POLITSEI-
TEENISTUSÕIGUS
Teine, muudetud trükk
ELINA RIKKEN
SAATEKS
Elukestvat õpet väärtustavas organisatsioonis ei saa õpikuid ega õpetajaid olla iial liiga palju. Lisamaks oma panust politseikadettide ja -ametnike uute teadmiste saamisele, valmis õppevahend politseiteenistuse õigusliku regulatsiooni kohta. Politseiteenistusõigus haldusõiguse eriosa ühe ainena annab selle uurijale meeldiva võimaluse kasutada kõiki seniõpitud tõlgendusmeetodeid, mõistmaks erinevate sätete kohaldamise võimalusi. Õppevahendis on lähtutud kehtivatest õigusaktidest 2006. aprilli seisuga. Lisaks on käesolevas teises trükis arvestatud politseiteenistuse seaduse muudatustega, mida menetleti Riigikogus alates novembrist 2004 ning mis jõustusid 01. juunil 2006.
Kuna kehtiva õiguse muutumine eeldab nii mõtlemises kui ka siseõiguse kujundamisel teatud üleminekuperioodi, kajastatakse õppevahendis ka olulisemaid nüüdseks muudetud sätteid. Näiteks ei saa mööda minna kehtetuks tunnistatud politseiametnike põhigruppide regulatsioonist, mis avaliku teenistuse kontseptsiooni viibimise tõttu toob teooriasse sisse teatud täiendava erisuse avaliku teenistuse ja politseiteenistusõiguse vahel. Et rääkida näiteks edutamisest avaliku teenistuse õiguse mõttes, peab reeglina olema võimalik eristada ka ametnike põhigruppe. Politseiteenistuse seadus eriseadusena edutamist ei reguleeri.
Õppevahend sobib lugemiseks ka neile, kes töötavad küll politseis, kuid ei ole politseiametnikud.
Politseiteenistusõiguslikud erisused küll ilmestavad teksti, kuid kogu avalik teenistus põhineb õiguslikult siiski avaliku teenistuse seadusel. Praktiliselt kogu teenistusõigus on tavalistel ametnikel sarnane politseiametnikega, tuleb vaid jätta arvestamata eriseaduse nüansid.
Pühendusega kõigile neile, kes oskavad, tahavad ja viitsivad eristada avalikku huvi üksikisiku huvist ning soovivad arendada Eesti politseid tugevaks, ühtseks, heasoovlikuks ja targaks organisatsiooniks,
Elina Rikken
ISBN-13: 978-9985-67-140-5 ISBN-10: 9985-67-140-6
© Autoriõigused Elina Rikken ja Sisekaitseakadeemia, 2006
Sisekaitseakadeemia Kase 61 12012 Tallinn juuni 2006
SISUKORD
KASUTATUD LÜHENDID
... 5
1. POLITSEITEENISTUSÕIGUSE ÜLDKÜSIMUSED... 6
1.1. Politseiteenistuse olemus ja mõiste
... 6
1.2. Politseiteenistuse süsteem Eestis avaliku teenistuse karjääri- ja positsioonisüsteemi kontekstis
... 8
1.3. Politseiteenistusõiguse asend avaliku õiguse ja eraõiguse sfääris
... 11
1.4. Politseiteenistuse eristamine muudest politseis töö tegemise võimalustest
... 12
1.4.1. Üldine avalik teenistus politseiasutuses
... 14
1.4.2. Töö tegemine, sh teenuste osutamine võlaõiguslike lepingute alusel
... 15
1.5. Politseiteenistusõiguse peamised allikad
... 17
1.6. Politseiteenistusõigusega seonduvad peamised subjektiivsed õigused
... 19
2. POLITSEITEENISTUSSE VÕTMINE JA TEENISTUSLIK LIIKUMINE ... 26
2.1. Politseiametnik ja politseikadett
... 26
2.1.1. Mõisted
... 26
2.1.2. Politseiametnikule esitatavad nõuded
... 26
2.1.3. Politseiametnike ametinimetused ja ametiastmed
... 29
2.2. Politseiteenistusse võtmine
... 30
2.2.1. Ametisse nimetamise vormistamine
... 30
2.2.2. Teenistuse algus
... 33
2.3. Politseiametniku teenistuslik üleviimine
... 34
2.3.1. Teenistuslik üleviimine politseiametniku nõusolekul
... 34
2.3.2. Teenistuslik üleviimine politseiametniku nõudel tervislikel põhjustel
... 36
2.3.3. Teenistuslik üleviimine politseiametniku nõusolekuta
... 36
3. POLITSEIAMETNIKU ÕIGUSED (JA AMETIHÜVED)... 38
3.1. Politseiametniku varalised õigused
... 38
3.1.1. Politseiametniku töötasustamine
... 38
3.1.2. Politseiametniku muud varalised õigused
... 43
3.2. Politseiametniku mittevaralised õigused
... 51
3.2.1. Õigus kokkulepitud ametikohale
... 51
3.2.2. Õigus nõuetekohasele töö- ja puhkeajale
... 52
3.2.3. Õigus puhkusele
... 55
4. POLITSEIAMETNIKU TEENISTUSKOHUSTUSED, TEENISTUSLIKUD PIIRANGUD JA VASTUTUS... 59
4.1. Politseiametniku teenistuskohustused
... 59
4.2. Politseiametniku teenistuslikud piirangud
... 61
4.3. Politseiametniku distsiplinaarvastutus
... 62
4.3.1. Distsiplinaarsüüteod
... 63
4.3.2. Distsiplinaarjuurdluse läbiviimine
... 64
4.3.3. Distsiplinaarkaristused
... 66
4.4. Politseiametniku varaline vastutus
... 68
5. POLITSEITEENISTUSEST VABASTAMINE ... 69
5.1. Politseiteenistusest vabastamine teenistustähtaja möödumise tõttu (ATS § 113, PolTS § 48)
... 71
5.2. Politseiteenistusest vabastamine politseiametniku algatusel (ATS § 114 ja § 127)
... 72
5.3. Politseiteenistusest vabastamine ametiasutuse likvideerimise (ATS § 115) või koondamise (ATS § 116) tõttu
... 73
5.4. Politseiteenistusest vabastamine ametikohale mittevastavuse tõttu (ATS § 117)
... 78
5.5. Politseiteenistusest vabastamine distsiplinaarsüüteo eest (ATS § 118)
... 82
5.5.1. Distsiplinaarkaristusena politseiteenistusest vabastamise kvalifitseerimise seos õigusega saada politseiametniku pensioni
... 84
5.6. Politseiteenistusest vabastamine pikaajalise töövõimetuse tõttu (ATS § 119)
... 86
5.7. Politseiteenistusest vabastamine piirvanuse tõttu (PolTS § 49) ja ametniku teenistusest vabastamine vanuse tõttu (ATS § 120)
... 87
5.8. Politseiteenistusest vabastamine süüdimõistva kohtuotsuse jõustumisel (ATS § 123)
... 88
5.9. Politseiteenistusest vabastamine teenistusse võtmise eeskirjade rikkumise tõttu (ATS § 124) või lähedase suguluse või hõimluse tõttu vahetu juhiga (ATS § 125)
... 88
5.10. Politseiteenistusest vabastamine muudel juhtudel
... 89
KASUTATUD ALLIKAD
... 90
KASUTATUD NORMATIIVMATERJALID
... 90
KASUTATUD KOHTUPRAKTIKA
... 92
KASUTATUD LÜHENDID ATS – avaliku teenistuse seadus AÜS – ametiühingute seadus ESH – Euroopa Sotsiaalharta HaS – haridusseadus
HMS – haldusmenetluse seadus
ITVS – individuaalse töövaidluse lahendamise seadus JAS – julgeolekuasutuste seadus
KarRS – karistusregistri seadus KarS – karistusseadustik KeeleS - keeleseadus KrK – kriminaalkoodeks
KrMK – kriminaalmenetluse koodeks KrMS – kriminaalmenetluse seadustik
KTLS – kollektiivse töötüli lahendamise seadus KVS – korruptsioonivastane seadus
KVTS – kaitseväeteenistusseadus LS – liiklusseadus
PalS – palgaseadus PolS – politseiseadus
PolTS – politseiteenistuse seadus PS – põhiseadus
PTS – pühade ja tähtpäevade seadus PuhkS – puhkuseseadus
PäästeS – päästeseadus
RakKKS – rakenduskõrgkooli seadus RaKS – ravikindlustuse seadus
RAPS – riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seadus RPKS – riikliku pensionikindlustuse seadus
RSS – riigisaladuse seadus RTS – Riigi Teataja seadus RVS – riigivaraseadus
SoVS – soolise võrdõiguslikkuse seadus TDVS – töötajate distsiplinaarvastutuse seadus TLS – töölepingu seadus
TPS – töö- ja puhkeaja seadus
TTOS – töötervishoiu ja tööohutuse seadus TuMS – tulumaksuseadus
TäKS – täiskasvanute koolituse seadus VangS – vangistusseadus
VVS – vabariigi valitsuse seadus VÕS – võlaõigusseadus
ÕÕS – õppetoetuste ja õppelaenu seadus ÄS – äriseadustik
ÜKS – ülikooliseadus
RKEK – Riigikohtu erikogu
RKHK – Riigikohtu halduskolleegium
RKPJK – Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium RKTK – Riigikohtu tsiviilkolleegium
SiMm – siseministri määrus SKA – Sisekaitseakadeemia VVm – vabariigi valitsuse määrus
1. POLITSEITEENISTUSÕIGUSE ÜLDKÜSIMUSED
1.1. Politseiteenistuse olemus ja mõiste
Avalik teenistus on töötamine riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses. Riigiametis töötamiseks loetakse ATS § 1 kohaselt töösuhet seadusandlikku, täidesaatvat või kohtuvõimu, riiklikku järelevalvet, kontrolli või riigikaitset teostava institutsiooni koosseisus ettenähtud valitaval või nimetataval ametikohal avaliku teenistuse seaduse või muude seaduste alusel.
Politsei on täidesaatvat riigivõimu teostav institutsioon ning politseiasutused riigi ametiasutused, milles töötamist loetakse vastavalt ATS § 2 lg 2 punktile 5 avalikuks teenistuseks. Lisaks riigi ametiasutustele eksisteerivad avalikus teenistuses ka kohaliku omavalitsuse ametiasutused1, kuid politseiasutused kuuluvad kõik riigi ametiasutuste hulka.
Kooskõlas ATS §-dega 3 ja 12 võib avaliku teenistuse liigid tuua välja järgmiselt:
- riigiteenistus:
o üldine;
o eriteenistused (nt politsei-, piirivalve-, vanglateenistus);
- kohaliku omavalitsuse teenistus.
Politseiteenistuse olemuse mõistmist hõlbustab politseiseaduse üldsätete analüüs. Lühidalt: politsei teostab täidesaatvat riigivõimu, tagades avaliku korra, kaitstes inimeste ja organisatsioonide seaduslikke huvisid, tõkestades kuritegevust, teostades kuritegude kohtueelset uurimist, määrates ja viies täide karistusi oma pädevuse piires2. Järelikult on politseiteenistuses isikud, kelle igapäevase töö kirjelduse leiab kokkuvõtlikult eelmainitud sättest.
Politseiteenistuse seaduse § 2 kohaselt on politseiteenistus töötamine politseiasutuses, Kaitsepolitseiametis, Riigikantselei julgeolekuasutuste töö koordineerimisega seotud ametikohal ja sisekaitselise rakenduskõrgkooli3 politseiametniku ametikohal.
Lähtudes eeltoodud mõistest on politseiteenistuse määratlemisel olulised kaks aspekti: töötamise koht (konkreetne asutus) ning ametikoht. Ametikohaga on küsimus lihtne: kui on tegemist politseiametniku ametikohaga, saab sellel ametikohal töötada ainult politseiametnik. Kas tegemist on politseiametniku ametikohaga või mitte, nähtub konkreetse asutuse teenistujate koosseisust.
Võimalikud politseiteenistuses töötamise asutused on järgmised:
q politseiasutus;
q Kaitsepolitseiamet;
q Riigikantselei;
q sisekaitseline rakenduskõrgkool.
Oluline on siinkohal eristada nimetatud asutusi nende staatuse järgi. Tegemist on täidesaatvat riigivõimu teostavate asutustega4, mis jagunevad valitsusasutusteks ning valitsusasutuste hallatavateks riigiasutusteks (lisaks kaitsevägi, mille käsitlemine ei ole politseiteenistusõiguse valdkonnas asjakohane). VVS § 39 lõike 3 kohaselt on ministeeriumid, Riigikantselei ja maavalitsused, ametid ja inspektsioonid ning nende kohalikud täidesaatva riigivõimu volitusi omavad asutused valitsusasutused. Peamine eristuskriteerium valitsusasutuste ja valitsusasutuste hallatavate asutuste vahel on see, kas asutuse põhiülesanne on täidesaatva riigivõimu teostamine või valitsusasutuste teenindamine ja toetamine hariduse, kultuuri, sotsiaal- või muus valdkonnas5.
1 ATS § 2 lg 3
2 PolS § 3
3 Kuni 31.05.2006 võis politseiametnik töötada PolTS kohaselt vaid politseieriala õppe struktuuriüksuses
4 VVS § 38
5 VVS § 39 lg 1 ja § 43 lg 1 ja 2
Asutustes töötavate inimeste jaoks omab nimetatud juriidiline erisus tähtsust seetõttu, et valitsusasutustes ehk ametiasutustes töötavad inimesed on avalikud teenistujad, valitsusasutuste hallatavates riigiasutustes töötavad inimesed aga töötajad selle kitsamas tähenduses (töösuhte alus on tööleping). Käesolevas õppematerjalis käsitletakse põgusalt ka politseis töötavate inimeste, kes ei ole politseiametnikud, töö- või teenistussuhte õiguslikke aspekte. Politseiametnikud on kõik riigiametnikud ning neile laieneb PolTS sõltumata faktist, kas nad töötavad valitsusasutuses või valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses. Kui isik vabastatakse politseiteenistusest ning ta jätkab tööd samas asutuses mittepolitseiametniku ametikohal, sõltub tema töö- või teenistusõiguslik staatus asutuse liigist.
Politseiasutused on PolS § 8 lg 2 ja 3 kohaselt Politseiamet, politseiprefektuurid ja üleriigilised spetsialiseeritud politseiasutused – Keskkriminaalpolitsei, Julgestuspolitsei ning Kohtuekspertiisi ja Kriminalistika Keskus. Eestis on alates 2004. aasta jaanuarist 4 politseiprefektuuri ehk Politseiameti kohalikku täidesaatva riigivõimu volitusi omavat asutust:
1) Põhja Politseiprefektuur (keskus Tallinnas, teenindab Harjumaad);
2) Ida Politseiprefektuur (keskus Jõhvis, teenindab Ida- ja Lääne-Virumaad);
3) Lõuna Politseiprefektuur (keskus Tartus, teenindab Tartu-, Viljandi-, Jõgeva-, Valga-, Võru- ja Põlvamaad);
4) Lääne Politseiprefektuur (keskus Pärnus, teenindab Pärnu-, Lääne-, Saare-, Rapla-, Järva- ja Hiiumaad).
Kuni 31.08.2004 kehtinud PolS redaktsiooni kohaselt võisid politsei struktuuri kuuluda ka politseiõppeasutused6. Viimane politseiõppeasutus oli Paikusel asuv Politseikool, mille tegevus eraldiseisva asutusena lõpetati ning mis muudeti 01. septembrist 2004 Siseministeeriumi ha llatava Sisekaitseakadeemia Politseikolledži struktuuriüksuseks7. Sellega viidi kogu politseiametnike koolitamine kokku samasse asutusse teiste riigiametnike koolitamisega.
Politseiasutustes töötamine on vastavalt ATS § 2 lg 2 p 5 avalik teenistus ning kõrvuti politseiametnikega töötavad politseiasutustes teised riigiametnikud ning abiteenistujad8.
Kaitsepolitseiamet on julgeolekuasutus9, mille ülesanne on riigi põhiseadusliku korra ja territoriaalse terviklikkuse vägivaldsele muutmisele suunatud tegevust puudutava teabe kogumine ja töötlemine; riigi vastu suunatud luuretegevuse ennetamine ja tõkestamine, sh riigisaladuse kaitse; seadusega ettenähtud juhtudel kuritegude kohtueelne uurimine ja tõkestamine10.
Kaitsepolitseiamet on samuti valitsusasutus ning seega töötavad ka Kaitsepolitseiametis kõrvuti politseiametnikega teised riigiametnikud ning abiteenistujad.
Riigikantselei on valitsusasutus, mis asub Vabariigi Valitsuse juures ning täidab seadusest tulenevaid ning Vabariigi Valitsuse poolt seaduse alusel antavaid ülesandeid11. Riigikantselei peamised ülesanded on Vabariigi Valitsuse ja peaministri teenindamine, Eesti avaliku teenistuse koordineerimine, dokumendihalduse ja arhiivinduse koordineerimine, Riigi Teataja väljaandmise korraldamine ning sümboolika ja teenetemärkidega seonduva korraldamine12. Riigikantselei koordinatsioonidirektori büroo tagab koordinatsioonidirektori asjaajamise, teenindab Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni ning korraldab riigisaladuse kaitsmist Riigikantseleis. Vastavalt PolTS § 2 on Riigikantselei julgeolekuasutuste töö koordineerimisega seotud ametikohal töötamine politseiteenistus. Teised Riigikantselei teenistujate koosseisu kuuluvad isikud on kas riigiametnikud või abiteenistujad.
Sisekaitseline rakenduskõrgkool on õppeasutus, kus toimub riigi sisejulgeoleku ja sisekaitselise rakenduskõrgkooli põhimääruses nimetatud teistel avaliku teenistuse õppekavadel rakenduskõrgharidusõpe
6 politseiseaduse, päästeseaduse, riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seaduse, politseiteenistuse seaduse, rakenduskõrgkooli seaduse, hädaolukorraks valmisoleku seaduse, jahiseaduse ning väärteomenetluse seadustiku muutmise seadus; RT I 2004, 54, 390
7 VVm 25.02.2004 nr 42 “Politseikooli ümberkorraldamine”; RT I 2004, 11, 67
8 ATS § 5
9 JAS § 5
10 vt täpsemalt JAS § 6
11 VVS § 76
12 arvutivõrgus: http://www.riigikantselei.ee/ 07.04.2006
ning võib toimuda magistriõpe ja õpe keskhariduse baasil läbiviidava kutsekeskhariduse õppekava järgi13. Vastavalt RakKKS § 3 lõikele 2 on sisekaitseline rakenduskõrgkool Siseministeeriumi hallatav riigiasutus.
Ainus sisekaitseline rakenduskõrgkool Eestis on 2006. a kevadel Sisekaitseakadeemia, mis asutati Vabariigi Valitsuse poolt 1992. aastal.
Sisekaitseakadeemia on järelikult ainuke valitsusasutuse hallatav riigiasutus, kus töötavad isikud võivad olla politseiametnikud. Sõnaselgelt on lubatud politseiametnikel töötada sisekaitselises rakenduskõrgkoolis õppejõu ametikohal14. PolTS §-ga 2 ei ole seadusandja teinud selles mõttes vahet Politseikolledži õppejõududel ega teistel töötajatel, mis on võimaldanud luua struktuuriüksusesse politseiametnike ametikohti ka mitteõppejõudude jaoks15. Kuna tegemist ei ole ametiasutusega, töötavad teised isikud Sisekaitseakadeemias reeglina TLS alusel16.
1.2. Politseiteenistuse süsteem Eestis avaliku teenistuse karjääri- ja positsiooni- süsteemi kontekstis
Politseiteenistus on osa avalikust teenistusest. Avaliku teenistuse süsteemidena tuntakse teoorias peamiselt karjääri- ehk kinnist ja positsiooni- ehk avatud süsteemi17. Puhas karjäärisüsteem eeldab riigi ja ametnike vastastikust täielikku lojaalsust, eluaegset teenistussuhet, ning sellele on iseloomulik riigi hoolitsus ametnike eest alates valikust ja värbamisest kuni pensionini saatmiseni. Positsioonisüsteemis müüb ametnik riigile turuhinnaga oma tööd: kokku lepitakse konkreetses töös, töö tegemise ajavahemikus, tasus jm tingimustes.
Klassikalise karjäärisüsteemi tüüpilised tunnused on järgmised18:
Ø teenistusse võetakse ainult madalaimale teenistusse asumise ametikohale (“to entry-level position”), mille jaoks kandidaadil on olemas vajalik haridus (diplom) ning kvalifikatsioon;
Ø teenistusse astumiseks on kehtestatud kõrgeim vanusepiir;
Ø avalikust sektorist väljaspool omandatud professionaalset kogemust ei tunnustata;
Ø seadusejärgne töötasustamisskeem;
Ø teenistusstaažiga on tagatud automaatne palgatõus;
Ø seadusejärgne edutamisskeem;
Ø garanteeritud on pikaajaline teenistussuhe;
Ø seadusejärgne eripensioniskeem;
Ø spetsiaalne distsiplinaarvastutuse seadus.
Vastandina tuuakse muude avaliku teenistuse süsteemide (sh positsioonisüsteemi) tunnused välja järgnevalt19:
Ø teenistusse värvatakse kõigi tasemete ametikohtadele;
Ø konkreetsele ametikohale kandideerijatele esitatakse konkreetsete oskuste nõuded;
Ø ei rakendata maksimaalset vanusepiirangut;
13 RakKKS § 2 lg 2; 10.07.2005 jõustunud redaktsioon
14 RakKKS § 23 lg 8
15 vt näiteks SiMm 01.09.2004 nr 53 “Sisekaitseakadeemia politseikolledži politseiametnike ametiastmed”; RTL 2004, 118, 1844
16 erandid tulenevad veel RakKKS kehtiva redaktsiooniga vastuolus olevate PäästeS ning VangS sätetest (PäästeS § 29 lg 1 p 2 ja VangS § 110 lg 2), mille kohaselt võivad sisekaitselises rakenduskõrgkoolis töötada ka päästeteenistujad ja vanglaametnikud. Ning kuigi sellise lahendi korrektsuses võib kahelda, on sama teed läinud Vabariigi Valitsus ka oma 21.11.2003 määrusega nr 291, sõnastades Sisekaitseakadeemia põhimääruse § 23 lõike 1 järgnevalt “(1) Akadeemia õppejõudude ametikohad on professor, dotsent, lektor, assistent ja õpetaja. Akadeemia õppejõu ametikoht võib olla politseiametniku, vanglaametniku ja päästeteenistuja ametikoht.” Säte hakkas kehtima 01.09.2004; avaldatud RT I 2004, 63, 448. Antud olukorras tundub kõige otstarbekam tunnistada RakKKS § 23 lg 8 kehtetuks, jättes erandid SKA õppejõudude ja teiste töötajate võimaliku teenistusliku staatuse osas eriteenistuste seaduste ning rakendusaktide reguleerida.
17 Roots, H. 2004. Eesti bürokraatia: järjepidevus ja uuenemine. Tallinn: SKA, lk 83 jj
18 Bossaert, D. jt. 2001. Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Development. Maastricht : EIPA, lk 82
19 Bosseart, D. Samas, lk 83
Ø tunnustatakse igasugust varasemat töökogemust;
Ø töötasustamine on diferentseeritud ning palgatingimused läbiräägitavad;
Ø automaatset palgatõusu ei toimu;
Ø tagatud edutamisskeemi ei eksisteeri;
Ø alaline teenistussuhe ei ole tagatud;
Ø pensioniskeem ei ole seadusega tagatud;
Ø kasutatakse erinevaid distsiplinaarvastutuse mudeleid, spetsiaalset seadust avaliku teenistuse distsiplinaarvastutuse jaoks ei ole.
Pikemalt siinkohal peatumata Eestis väljakujunenud avaliku teenistuse süsteemi erisustel, võib erinevatele autoritele20 viidates väita, et Eestis on avalik teenistus arenenud hoolimata ATS-ga loodud raamidest selgelt positsioonisüsteemi suunas. Ka politseiteenistuse süsteem on pidevas muutumises. Samas eeldavad eriteenistused paratamatult seal töötavatele ametnikele esitatavaid kõrgendatud nõudmisi nii isikuomaduste, suhtumise kui ka lojaalsuse mõttes. Politseiteenistusse ei minda mingit töölõiku – projekti – “ära tegema”, vaid võetakse endale kohustus aidata maksimaalselt kaasa politsei põhiülesannete täitmisele. See eeldab aga pikemaajalist protsessi ning pühendunud teenistust. Riigi teatud moraalset kohustust politseiametnike vastu võib eeldada piirangute tõttu, mis politseiametnikele on erinevalt teistest avalikest teenistujatest sätestatud, nt juhi võimalus kohustada politseiametnikku nõusolekuta ületunnitööle (PolTS § 27 lg 1) või katkestada nõusolekuta politseiametniku puhkus (PolTS § 30 lg 2), võimalus viia politseiametnik nõusolekuta üle teisele ametikohale (PolTS § 15) ning politseiametniku praktiliselt absoluutne keeld töötada teise tööandja juures (PolTS § 33 lg 1 p 1)
Politseiteenistuse süsteemi iseloomustavad tunnused karjääri- ja positsioonisüsteemi kontekstis võib Eestis 2006. aasta kevade seisuga kehtivale õigusele tuginedes tuua lihtsustatult välja järgmiselt:
Seadusandlik regulatsioon ja faktiline olukord politseis Omane karjääri- või positsioonisüsteemile teenistusse
astumine
Ø Reeglina võetakse politseiteenistusse vastava kvalifikatsiooniga isik madalaimale talle sobivale ametikohale . Vaja likud algteadmised edukaks töötamiseks on omandatud varasematel aastatel politseikoolitusel (sh Politseikool), SKA-s või muus kõrgkoolis. Oskused omandatakse täiendavalt kooliaegsetele praktikatele teenistuse käigus.
Ø Võimalik on võtta komissari ametikohale erandina kõrgendatud haridusnõudega (magister) või kvalifikatsiooninõuetega (reeglina juriidiline kõrgkvalifikatsioon) isik, kelle oskused ja kogemused (varasem töö kohtunikuna, vandeadvokaadina jne) on vajalikud konkreetsel ametikohal töö tegemiseks.
Ø Teenistusse astumisel kehtib maksimaalne vanusepiir, mis on seotud politseiametniku piirvanusega ning kohustusliku teenistusest vabastamisega seoses vanaduspensioniea saabumisega (PolTS § 49 lg 1 ja 4)
Teenistusse astumine toimub reeglina vastavalt
karjäärisüsteemi tunnustele.
Positsioonisüsteemile on iseloomulik teatud juhtudel senise
kogemuse väärtustamine teenistusse võtmisel.
20 vt nt Annus, T. 1999. Haldus ja õigus Eestis. – Juridica 7, 314– 320; Mikiver, M. 2002. Avaliku teenistuse õigus.
Tallinn: Sisekaitseakadeemia kirjastus; Roots, H. Samas, lk 84
töötasustamine Ø Ametikohad ja palgaastmed on omavahel seotud (PolTS § 19 lg 2)
Ø Võimalik palgamäärade diferentseerimine oleneb politseiametnike kategooriast, kvalifikatsioonist, piirkonnast või asutusest (PolTS § 19 lg 3).
Ø Teenistusstaažiga on seotud automaatne palgatõus (PolTS § 191lg 121).
Ø Esineb teatud juhtudel lisatasude (sh tulemustasu) maksmist ning palgaläbirääkimised on teatud ametikohtadel võimalikud.
Töötasustamine toimub reeglina vastavalt karjäärisüsteemi tunnuste le.
teenistuslik liikumine
Ø Edutamine ega järgmise astme ametikohale saamine ei ole kindlalt planeeritav ega seotud konkreetsete tingimuste täitmisega. Ametikohtadel liikumine oleneb reeglina vabade ametikohtade olemasolust järgmisel ametiastmel.
Ø Politseia metniku võib ametisse nimetada ilma konkursita (PolTS § 13 lg 8). ATS-ga sätestatud avalikke konkursse politseiametnike ametikohtadele välja ei kuulutada.
Tagatud edutamisskeemi puudumine on
iseloomulik
positsioonisüsteemile.
Ametnike õiguspärane ootus
teenistustingimuste perioodiliseks
parandamiseks tagatakse osaliselt staažitasudega (vt töötasustamine).
stabiilse teenistussuhte garanteeritus
Ø Politseiteenistusse võetakse reeglina määramata ajaks (erandid võimalikud ATS § 21 lg 2 p 1 ja 6). Määratud ajaks teatud ametikohale – politseiasutuse juhi (v.a KEKK) – nimetatud politseiametnikel on seadusega võimaldatud jätkata politseiteenistust muul ametikohal (PolTS § 12 lg 5 ja § 48).
Ø Politseiametniku tema nõusolekuta teisele ametikohale üleviimise regulatsioon (PolTS § 15-17) tagab asutuse juhile võimaluse politseiametnike teenistuse jätkamiseks ka pärast ulatuslikku teenistuse ümberkorraldamist.
Ø Ametikoha koondamise tõttu teenistusest vabastatud politseiametnikul säilib kuue kuu jooksul vabastamise hetkest eelisõigus vabanevatele sobivatele ametikohtadele (ATS § 116 lg 3).
Karjäärisüsteemile omane garanteeritud pikaajaline
teenistussuhe.
eripension Ø Politseiametniku eripensionile tekib õigus 50-a politseiametnikul, kellel on vähemalt 20-aastane politseiteenistuse staaž (PolTS § 21¹ lg 1).
Politseipensioni suurus sõltub staažipikkusest ning viimaste teenistusaastate soodsaimast ametikohast.
Ø Politseiametniku ebaseadusliku käitumise korral võib teatud juhtudel jääda politseiametniku pensionist ilma (PolTS § 21¹ lg 10 ja 11).
Ø Endine politseiametnik võib eripensionit saades töötada palgalisel kohal mittepolitseilisel ametikohal.
Eripensioni olemasolu ja regulatsioon vastab karjäärisüsteemi tunnustele.
distsiplinaar- vastutus
Politseiametnike distsiplinaarvastutus on täpsustavalt reguleeritud politseiteenistuse seadusega.
Distsiplinaarvastutuse erikord on iseloomulik karjäärisüsteemile.
Käesoleva õppevahendi autori arvates peaks tulemuslik politseiteenistus olema üles ehitatud pigem karjäärisüsteemile omaste tunnustega. Politsei teostab äärmiselt olulist riigifunktsiooni ning avaliku korra kaitse põhineb suuresti politseiametnike lojaalsusel, motiveeritusel ning seotusel riigiga. Riigil on mõistlik valida välja sobivaimate isiksuseomadustega võimekad ja lojaalsed inimesed, keda arendades ja kelle
21 Kehtib alates 01.06.2006, enne seda makstakse ka politseiametnike staažitasu ATS § 37 lg 2 alusel
teadmiseid, oskusi ja kogemusi parimal viisil ära kasutades motiveerida neid püsima politseiteenistuses kuni professionaalselt viljaka aja lõpuni. Politseiteenistuse tulemuslikkust on raske mõõta indiviidide panuseid üksikuna kaaludes. Oluline on süsteemi leida parimad, motiveerida neid sinna jääma ning tagada sellega organisatsiooni areng, sh selle “ajalooline mälu”. Uute teadmiste lisandudes olemasolevale värskete tulijate näol on võimalik kujundada seejärel välja “best practic e” ning tõeliselt hea haldus.
Eeltoodud tabeli põhjal võib järeldada, et Eesti politsei toimib teenistuslikus mõttes pigem karjäärisüsteemina: sellele vastavad nii teenistusse astumisele, töötasustamisele, teenistuslikele garantiidele kui ka distsiplinaarvastutusele iseloomulikud tunnused. Samas on just see valdkond – teenistuslik liikumine –, mis oma nimetuse poolest kõige paremini seostub ametniku karjääriga22, selgelt positsioonisüsteemile iseloomulike tunnustega. Tõsiseltvõetava motivaatorina pikaajaliseks politseiteenistuseks sätestas seadusandja 2001. aastal eripensionina politseiametniku pensioni23, jättes aga tagamata politseiametniku professionaalset rahuldust pakkuva teenistuskäigu selleni.
1.3. Politseiteenistusõiguse asend avaliku õiguse ja eraõiguse sfääris
Õigus jaguneb laias laastus kaheks: avalikuks õiguseks ja eraõiguseks. Konstanzi ülikooli emeriitprofessor dr Hartmut Maureri arvates ei ole erinevus avaliku õiguse, eriti haldusõiguse ja eraõiguse vahel aprioorne, kuid on kehtiva õiguskorra aluseks. Avalikul õigusel ja eraõigusel on põhimõtteliselt erinevad lähtekohad ja funktsioonid. Eraõigus lähtub üksikisiku privaatautonoomiast ning selle ülesandeks on reguleerida tehinguid ning olemasolevate ja tekkida võivate huvikonfliktide lahendamist eraisikute vahel. Avaliku õiguse objektiks on riik kui kõrgema võimu kandja; avalik õigus loob ja piiritleb riigi pädevusala. Riigi poolt eraõiguslike vormide kasutamine on lubatud vaid erandjuhtudel ning piirdub eraõiguslike vormide kasutamisega, ilma et riik saaks seoses sellega kasutada privaatautonoomiat.24
Politseiteenistusõiguse asendi leidmiseks avaliku ja eraõiguse sfääris lähtub autor õigusteadlaste25 poolt sõnastatud teooriatest:
o Huviteooria lähtub õigusnormide huvisuundumisest. Õigusharu kuulub avaliku õiguse sfääri juhul, kui selle moodustavad avalikke huve teenivad õigusnormid, eraõiguse sfääri aga juhul, kui selle normid teenivad üksikisikute erahuvisid. Huviteooria kohaselt võiks politseiteenistusõigus teoreetiliselt kuuluda pigem avaliku õiguse sfääri. Kogu avaliku teenistuse õigus on loodud tagamaks avaliku võimu teostamine teenistusse võetud isikute poolt. Avalikes huvides on usaldada riigi olulised funktsioonid, sh avaliku korra tagamine, sisejulgeolek jms selleks sobivaimate inimeste kätte. Lisaks kehtib politseiteenistusõiguses nagu ka kogu töö- ja teenistusõiguses teatud avalik-õiguslik töötajate (sh politseiametnike) kaitse, mille saab liigitada pigem avaliku huvi alla: nt ohutute töötingimuste tagamise kohustus tööandjal, et vältida tööõnnetusi ja kutsehaiguseid, hoida töötaja d pikaajaliselt tööga hõivatud ning terved. Politseiametnike kui üksikisikute huvide olemasolu iseenesest ei vähenda politseiteenistusõiguse avalikule huvile allumise võimalust.
o Subordinatsiooniteooria lähtub õigussuhtes osalejate vahelistel suhetel. Avalikule õigusele on omased alluvus- ehk subordinatsioonisuhted, eraõigusele võrdsussuhted. Subordinatsiooniteooria kohaselt on avalikule õigusele iseloomulik ühepoolselt siduv regulatsioon (seadus, haldusakt), eraõiguse jaoks aga leping. Selle teooria kohaselt kuulub politseiteenistusõigus selgelt avaliku õiguse valdkonda: isikud võetakse teenistusse haldusaktiga, kogu teenistus on reguleeritud seaduste või haldusaktidega ning teenistusest vabastatakse haldusaktiga. Võimalikud lepingud (nt koolitusleping, töövõtuleping konkreetses lisaprojektis osalemiseks, tööandja eluruumi üürileping), mida politseiametnikuga võidakse teenistuse vältel sõlmida, ei muuda teenistussuhte iseloomu, sest ei ole teenistussuhtega vältimatult kaasnev ning ka nende lepingute sõlmimisel ei ole pooled võrdsed
22 Eesti keele sõnaraamatu s (ÕS 1999. Koostanud Leemets, T. jt Tallinn: Eesti Keele Sihtasutus) määratletakse karjääri kui kiiret tõusu teenistuses; edu mingil alal
23 politseiteenistuse seaduse ja politseiseaduse muutmise seadusega (RT I 2001, 85, 511) täiendati PolTS §-ga 21¹ (Politseiametniku pension), mis jõustus 01.01.2002
24 Maurer, H. Samas, lk 30
25 Merusk, K. jt. Samas, lk 25; Maurer, H. Samas, lk 30-31
(koolituslepingu puhul on politseiametnikul küll võimalus otsustada, kas ta sõlmib lepingu (ja vastavalt osaleb koolitusel tööandja kulul) või mitte, kuid tingimused kirjutab ette tööandja ning nende üle läbirääkimist ei toimu).
o Modifitseeritud subjektiteooria (ka liigitamisteooria, eriõigusteooria) lähtub õigusnormide juurde liigitatavatest subjektidest. Avaliku õiguse alla kuuluvad teooria kohaselt kõik õigusnormid, mis on suunatud eranditult riigile või muu kõrgema võimu kandjale; eraõiguse hulka arvestatakse igaühe suhtes kehtivad õigusnormid. Eraõiguse subjektiks võib olla teatud juhtudel ka riik, kui ta ei realiseeri selles õigussuhtes avalikku võimu. Politseiteenistusõiguses on üheks subjektiks riigiasutus kui tööandja – riigi – esindaja. Politseiametniku teenistusse võtmisel ning teenistusest vabastamisel on avalik-õiguslik iseloom, politseiametniku igapäevast teenistust korraldades ei realiseeri politseiasutus aga avalikku võimu. Samas on politseiteenistusele iseloomulik, et selle üheks subjektiks – tööandjaks – on kohustuslikult riik, mis tegutseb politseiasutuste kaudu. Järelikult kuulub ka modifitseeritud subjektiteooria kohaselt politseiteenistusõigus avaliku õiguse valdkonda.
Avaliku õiguse alla kuuluvad eelnimetatud teooriate alusel erinevad õigusharud, millest lähim side on politseiteenistusõigusel haldusõigusega. Tsiteerides Tartu Ülikooli professor Kalle Meruskit: “haldusõigus on avaliku õiguse haru, mille normid reguleerivad avalikku haldust teostavate organite moodustamist ja funktsioneerimist ning sealjuures tekkinud suhteid eesmärgiga tagada avalike huvide realiseerimine.”26. Haldusõiguse üldosa reguleerib printsiipe, mõisteid ja õigusinstituute, mis on põhimõtteliselt kõig i haldusõiguse valdkondade jaoks olulised27. Tartu Ülikooli õppejõud liigitavad avaliku teenistuse õiguse (politseiteenistusõigus on avaliku teenistuse õiguse eriliik) haldusõiguse üldosa alla28. Tõenäoliselt lähtuvad nad oma käsitluses sellest, et avaliku teenistuse õigus on tihedalt seotud avalikku haldust teostavate organite olemuse ja avaliku halduse organisatsiooniga. Samas on õppevahendi autori arvates võimalik paigutada avaliku teenistuse õigus pigem haldusõiguse eriossa: avaliku teenistuse õiguse ese on töötamine ametiasutuses. Töötamisele ametiasutuses ehk avalikule teenistusele laienevad haldusõiguse üldosaga kehtestatud põhimõtted (sh haldusmenetlusele omased seaduslikkuse, proportsionaalsuse ja uurimispõhimõte). Sarnaselt avaliku teenistuse õigusele kuuluks ka politseiteenistusõigus selle lähenemise korral haldusõiguse eriossa. Autori seisukohta toetab ka asjaolu, et PolTS § 1 lõikega 3 viidatakse sõnaselgelt haldusmenetluse seaduse kui haldusõiguse üldosa kohaldatavusele politseiteenistusõiguses.
Kokkuvõtvalt võib liigitada politseiteenistusõiguse avaliku õiguse alla: politseiteenistus on loodud avalikes huvides, selle üheks subjektiks on riik, mis on politseiametnikuga subordinatsioonisuhtes ning teenistussuhtel on avalik-õiguslik iseloom. Avaliku õiguse sfääris kuulub politseiteenistusõigus haldusõiguse eriossa.
1.4. Politseiteenistuse eristamine muudest politseis töö tegemise võimalustest Lugedes ajakirjandust ning suheldes organisatsiooniväliste isikutega võib märgata, et kolmandate isikute jaoks tähendab politseiteenistus tihti “töötamist politseis”. Selline lähenemine ei ole juriidiliselt korrektne:
politseis29 töötab lisaks politseiametnikele ka teisi avalikke teenistujaid ning mitte kõik politseiametnikud ei tööta politseis. Veelgi enam: politseis võivad teha tööd ka isikud, kes ei ole ei politseiametnikud ega üldse avalikud teenistujad. Ka võlaõigus annab füüsilisel isikul võimaluse pakkuda tasu eest oma tööjõudu ja/või –tulemust teisele füüsilisele või juriidilisele isikule . Riiki kui juriidilist isikut esindav asutus võib olla ka politseiasustus ning füüsiline isik politseiteenistuses mitteolev isik, nt Tallinna Tehnikaülikooli tudeng, politseipensionär või SKA halduskolledži õppejõud.
Politseis PolTS, ATS ning TLS alusel töötavad isikud leiavad reeglina oma ameti- või abiteenistuskoha konkreetse politseiasutuse teenistujate koosseisust. Politseiasutuste struktuur ja teenistujate koosseis kinnitatakse kooskõlas ATS § 10 lg 4 ning VVS § 49 lg 1 punktidega 10 ja 11 siseministri poolt ning avaldatakse (v.a Keskkriminaalpolitsei) määrusena kooskõlas RTS § 2 punktiga 10 ja § 9 lg 4 punktiga 1
26 Merusk, K. Samas, lk 28
27 Maurer, H. Samas, lk 23
28 Merusk, K. Samas, lk 38; Tavits, G. Samas
29 organisatsiooni mõttes moodustavad politsei politseiasutused (PolS § 8 lg 1)
“Riigi Teataja Lisas”. Nimetatud määruses on kirjas teenistujate koosseisu kuuluvate ameti- ja abiteenistuskohtade arv. Politseipeadirektor määrab siseõiguseaktiga ameti- ja abiteenistuskohtade nimetused ning vajadusel moodustab asutuse põhimääruses nimetatud struktuuriüksustesse allstruktuuriüksused30.
Asutuse põhimääruse, tema struktuuri ja teenistujate koosseisu ning asutuse tegevust reguleerivate muude õigusaktide vahel peab valitsema tasakaal: koosseisuliste ameti- ja abiteenistuskohtadega peab olema võimalik teha ettenähtud töö riikliku tööajanormi piires. Olenevalt koha eesmärgist, funktsioonidest ja täidetavatest ülesannetest määratletakse, kas tegemist peaks olema ameti- või abiteenistuskohaga, ametikoha puhul: kas tegemist on politseiliste või mittepolitseiliste funktsioonidega.
Näiteks: Lääne Politseiprefektuuri teenistusosakonna struktuur ja teenistujate koosseis 01.09.2005–
30.04.200631, valikuline väljavõte Struktuuriüksus,
ametinimetus
Ameti- või abiteenistuskoha
põhigrupp Ameti- ja abiteenistuskohtade arv
TEENISTUSOSAKOND
Politseidirektor kõrgem politseiametnik 1
Juhtivkonstaabel vanempolitseiametnik 1
Infotöötlustalitus
... …
Personalitalitus
... ...
Politseikontrollitalitus
Komissar kõrgem politseiametnik 1
Politseijuhtivinspektor vanempolitseiametnik 2
Politseivaneminspektor vanempolitseiametnik 1
kokku talituses 4
Infosüsteemide talitus
... ...
Asjaajamistalitus
... ...
Majandustalitus
Peaspetsialist vanemametnik 1
Juhtivspetsialist vanemametnik 3
Vanemspetsialist vanemametnik 1
Nooremspetsialist nooremametnik 2
Autojuht mehhanismi juht32 1
Hooldustööline oskustööline 5
kokku talituses 13
kokku osakonnas 43
30 Kuni 30.04.2006 kehtisid ka politseiasutuste jaoks ministri kehtestatud üksikasjalikud teenistujate koosseisud, kus oli määruse tasandil kirjas kõigi ameti- ja abiteenistuskohtade nimetused ja arv konkreetses asutuses. Loomulikult on selline regulatsioon kohmakas ega võimalda pidevaid struktuurimuudatusi. Samas aga tuleb möönda, et sõnaselget teenistujate koosseisu (st ameti- ja abiteenistuskohtade nimetused ja neist iga arv) määramise õigust ei ole VVS-ga võimaldatud ministril valitsusasutuse juhile edasi delegeerida.
31 Lääne Politseiprefektuuri struktuur ja teenistujate koosseis. Siseministri 03.08.2005 määrus nr 72 – RTL 2005, 89, 1334. Tunnistatakse tõenäoliselt kehtetuks arvates 01.06.2006, sest PolTS-st kaotatakse selle kuupäeva seisuga politseiametnike põhigrupid
32 nii autojuht mehhanismi juhina kui ka hooldustööline oskustöölisena on abiteenistujad, teised selles tabelis on ametnikud
1.4.1. Üldine avalik teenistus politseiasutuses
Avalik teenistus on töötamine riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses ning politseiasutus on riigi ametiasutus. Politseiteenistuse legaaldefinitsioonist33 nähtuvalt ei kuulu kõik politseis töötavad isikud politseiteenistusse34: oluline eristuskriteerium siinkohal on konkreetne ameti- või abiteenistuskoht.
Järelikult töötavad politseis teisedki riigiteenistujad ehk isikud, kes teevad palgalist tööd riigi ametiasutuses35.
Avalikud teenistujad jagunevad vastavalt ATS § 5 ametnikeks, abiteenistujateks ning koosseisuvälisteks teenistujateks.
§ 6. Ametniku mõiste ja liigid
(1) Ametnik on ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohale nimetatud või valitud isik.
(2) Ametnikud jagunevad riigiametnikeks ja kohaliku omavalitsuse ametnikeks.
§ 7. Abiteenistuja mõiste
Abiteenistuja on ametiasutuse koosseisus ettenähtud abiteenistuskohale töölepingu alusel võetud tehniline töötaja.
§ 8. Koosseisuvälise teenistuja mõiste
Koosseisuväline teenistuja on isik, kes võetakse teenistusse määratud ajaks nimetamise või töölepingu alusel ametniku või abiteenistuja niisuguste ülesannete täitmiseks, millel ei ole alatist iseloomu.
Ametnikud ja abiteenistujad kuuluvad mõlemad asutuse teenistujate koosseisu. Ametnike ja abiteenistujate erisus seisneb nende teenistusülesannetes: ametnikud teostavad vahetult avalikku võimu, abiteenistujad tegelevad tehniliste töödega (nt koristamine, autojuhtimine, paljundamine), mis toetab avaliku võimu teostamist. Ametnike ja abiteenistujate tööd reguleerivad erinevad õigusaktid36: ametnikel ATS ning abiteenistujatel TLS. Ülejäänud tööseadused (nt PalS, PuhkS ja TPS) kehtivad kõigi teenistujate osas, kui seadusega ei ole sätestatud teisiti37.
Koosseisuväline teenistuja võetakse teenistusse juhul, kui asutuses on vaja täita ajutisi konkreetseid teenistusülesandeid. Olenevalt ülesannete sisust on tegemist kas koosseisuvälise ametniku (nt personalispetsialist) või abiteenistujaga (nt majahoidja). Koosseisuvälisel teenistujal on sarnased õigused ja kohustused koosseisuliste teenistujatega, peamine erisus seisneb teenistussuhte ajutisuses. Ajutised teenistusülesanded võivad olla seotud nt uue seaduse töömahuka rakendamisega (ulatuslik sisekoolitus).
Koosseisuväliste teenistujate teenistusse võtmisel asutuse tavapäraste ülesannete täitmiseks (nt valvelauas olemiseks) ei ole seadusandja poolt ATS §-ga 8 pakutud võimalust otstarbekohaselt kasutatud38. Kui isik võetakse koosseisuväliselt teenistusse sama töö tegemiseks mitu perioodi järjest, on tõenäoliselt tegemist alalise tööga ning mõistlik on muuta asutuse teenistujate koosseisu ning viia sisse täiendav ameti- või abiteenistuskoht.
33 PolTS § 2
34 Politseiametis ja tema halduses olevates politseiasutustes võis Vabariigi Valitsuse otsusel kuni 31.05.2006 töötada 3850 politseiametnikku ja 1260 teist teenistujat. Politseiameti ja tema halduses olevate politseiasutuste politseiametnike ja teiste teenistujate arvu kehtestamine. Vabariigi Valitsuse 21.11.2003 korraldus nr 752k – RTL 2003, 122, 1968
35 ATS § 4 lg 1 ja 2
36 ATS § 13 lg 1 ja 2
37 teisiti on nt põhipuhkuse kestus: PuhkS § 9 lg 1 kohaselt on põhipuhkuse kestus 28 kalendripäeva, sama paragrahvi lg 2 punkti 3 ning ATS § 45 lg 1 kohaselt kestab ametniku põhipuhkus 35 kalendripäeva
38 Seadusandja ei ole ATS-ga ametnike suhtes sellist tööandjapoolset käitumist sanktsioneerinud. TLS § 27 lg 4 kohaselt muutub teatud töö tegemiseks või tööde mahu ajutisel suurenemisel sõlmitud määratud tähtajaga tööleping, mis on sõlmitud sama töö tegemiseks rohkem kui kaks korda järjest, kolmandal korral määramata tähtajaga töölepinguks. Töölepingute sõlmimine loetakse järjestikuseks juhul, kui ühe töölepingu lõpetamise ja järgmise töölepingu sõlmimise vaheline periood ei ületa kahte kuud.
1.4.2. Töö tegemine, sh teenuste osutamine võlaõiguslike lepingute alusel
Politsei võib vajada teatud ajutise töö tegemist ka ainult selle tulemuse või protsessi asetleidmise eesmärgil.
Tegemist võib olla vajadusega midagi programmeerida, kirjutada projekt, anda õiguslik hinnang spetsiifilisele küsimusele, esindada politseid kohtuvaidluses, puhastada politseile kuuluva rajatise sein graffitist, valmistada naispolitseiametnikele uus partii vormikübaraid, koolitada politseiametnikke karistusõiguse valdkonnas jms. Võlaõiguslike lepingute järele tekib vajadus reeglina juhul, kui tegemist on ühekordse ülesandega, mille tegemiseks asutuses endas puudub potentsiaal ja/või see tegevus on olemuselt väga erinev asutuse põhitegevusest. Politseiasutuses võib töötada mitmeid häid juriste, kuid konkreetne õiguslik vaidlus võib puudutada väga spetsiifilist teemat rahvusvahelises mereõiguses. Politseiasutuses võib töötada palju usinaid ametnikke, kuid mõne päeva pärast toimuv väliskülaliste visiit võib nurjuda inetu graffiti pärast, millest seina puhastamine oma ajamahukuse tõttu ei laseks ametnikel teha igapäevast tööd. Asutuses võib töötada karistusõiguse eksperte, kuid õiguse rakendamine ja areng põhjustab vajaduse uute teoreetiliste teadmiste ja lähenemiste järele.
VÕS pakutavad võimalused avab eelkõige võlasuhte mõiste:
§ 2. Võlasuhte mõiste
(1) Võlasuhe on õigussuhe, millest tuleneb ühe isiku (kohustatud isik ehk võlgnik) kohustus teha teise isiku (õigustatud isik ehk võlausaldaja) kasuks teatud tegu või jätta see tegemata (täita kohustus) ning võlausaldaja õigus nõuda võlgnikult kohustuse täitmist.
Võlasuhte tekkimise aluseid on mitmeid, kuid seoses teatud töö tegemisega on asjakohaseim võlasuhte tekkimine VÕS § 3 p 1 kohaselt lepingu alusel.
§ 8. Lepingu mõiste
(1) Leping on tehing kahe või enama isiku (lepingupooled) vahel, millega lepingupool kohustub või lepingupooled kohustuvad midagi tegema või tegemata jätma.
Lepinguga poolte vahel loodud võlaõigusliku suhte sisuks on konkreetse teo tegemise kohustus ja sellele vastav õigus saada teatud hüve.
Võlaõiguslikest lepingutest kasutatakse politseis enamasti töövõtulepinguid. Teenimatult on tähelepanuta jäänud käsunduslepingud, mis oma olemuselt sobiksid mõnegi võlasuhte vormistamiseks. Kuna ülejäänud teenuste osutamise lepingud (nt maaklerileping, agendileping) jäävad oma olemuselt avalikule teenistusele kaugeks, siis neid käesolevas õppematerjalis ei vaadelda.
Töövõtuleping on suunatud tulemuse saavutamisele: lepingu pooled sõlmivad kokku teatud tulemuses (töös), selle kvaliteedinõuetes ning üleandmise tähtpäevas. Töövõtulepingu esemeks võib olla nii asi kui teenus, kuid kõige olulisem lepingu nõuetekohase täitmise kriteerium on kokkulepitud töötulemus. Kui lepinguga määratletud kvaliteediga tulemust kokkulepitud ajaks ei saavutata, on tegemist lepingu rikkumisega.
§ 635. Töövõtulepingu mõiste
(1) Töövõtulepinguga kohustub üks isik (töövõtja) valmistama või muutma asja või saavutama teenuse osutamisega muu kokkulepitud tulemuse (töö), teine isik (tellija) aga maksma selle eest tasu.
Töövõtulepingu korral ei ole reeglina oluline, kes töö teostab: lepinguga endale kohustuse võtnud isik vastutab igal juhul tulemuse eest. Kui nt politseiasutuse juht sõlmib AS “Nõel” juhatajaga töövõtulepingu naispolitseiametnike vormikübarate valmistamiseks, siis on lepingut rikutud ka juhul, kui vormikübarate partii ei anta üle kokkulepitud ajal või kübarate värv ei vasta kokkulepitule . Kuid keegi ei eelda, et aktsiaseltsi juht isiklikult oleks need kübarad valmis teinud. Juhul, kui AS “Nõel” töötajad on lohakad ning kübarad ei valmi õigeaegselt, on lepingut rikutud ning AS “Nõel” kannab sellega kaasnevad kahjud. Ning kui kübarapartii varastatakse AS “Nõel” valdusest enne politseiasutusele üleandmist, jääb samuti kahju töövõtja ehk AS “Nõel” kanda (nö ettevõtlusrisk).
Teoreetiliselt võiks politseiasutus lasta kübarad valmistada ka oma koosseisulistel abiteenistujatel, kellel on olemas vastavad oskused. Otsust mõjutab lisaks asutuse põhitöö seotusele tehtava ühekordse tööga tööandja soov tööprotsessi korraldada. Peamised eristamiskriteeriumid, kas tegemist on töölepingu või töövõtulepinguga, on järgmised:
q tööprotsessi korraldamine ja juhtimine – kas kübarate valmistamine toimub rangelt politseiasutuse juhi või tema poolt määratud teenistuja näpunäidete järgi või mitte;
q töösisekorrale allumine – kas kübaraid valmistavad isikud alluvad politseiasutuse sisekorraeeskirjale või mitte, sh kas nad peavad valmistama kübaraid politseiasutuse määratud kohas, ajal (nt tööpäeviti kl 8-17) ja viisil;
q kuulumine teenistujate koosseisu – kas kübaraid valmistavad isikud on politseiasutuse koosseisus või on nendega loodud õigussuhe vaid konkreetse tulemuse saavutamiseks;
q riski jaotus – kas kübaraid valmistavad isikud vastutavad kübarate valmimise eest ka nt juhul, kui nad haigestuvad, kui materjal ei ole sobilik, kui nad kogemata kasutavad valesid mõõtusid39;
q töövahendid – kas kübaraid valmistavad isikud peavad endale ise muretsema vajalikud töövahendid või annab need töö tellija;
q kasum – kas kübaraid valmistavate isikute pädevuses on lepingu sõlmimisel planeerida endale ka võimalik kasum seoses töö ja kulude oskusliku planeerimisega ning kas nad peavad leppima halva planeerimise korral hoopis kahjumiga40.
Kokkuvõtlikult võib üldistada, et kui kübarate tegemiseks on kübarate tellijal ainuke kohustus nõuetekohane töö vastu võtta ning selle eest tasuda, siis on tegemist töövõtulepinguga. Kui aga kübarate valmistajad sõltuvad oluliselt töö tellijast, alludes ta juhistele ning kontrollile, on tegemist töölepinguga.
Käsundusleping on suunatud protsessile, tegutsemisele teatud eesmärgi saavutamise nimel.
Käsunduslepingu korral ei ole tulemuse reaalne saavutamine lepingu nõuetekohase täitmise eeldus: kui käsundisaaja on teenuse osutamisel hoolikas, järgib tellija mõistlikke juhiseid ning teeb tellijaga koostööd, siis tulemuse reaalne saavutamata jätmine ei ole lepingu rikkumine. Kui nt politseiasutus sõlmib lektoriga käsunduslepingu, mille alusel lektor koolitab politseiametnikke, on lektori poolt lepingujärgne kohustus täidetud loengute nõuetekohase pidamisega. Kas koolitusel osalenud politseiametnikud omandavad ka vajalikud teadmised ning teevad tulevikus oma töös vähem vigu, ei ole lektori vastutusel: tasu lepingu täitmise eest peab lektor saama pärast loengukursuse lõppu. Sama põhimõte kehtib ka nt politseiasutuse ja vandeadvokaadi vahelise käsunduslepingu sõlmimisel asutuse esindamiseks kohtuvaidluses: käsundisaaja poolt on leping nõuetekohaselt täidetud ka juhul, kui temast sõltumatult protsess kaotatakse.
§ 619. Käsunduslepingu mõiste
Käsunduslepinguga kohustub üks isik (käsundisaaja) vastavalt lepingule osutama teisele isikule (käsundiandja) teenuseid (täitma käsundi), käsundiandja aga maksma talle selle eest tasu, kui selles on kokku lepitud.
Tulenevalt käsunduslepingu olemusest on loogiline, et käsunduslepingu sõlmimisel eeldatakse käsundi täitmist käsundisaaja poolt isiklikult, keelamata kasutada kolmandate isikute abi41. Eraldi on VÕS §-ga 621 rõhutatud käsundisaaja kohustust järgida käsundiandja juhiseid. Juhiste järgimise intensiivsus sõltub konkreetsest käsunduslepingust: tõenäoliselt sekkub politseiasutuse juht või tema poolt volitatud isik vähem nt vandeadvokaadiga kui lektoriga sõlmitud käsunduslepingu täitmisesse, kui kõne all on parimad meetodid töö teostamiseks kohtus või auditooriumis.
Käsunduslepingu eristamiseks töövõtulepingust on olulisim kriteerium lepingu suunatus : kas tulemus või protsess. Käsunduslepingu eristamiseks töölepingust tuleb vaadelda töö tegija iseseisvuse astet käsundiandja suhtes: kui töö tegija sõltub käsundiandjast suhteliselt vähe (nt ei pea enamasti järgima töö tellija sisekorraeeskirja ning valib ise, millal, kus ja kuidas tellimuse täidab jms), on tegemist pigem käsunduslepinguga. Iga konkreetset juhtumit tuleb analüüsida eraldi ning lepingu sõlmimisel lähtuda TLS
39 loomulikult vastutavad ka koosseisulised töötajad oma töö tulemuslikkuse eest, kuid see kuulub töötajate distsiplinaarvastutuse teema alla
40 politseiasutuse koosseisulisel teenistujal ei ole vahet, kas tema poolt tehtav töö, milleks tööandja korralduse andis, ka tööandjale ära tasub: tööandja ülesanne on töö planeerida võimalikult tulemuslikult ning säästlikult
41 VÕS § 622
§ 8 mõttest. Riigikohtu tsiviilkolleegium: “Seega, kui on ilmne, et vaidlusalune leping ei ole tööleping, siis sõltumata poolte väidetest loeb kohus tuvastatuks, et pooled ei sõlminud töölepingut. Juhul, kui pooltevahelisel kokkuleppel on ühtviisi nii töölepingu kui mõne muu tsiviilõigusega reguleeritava lepingu tunnused, nii et lepingulise suhte olemust ei ole võimalik üheselt määratleda, ja tööandja ei tõenda, et pooled sõlmisid mõne muu lepingu, tuleb poolte vahel sõlmitud leping lugeda töölepinguks.”42. Riigikohtu erikogu on pädeva kohtu määramisel öelnud: “Pooltevahelise õigussuhte kvalifitseerimisel ei ole otsustava tähtsusega suhteid reguleerivale lepingule antud nimetus. Kohus peab tuvastama, milline oli õigussuhte tegelik iseloom; kas oli tegemist tsiviilõigusliku või avalik -õigusliku suhtega ja vastavalt suhte iseloomule lahendama vaidluse. Kohus ei saa suhtele, millele on antud tsiviilõiguslik vorm, anda hinnangut hagiavalduse vastuvõtmise staadiumis pelgalt mõne fakti põhjal. Suhte tegelik iseloom selgub vaidluse lahendamise käigus.”43 Järelikult mängib suhteliselt väikest rolli töö tegemiseks sõlmitava lepingu nimetus, kui tegelikult on tegu olemuslikult teistsuguse õigussuhtega.
TLS § 8 olulisus tööd tegevate isikute jaoks tuleneb tööandja kohustusest tagada oma töötajatele või teenistujatele teatud tööõiguslikud garantiid. Seetõttu on tööandjale kasulik sõlmida kas töötaja teadmatust kasutades või temaga kokkuleppel (vt TsÜS § 89 – näilik tehing) võlaõiguslik leping ka juhul, kui tegemist on puhtalt töö- või teenistusõigusliku suhtega. Tööd tegeval isikul on sel juhul õigus nõuda TLS § 8 kohaldamist ning väidetava tööandja kohustus on tõendada, et tegemist ei ole töö- (teenistus-) õigusliku suhtega.
1.5. Politseiteenistusõiguse peamised allikad
Refereerides professor H. Maurerit44 on õigusallikas õigusnormide tekkimise ja avaldumise vorm ning õigusnorm on õigusallikates väljenduvate regulatsioonide sisu. Mõisted õigusallikas ja õigusnorm toetuvad välisõigusele, mistõttu tüüpilisi siseõiguse45 allikaid õppevahendis ei käsitleta. Samuti leiavad käsitlemist ainult kirjalikud õigusallikad, mis tänu oma vormile võimaldavad sisu korrektselt tõlgendada ning tagavad seega õigusliku kindluse.
Politseiteenistusõiguse peamised allikad kirjalike välisõig use allikatena on järgmised:
q Eesti Vabariigi põhiseadus, mille §-dega 29, 30, 31 ja 48 sätestatakse laias laastus Eesti kodaniku põhiõigus otsustada elukutse valikul politseiteenistuse kasuks ning kohustus pärast politseiteenistusse astumist pidada kinni teatud piirangutest ja keeldudest. Politseiteenistusega seonduvatele põhiõigustele on pühendatud õppevahendi järgmine alapeatükk.
q Avaliku teenistuse seadus (ATS) üldseadusena ja politseiteenistuse seadus (PolTS) eriseadusena, millega on reguleeritud politseiteenistusõiguse teenistussuhtest tulenevad teemad: teenistusse võtmine, teenistuslik liikumine, töötasustamine, ergutamine jms. ATS kehtib politseiteenistusele PolTS tulenevate erisustega46. Erisuste rakendamise skeem võib olla seadusandja poolt sõnaselgelt eriseadusesse sissekirjutatud:
Näiteks: Esmakordsel ametisse astumisel annab ametnik ATS § 28 lõike 1 kohaselt ametivande.
Politseiteenistusse astumisel annab iga politseiametnik PolTS § 11 lg 1 kohaselt politseivande. Ning lähtudes ATS § 28 lõikest 4 ei pea politseivande andnud isik ATS-ga sätestatud ametivannet andma.
või tuleb lähtuda erinormi ülimuslikkuse põhimõttest üldnormi ees:
Näiteks: ATS § 16 punkti 1 kohaselt on keelatud võtta teenistusse isikut, kellel on karistatus tahtlikult toimepandud kuriteo eest. PolTS § 9 punkti 3 kohaselt on piisab politseiteenistusse võtmisest keeldumiseks ka sellest, kui isikut on kunagi karistatud tahtlikult toimepandud kuriteo eest, olenemata karistuse
42 RKTK nr 3-2-1-3-05
43 RKEK nr 3-3-4-1-03
44 Maurer, H. Samas, lk 40-41
45 Siseõigus on halduse sisemine regulatsioon, nt haldus- ja sisekorraeeskirjad. Kuigi ka siseõigus on siduv ning põhineb välisõigusele, ei ole liigse sõltuvuse tõttu konkreetse regulatsiooni kehtestajast ning vaid haldusesisese avaldamise tõttu selle käsitlemine õppevahendis otstarbekas. Siseõiguse võimalikud allikad politseiteenistusõiguse mõttes on näiteks ametikohtade täitmise kord, rotatsiooniskeem, tähtpäevade puhul ametniku tunnustamise kord, asutuse ümberstruktureerimisel ametikoha koondamise tõttu teenistusest vabastatavate ametnike valiku kord
46 ATS § 12 lg 3 p 4 ja PolTS § 1 lg 2
võimalikust kustumisest (= karistatust ei ole). Järelikult võimaldab seadusandja võtta 20 a tagasi tahtlikult toimepandud kuriteo eest karistatud isiku politseiasutuses teenistusse küll, kuid mitte politseiametniku ametikohale.
q Teised olulisemad seadused47 (sh tööseadused):
o haldusmenetluse seadus;
o kollektiivse töötüli lahendamise seadus;
o korruptsioonivastane seadus;
o palgaseadus;
o puhkuseseadus;
o pühade ja tähtpäevade seadus;
o soolise võrdõiguslikkuse seadus;
o töö- ja puhkeajaseadus;
o töötajate distsiplinaarvastutuse seadus;
o töötajate usaldusisiku seadus;
o töötervishoiu ja tööohutuse seadus;
o täiskasvanute koolituse seadus;
o Vabariigi Valitsuse seadus.
Tööseadused ehk töösuhteid mingis konkreetses valdkonnas (nt palk, puhkus) reguleerivad seadused laienevad ametnikele ATS § 13 lõike 1 kohaselt niivõrd, kuivõrd ATS või PolTS ei sätestata teisiti48. Tartu Ülikooli õppejõu dr Gaabriel Tavitsa hinnangul on töötajate töösuhteid ja ametnike teenistussuhteid reguleerivad õigusaktid sarnased eelkõige otstarbekuse tõttu, mitte aga seetõttu, et töö- ja teenistusõigus oleks omavahel üld- ja eriõiguse seoses49. Tööseaduste esmane suunitlus töölepingu alusel töötavate isikute töösuhete reguleerimisele toob kaasa mitmekordse viitamise:
Näiteks: ATS § 37 lõike 4 kohaselt makstakse teenistujatele palka palgaseaduses sätestatud korras. PalS § 1 lõikega 3 sätestatakse, et avalikele teenistujatele laieneb PalS niivõrd, kuivõrd avalikku teenistust reguleeriva või muu seadusega ei ole sätestatud teisiti. Järelikult tuleb võrrelda omavahel PalS ja ATS vastavaid sätteid (nt palga mõistet), sarnaste sätete korral lähtuda ATS-st ning politseiametnike töötasustamisel arvestada lisaks PolTS erisustega (§ 19–20), mis konkreetsel juhul on oma olemuselt erisätted töötasustamise valdkonnas ATS erisätetele PalS ees.
q Vabariigi Valitsuse ja ministri määrused, millega konkretiseeritakse seadusega (põhiliselt PolTS ja ATS) sätestatut. Määrustega reguleeritakse nt teenistuslähetuste, politseiametnike koolituskulude, politseiametniku pensioni jms seonduvaid reeglina tehnilisi küsimusi50.
Kirjalike välisõiguse allikate tõlgendamisel on enamasti kasu õiguse üldpõhimõtetest ning kohtulahenditest (nn kohtunikuõigusest). Professor Maurer teeb kohtunikuõigusel ning õiguse üldpõhimõtetel vahet järgnevalt51: “Õiguse kohaldamine ei seisne kõigi nende juhtumite puhul mitte ainult õiguslikus kvalifitseerimises, võid nõuab ka, et kohtunik ise õiguslikke mastaape arendaks ja selles mõttes õigusloomelise tegevusega tegeleks. Niisugusel viisil tekivad kohtupraktikas kindlad põhimõtted, mis leiavad pidevat kasutamist ja tähelepanu ning saavad seetõttu nimetuse kohtunikuõigus. Haldusõiguse valdkonnas on selleks muu hulgas haldusõiguse üldised põhimõtted, mida ei saa siiski ilma pikemata kohtunikuõigusega samastada, kuna haldusõiguse üldistel põhimõtetel on seadust asendav funktsioon, kohtunikuõiguse ülesandeks on aga eelkõige seaduse tõlgendamine, konkretiseerimine ja edasiarendamine.
47 meeldetuletuseks: seadused formaalses mõttes on õigusnormid, mis on välja antud Riigikogu poolt põhiseadusega sätestatud seadusandliku menetluse korras
48 Konkreetselt ei laiene ametnikele tööseadustest vaid TLS, millega samas on seadusandja sätestanud mitmeid kõigile töötajatele (sh ametnikele) laienevaid õiguseid, nt keeld kohelda töötajaid ebavõrdselt (TLS § 10-10³), töötaja olukorda halvendavate tingimuste ja tõlgenduste kehtetus (TLS § 15-17). ATS § 58 kohaselt on ametnikul suhetes oma tööandjaga kõik õigused, mis on ette nähtud töölepingu alusel töötavale isikule
49 Tavits, G. Samas
50 Kuna määrustel puudub formaalsele seadusele iseloomulik demokraatlik (määruse väljaandja ei ole rahva poolt valitud esindaja – Riigikogu) ning menetluslik garantii (kaasatud on väiksem ringkond isikuid ning kooskõlastamine toimub haldusesiseselt), siis on määrus rangelt seotud seadusega ning delegatsiooninormiga sätestatud volituse eesmärgi ja ulatuse ületamine on keelatud
51 Maurer, H. Samas, lk 48
/.../ Kohtunikuõigus saab seetõttu tekkida ainult seadusliku õiguse raames; kohtunikuõigus saab olla ainult seadust konkretiseeriv ja seadust täiendav, mitte aga seadust korrigeeriv õigus.”
Ka politseiteenistusõiguses on kohtulahenditel suur tähtsus. Kuigi seaduse tõlgendamisel tuleks eelkõige lähtuda põhimõttest, et töö- ja teenistusõiguses tuleb kahtluse korral tõlgendada mitmeti mõistetavat sätet töötaja või teenistuja kasuks, ei ole alati üheselt arusaadav, milline tõlgendus on teenistujale kõige kasulikum52.
1.6. Politseiteenistusõigusega seonduvad peamised subjektiivsed õigused
Avalikus teenistuses töötamine on sarnaselt erasektoris töötamisega majanduslikult ja organisatsiooniliselt sõltuva töö tegemine tööandja (avalikus teenistuses: riigi) kasuks. Politseiametnik leiab oma teenistusega seotud peamised subjektiivsed õigused PS-st ning teistest vastava valdkonna õigusaktidest53.
Tööõiguse põhimõtted loetleb tunnustatud tööõiguse professor Inge-Maret Orgo järgnevalt54:
q õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta;
q töötingimused on riigi kaitse all;
q riik reguleerib töösuhteid niivõrd, kui see on vajalik töösuhte subjektide koostöö tagamiseks sotsiaalse partnerluse alusel ja töötajate kui majanduslikult nõrgema poole huvide kaitseks;
q töötajate ja tööandjate organiseerumisvabadus;
q töösuhete stabiilsus;
q tööst mittetulenevate seadusvastaste eeliste ja piirangute kehtestamise lubamatus;
q õigus töötasule;
q õigus puhkusele;
q töötaja suhtes soodsama sätte kohaldamine.
Tegemist on põhimõtetega, mis laienevad teatud ulatuses kõigile politseis töö- või teenistussuhtes olevatele isikutele. Võlaõiguslik leping ei anna töö tegijale (konspekti näidete alusel: töövõtja le ja käsundisaajale) tööõiguslikke garantiisid55. Võlaõigusliku lepingu alusel tööd tegeva, st oma tegevuse tulemust või tegevust kui protsessi müüva isiku õigused (sh õiguskaitsevahendid) ja kohustused tulenevad VÕS-st, mis eeldab poolte võrdsust. Kuigi VÕS § 1 lõike 1 kohaselt kohaldatakse võlaõigusseaduse üldosas sätestatut ka töölepingule, kehtivad töö- ja teenistusõiguses mitmed avalik-õiguslikud piirangud. Seetõttu on töö- või teenistussuhtesse astuva isiku jaoks olemas teatud miinimumgarantiid, mille st loobuda ei ole võimalik ka mõlema poole nõusoleku korral.
Nimetatud tööõiguse põhimõtetest on võimalik jõuda politseiteenistusõigusega seonduvate põhiõigusteni PS, PolTS, ATS ning tööseaduste abil. Põhiõiguse kandja osas võivad politseiteenistusõigusega seonduvad põhiõigused olla nii kõigi ja igaühe õigused (nt PS § 29 lg 2) kui ka kodanikuõigused (nt PS § 29 lg 1 koosmõjus PolTS § 8 lg 1; PS § 30 lg 1).
Õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta tuleneb põhiseaduse § 29 lõigetest 1 ja 2:
§ 29. Eesti kodanikul on õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul.
52 nt koondamissituatsioonis hindavad teenistujad igal konkreetsel juhul erinevate asjaolude alusel, kas neile on kasulikum võtta vastu pakutav ametikoht, millel saaksid nad küll võib-olla väiksemat palka, kuid säilitaks ametikoha, või loobuda pakkumisest ning võtta vastu koondamishüvitis. Tööandja ei saa aga vaagida iga üksikjuhtumi teenistujast tulenevat eripära, vaid soovib selget lahendust: mis tuleks lugeda teenistuja jaoks soodsamaks tõlgenduseks?
53 Tööga seotud õiguseid kaitstakse ka rahvusvaheliste õigusaktidega (nt Euroopa Inimõiguste Konventsioon, Euroopa Sotsiaalharta, Inimõiguste Ülddeklaratsioon). EV Põhiseaduse kommentaaride autorid (lk 261) toovad välja, et töötajate õiguste kaitse on viimasel aastakümnel olnud peamiselt seotud rahvusvaheliste kaubandusläbirääkimistega.
Selle abil soovitakse vältida töötajate ekspluateerimist eesmärgiga toota arengumaades odavamaid kaupu.
54 Orgo, I.-M. jt. 2005. Tööõigus. Tallinn: Juura, lk 33-34
55 võlaõigusliku lepingu alusel töö tegija jaoks sätestatakse oluline põhiõigus PS § -ga 31: “Eesti kodanikel on õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse.”
