Prüfung der Beschaffung des Aufklärungsdrohnen- systems 15
armasuisse
EFK-16612 / inkl. Stellungnahmen / 24. April 2017 / FinDel D3/2017
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Prüfung der Beschaffung des Aufklärungsdrohnensystems 15 armasuisse
Das Wesentliche in Kürze
Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat im September 2016 bei armasuisse (ar) eine Beschaffungsprüfung durchgeführt. Für das Beschaffungsvorhaben im Rüstungsprogramm 2015 (RP 2015) bewilligte das Parlament 250 Millionen Franken. Sechs Drohnen des Typs Hermes® 900 Heavy Fuel Engine (HFE) des israelischen Lieferanten Elbit Systems Ltd. (Elbit) sollen das inzwi- schen veraltete Aufklärungsdrohnensystem (ADS 95) aus den Achtzigerjahren ersetzen.
Beschaffungsvorhaben im medialen Rampenlicht
Das Aufklärungsdrohnensystem 15 (ADS 15) steht unter medialem Beschuss. Technische Bedenken zum herausfordernden «Sense-and-Avoid»-System (SAA) und leistungsoptimierende Weiterent- wicklungen der Drohne werden als unnötige Risikofaktoren und «Swissness» bezeichnet. Berichter- stattungen zum deutschen Drohnensystem «Euro Hawk» schüren zusätzliche Bedenken hinsichtlich der Luftraumzulassung ohne Begleitflugzeug. Zudem wird der Terminplan mit Truppeneinsatz ab 2021 infrage gestellt. Zur Zeit gibt es weder international noch national ein für Drohnen zertifiziertes SAA-System im operationellen Einsatz. Die bisherigen Resultate bei SAA-Versuchsflügen stimmen jedoch positiv. Die EFK erachtet die vollständige Zertifizierung des ADS 15 als erreichbar. Die Flugzeugbegleitung der ADS 15-Drohnen kann dank moderner Avionik auch ohne SAA weiter re- duziert werden. Elbit trägt als Generalunternehmerin (GU) die gesamte Systemverantwortung. Tech- nische Anpassungen und Optimierungen durch den Hersteller werden im Rahmen der stetigen Pro- duktverbesserung zur Erhöhung der System- und Flugleistung vorgenommen. Hermes® 900 HFE ist das modernste, weitgehend standardisierte Drohnensystem von Elbit. Von einer unnötigen
«Swissness» kann somit nicht gesprochen werden.
Nachgewiesener Bedarf mit klaren Anforderungen und einem fairen Beschaffungsverfahren Die vorhandene Luftaufklärungsfähigkeit in der Armee wird mit ADS 15 erhalten und auf den ak- tuellen Stand der Technik gebracht. Zivile Nutzer von Luftaufklärungsdienstleistungen, z.B. Grenz- wacht- und Polizeikorps, konnten ihre Anforderungen einbringen. Dank eines klar definierten Pflichtenhefts (Einhaltung von international anerkannten Normen der Aviatik, massgebliche Ver- fahren und Nachweise zur Normerfüllung und Zeitpläne) sichert sich ar ideale Bedingungen zur Offertvergleichbarkeit, Vertragsausarbeitung und letztendlich für die Zertifizierung der Lufttüchtig- keit. ADS 15 gilt als Kriegsmaterialbeschaffung und untersteht folglich nicht dem öffentlichen Be- schaffungsgesetz (BöB). Dennoch verlangte der Verfahrensentscheid ar einen Anbieterwettbe- werb. Aus einer weltweiten Auswahl von 17 Systemen von 14 Lieferanten erhielt Elbit den Zu- schlag für das System Hermes® 900 HFE. ar hält im mehrstufigen Evaluationsverfahren die be- schaffungsrechtlichen Grundsätze ein.
Die Generalunternehmerin hat eine risikoorientierte Haftpflichtversicherung abgeschlossen. Der Ver- sicherungswert beträgt 80 % der Vertragssumme. Geleistete Zahlungen der ar ohne materiellen Ge- genwert werden durch eine Bank- bzw. Erhöhungsgarantie abgesichert. Die zweijährige Garantiezeit des ADS 15 wird ebenfalls mit einer Bankgarantie abgedeckt. Die Garantiegültigkeiten enden bzw.
beginnen per Stichtag Systemablieferung. Lieferterminverzögerungen haben keine automatische Gül-
tigkeitsverlängerungen zur Folge. Die EFK empfiehlt eine grundsätzliche Verlängerung der Ga ran- tien um ein halbes Jahr. Weitere wesentliche Lieferterminverschiebungen sollen nur mit bankbestä- tigten Garantieverlängerungen möglich sein.
Die EFK erwartet eine klare Kostendarstellung in der Armeebotschaft
Nach Auffassung der EFK sollte die Botschaft zum RP 2015 präziser kommunizieren. Für jedes Be- schaffungsvorhaben eines Rüstungsprogramms müssen die steuerlichen Abgaben transparent aus- gewiesen werden. So werden nach Schätzung der EFK etwa zwischen 9,5 und 17 Millionen Franken für Mehrwertsteuer (MWST) und Transportkosten auf Importen benötigt. Der genaue Betrag bleibt allerdings bis zum Projektende vage. Die Höhe des Verpflichtungskredits von ins gesamt 250 Milli- onen basiert auf der Wechselkursannahme gemäss der Botschaft für das RP 2015. Das Kursabsiche- rungsgeschäft erfolgte zu einem höheren Geldmarktkurs als zum tieferen, in der Botschaft angenom- men Kurs, was zu währungsbedingten Mehrkosten von 13,5 Millionen Franken führt. Sollten diese Mehrkosten nicht innerhalb des Projekts oder durch Kreditverschiebungen auf gefangen werden können, wird der Bundesrat dem Parlament einen Zusatzkredit beantragen. Die EFK empfielt, in der Botschaft des Bundesrates den währungsbedingten Mehrbedarf, die verwendeten Projektreserven und allfällige Kreditverschiebungen transparent auszuweisen. Zudem muss erläutert werden, wes- halb nicht der gesamte Mehrbedarf durch die Projektreserven oder Kre ditverschiebungen aufge- fangen werden kann.
Vertragskonditionen gegenüber RUAG sind zukünftig anzupassen
Insbesondere der eignerbegründete Verzicht ist zu überdenken. Sie empfiehlt, diesen Verzicht auf Konventional- strafvereinbarungen mit RUAG in die Kompetenz des Rüstungschefs zu legen und diese künftig nur ausnahmsweise nicht zu vereinbaren. Die Aktiengesellschaft RUAG mit dem Alleinaktionär Bund erfordert keine weiteren, marktregulierenden Bedingungen.
Risiken sind vorhanden, die Projektorganisation entspricht aber der Komplexität des Vorhabens Alle notwendigen Instanzen bzw. Rollen der Projektorganisation sind eingerichtet und definiert.
Ein Risiko- (R) und Qualitätsmanagement- (Q) Prozess ist implementiert. Die direkte Unterstellung beim Projektleiter (PL) ar ist fachtechnisch gesehen nachvollziehbar. Die EFK empfiehlt ar aus Un- abhängigkeitsgründen die direkte Unterstellung von Q- und R-Verantwortlichen beim Projektauftrag- geber. Die Verfügbarkeiten spezialisierter Personalressourcen und anspruchsvollen Zeitplänen blei- ben herausfordernd. Durch die direkte Führungsverantwortung der beiden SAA-Entwicklungspart- nern von ar werden Risiken zurück an den Bund verlagert. Vorteile dieses Führungsmodells beste- hen in direkter Einflussnahme und Steuerungsmöglichkeit.
Der restriktive Umgang mit Geschäftsgeheimnissen ist eindeutig geregelt. Trotzdem liefern «Insider»
den Medien Sachverhalte und Informationen, die internes Wissen voraussetzen. Die EFK erkennt Unterschiede zwischen militärischem Berufsgeheimnis und Vorhabensvertraulichkeiten. Sie empfiehlt Unabhängigkeits-, Vertraulichkeits- und Geheimhaltungserklärungen bei allen zivilen und militärischen Projektmitarbeitenden sowie den Industriepartnern einzuholen. Schwerwiegende Vertrauensschäden können wesentliche Schadenersatzforderungen und Reputationsschäden zur Folge haben.
Audit de l’achat du système de drones de reconnaissance 15 armasuisse
L’essentiel en bref
En septembre 2016, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a réalisé un audit d’achat auprès d’ar- masuisse (ar). Dans le programme d’armement 2015 (PA 2015), le Parlement avait alloué 250 mil- lions de francs au projet d’acquisition. Six drones du type Hermes® 900 Heavy Fuel Engine (HFE) du fournisseur israélien Elbit Systems Ltd. (Elbit) doivent remplacer le système de drones de recon- naissance ADS 95 datant des années 80 devenu désuet.
Un projet d’acquisition sous les feux de la rampe médiatique
Le système de drones de reconnaissance 15 (ADS 15) est dans le radar des médias. Des doutes sur le système technique «Sense and Avoid» (SAA) ainsi que des développements censés optimiser les performances des drones ont été qualifiés de facteurs de risque inutiles et de «helvétisation».
Des articles sur le système de drones allemand «Euro Hawk» suscitent des doutes supplémentaires quant à l’admission des drones dans l’espace aérien sans avion suiveur. Enfin, le calendrier qui prévoit un déploiement des troupes dès 2021 est remis en question. Actuellement, il n’existe aucun système SAA certifié pour les drones qui soit opérationnel, ni sur le plan international, ni sur le plan national. Les résultats obtenus jusqu’à présent lors de vols d’essai SAA sont toutefois positifs. Le CDF considère que la certification complète de l’ADS 15 est réalisable. Grâce à l’avionique moderne, l’accompagnement des drones ADS 15 par des avions sans SAA peut également être réduit. En tant qu’entreprise générale, Elbit assume la responsabilité globale du système. Les adaptations et opti- misations techniques du constructeur sont effectuées dans le cadre de l’amélioration continue du produit afin d’accroître la performance de vol et du système. Hermes® 900 HFE est le système de drones d’Elbit le plus moderne. Il est en grande partie standardisé, on ne peut donc pas parler d’une inutile «helvétisation».
Besoin avéré aves des exigences claires et une procédure d’acquisition équitable
L’ADS 15 permettra à l’armée de maintenir sa capacité de reconnaissance aérienne et de procéder à une mise à niveau technique. Les utilisateurs civils des prestations de reconnaissance aérienne, comme le Corps des gardes-frontière et la police, ont pu faire part de leurs besoins. Grâce à un cahier des charges clairement défini (respect de normes avioniques internationales reconnues, pro- cédures et justificatifs applicables pour le respect des normes, calendriers), ar s’assure des condi- tions idéales pour la comparaison des offres, la préparation des contrats et, enfin, pour le certificat de navigabilité. L’acquisition de l’ADS 15 est considérée comme achat de matériel de guerre et, par conséquent, elle n’est pas soumise à la loi sur les marchés publics (LMP). Néanmoins, la décision d’ar concernant la procédure exigeait une concurrence entre les soumissionnaires. Parmi les 17 sys- tèmes disponibles dans le monde, proposés par 14 fournisseurs, c’est Elbit qui a obtenu le marché pour son système Hermes® 900 HFE. Conformément au processus d’évaluation échelonné, ar res- pecte les principes du droit des marchés publics.
L’entreprise générale a conclu une assurance responsabilité civile axée sur les risques dont la valeur d’assurance équivaut à 80 % du montant du contrat. Les paiements effectués par ar sans contrepar- tie matérielle sont couverts par une garantie bancaire et une augmentation de la garantie. La garantie
de deux ans du système ADS 15 est également couverte au moyen d’une garantie bancaire. La validité de ces garanties expire, respectivement commence à la date de la réception du système.
Les retards de livraison n’entraînent pas une prolongation automatique des garanties. Le CDF re- commande une prolongation globale des garanties de six mois. Des reports de livraison substantiels ne devraient être possibles qu’au moyen d’une prolongation de la garantie certifiée par la banque.
Le CDF attend une présentation claire des coûts dans le message sur l’armée
Pour le CDF, le message sur le PA 2015 devrait être plus précis. Les charges fiscales doivent être présentées de manière transparente pour chaque projet d’acquisition du programme d’armement.
Selon les estimations du CDF, entre environ 9,5 et 17 millions de francs seront nécessaires pour la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les frais de transport sur les importations. Le montant exact d’ici la fin du projet reste toutefois vague. Le montant du crédit d’engagement, qui totalise 250 millions de francs, se base sur les hypothèses de taux de change valables pour le message sur le PA 2015.
Mais les opérations de garantie de cours ont été effectuées à un taux de change plus élevé que le taux hypothétique indiqué dans le message, ce qui va entraîner des surcoûts de change de 13,5 mil- lions de francs. Si ces surcoûts ne peuvent pas être compensés au sein du projet ou par des trans- ferts de crédit, le Conseil fédéral sollicitera un crédit additionnel auprès du Parlement. Dans le mes- sage du Conseil fédéral, le CDF recommande de présenter le besoin financier supplémentaire ré- sultant des opérations de change, les réserves du projet utilisées ainsi que les éventuels transferts de crédit de manière transparente. De plus, il faut expliquer pourquoi le besoin supplémentaire ne peut être compensé par les réserves du projet ou des transferts de crédit.
Les conditions contractuelles avec RUAG doivent être adaptées
En particulier la justification fondée sur les rapports de propriété est à reconsidérer. Le CDF recommande de mettre la compétence de renoncer à une peine conventionnelle à l’égard de RUAG dans les mains du chef de l’armement et, à l’avenir, de ne recourir à cette compétence que dans des cas exceptionnels. La société anonyme RUAG avec la Confédération comme seul actionnaire n’exige aucune mesure sup- plémentaire de régulation du marché.
Des risques existent, mais l’organisation est conforme à la complexité du projet
Tous les instances et rôles nécessaires de l’organisation de projet sont définis et pourvus. Un pro- cessus de gestion des risques (R) et de la qualité (Q) a été mis en œuvre. D’un point de vue tech- nique, sa subordination directe au chef de projet d’ar fait sens. Mais, pour des questions d’indépen- dance, le CDF recommande à ar de subordonner directement les responsables R et Q au mandant du projet. La disponibilité des ressources en personnel spécialisées ainsi que des échéances serrées sont autant de défis. Du fait de la responsabilité de gestion directe d’ar à l’égard des deux partenaires de développement SAA, les risques sont répercutés sur la Confédération. Les avantages de ce mo- dèle de gestion sont l’influence directe et la possibilité de piloter le projet.
L’accès restreint aux secrets d’affaires est réglé de façon stricte. Néanmoins, des initiés livrent aux médias des informations et faits qui nécessitent des connaissances internes. Le CDF constate des
différences entre le secret professionnel militaire et la confidentialité des projets. Il recommande de requérir des déclarations d’indépendance, de confidentialité et de maintien du secret de tous les collaborateurs de projet, civils et militaires, ainsi que des partenaires industriels. Une violation grave de la relation de confiance peut entraîner des prétentions élevées en dommages et intérêts et porter atteinte à la réputation.
Texte original en allemand
Verifica dell’acquisto del sistema di ricognitori telecomandati 15 armasuisse
L’essenziale in breve
A settembre 2016 il Controllo federale delle finanze (CDF) ha effettuato una verifica degli acquisti presso armasuisse (ar). Il Parlamento ha approvato lo stanziamento di 250 milioni di franchi per il progetto di acquisto previsto nel quadro del Programma d’armamento 2015 (PA 2015). Con sei droni del modello Hermes® 900 Heavy Fuel Engine (HFE) del fornitore israeliano Elbit Systems Ltd. (Elbit) si intende sostituire l’attuale sistema di droni da ricognizione (ADS 95), in uso dagli anni Ottanta e ormai divenuto obsoleto.
Progetto di acquisto sotto i riflettori mediatici
Il sistema di ricognitori telecomandati 15 (ADS 15) è preso d’assalto dai media. Dal punto di vista tecnico sono emerse preoccupazioni sul complesso sistema «sense and avoid» (SAA) e sulle misure di perfezionamento volte all’ottimizzazione delle prestazioni dei droni, considerati fattori di rischio e di «svizzeritudine» inutili. Relazioni sul sistema di droni tedesco «Euro Hawk» hanno innescato, poi, ulteriori preoccupazioni circa l’ammissione alla circolazione nello spazio aereo di droni senza velivolo di scorta. Viene inoltre messa in discussione la tabella di marcia, che prevede lo stanziamento di forze nel 2021. Attualmente non esiste né a livello nazionale, né internazionale un sistema SAA certificato per l’impiego operativo dei droni. I risultati dei voli di prova SAA sinora effettuati sono tuttavia positivi. Il CDF ritiene possibile giungere alla certificazione completa dell’ADS 15. Grazie ai sistemi avionici moderni, l’impiego di velivoli di scorta per i droni ADS 15 può essere ulteriormente ridotto anche senza SAA. Elbit, in qualità di appaltatore generale, si assume l’intera responsabilità del sistema. Nell’ottica di migliorare costantemente i prodotti per aumentare le prestazioni del si- stema e dei voli, il produttore provvede ad apportare adeguamenti tecnici e ottimizzazioni. Hermes®
900 HFE è un sistema di droni ampiamente standardizzato, il più moderno tra quelli offerti da Elbit. Non è quindi appropriato parlare di inutile «svizzeritudine».
Fabbisogno comprovato, richieste chiare e procedure di acquisto corrette
Con ADS 15 l’attuale capacità di ricognizione aerea dell’esercito verrà mantenuta e adeguata ai più recenti standard tecnici. Gli utenti civili che fanno ricorso alle prestazioni di ricognizione aerea, quali il Corpo delle guardie di confine o il corpo di polizia, hanno potuto presentare le proprie richieste.
Grazie a un capitolato d’oneri definito in modo chiaro (rispetto delle norme del settore dell’aviazione riconosciute a livello internazionale, procedure e documenti fondamentali per il rispetto delle norme, calendario delle scadenze) ar si assicura le condizioni ideali per la comparabilità delle offerte, la redazione dei contratti e, in ultima analisi, la certificazione della navigabilità. L’acquisto di ADS 15 è da intendersi come acquisto di materiale bellico e non sottostà quindi alla legge federale sugli acqui- sti pubblici (LAPub). Ciò nonostante la decisione di ar ha necessitato un concorso tra offerenti. Tra un ventaglio di 17 sistemi offerti da 14 fornitori provenienti da tutto il mondo, Elbit ha ricevuto l’appalto per il sistema Hermes® 900 HFE. ar rispetta, nella sua procedura di valutazione a più livelli, i principi legali in materia di acquisti pubblici.
L’appaltatore generale ha concluso un’assicurazione di responsabilità civile per la copertura dei ri- schi. Il valore di assicurazione è pari all’80 per cento del valore contrattuale. I pagamenti corrisposti
da ar senza però ricevere un controvalore materiale vengono assicurati mediante una garanzia ban- caria, il cui valore viene aumentato di pagamento in pagamento. Il periodo di garanzia di due anni di ADS 15 verrà anch’esso coperto con una garanzia bancaria. La validità della prima garanzia termi- nerà alla data di consegna del sistema, a partire dalla quale decorrerà la seconda. Nel caso di ritardi rispetto ai termini di consegna non è previsto un prolungamento automatico del periodo di validità delle garanzie. Di principio il CDF consiglia di prolungare di sei mesi il termine di scadenza delle garanzie. Ulteriori ritardi sostanziali nei termini di consegna devono essere concessi soltanto a fronte della conferma da parte della banca del prolungamento della garanzia.
Il CDF si attende una presentazione dei costi chiara nel messaggio sull’esercito
Il CDF ritiene che il messaggio relativo al PA 2015 dovrebbe essere più preciso. Per ogni progetto di acquisto relativo a un programma d‘armamento gli oneri fiscali devono essere presentati in modo trasparente. Per esempio il CDF stima che per l’importazione saranno necessari tra i 9,5 e i 17 milioni di franchi tra imposta sul valore aggiunto e costi per il trasporto. L’importo esatto resterà comunque vago sino al termine del progetto. L’importo del credito di impegno di 250 milioni complessivi si basa sulle ipotesi circa i tassi di cambio formulate nel messaggio relativo al PA 2015. L’operazione di copertura del rischio di cambio è stata effettuata sulla base di tassi di cambio del mercato monetario superiori a quelli che erano stati ipotizzati nel messaggio, il che ha comportato costi supplementari dell’ordine di 13,5 milioni di franchi. Se questi costi supplementari non potranno essere compensati all’interno del progetto o mediante trasferimenti di credito, il Consiglio federale richiederà al Parla- mento lo stanziamento di un credito aggiuntivo. Il CDF raccomanda di presentare in modo traspa- rente all’interno del messaggio del Consiglio federale il fabbisogno supplementare legato alla varia- zione dei tassi di cambio, le riserve di progetto impiegate ed eventuali trasferimenti di credito. Inoltre dovrà essere illustrato perché il fabbisogno supplementare non può essere compensato interamente mediante le riserve di progetto o i trasferimenti di credito.
Necessità di adeguare le condizioni contrattuali con RUAG
È da rivalutare soprattutto la rinuncia alla pena condizionale determinata sulla base del rapporto di proprietà tra Confederazione e RUAG. Il CDF raccomanda di inserire tra i compiti del capo dell’armamento la facoltà di optare per questa rinuncia e di prevederla d’ora in poi soltanto in casi eccezionali. La società per azioni RUAG ha come azionista unico la Confederazione e non necessita di ulteriori condizioni volte alla regolamentazione del mercato.
Sussistono rischi, ma l’organizzazione del progetto è adeguata alla sua complessità
I processi e i ruoli necessari sono stati definiti e istituiti. È stato implementato un processo di ge- stione della qualità (Q) e dei rischi (R). I responsabili Q e R sono subordinati direttamente al ca- poprogetto di ar, scelta condivisibile dal punto di vista tecnico. Per motivi di indipendenza il CDF raccomanda però ad ar di subordinare i responsabili Q e R direttamente al committente del pro- getto. La disponibilità di personale specializzato e le strette scadenze restano una sfida. La re- sponsabilità diretta di ar nei confronti dei due partner preposti allo sviluppo del sistema SAA per- mette di trasferire i rischi alla Confederazione. I vantaggi di questo modello dirigenziale risiedono nell’influenza diretta e nella possibilità di gestione da parte di ar.
La prudenza nella gestione dei segreti d’affari è disciplinata in maniera chiara. Tuttavia i media ricevono da «insider» informazioni e contenuti che presuppongono la conoscenza delle dinamiche interne. Il CDF opera una distinzione tra segreto professionale in ambito militare e confidenzialità delle informa- zioni riguardanti progetti. Raccomanda di dotarsi di dichiarazioni di segretezza, confidenzialità e indi- pendenza sottoscritte da tutti i collaboratori di progetto civili e militari nonché dei partner industriali.
Gravi inosservanze che portano alla perdita della fiducia possono implicare altresì richieste di risarci- mento importanti e determinare danni alla reputazione.
Testo originale in tedesco
Audit of the procurement of reconnaissance drone system 15 armasuisse
Key facts
In September 2016, the Swiss Federal Audit Office (SFAO) conducted a procurement audit at arma- suisse (ar). Parliament approved CHF 250 million for the proposed purchase under the 2015 Arma- ment Program 2015 (AP 2015). The intention is to replace the now obsolete ADS 95 reconnaissance drone system, which dates back to the 1980s, with six Hermes® 900 Heavy Fuel Engine (HFE) UAVs supplied by the Israeli company Elbit Systems Ltd (Elbit).
Procurement project in the media spotlight
The ADS 15 reconnaissance drone system has come under fire in the media. The technical chal- lenges posed by the “sense and avoid” (SAA) system and performance enhancements to the UAVs have been described as involving unnecessary risks and unwarranted “Swissness”. Reports on the German Euro Hawk drone system have also fuelled concerns about allowing access to airspace without an escort aircraft. In addition, concerns have been expressed about the timeline for troop deployment, which is scheduled to start in 2021. At present, there is no certified SAA system in operation for UAVs either at national or international level. However, the results from SAA test flights to date have been positive. The SFAO believes it is possible to achieve full certification for ADS 15.
Thanks to advanced avionics, it will also be possible to scale back the escort aircraft required for ADS 15 UAVs without using SAA. As the prime contractor, Elbit has overall responsibility for the system. The manufacturer performs technical upgrades and product enhancements as part of an ongoing process to improve system and flight performance. Elbit’s Hermes® 900 HFE is a state-of- the-art drone system that is highly standardised, which means that the allegations of unwarranted
“Swissness” are baseless.
Proven need with clear specifications and a fair procurement process
ADS 15 will retain the existing air reconnaissance capability of the armed forces, harnessing state- of-the-art technology. Civilian users, e.g. the Swiss Border Guard and police force, have also pro- vided input on their requirements for air reconnaissance services. Thanks to clearly defined perfor- mance specifications (compliance with internationally accepted aviation standards, relevant proce- dures and evidence of compliance with standards and time schedules), ar established optimum con- ditions for comparing bids, preparing contracts and, ultimately, achieving certification of airworthi- ness. Although ADS 15 qualifies as a procurement of defence equipment and, as such, is not gov- erned by the Swiss Public Procurement Act, the procedure selected by ar still required competition between bidders. Elbit was selected from among 17 systems and 14 global suppliers and awarded a contract to supply the Hermes® 900 HFE system. In conducting the multi-stage evaluation proce- dure, ar adhered to the rules laid down in the public procurement legislation.
The prime contractor has taken out risk-based liability insurance cover. The value insured is 80%
of the contract amount. Any payments made by ar other than for tangible consideration are covered by a bank guarantee or guarantee in respect of increases. The two -year warranty period for the ADS 15 is also covered by a bank guarantee. The guarantee validity periods expire and commence on the date on which the system is delivered. Any delays in the delivery schedule will not result in
automatic extension of the periods of validity. SFAO recommends extending the guarantees by six months. Any further material delays should only be permitted if guarantee periods are ext ended and approved by the bank.
The SFAO expects a clear statement of costs in the Armed Forces Dispatch
The SFAO takes the view that the Dispatch on the AP 2015 should have provided more precise information. The tax costs need to be clearly presented for each purchase proposed under an Armament Program. For example, the SFAO estimates that somewhere between CHF 9.5 and 17 million in value added tax (VAT) and transport costs will be incurred on imports. However, the exact figure will not become clear until the end of the project. The CHF 250 million in total guaran- tee credit is based on a hypothetical exchange rate, as set out in the Dispatch for the AP 2015.
Hedging was carried out at a higher exchange rate than the hypothetical rate in the Dispatch, which created CHF 13.5 million in additional costs due to movements in the exchange rates. If these higher costs cannot be covered within the project or by reallocating credit lines, the Federal Council will call on Parliament to approve additional credit. The SFAO recommends that any additional amounts that may be required due to exchange rate movements, utilised project reserves and any reallocated credit lines should be set out clearly in the Federal Council Dispatch. Explanations must also be provided as to why the total additional expenditure cannot be covered by project reserves or by reallocating credit facilities.
Need to amend the terms of future contracts with RUAG
In particular, the waiver of a penalty clause for reasons relating to the owner should be reconsidered. The SFAO recommends making the National Armaments Director responsible for any waivers of contractual penalty clauses in relation to RUAG and that, in future, such terms should only not be agreed by way of exception.
RUAG, which is a company limited by shares, with the Swiss Confederation as the sole shareholder, does not need any additional terms designed to regulate the market.
Although risks are present, the organisation of the project is commensurate with its complexity All the authorities and roles required for project organisation have been established and defined.
Risk management (R) and quality management (Q) procedures are in place. From a technical stand- point, there is a clear direct reporting line to ar as project manager (PM). With a view to maintaining independence, the SFAO recommends that the parties responsible for Q and R report directly to the project sponsor. The availability of specialist human resources and ambitious timelines continue to be a challenge. With both of ar’s SAA development partners directly responsible for management, risks are shifted risk back onto the Swiss Confederation. The chief benefits of this model are the ability to exert direct influence and overall control.
Clear rules are laid down restricting the use of trade secrets. Nevertheless, facts and information that are only accessible to insiders have been leaked to the media. The SFAO is aware that there is a difference between confidential professional information relating to the armed forces and con- fidential project information. It recommends that all civilian and military personnel working on the
project, as well as industry partners, provide statements as to independence and enter into confi- dentiality and non-disclosure agreements. Serious loss or damage suffered through a breach of confidence may give rise to substantial claims for damages and cause reputational damage.
Original text in German
Generelle Stellungnahme der armasuisse zur Prüfung
armasuisse dankt für die objektive Überprüfung des Projektes ADS 15.Die Überprüfung des Projektes durch die EFK hat jederzeit in einer fordernder, offenen und konstruktiven Weise stattgefunden.
Inhaltsverzeichnis
1 Auftrag und Vorgehen 16
Ausgangslage 16
Prüfungsziel und -fragen 16
Prüfungsumfang und -grundsätze 16
Unterlagen und Auskunftserteilung 16
Verbindlichkeit von Berichtsaussagen betreffend Projektprüfungen 16 2 Die Beschaffung des ADS 15 ist nachgewiesen und ausbaufähig 17 Der Bedarf der Armee ist nachgewiesen, die Anforderungen sind geklärt 17 Das Beschaffungsverfahren ist fair und nachvollziebar abgelaufen 18 Die Kostendarstellung in der Armeebotschaft muss verbessert werden 19 3 Die Sicherheit in der Luft mit unbemannten Flugzeugen zu gewährleisten, stellt
eine Herausforderung dar 23
Die Schweiz entwickelt ein Sense-and-Avoid-System für ADS 15 23 armasuisse führt die Industriepartner zur Entwicklung des Sense-and-Avoid-Systems
direkt 24
ADS 15 soll ohne Begleitflugzeuge eingesetzt werden können 24
4 Die finanziellen Risiken werden möglichst minimiert 26
Die aktuelle Kreditsituation entspricht den erbrachten Leistungen 26 Vertragskonditionen gegenüber RUAG sind zukünftig anzupassen 26 Drei unabhängige Sicherheitsleistungen sichern die Systemablieferung 27
5 Die Projektorganisation ist kompetent aufgestellt 29
Die Projektorganisation entspricht der Komplexität des Vorhabens 29 Das Projekt wird plangemäss umgesetzt, es sind aber Risiken vorhanden 30 Klassifizierte Informationen finden den Weg in die Medien 30 6 Die militärischen Zulassungbehörden haben noch keine vorgesetzte
Kontrollstelle 32
7 Schlussbesprechung 33
Anhang 1: Rechtsgrundlagen 34
Anhang 2: Abkürzungen, Glossar, Priorisierung der Empfehlungen 35
1 Auftrag und Vorgehen Ausgangslage
Die Armee setzt gegenwärtig das ADS 95 zur Luftaufklärung zugunsten ziviler und militärischer Füh- rungsorgane ein. Es entspricht dem Technologiestand der Achtzigerjahre. Nach mehr als zwan- zigjähriger Nutzung muss es durch das neue ADS 15 ersetzt werden. Mit dem ADS 15 wird dasselbe Fähigkeitsspektrum abgedeckt wie mit dem ADS 95. Mit mehrfach höherer Nutzlast wird aber ein weiterer Ausbau sichergestellt. Die Systemleistung ist deutlich besser und entspricht dem heutigen Industriestandard. Das neue ADS 15 der Armee wurde im Rahmen des RP 2015 von den eidgenös- sischen Räten genehmigt.
Die im RP 2015 enthaltene Beschaffung von sechs Drohnen des Typs Hermes® 900 HFE des israelischen Lieferanten Elbit wurde in den Medien immer wieder kritisiert. Technische Bedenken zum herausfordernden SAA-Erkennungssystem und technische Weiterentwicklungen zur Leistungs- optimierung der Drohnen werden als unnötige Risikofaktoren und Helvetisierung bezeichnet.
Berichterstattungen um das deutsche Drohnensystem «Euro-Hawk» schüren zusätzliche Bedenken hinsichtlich der vollständigen Luftraumzulassung ohne Begleitflugzeug. Der ehrgeizige Terminplan wird ebenfalls infrage gestellt.
Gemäss Bundesamt für Rüstung armasuisse (ar) wird das System ADS 15 nach heutiger Planung ab 2021 vollständig funktionstüchtig sein und innerhalb des Budgetrahmens im Truppeneinsatz stehen.
Prüfungsziel und -fragen
Ziel der Prüfung ist zu verifizieren, ob die Risiken bei der Beschaffung der Aufklärungsdrohnen angemessen bewirtschaftet werden und die Umsetzung der Beschaffung ADS 15 gemäss dem bewilligten RP 2015 erfolgt.
Prüfungsumfang und -grundsätze
Die Prüfung wurde von Markus Wüst (Revisionsleiter) und Rolf Schaffner vom 29. August bis 23. September 2016 durchgeführt. Das Projekt steht zum Prüfzeitpunkt kurz vor Abschluss des tech- nischen Designs zur Realisierung des Systems. Die Industriekooperationsverträge zur Entwicklung von SAA stehen kurz vor der Unterschrift.
Die Projekte der Immobilienbotschaft des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevöl- kerungsschutz und Sport (VBS) 2016 zugunsten des ADS 15 sind nicht Gegenstand der vorliegen- den Prüfung.
Unterlagen und Auskunftserteilung
Die notwendigen Auskünfte wurden von allen Beteiligten, sowohl bei ar als auch bei der Armeeplanung (A Plan) im Armeestab (A Stab), jederzeit in offener und konstruktiver Weise erteilt. Die gewünschten Dokumente standen der EFK termingerecht zur Verfügung. Die industriegeheimen Dokumente wurden vor Ort bei der Projektleitung eingesehen.
Verbindlichkeit von Berichtsaussagen betreffend Projektprüfungen
Die Aussagen dieses Berichts beruhen auf den zum Prüfzeitpunkt vorliegenden Fakten, Informationen und Einschätzungen. Zukünftige Ereignisse können den weiteren Projektverlauf massgeblich beein- flussen und zu einem vom vorliegenden Bericht abweichenden Projektergebnis führen.
2 Die Beschaffung des ADS 15 ist nachgewiesen und ausbaufähig
Der Bedarf der Armee ist nachgewiesen, die Anforderungen sind geklärt Mit dem militärischen Masterplan werden die Projekte zur Erfüllung der Anforderungen in der Ver- antwortung des Chefs A Plan koordiniert und priorisiert. Die Anforderungen bereits bekannter, ziviler Nutzer von Luftaufklärungsdienstleistungen, wie z. B. Grenzwacht- und Polizeikorps, sind in die Be- darfsdokumente eingeflossen. Der PL ar trägt die Vorgehensverantwortung und stellt die Errei- chung der Projektziele sicher.
Aus der militärischen Anforderung und den allgemein zugänglichen Marktinformationen wird unter der Leitung der A Plan das militärische Pflichtenheft und der Projektauftrag an die Adresse von ar erstellt. Das militärische Pflichtenheft dient als Grundlagedokument zur korrekten Ableitung der technischen und zulassungsrelevanten Anforderungen und ist somit die Basis für das Beschaffungs- vorhaben. Darin enthalten sind der voraussichtliche Zeitplan und die Referenzierungen auf interna- tional anerkannte, militärische Luftfahrtsnormen. Diese sind, wo möglich, von geltenden Standards der zivilen Luftfahrt abgeleitet. Massgebliche Verfahren und Nachweise zur Erfüllung der Normen werden in den entsprechenden Beschrieben festgehalten und gelten als technische Spezifikationen.
Alle genannten Anforderungen wurden als wesentlicher Bestandteil in den Festpreisliefervertrag übernommen. Bereits mit Abgabe eines gültigen Angebots mussten die potenziellen Lieferanten diese vertragliche Festschreibung anerkennen. Diese zu erfüllenden technischen Bedingungen und die normierte Erbringung der zugehörigen Nachweise sind für die spätere Zertifizierung und Luft- tauglichkeitserklärung unabdingbar. ar hat sich ebenfalls die Einsichtsrechte in Sourcecodes der lie- ferantenseitig entwickelten Software gesichert. Der Eigentumsübergang ist mittels Software-Hin- terlegungsvereinbarung geregelt.
Beurteilung
Die Definition der militärischen Anforderungen aufgrund der identifizierten Fähigkeitslücke erfolgte anhand der definierten Prozesse. Der Projektauftrag des Auftraggebers zur Systembeschaffung ADS 15 ist mit dem Masterplan des Chefs A Plan abgestimmt. Die Auftragserteilung von Verteidi- gung (V) an ar erfolgte kompetenzgerecht.
Auf der Basis des militärischen Pflichtenhefts legt ar bereits zu einem frühen Zeitpunkt Termine, einzuhaltende technische Bedingungen und zu erfüllende Vertragsbestimmungen fest. Sie sichert sich dadurch bereits in der vorvertraglichen Phase durch klare Spezifikationen ideale Bedingungen zur Lufttauglichkeitszertifizierung. Die Eigentumssicherung mittels Software-Hinterlegungsverein- barung ist zweckmässig gelöst.
Das Beschaffungsverfahren ist fair und nachvollziebar abgelaufen
ADS 15 gilt als «Beschaffung von Waffen, Munition oder Kriegsmaterial». Die Beschaffung unter- steht somit nicht dem Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB). Es ist aber gemäss den Bestimmungen des dritten Kapitels der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB) das Einladungsverfahren anzuwenden.
Der Verfahrensentscheid von ar sah vor, bei zwei bis drei Anbietern Offerten einzuholen. Vorab wurde nach einem stufenweisen Verfahren eine Lieferantenselektion vorgenommen. Basierend auf einer Marktübersicht wurden Ende Juli 2011 aus weltweit 17 möglichen Systemen von 14 Liefe- ranten ein «Request for Information» (RfI), ohne Preisinformationen, an neun Lieferanten aus Frankreich, Grossbritannien, Israel, Italien, Südafrika und den USA für elf Systeme versandt. Der RfI wurde von neun Anbietern für zehn Systeme beantwortet. Ein amerikanischer Kandidat schied aus, weil er formale Anforderungen nicht erfüllen konnte und die angefragten Produkte nicht anbot.
Die Auswertung des RfI führte zu einer Longlist von fünf Kandidaten. Dadurch, dass zu den Systemen aus Israel auch welche aus Amerika und Frankreich in die Longlist aufgenommen wurden, vermied ar eine zu starke Markteinschränkung. Die fünf Anbieter der Longlist wurden in den Zu- bzw. Absageschreiben transparent kommuniziert. Es gab keine Reaktionen von ausgeschiede- nen Lieferanten.
Die Longlist-Kandidaten wurden aufgefordert, ihre Angaben mit Preisinformationen zu ergänzen und wo notwendig die RfI-Angaben zu aktualisieren. Der französische Anbieter hat sich im Verlauf des weiteren Verfahrens zurückgezogen. Die Auswertung der vorhandenen Informationen ergab zwei mögliche Lieferanten ohne Einschränkungen aus Israel. Diese beiden Anbieter, IAI mit
«Heron 1» und Elbit mit «Hermes® 900 HFE», erhielten zusätzliche Informationen zur Abgabe eines definitiven Preisangebots. Sie stellten somit die Shortlist für «Request for Proposal» (RfP) dar und wurden zu einer dreiwöchigen Evaluationskampagne in der Schweiz eingeladen.
Die vorgeschlagenen Shortlist-Kandidaten inkl. Risikobeurteilung in Bezug auf die israelische Lie- ferantenherkunft wurden im Planrapport V vom 6. März 2012 genehmigt. Die zwei zugelassenen An- bieter wurden in den Zu- bzw. Absageschreiben wiederum transparent kommuniziert. Das Evalu- ationsteam hat sich je eine Woche vor Ort zusätzliche Lieferanteninformationen beschafft. Diese Informationsbeschaffung diente der Verifikation des Shortlist-Entscheids. Nach der Verifikation gab es keine weiteren Ausschlüsse mehr.
Aus den Ergebnissen aller vorhandenen Informationen – der Evaluationskampagne in der Schweiz, der Schlussofferten (Final Proposals), der Lebenswegkostenbetrachtung (Life-Cycle-Cost-Evaluation LCC) und vorab der technischen Eignung – entstand ein vertraulicher, nummerierter Evaluationsrap- port. Dessen Freigabe erfolgte durch den Leiter Projektaufsicht (PA) V und den PL ar. Gestützt auf diesen Bericht traf der Rüstungschef die Firmen-/Typenwahl. Elbit erhielt im Juni 2014 als GU den Zuschlag für das System Hermes® 900 HFE.
Beurteilung
Die EFK beurteilt das mehrstufige Evaluationsverfahren sowohl aus rechtlicher Sicht als auch gegenüber den involvierten Industrieanbietern als korrekt und fair. Die Grundsätze von Wettbewerb, Wirtschaftlichkeit, Transparenz und Gleichbehandlung wurden eingehalten.
Exkurs: ADS 15 Standardprodukt des Lieferanten – oder unnötige «Swissness»?
Die Luftwaffe (LW) hat aufgrund der Ergebnisse aus der Evaluationskampagne die Tauglichkeit des Standarddrohnenmodells Hermes® 900 mit Benzinaggregat mit Auflagen bescheinigt. In einer Nach- evaluation wurden die Nachbesserungen im Bereich Allwettertauglichkeit und Motorisierung erneut überprüft. Die Dieselmotorisierung HFE war seit November 2011 thematisiert und den potenziellen Anbietern als Anforderung bekannt gewesen. Der Lieferant hatte sich bereits bei der Unterzeichnung des Optionsvertrages vor dem parlamentarischen Entscheidungsprozess für das RP 2015 zur hauptvertraglichen Leistungserbringung mit sämtlichen technischen Anforderungen verpflichtet. Er bestätigte zu diesem Zeitpunkt, dass das Drohnensystem Hermes® 900 HFE die von ar geforderten Leistungsparamater für den Flugbetrieb im Schweizer Luftraum erfüllen wird.
Flugleistungen, etwa die Steigfähigkeit, die elektrische Energie für den Betrieb der Nutzlastsensoren und der Avionik sowie die Sicherstellung der Stromversorgung für die Aufwuchsfähigkeit, sind we- sentliche Faktoren zur Dimensionierung der Motorenleistung. Das besagte Drohnenmodell mit dem Dieselaggregat erfüllt nach einem iterativen Tuningprozess die Motorisierungsanforderungen der vertraglichen Vorgaben. Für die Umrüstung mit diesen leistungsgesteigerten Dieselaggregaten so- wie für die aerodynamische Optimierung und Positionierung der Flügel entstehen keine Mehrkosten zu Lasten des Bundes. Sie sind im Fixpreis bereits inbegriffen. Die Diesel- statt Benzinmotorisierung hat für die LW den Vorteil, dass sie die gleiche Treibstoffart (Jet Fuel, Kerosin) wie für die zum Prüf- zeitpunkt betriebenen Flugzeuge und Helikopter einsetzen kann. Dies erspart der Armee die logisti- sche Einführung und Bewirtschaftung einer weiteren Treibstoffart.
Technische Anpassungen und Optimierungen durch den Hersteller werden im Rahmen der stetigen Produktverbesserung zur Erhöhung der System- und Flugleistung vorgenommen. Hermes® 900 HFE ist das modernste Drohnensystem der weitgehend standardisierten Hermes®-Produktelinie von Elbit. Vor diesem Hintergrund kann nicht von einer unnötigen «Swissness» gesprochen werden.
Die Kostendarstellung in der Armeebotschaft muss verbessert werden Der genehmigte Beschaffungskredit gemäss der Botschaft für das RP 2015 beträgt, inkl. Risikozu- schlag von 5 Millionen Franken, gesamthaft 250 Millionen Franken. In diesem Betrag ist insbesondere die MWST für Inlandaufträge zum aktuellen Satz inbegriffen. Nicht darin enthalten sind MWST und übrige Kosten bei Importen wie Transporte und Zölle. Die Wechselkursannahmen von US-Dollar in Schweizer Franken sind in der Botschaft ausgewiesen. Im Beschaffungsumfang sind sechs Drohnen mit SAA inkl. Bodenkomponenten, Simulator und Logistik enthalten. Über den Beschaffungskredit des RP 2015 wurde ein Festpreisvertrag ADS 15 abgeschlossen. Zwei weitere, ein Festpreis- und ein Kos- tendachvertrag SAA werden voraussichtlich Mitte Oktober 2017 unterschrieben. Es sind keine weiteren Verträge zu Lasten des Verpflichtungskredit (VK) abgeschlossen worden. Aufgrund des Festpreisver- trags muss bis und mit Auslieferung keine Teuerung berechnet werden.
Bei der Evaluation von ADS 15 hat sich gezeigt, dass keine Schweizer Firma ein System anbieten konnte, welches die Anforderungen der Armee erfüllt. Daher werden knapp 90 Prozent des Rüstungs- kredits ADS 15 gemäss Botschaft zum RP 2015 mit Verträgen in Fremdwährung vergeben. Der Bun- desrat weist in seiner Botschaft darauf hin, dass er einen währungsbedingten Zusatzkredit be an- tragen muss, sollten sich die Wechselkurse gegenüber den Annahmen erhöhen.
Das Parlament hat den Gesamtkredit für das RP 2015 und damit auch den Verpflichtungskredit für das ADS 15 am 7. September 2015 genehmigt. Am 16. September 2015 hat die EFV im Auftrag des VBS mit einer ersten Tranche den US-Dollarkurs abgesichert. Dieses Absicherungsgeschäft zu einem höheren Geldmarktkurs gegenüber dem tieferen, in der Botschaft angenommen Kurs führt zu währungsbedingten Mehrkosten von 13,5 Millionen Franken. Aus diesem Grund wurde am 28. Oktober 2015 die Erhöhung des VK von 250 auf 263,5 Millionen Franken durch den Leiter Finanzhaushalte V visiert. Ohne diese Erhöhrung wäre ein Abschluss der Verträge nicht möglich gewesen. Die momentane Überverpflichtung ist zulässig. Artikel 27 Absatz 2 des Finanzhaushalts- gesetzes sieht vor, dass der Bundesrat dem Parlament bei währungsbedingten Mehrkosten den Zusatzkredit nach Ausführung des Vorhabens unterbreiten darf.
Im weiteren Verlauf des Projektes wird sich zeigen, ob die Überverpflichtung durch die Projekt - reserven und die Kreditverschiebungen gemäss Bundesbeschlusses vom 7. September 2015 zum RP 2015 aufgefangen werden können oder ob der Bundesrat einen Zusatzkredit beantragen muss.
Transportkosten auf dem Importanteil und die MWST für Geschäfte mit ausländischen Partnern wer- den unterjährig den entsprechenden Voranschlagskrediten belastet und gehen nicht zu Lasten des Verpflichtungskredits des Beschaffungsvorhabens. Unter Ziffer 3.2 der Botschaft zum RP 2015 ist eine Gesamtposition von 17,3 Millionen Franken deklariert. Ein direkter Bezug zum jeweiligen Rüs- tungsgeschäft kann jedoch nicht hergestellt werden.
Beurteilung
Aus Sicht der EFK werden in der Botschaft zum RP 2015 alle Kostenelemente/Kredite aufgeführt, über welche ADS 15 Ausgabepositionen abbuchen wird. Entgegen den Ausführungen in der Bot- schaft ist im Beschaffungskredit nicht die gesamte MWST enthalten, sondern nur diejenige aus dem Inlandsgeschäft. Diese Praxis stellt Beschaffungsvorhaben mit schweizerischen Lieferanten hin- sichtlich der Dimensionierung des Verpflichtungskredites schlechter. Für ADS 15 hätte ar für das gleiche Beschaffungsvorhaben mit einem schweizerischen Lieferanten rund 13 Millionen Franken weniger in das Produkt investieren können oder den Verpflichtungskredit erhöhen müssen. Der MWST-bezogene Gleichbehandlung von in- und ausländischen Beschaffungsvorhaben ist der EFK zufolge durch transparente Darstellung in der Armeebotschaft Rechnung zu tragen.
Nach Schätzung der EFK werden beim Vorhaben ADS 15 etwa zwischen 9,5 und 17 Millionen Fran- ken für Mehrwertsteuer (MWST) und Transportkosten auf Importen benötigt. Der genaue Betrag bleibt allerdings bis zum Projektende vage.
Bezüglich der Beschaffungsgeschäfte in Fremdwährungen ist durch Finanzhaushalte V auf den Zuteilungsdokumenten für VK-Erhöhungen transparent auszuweisen. Sofern die dazu nötigen In- formationen bereits vorhanden sind, ist anzugeben, welche Anteile durch Kreditreste und welche durch potenzielle Zusatzkreditbegehren gedeckt werden sollen. Bei Kreditresten oder VK-Reserven handelt es sich um bereits bewilligte Mittel. Die Herkunft der Mittel aus Kreditverschiebungen ist durch den Empfänger transparent zu machen. Ist ein Zusatzkreditbegehren nötig, weist der Armee- stab den währungsbedingten Mehrbedarf, die Verwendung von Projektreserven und allfällige Kredit- verschiebungen in der Botschaft des Bundesrates aus.
Der Bundesbeschluss (BB) vom 7. September 2015 erlaubt nach Möglichkeit im RP 2015 Kredit- verschiebungen. Maximal um fünf Prozent dürfen die jeweiligen Verpflichtungskredite innerhalb des Gesamtkreditrahmens erhöht werden. Benötigten Zusatzkredite berechnen sich nach der For- mel «Mehrbedarf abzüglich der nicht benötigter Reserven (z. B. Risiko, Teuerung, usw. ) und der empfangenen Kreditverschiebungen». Der Armeestab soll zudem darlegen, weshalb nicht der ge- samte Mehrbedarf kompensiert werden konnte.
ar konnte darlegen, dass die Kosten für die steuerlichen Abgaben in den beantragten Krediten nur einmal enthalten sind. Eine risikoorientierte Kursabsicherung (Hedging) auf Fremdwährungen ist be- reits zum Zeitpunkt der parlamentarischen Unterbreitung der Armeebotschaft zusammen mit der Eidgenössischen Finanzverwaltung zu prüfen. Zum Zeitpunkt der Botschaft sind die vorgelegten Rüstungsgeschäfte beschaffungsreif. Die Verträge liegen unterschriftsbereit vor. Zusatzkreditbegeh- ren könnten damit weitgehend vermieden werden.
Gemäss Schlussfolgerung der EFK sollte in den Armeebotschaften präziser kommuniziert werden. Für die Beschaffungsvorhaben eines Rüstungsprogramms muss eindeutig angegeben werden, welche steuerlichen Belastungen und sonstigen Kosten der Beschaffungskredit abzudecken hat.
Empfehlung 1 (Priorität 1):
Die EFK empfiehlt dem Armeestab, auf den Zuteilungsdokumenten bei Verpflichtungskredit - erhöhungen transparent auszuweisen, welche Anteile durch Kreditreste bzw. durch potenzielle Zusatzkreditbegehren gedeckt werden sollen, sofern die dazu nötigen Informationen bereits vorliegen.
In Zusatzkreditbegehren hat der Armeestab den währungsbedingten Mehrbedarf, die Verwendung von Projektreserven und allfällige Kreditverschiebungen auszuweisen. Er begründet, weshalb nicht der ganze Mehrbedarf durch Kreditverschiebungen gedeckt werden konnte. Die Bruttokrediterhöhung ist um die Summe der Restkredit- und Reserveverwendung zu reduzieren. Nur der Nettozusatzkredit- betrag ist antragsberechtigt.
Stellungnahme Armeestab:
Das Parlament hat den Gesamtkredit für das Rüstungsprogramm 2015 und damit auch den Verpflichtungskredit für das ADS 15 über CHF 250 Mio. am 7. September 2015 genehmigt.
Am 16. September 2015 hat die EFV im Auftrag des VBS den Hauptvertrag über 190 Millionen Dollar zu einem Kurs von 0,97 CHF/USD abgesichert. Aufgrund der Absicherung zu einem Kurs von 0,97 anstatt zu 0,90 – wie in der Botschaft angenommen – entstehen für den Hauptvertrag Mehrkosten in Schweizer Franken von CHF 13,5 Millionen. Artikel 27 FHG sieht vor, dass der Bundesrat dem Parlament für teuerungs- und währungsbedingte Mehrkosten einen Zusatzkredit nach der Ausführung des Vorhabens beantragen kann. Dies bedeutet, dass sich der Bundesrat bei währungsbedingten Mehrkosten über den vom Parlament bewilligten Betrag verpflichten darf.
Der Umgang mit diesem VK-Mehrbedarf ist wie folgt:
Der Verpflichtungskredit von CHF 250 Mio. beinhaltet CHF 5 Mio. für Risiken. Sofern dieser Betrag nicht für andere Projektrisiken verwendet wird, kann er zur Deckung des wechselkursbedingten Mehrbedarfs eingesetzt werden.
Um die Flexibilität bei der Projektabwicklung zu erhöhen, sieht der Bundesbeschluss vom 7. Sep- tember 2015 vor, dass innerhalb des Gesamtkredits Kreditverschiebungen vorgenommen werden können. Sofern die Verpflichtungskredite für den Schiesssimulator und das leichte Motorfahrzeug nicht vollständig verwendet werden, kann das VBS den Verpflichtungskredit für das ADS 15 um maximal 5 Prozent, d.h. CHF 12,5 Millionen, aufstocken.
Sollte sich im weiteren Projektverlauf abzeichnen, dass die beiden oberen Massnahmen nicht aus- reichen, um die momentane Überverpflichtung auszugleichen, beantragt der Bundesrat dem Parla- ment gemäss Art. 27 FHG einen Zusatzkredit. Dieser Zusatzkredit muss vom Parlament bewilligt werden, bevor die Schlusszahlung geleistet wird.
Gemäss Empfehlung der EFK weisen wir bei teuerungs- und währungsbedingten Mehrkosten auf den internen Zuteilungsdokumenten die Kompensationsmöglichkeiten aus, sofern die dazu nötigen Informationen bereits vorliegen.
Ebenfalls werden wir den allfälligen Zusatzkreditantrag (VK) gemäss Empfehlung der EFK beantragen und die Projektreserven und möglichen Kreditverschiebungen aufführen, damit der notwendige VK-Nettozusatzkreditbetrag nachvollzogen werden kann.
Empfehlung 2 (Priorität 1):
Die EFK empfiehlt dem Armeestab, in der jährlichen Armeebotschaft die steuerlichen Abgaben trans- parent auszuweisen und die armasuisse bei Beschaffungsgeschäften mit ausländischen Lie feran- ten anzuweisen, ihm die Informationen entsprechend aufzubereiten.
Stellungnahme Armeestab:
Zum Zeitpunkt der Botschaftserarbeitung ist es nicht möglich, für sämtliche Vorhaben exakte Beträge anzugeben. Deshalb wurde bisher eine globale Annahme über alle Geschäfte (RP, AEB, PEB, AMB) getroffen und in der Botschaft für den Teil RP ausgewiesen. Es wäre grundsätzlich mög- lich, die armasuisse inskünftig zu beauftragen, diesbezüglich Angaben in Form von Abschätzungen zu jedem Geschäft im Rüstungsprogramm separat zu liefern. Der Mehrwert einer solchen Zusatzin- formation in der Armeebotschaft gegenüber dem resultierenden Mehraufwand ist aus un serer Sicht jedoch fraglich.
3 Die Sicherheit in der Luft mit unbemannten Flugzeugen zu gewährleisten, stellt eine Herausforderung dar
Die Schweiz entwickelt ein Sense-and-Avoid-System für ADS 15
Der Begriff SAA ist gleichbedeutend mit Detect and Avoid (DAA) und wird im internationalen Umfeld der Luftfahrt verwendet. Weder international noch national gibt es heute SAA-Systeme im operationellen Einsatz.
Für die unbemannte Fortbewegung in der Luft ist die Einhaltung der geltenden Sicherheitsstandards in der Luftfahrt eine Voraussetzung für den sicheren Betrieb des ADS 15. Der Betrieb der Drohnen muss mindestens so sicher sein wie jener von bemannten Flugzeugen. Hierfür soll ein SAA-System für unbemannte Flugzeuge die Fähigkeiten des Piloten abbilden. Vereinfacht heisst dies, dass die Umgebung eines unbemannten Flugzeugs in der Luft permanent mit elektronischen und opto-elek- tronischen Geräten untersucht wird. Ausgehend von diesen Messinformationen wird das unbemannte Flugzeug entweder vom Drohnenpiloten oder durch automatische Einrichtungen so gesteuert, dass Kollisionen mit anderen Flugkörpern oder bodennahen Hindernissen vermieden werden.
Zur Bewältigung der herausfordernden, sicherheitsrelevanten SAA-Problematik wurden die beiden Industrieunternehmen Elbit und RUAG verpflichtet, eine Kooperation einzugehen. Als GU trägt Elbit die Gesamtverantwortung für die Lieferung des ADS 15 und die Installation des SAA, respektive für die bodengestützte Infrastruktur.
Mit der Einbindung von RUAG sollen der Know-how-Erhalt aus der SAA-Forschung und Entwicklung sowie für die Wartungszusammenarbeit in der Schweiz sichergestellt werden. Der Technologiekon- zern entwickelt den Bereich Sensordatenauswertung (Merger) und die Übergabe von Fluganweisun- gen für Kursänderungen an das Fluggerät. Elbit ist für die Durchführung der Ausweichmanöver, d. h.
für die Umsetzung in regelkonforme Flugbewegungen und die Rückkehr auf den ursprünglichen Kurs, zuständig. An der Schnittstelle werden Steuerkommandos und Informationen für und von Flug- bewegungen ausgetauscht.
Die beiden Lieferanten erarbeiten aus den Sensormesswerten und Steuerinformationen Regeln zum Verhalten der ADS-15-Drohnen beim Auftreten anderer Flugkörper oder Hindernisse im rele- vanten Flugbereich. Die generierten Fluginstruktionen des SAA-Systems werden so verarbeitet, dass Kollisionen zwischen der Drohne und anderen Flugkörpern, unter Einhaltung der aviatischen Luftverkehrsregeln, verhindert werden sollen. Sobald die ADS-15-Fluggeräte mit dem geplanten und zertifizierten SAA-System ausgerüstet sind und die operationelle Sicherheitsüberprüfung (sa- fety assessment) positiv abgeschlossen wurden, kann der Betrieb ohne Einschränkungen (z.B.
Begleitflugzeuge) freigegeben werden.
Beurteilung
Die EFK erkennt, dass angesichts der sehr weitgehenden technischen Fachanforderungen für die Realisierung des SAA zwischen Lieferant und Auftraggeber eine sinnvolle Abgrenzung festgelegt wurde. Das Projekt-Qualitätsmanagement von ar umfasst auch die hierfür sehr wesentliche Bereit- stellung der oben erwähnten Sensoren und Aufzeichnungsgeräte. Die technische Machbarkeit und Umsetzung wurde in Versuchsflügen mit einer schweizerischen Technologieplattform bereits nach- gewiesen. Eine wesentlich grössere Herausforderung als die Flugfähigkeit wird die Anerkennung der Flugverkehrstauglichkeit im gemischten Luftraum sein. Die bisherigen Erkenntnisse stimmen positiv, sind jedoch weiter zu erhärten.
armasuisse führt die Industriepartner zur Entwicklung des Sense-and-Avoid- Systems direkt
In der Phase der Entwicklung führt und koordiniert der PL ar die beiden Kooperationspartner direkt.
Die Qualitätskontrollen hinsichtlich Installation, Konfiguration und Tests dieser Sensoren wird durch ar beim Lieferanten Elbit sichergestellt. Diese sind Gegenstand des Projekt-Qualitätsmanagements.
Aufgrund der direkten Führung und Koordination der beiden Kooperationspartner durch ar werden Risiken aus der Gesamtverantwortung der GU zurück zum Bund verlagert.
Beurteilung
Obwohl die GU die Gesamtverantwortung für die Systemablieferung inklusive SAA trägt, liegt die Resultatverantwortung an der Schnittstelle der beiden Industriepartner letztendlich bei ar. Daraus entstehen bei ar zusätzliche Aufwände und im schlimmsten Fall hohe Zusatzkosten. ar muss diesem Umstand im Qualitätssicherungs- und Risikomanagementsystem entsprechend Rechnung tragen.
Je nach Gegenstand der Uneinigkeit in Sachen SAA lässt sich ar auf ein ressourcenintensives Verantwortungs- und Rechtsgeplänkel mit möglicherweise hohen Kostenfolgen ein. Insbesondere Fehlverhalten des SAA der ADS 15 im Flugbetrieb mit gravierenden Schadenersatzforderungen könnten auf ar abgeschoben werden. ar muss dem mit einem entsprechenden Risikomanagement entgegensteuern. Nebst den Nachteilen bietet die direkte Führung den Vorteil der direkten Einfluss- nahme und Steuerungsmöglichkeit.
ADS 15 soll ohne Begleitflugzeuge eingesetzt werden können
Werden die ADS-15-Drohnen ohne SAA-System eingesetzt, werden sie, ähnlich wie ADS 95, mit Einschränkungen operieren, d. h. tagsüber von Begleitflugzeugen im unkontrollierten Luftraum flankiert. Für spezifische Einsätze können bedarfsweise Flugverbotszonen festgelegt werden, sodass ADS-15-Flugobjekte ohne SAA-System auch ohne Begleitflugzeug einsatztauglich wären.
Für ADS 15 ist vorgesehen, dass in den Jahren 2019 bis 2021 unter Einsatz von verschiedenen Sensoren (z. B. Radar) ein SAA-System implementiert und getestet wird. Damit soll sichergestellt werden, dass ADS-15-Drohnen im gesamten Schweizer Luftraum zu jeder Tageszeit ohne Begleit- flugzeug eingesetzt werden können. Das SAA-System muss andere, insbesondere nicht kooperative Luftfahrzeuge automatisch erkennen können. Es leitet bei der Drohne ein regelkonformes Ausweich- manöver ein, sobald sich Luftfahrzeuge auf Kollisionskurs befinden.
Es ist festgelegt, dass die zum Einführungszeitpunkt in Kraft befindlichen, relevanten Sicherheitsvor- schriften der Luftfahrt einzuhalten und entsprechende Abnahmeprozeduren zu durchlaufen sind. Die notwendigen Flugbewilligungs- und Prüfungsformalitäten werden zwischen ar, der LW und dem Bun- desamt für zivile Luftfahrt (BAZL) abgestimmt und umgesetzt. Skyguide, unter Aufsicht des BAZL, kann in diesem Zusammenhang mit einer Sicherheitsüberprüfung (safety assessment) beauftragt werden. Ein solches safety assessment dient der LW üblicherweise als Basis für die Genehmigung des Einsatzes des ADS 15.
Die Lieferantin hat sich vertraglich verpflichtet, ein Typ-Zertifikat der israelischen zivilen Zulassungsbe- hörden beizubringen. Dieses zivile Zertifikat wird nicht zwingend für die militärische Zulassung be- nötigt, erlaubt aber die Zulassung bei ar im Validationsprozess. Das militärische Typ-Zertifikat von ar gilt gegenüber dem BAZL als Nachweis der Lufttüchtigkeit von ADS 15 als staatliches Flugzeug.
Dies ist ein Kriterium für die Freigabe der ADS-15-Operationen im nationalen Luftraum.
Beurteilung
Die EFK erkennt, dass ar die Flugtauglichkeit und die LW die Flugbetriebszulassung für militärische Flugobjekte erteilen kann. Damit können die Flugobjekte der ADS 15 im militarisierten Schweizer Luftraum (alle Lufträume) selbständig fliegen. Im gemeinsam genutzten, nicht militarisierten Luft- raum haben die militärischen und zivilen Zulassungsbehörden die Sicherheit aller Luftverkehrsteil- nehmer gemeinsam sicherzustellen und abzusprechen. Die vertragliche Verpflichtung des Lieferanten das Zulassungszertifikat beizubringen, ermöglicht ar eine vereinfachte Typ-Zulassungs- prüfung. Die ausgewählte Zulassungsbasis (STANAG 4671) wird auch von der «European Aviation Safety Agency» (EASA) als mögliche Basis für zivile «Unmanned Aerial Vehicle» (UAV) betrachtet.
Das militärische Typ-Zertifikat von ar ist eine Bedingung für eine Flugbetriebszulassung bei der LW.
Zum Zeitpunkt der Prüfung erachtete die EFK die Voraussetzungen zur Zulassungsfreigabe im ge- meinsam genutzten Luftraum als erreichbar.
Werden nicht alle Bedingungen für eine Betriebszulassung erfüllt (z. B. fehlende Leistungsnach- weise SAA), wird der Betrieb entsprechend eingeschränkt. Die ADS-15-Drohnen werden in diesem Fall tagsüber in den Lufträumen E und G mit einem bemannten Flugzeug begleitet. Dies entspricht der aktuellen Praxis mit dem ADS 95. Die Kosten dieser Begleitflüge zu Tageszeiten gehen zu Las- ten Bund. Sie sind zur Zeit in keinem bewilligten Kreditrahmen geplant.
Mit der Elbit-Drohne entfallen, auch ohne SAA, die bisher notwendigen Begleitflüge für den Luftraum D. Die moderne Instrumentenkombination (TRX, ADS-B und TAS) der ADS 15 ermöglicht nach der Zulassung den einschränkungsfreien Flugverkehr im Luftraum D. Die verbesserte Luftaufklärungsleis- tung, das Fluggerät selbst und die Vorteile im Betrieb und der Wartung können vollumfänglich ge- nutzt werden. Zum Prüfzeitpunkt gibt es keine Anzeichen, die dagegen sprechen würden.
4 Die finanziellen Risiken werden möglichst minimiert
Die aktuelle Kreditsituation entspricht den erbrachten Leistungen
Der Hauptvertrag (exkl. SAA) zwischen ar und Elbit wurde am 26. November 2015 – nach der Genehmigung des RP 2015 durch das Parlament – unterzeichnet. Die Zahlungen in US-Dollar erfolgen an eine israelische Bank in Zürich. ar hatte eine Anzahlung von rund 30 % zu leisten.
Die Zahlungen entsprechen aktuell den erbrachten Leistungen von Elbit. Die bisher eingegangenen Verpflichtungen zu Lasten der bewilligten Kredite liegen alle innerhalb der parlamentarisch festge- legten Limiten. Zum Prüfzeitpunkt zeichnen sich keine Überschreitungen ab.
Beurteilung
Die vereinbarte Geschäftsbeziehung zum Schweizersitz der israelischen Bank stellt nach Auffassung der EFK einen guten Kompromiss dar. Die Bank operiert mit einer schweizerischen Lizenz und steht somit unter Aufsicht der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA).
Eine stichprobenartige Überprüfung des Beschaffungskredits lässt auf keine kreditfremden Obligos bzw. Überweisungen schliessen.
Die Anzahlung in der Höhe von rund 30 % des Vertragsvolumens bei der GU wird von der EFK für ein industrielles Produktionsvorhaben in der vorliegenden Grössenordnung und Komplexität als branchenüblich beurteilt.
Vertragskonditionen gegenüber RUAG sind zukünftig anzupassen
Die SAA-Verträge mit Elbit bzw. der Radarlieferantin Elisra Ltd. und RUAG Aviation werden voraussichtlich am 14. Oktober 2016 in Bern unterzeichnet. Der Elbit-Vertrag stützt sich auf den Hauptvertrag vom 26. November 2015. Die Entwicklungsverträge regeln die Leistungen zur Entwicklung, Lieferung und Integration des SAA-Systems.
Beim komplexen Entwicklungsvertrag mit RUAG Aviation verzichtet ar aufgrund des hohen Bei- stellungsanteils sowie aus kommerziellen, technischen und eignerbegründeten Überlegungen auf eine Konventionalstrafe. Vor diesem Hintergrund trägt der Bund das Risiko für verspätete Lieferungen beim RUAG-Vertrag.
Im Vertrag mit RUAG Aviation ist ein Kostendach mit Leistungen nach Auf- wand vereinbart.
Beurteilung
Die EFK beurteilt aus unternehmerischer Sicht des Auftraggebers ar den Verzicht auf Konventional- strafe gegenüber der RUAG als ungünstig. Damit fällt, trotz hoher Beistellungspflichten von ar, ein wesentliches Instrument zum Unterstreichen der Prioritäten aus Sicht des Auftraggebers weg. In Einzelfällen kann es aufgrund kommerzieller Vorteile durchaus Sinn machen, von Konventionalstra- fen abzusehen. Die potenziellen, finanziellen Vertragsvorteile sind gegenüber dem Verlust der Kon- ventialstrafforderungen jedoch genau abzuwägen. Die Preisvorteile sind mit entsprechenden Offert- preisen durch die Anbieter nachzuweisen.
Ein Verzicht auf eine Konventionalstrafvereinbarung gegenüber RUAG benötigt nach Auffassung der EFK künftig die Einwilligung des Rüstungschefs. Die Einforderung oder der Verzicht einer fälligen Kon- ventionalstrafe richtet sich weiterhin nach den gültigen Bestimmungen der ar bzw. der Eidgenös- sischen Finanzverwaltung (EFV) Art. 59 FHG.
Empfehlung 3 (Priorität 1):
Die EFK empfiehlt armasuisse, sämtliche Verträge mit der RUAG mit den bundesüblichen Konven- tionalstrafen abzuschliessen. Ein Verzicht auf Konventionalstrafvereinbarungen gegenüber der RUAG ist durch den Rüstungschef schriftlich zu genehmigen.
Stellungnahme armasuisse:
Einverstanden: armasuisse wird zukünftig sämtliche Verträge mit RUAG mit den bundesüblichen Konventionalstrafen abschliessen. Ein Verzicht auf Konventionalstrafvereinbarung gegenüber der RUAG ist durch den Rüstungschef schriftlich zu genehmigen.
Drei unabhängige Sicherheitsleistungen sichern die Systemablieferung Im Wesentlichen erbringt der Lieferant zwei Sicherheitsleistungen gegenüber der ar. Als r isiko- orientierte Haftung hat er eine Versicherung von maximal 80 % der Vertragssumme abgeschlossen.
Als finanzielle Haftung für geleistete Zahlungen von ar, ohne eine gleichzeitige materielle Gegenleis- tung zu erhalten, leistet der Lieferant eine Bankgarantie mit Ablaufdatum 30. November 2019. Die Höhe der Garantie orientiert sich am Zahlungs- und Leistungsplan. Mit jeder Bezahlung durch ar wird vorgängig die bestehende Bankgarantie um den entsprechenden Zahlungsbetrag exkl. MWST erhöht. Der neue Betrag wird in der jeweiligen Erhöhungsgarantie genannt. Die Garantie wird bis zur Ablieferung aufgebaut, voraussichtlich bis April 2018. Der maximale Bankgarantiebestand wird etwa 152 Millionen US-Dollar betragen. Nach Eintreffen und Kontrollen der ersten materiellen Lieferungen in der Schweiz ermächtigt ar die garantiegebende Bank des Lieferanten, die Garantiesumme im Ge- genwert der materiellen Leistungen zu reduzieren. Der Lieferant hat vertraglich keine direkte Einfluss- möglichkeit auf die Garantiesummenreduktion bei seiner geschäftsführenden Bank. Für die Garan- tiezeit des ADS 15 von zwei Jahren muss das Unternehmen genauso eine Bankgarantie abliefern.
Die Garantiezeit läuft ab Auslieferung der letzten wesentlichen Systemkomponente des ADS 15.
Die aktuelle Bankgarantie über rund 76 Millionen US-Dollar für die bisherigen Akontozahlungen wurde vertragskonform erstellt und wie vereinbart abgeliefert. Ohne die physische Einreichung dieser Garantiebestätigung bei Finanzen V kann ar grundsätzlich keine Rechnungsfreigabe tätigen. ar ist vertraglich ermächtigt, Zahlungen gemäss Zahlungsplan bei nicht erfolgten Abnahmen zurückzube- halten. Auftraggeber und Lieferant dürfen Forderungen gegenseitig nicht verrechnen. Leistungsverän- derungen zum Vertrag können nur über das Changemanagement monetär neu bewertet werden.
