Eignung bietet jedoch, so Weigert (2004: 81) „ein Einfallstor für jede Beförderungsmanipulation“. Neben diesen drei Kriterien dürfen bei der Personal- auswahl keine weiteren hinzugezogen werden. Demnach ist der Bewerber mit der besten Qualifikation auszuwählen, nicht derjenige mit dem richtigen Parteibuch.28
22 Zum Beispiel Benda 1982: 43f., Biehler 2000: 2401, Isensee 1982: 54, Kloepfer 2002: 686, Schmidt- Hieber 1989: 559, Wassermann 2000: 78, siehe Wichmann 1986: 59f. für zahlreiche weitere Nachweise.
23 Siehe auch Kloepfer 2001: 113ff.
24 Vgl. z.B. Schmidt-Hieber 1989: 559
25 Ebert 1995: 43
26 Zur Begriffstrias siehe die tabellarische Übersicht bei Weigert (2004: 83) sowie Fricke (1973: 92ff.) mit weiteren Nachweisen.
27 Krusekamp 2004: 31
28 Für eine alternative Bewertung der Vereinbarkeit von Parteibuch und Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung siehe Klieve (2003: 183ff.).
Parteipolitische Ämterpatronage stellt zudem einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 III GG und des Art. 33 III 2 GG dar. Danach darf niemanden aufgrund seiner „politischen Anschauungen“ oder „seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.“
All diese Vorschriften besagen, dass die parteipolitische Haltung eines Bewerbers ihm weder zum Vorteil noch zum Nachteil gereichen darf. Sinngemäße Regelungen enthalten zumeist auch die Landesverfassungen. Das Leistungsprinzip hat zudem in verschiedene Vorschriften der Beamtengesetze auf Bundes- und Landesebene Eingang gefunden. Nach Lorig (1994: 100) und Fricke (1973: 88) wird das Leistungsprinzip aufgrund seiner langen Tradition den hergebrachten Grundsätzen des Berufs- beamtentums zugerechnet, die nach Art. 33 V GG dem öffentlichen Dienstrecht zugrunde liegen müssen.29
3.2 Beeinträchtigung der Neutralität
Im §35 I BRRG sowie im §52 I BBG heißt es: „Der Beamte dient dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Er hat seine Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei seiner Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit Bedacht zu nehmen.“ Dieses Prinzip entstammt der Weimarer Reichsverfassung, hat Einzug in die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gehalten und damit Verfassungsrang.30 Unterliegen Beamte in ihrer Arbeit parteipolitischen Verpflichtungen, ist eine neutrale Amtsführung nicht gewährleistet.
3.3 Beeinträchtigung des Demokratieprinzips
Ämterpatronage stellt, so Arnim (1983: 224), eine Verletzung der Chancengleichheit der politischen Parteien dar. Sie verschafft der regierenden Partei einen Vorteil und wirkt aufgrund des Lebenszeitprinzips über eine Wahlperiode hinaus (siehe hierzu auch S. 49). Parteien erhalten ihren Regierungsauftrag von den Wählern aber nur auf Zeit.
Sichern sie sich die Folgebereitschaft der Verwaltung über die Legislaturperiode hinaus,
29 Zu diesen zählen unter anderem die öffentlich-rechtliche Natur des Beamtenverhältnisses, das Lebenszeitprinzip, das Laufbahngruppenprinzip, die gegenseitige Treuepflicht, die Unbestechlichkeit und Unparteilichkeit. Vgl. Ebert 1995: 139f.
30 Klieve 2003: 185
verstoßen sie gegen das Demokratieprinzip des Art. 20 I GG. 31 Arnim (1980: 22) geht so weit, auch das daraus folgende nachlassende Vertrauen der Bürger in die Neutralität der öffentlichen Verwaltung und die damit einhergehende Politikverdrossenheit als Beeinträchtigung des Demokratieprinzips einzustufen. Schmidt-Hieber (1989: 559) führt aufgrund der „Gewaltenverfilzung“ von Exekutive und Legislative zudem einen Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip des Art. 20 II GG an.32
Einigkeit herrscht in der Literatur, dass auch Art. 21 GG Ämterpatronage nicht rechtfertigen kann. Die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes bezieht das Grundgesetz demnach nicht auf die Besetzung von öffentlichen Ämtern, sondern lediglich auf Positionen in Parlamenten und Regierungen.33 Ebenso wenig können Hinweise darauf, dass Ämterpatronage kein neues Phänomen ist, sondern im deutschen öffentlichen Dienst schon eine lange Tradition besitzt, diese Praxis recht- fertigen. Als Bezugspunkt haben, so Kübler (1982: 361), einzig und allein das Grund- gesetz und dessen Wertmaßstäbe zu gelten. Ausnahmen, in denen eine Partei- mitgliedschaft eine Rolle bei Einstellung oder Beförderung spielen darf, gibt es nur in zwei Bereichen: bei den politischen Beamten und den kommunalen Wahlbeamten. 34
Zusammenfassung:
Nach herrschender Auffassung in der Literatur ist die parteipolitische Ämterpatronage verfassungswidrig. Sie verstößt gegen das Leistungsprinzip des Art. 33 II 1 GG und das Diskriminierungsverbot der Art. 3 III GG und Art. 33 III 2 GG ebenso wie gegen die Neutralitätspflicht des öffentlichen Dienstes (§35 I BRRG, Art. 33 V GG). Zudem liegt ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip des Art. 20 I GG vor. Einstellung und Beförderung im öffentlichen Dienst dürfen demnach nicht auf Grund einer Mitgliedschaft oder Mitarbeit in einer politischen Partei erfolgen.
31 Fricke 1973: 149ff.
32 Siehe Wichmann (1986: 76ff.) und Klieve (2003: 186) für eine alternative Bewertung.
33 Vgl. beispielsweise Arnim (1983: 223) und Klieve (2003: 188).
34 Klieve 2003: 185. Zu den kommunalen Wahlbeamten siehe beispielsweise Fricke (1973: 174ff.).
4 Studien zur Ämterpatronage
Weniger Einigkeit als bei der juristischen Bewertung der Ämterpatronage herrscht über deren Verbreitung in der öffentlichen Verwaltung. Vor 25 Jahren bilanzierte Arnim (1980: 13), es sei in der politischen Wissenschaft unbestritten, dass parteipolitische Ämterpatronage existiere und mit den Jahren zunehme. Über das Ausmaß bestünden jedoch unterschiedliche Vorstellungen. Bis heute hat sich an diesem Forschungsstand nichts Substantielles geändert. Noch immer sind fundierte empirische Untersuchungen selten. Autoren, die auf die Nachteile und Gefahren der Ämterpatronage hinweisen, begnügen sich zumeist mit Einzelfallbeispielen und Vermutungen, um Umfang und Ausmaß zu dokumentieren. Dies hindert jedoch einige nicht an drastischen Aussagen über dieses Phänomen, das andere wiederum für überschätzt halten. Zur Verdeutlichung einige Beispiele:35
• Ämterpatronage ist „ein fortschreitendes Krebsgeschwür im Körper von Staat und Verwaltung (...) Täglich werden in Hunderten von Fällen Einstellungen und Beförderungen nicht zugunsten des persönlich und sachlich Befähigten, sondern aufgrund des Parteibuchs vorgenommen.“36
• Es gibt „kein Elektrizitätswerk, keine öffentliche Sparkasse, keine städtischen oder kommunalen Verkehrsbetriebe, kein irgendwie zum öffentlichen Dienstleistungs- sektor gehöriger Betrieb in diesem Lande, keine Behörde, kein Amt und erst recht kein Ministerium, das nicht vor allem auch ein Versorgungsunternehmen für Partei- gänger und -mitglieder wäre“.37
• „Jedenfalls ist das Phänomen der Parteipatronage auf ihrem schleichenden Weg durch die Institutionen grundsätzlich nicht bestreitbar.“38
• „Das Faktum selbst ist unbestreitbar. Parteienproporz und Ämterpatronage gehören zum heutigen Bild des Parteienstaates (...)“.39
• Es gibt „ein gigantisches Parasitentum“.40
35 Frühere Aussagen zur Verbreitung von Ämterpatronage aus den 1960er Jahren finden sich bei Fricke (1973: 79ff.). Dieser kritisierte schon damals die fehlende empirische Fundierung der Behauptungen.
36 Arnim 1993c: 129
37 Greven 1987: 169
38 Kloepfer 2002: 685
39 Stolleis 1986: 23
40 Schmidt-Hieber 1989: 562
