SOCIALE
au Conseil-exécutif
à l’intention du Grand Conseil
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Registre cantonal des tumeurs
Autorisation de dépenses : crédit d'engagement pluriannuel 2012-2018
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1. Synthèse
Dans la motion 105-2006 déposée le 21 mars 2006, Annemarie Burkhalter-Reusser demandait au Conseil-exécutif d’entreprendre les démarches nécessaires pour la création d’un registre cantonal des tumeurs et de mettre à disposition les moyens
financiers nécessaires. Dans une seconde motion 117-2008 déposée le 9 avril 2008, elle demandait la création d'un registre intercantonal des tumeurs (BE, AG et SO). Les deux motions ont été adoptées sous forme de postulats.
Actuellement, il existe 14 registres cantonaux des tumeurs en Suisse, qui recensent les maladies cancéreuses et les morts dues au cancer dans 22 cantons et demi-cantons.
81% de la population suisse est couverte. Des démarches sont entreprises dans les quatre cantons restants, BE, SH, SO et SZ, pour créer un registre ou pour adhérer à l’un de ceux qui existent. Berne, qui compte près d’un million d’habitants et représente 13%
de la population nationale, est le canton le plus peuplé à n’en point posséder.
Parmi les cantons de la coopération BEJUNE, Berne est le seul canton qui ne possède pas de registre, bien qu’il gère un programme de dépistage du cancer du sein dans l’arrondissement administratif du Jura bernois. Un registre cantonal est absolument indispensable pour connaître les valeurs existantes et pour permettre l’évaluation des programmes de dépistage précoce systématique. C’est pourquoi le Grand Conseil a décidé à la session de novembre 2011 que la mise en œuvre du dépistage du cancer du sein serait obligatoirement liée à celle d’un registre des tumeurs. Cette condition, ajoutée au contexte national et à la pression politique, rendent la création du registre des
tumeurs du canton de Berne extrêmement urgente.
De nombreux contacts ont été pris dans l’intervalle avec d’autres cantons, avec la Conférence des directrices et directeurs cantonaux de la santé de la Suisse du Nord- Ouest (GDK NWCH), avec l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) ainsi qu’avec l’Institut national pour l'épidémiologie et l'enregistrement du cancer (National Institute for Cancer Epidemiology and Registration, NICER). La GDK NWCH a discuté le 1er mars 2010 les grandes lignes d’un projet de registre des tumeurs commun aux cantons d’AG, BE, BL, BS et SO. Comme il n’a pas été poursuivi, les cantons d’AG, BE et SO ont entrepris des démarches concrètes pour créer un registre des tumeurs dans leurs cantons. BS et BL en sont déjà dotés.
La Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale doit se positionner avant fin 2011 et présenter les étapes de planification au Grand Conseil. Parallèlement à
l’extension du programme de dépistage du cancer du sein par mammographie, elle prévoit de créer et de gérer un registre qui recense toutes les tumeurs définies selon les critères du NICER.
2. BASES LÉGALES
• Actuellement, il n’existe pas dans le canton de Berne de cadre législatif explicite pour la création d’un registre des tumeurs ou pour le traitement des données personnelles que cela implique. La version en vigueur depuis début 2011 de la loi du 2 décembre 1984 sur la santé publique (LSP, art. 4, al. 1, lit. e)1 mentionne uniquement le financement de relevés et d’évaluations de données sur l'état de santé de la population et sur la
couverture en soins en général.
• La plupart des cantons qui gèrent un registre des tumeurs respectent les prescriptions en matière de protection des données, dans la mesure où ils bénéficient d’une
autorisation de la Commission d’experts du secret professionnel en matière de
recherche médicale2. Pour la protection de la personnalité et la protection des données, il est indispensable en effet de disposer d’une base législative pour gérer un registre des tumeurs. Comme on veut aller vite, il est justifié et souhaitable que le canton de Berne obtienne une telle autorisation pour la période de mise en place. Faute de base légale pour le moment, le registre bernois démarre comme projet scientifique, que l’Université de Berne, au bénéfice d’une autorisation de recherche, sera chargée de réaliser. Dès que l’on connaîtra la nature des fondements fédéraux à créer, il faudra adapter le droit cantonal en conséquence.
• Loi du 26 mars 2002 sur le pilotage des finances et des prestations (LFP) articles 46, 47, 48, alinéa 2 et 50, alinéa 3.
• Ordonnance du 3 décembre 2003 sur le pilotage des finances et des prestations (OFP) articles 146 et 148.
3. CONTEXTE
3.1 Situation initiale en Suisse
Actuellement, il existe 14 registres cantonaux des tumeurs en Suisse, qui recensent les maladies cancéreuses et les morts dues au cancer dans 22 cantons et demi-cantons.
81% de la population suisse est couverte. Des démarches sont entreprises dans les 4 cantons restants de BE, SH, SO et SZ pour créer un registre ou pour adhérer à l’un de ceux qui existent.
Les cantons de GE, VD, VS, FR, JU, NE, GR, SG sont dotés d’un registre des tumeurs ainsi que d’un programme de dépistage du cancer du sein Dans les cantons d’AG, SO et TG, le dépistage du cancer du sein et le registre des tumeurs sont liés.
De nombreux contacts ont été pris avec d’autres cantons, avec la Conférence des directrices et directeurs cantonaux de la santé de la Suisse du Nord-Ouest (GDK
NWCH), avec l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) ainsi qu’avec l’Institut national pour l'épidémiologie et l'enregistrement du cancer (National Institute for Cancer
Epidemiology and Registration, NICER). La GDK NWCH a discuté le 1er mars 2010 les grandes lignes d’un projet de registre des tumeurs commun aux cantons d’AG, BE, BL, BS et SO. Comme il n’a pas été poursuivi, les cantons d’AG, BE et SO ont entrepris des démarches concrètes pour créer un registre des tumeurs dans leurs cantons. BS et BL en sont déjà dotés. Participer à un registre des tumeurs conjoint de la Suisse du Nord- Ouest ne représente aucune économie, car le montant à allouer revient au même que pour la mise sur pied d’un registre cantonal. En revanche, celui peut être réalisé plus efficacement en laissant toute latitude à la collaboration avec les autres cantons.
La nouvelle loi fédérale devra permettre d’harmoniser les diverses bases législatives des cantons. L’OFSP et le NICER tablent sur le fait que tous seront dotés d’un registre des tumeurs pour la préparation de la loi sur un registre des diagnostics, qui entrera en
1 RSB 811.01
2 http://www.bag.admin.ch/org/02329/index.html?lang=fr
vigueur au plus tôt en 2016. La Conférence suisse des directrices et directeurs
cantonaux de la santé (CDS) appellent les cantons qui n’en possèdent pas encore à se doter d’un registre des tumeurs.
3.2 Situation dans le canton de Berne
Berne, qui compte près d’un million d’habitants et représente 13% de la population nationale, est le canton le plus peuplé qui ne possède pas de registre des tumeurs.
Parmi les cantons de la coopération BEJUNE, Berne est le seul qui ne possède pas de registre, bien qu’il gère un programme de dépistage du cancer du sein dans
l’arrondissement administratif du Jura bernois. Le Grand Conseil a décidé à la session de novembre 2011 que la mise en œuvre du dépistage du cancer du sein (déjà adoptée) serait obligatoirement liée à celle d’un registre des tumeurs. Ce programme pour les femmes à partir de 50 ans sera étendu à tout le canton à partir de 2013. Un registre cantonal est absolument indispensable pour connaître les valeurs existantes et pour permettre l’évaluation des programmes de dépistage précoce systématique. Cette condition, ajoutée au contexte national et à la pression politique, rendent la création du registre des tumeurs du canton de Berne extrêmement urgente.
3.3. Motions Burkhalter-Reusser, Bätterkinden (PS-JS), 105-2006 du 21 mars 2006 : Registre cantonal des tumeurs, et 117-2008 du 9 avril 2008 : Création d'un registre intercantonal des tumeurs (BE, AG et SO)
Dans la motion 105-2006 déposée le 21 mars 2006, Annemarie Burkhalter-Reusser demandait au Conseil-exécutif d’entreprendre les démarches nécessaires pour la création d’un registre cantonal des tumeurs et de mettre à disposition les moyens financiers nécessaires. Dans une seconde motion déposée le 9 avril 2008, M 117/2008, elle demandait la création d'un registre intercantonal des tumeurs (BE, AG et SO). Les deux motions ont été adoptées sous forme de postulats.
Lors du processus de planification financière 2009, le Conseil-exécutif a proposé au Grand Conseil de renoncer à la mise en œuvre de plusieurs interventions politiques en raison de la situation financière difficile du canton. Pendant les débats budgétaires de novembre 2009, le Grand Conseil a cependant adopté une déclaration de planification du groupe PS-JS demandant que la réalisation des projets concernés ne soit abandonnée que provisoirement. Par conséquent, le gouvernement s'est à nouveau penché sur les interventions en question lors de l'élaboration du budget 2011 et du plan intégré mission- financement 2012-2014. Il a décidé de poursuivre la réalisation des projets, qui doit cependant se faire sans incidence sur le résultat comptable.
La Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale (SAP) doit se positionner avant fin 2011 et présenter les étapes de planification au Grand Conseil. Parallèlement à l’extension du programme de dépistage du cancer du sein par mammographie, elle prévoit de créer et de gérer un registre épidémiologique qui recense toutes les tumeurs définies selon les critères NICER.
Celui-ci prévoit deux niveaux de relevés standard :
Niveau 1: enregistrement des nouveaux cas sur la base des données de base (diagnostic de cancer ainsi que nom, prénom, date de naissance, sexe, domicile et profession) ;
Niveau 2 : enregistrement supplémentaire du stade et de l’évolution de la maladie (stade tumoral, grade, pronostic de survie).
La SAP a préparé un plan portant sur les détails techniques et organisationnels de la création et de la gestion d'un registre cantonal des tumeurs. Le projet tient compte des conditions de la protection des données. Les mesures requises en matière de sûreté de l'information et de protection des données (SIPD), selon l’article 6 de l’ordonnance de Direction du 3 janvier 2011 du concernant la sûreté de l'information et la protection des
données (OD SIPD)3, seront soumises au Bureau pour la surveillance de la protection des données.
Il est prévu d’intégrer le registre bernois des tumeurs au réseau global des registres suisses. Il s’agit de développer des stratégies d’évaluation communes et d’harmoniser les données des divers registres. C’est le NICER qui est chargé de l’évaluation à l’échelle nationale (harmonisation, consolidation et assurance-qualité) des données recueillies par les registres cantonaux ou régionaux. De plus, l’institut mandaté par la Confédération accorde une aide technique et un soutien financier de démarrage lors du lancement de nouveaux registres cantonaux. Les indications relatives aux économies réalisées grâce au registre des tumeurs, aux recettes produites par celui-ci ainsi qu’aux subventions fédérales et du NICER ne seront connues qu’après l’obtention de données de qualité.
Le plan prévoyant de confier le projet à une organisation, la SAP envisage d’en charger l'Université de Berne. L’autorité responsable disposera ainsi d’une base législative pour son activité de recherche, conformément à l’article 15, alinéa 1 de la loi du 19 février 1986 sur la protection des données (LCPD)4. L’Université de Berne est un établissement de droit public doté de la personnalité juridique au sens de l’article 1, alinéa 2 de la loi du 5 septembre 1996 sur l’Université (LUni)5. Dans le cadre d’une attribution interne au sens large, celle-ci mandatera une ou plusieurs institutions spécialisées, qui devront prouver qu’elles disposent des moyens nécessaires.
En plus de posséder les compétences requises en matière de logistique et de gestion de la qualité, elles devront
• informer clairement le public sur leur mandat et leurs prestations,
• être acceptées comme partenaires par les hôpitaux, les médecins établis et les laboratoires privés dans le bassin couvert par le programme,
• travailler sur la base des expériences pratiques et des connaissances scientifiques les plus récentes,
• assurer la direction du programme à long terme afin de garantir la continuité.
Vérification faite, le mandat de la SAP ne doit pas faire l'objet d'une mise au concours publique. En effet, le programme implique des coûts non couverts importants assumés par le canton. L'institution mandatée (une ou plusieurs), qui ne prend pas de risque commercial et n'a pas la possibilité de réaliser un gain, agit dans un but non lucratif. Le mandat n’étant nullement commercial, il ne relève pas du droit des marchés publics.
4. Répercussions financières
L’expérience montre qu’il faut compter au moins avec une dépense annuelle de 1,10 franc par habitant pour fixer les normes minimales de recensement global d’enregistrement, de validation et d’assurance qualité des données des tumeurs. Les cantons dotés d’un registre calculent en réalité 2 francs par habitant par an. Cela représente au minimum une dépense permanente de 1,1 million de francs par année pour le canton de Berne. A partir de 2012, l’Université de Berne se voit octroyer une subvention de la SAP pour la création et la gestion du registre cantonal des tumeurs. Le budget augmente progressivement de 600 000 francs en 2012 à 1,1 million de francs en 2015. Le budget et les coûts non couverts sont indiqués dans le tableau ci-après ; ils ont été estimés sur la base des dépenses des autres cantons déjà dotés d'un registre des tumeurs.
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
3 RSB 152.040.2, qui peut être téléchargée à l’adresse http://www.sta.be.ch/belex/f/1/152_040_2.html 4 RSB 152.04, qui peut être téléchargée à l’adresse http://www.sta.be.ch/belex/f/1/152_04.html 5 RSB 436.11
Réalisation Exploitation : dépense périodique
Coût annuel Montants en francs suisses
Personnel 340'000 460'000 710'000 865'000 865'000 865'000 865'000 Frais généraux
(création du registre)
100'000 100'000 80'000 60'000 60'000 60'000 60'000
Location 60'000 60'000 60'000 60'000 60'000 60'000 60'000 Frais
administratifs et
d'exploitation, y c.
amortissements
100'000 105'000 110'000 115'000 115'000 115'000 115'000
Réserve6 10‘000 20‘000 30‘000
Total 600'000 725'000 960'000 1'100'000 1'110'000 1'120'000 1'130'000 Recettes 0 3'000 4'000 5'000 5'000 5'000 5'000 Coûts non
couverts
600'000 722'000 956'000 1'095'000 1'105'000 1'115'000 1'125'000
Crédit déterminant / Type de crédit / Compte / Groupe de produits / Année comptable Réalisation (nouveau crédit d’engagement pluriannuel unique) :
1 322 000 francs
probablement versé comme suit : 2012 : 600 000 francs
2013 : 722 000 francs
Exploitation (nouveau crédit d’engagement pluriannuel périodique):
2014 : 956 000 francs 2015 : 1 095 000 francs 2016 : 1 105 000 francs 2017 : 1 115 000 francs 2018 : 1 125 000 francs
Unité ODH/OMC (domaine fonctionnel OMC) ; compte 365000 (subventions
d’exploitation à des institutions privées) ; centre de coûts 913001 ; groupe de produits Protection de la santé et service sanitaire, produit Maladies transmissibles et médecine préventive.
Le crédit est inscrit au budget et au plan financier (mise en œuvre sans incidence sur le résultat comptable).
Les dépenses d’exploitation (coûts induits) font l’objet d’une autorisation distincte selon l’article 145, alinéa 3 OFP. Cependant, pour des raisons d'économie administrative, elles sont autorisées par le présent arrêté, le coût de la réalisation comme celui de
l’exploitation relevant de la compétence du Grand Conseil.
5 Référendum facultatif
6 Y compris une réserve annuelle de 10 000 francs.
Conformément à l'article 62, alinéa 1, lettre c de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 (RSB 101.1), le présent arrêté est soumis à la votation facultative.
6. PROPOSITION
Nous vous invitons à approuver le projet d’arrêté ci-joint.
Berne, le LE DIRECTEUR DE LA
SANTÉ PUBLIQUE ET DE LA PRÉVOYANCE SOCIALE :
Philippe Perrenoud Conseiller d'Etat
Transmis pour corapport à la Direction des finances et au Bureau pour la surveillance de la protection des données
Annexe : - projet d’arrêté
Responsable du dossier :
Dr Arthur Marx, suppléant du médecin cantonal, tél. 031 633 79 33.
