NII-Electronic Library Service
研究 技術 計 画 Voi
，
17，
No，
112，
2002【 論 文 】
大 型 工 業技術研 究 開発制度 に 見 る プ ロ ジ ェ ク ト
・フ ォ
ーメ
ーシ ョ ン の
ル
ーテ ィ ン
勝 本 雅 和
＊平 成13年6月 受付 平 成 15年8月 受理
不確 実 性が高く
，
全て の選 択 肢を把 握 する こ とができない制 約 合 理 性の 下では，
意 思決 定 主 体は 「ルー
テ ィン（
Routine
）」と呼ば れる比 較 的 簡単 なルー
ルあるい は手順 に従っ て 意 思決 定を行 う。 また ル
ー
テ ィ ンは，
その意 思決 定主体に課さ れ た評価 基 準に対して適 応 的 に 変 化 して行 く。
制度 （lnstitution）がい かに運 営され たか を把 握する には，
形 式上の分 析だ けで はな く， この ルー
テ ィンを分 析 する ことが必 要と なる。
1966 年に創設 さ れ た大型工業 技 術 研 究開発 制度 （大プロ）は
，1993
年に産 業科 学 技 術 研 究 開 発 制 度に統合 さ れるまで の27 年 間に33 本の プロ ジェ ク トを 立 ち 上 げてい る。 これ ら の大型の研 究 開 発 プロ ジェ ク トは不 確 実性が高 く，
その編 成に は一
定の ルー
ティ ンが 形 成さ れ たもの と考 え られる。本 稿で は
，
こ の大 プロの プロジェ ク ト・
フ ォー
メー
シ ョ ンにつ い て，
どの よ う なルー
ティ ン が形 成され， そ れ が適 応的 に 変 化 し た かにつ い て分析を行っ た。 その結果
，
大プロ が実 施さ れてい た当 時，
実 質 的な 評価シス テ ムが 大 蔵省によ るf
算査定しか存 在しなかった た め， それに適 応する形での みル
ー
ティ ンは変化し てい る こ と が明ら か とな り，
研 究 開 発 施 策に対 する評 価 制 度の重要性が 浮 き彫 り と なっ た。1 ．
イ ン トロダ
ク ショ ン1． 1
ルー
テ ィ ン進 化経 済学 （Evolutionary Economics ）の有 力な分 析ッ
ー
ル の一
つ とし て 「ルー
テ ィ ン （Routine）」 概念1）が あ る ［
7
］。 不 確 実性が高 く，
全て の選 択 肢を 把 握 すること が できない 限 定 合 理 性の下では，
意 思 決定主体は比較 的 簡 単なルー
ルあるい は手順に従って意思決 定を行 う。こ の ような ル
ー
ルあるい は手順の こ とをル
ー
テ ィンと呼ぶ。
こ の ルー
テ ィンは，
意＊
Masakazu
KATSUMOTO
東 京工業 大学大学 院社 会 理工学研 究 科 助手
〒152
−
8552 東京 都目黒区大 岡山2−
12−
1思決 定者に よっ て自律的に，あるい は置か れ た環 境
との 相 互 作 用 を 通 じて形 成 さ れるもの で
，
法 令やマニ ュ ア ルなど の ように 明 示 的 な 場 合 もあ る が，明文 化 さ れてい ない 種の行動原則とし て表れ る場 合も 多い 。 ル
ー
ティンは，
制 度（
lnstitution）
の 中で意思 決 定者が実 際にはい かに行 動し てい る の かを示してい る もの であ り， その分 析は制 度 を評 価 する にあ たっ て 非 常に重 要で ある。 しか し な が ら
，
ルー
ティンを外 部か ら直接的に把握 するこ とは難しく
，
関係 者へ の イン タ ビュー
を実 施して確 認する以外に は意思 決 定の 結 果か ら推 測 する外は ない 。
ル
ー
ティ ンは限 定 合 理 性の下に形 成さ れ る もの で1） ル
ー
テ i ン概念の定 義は現時 点で は抽 象 的なもの にIHまっ てい る。機械 的な決ま り切っ た単純な予順 と捉 え ること も 多いが
，
こ こ で はプロジェ ク ト・
フt一
メー
シ ョ ン という 非 常に複 雑かつ 非 定 型 的な意思 決定過 程を対象と し てい る。65
一
N工 工
一
Electronlc LlbraryNII-Electronic Library Service あ るこ とか ら
，一
旦確 立さ れる と比 較 的長 期にわたっ て維持 さ れるこ とになる
。
もちろ ん，
それぞれの ル
ー
ティ ンは，
制 度の枠 内で何ら かの評 価基準に 基づ き，
環境へ の適応度が評 価さ れ，
適 応 度の劣ったル
ー
テ ィ ンは淘 汰され， よ り適 応 度の 高い ル
ー
テ ィ ンが採用 され る形で進 化し てい く。しか しな が ら不 確 実 性が高い 環 境にあっ ては
，
結 果が単な る 不 確 実 性の 顕現 なの か，
ルー
テ ィ ン自体の適 応 度の 問題 なのか を峻別する こと は困難であ り
，
こ のた め確 立 さ れたルー
テ ィ ンは固定 化しやすい
。
従っ て
，
ルー
テ ィン の適応度 を 誰 がどの ように評価 する か が大 きな ポ イン ト に な る。企業の場 合に は 利 益を評 価基準とす ること に よっ て
，
企 業の興 亡とル
ー
テ ィン の優 劣 を 合致させ ること が，
あ くまで も 相 対 的に で はある が， 容 易である。一
方，
政府におい ては
，
利益のよ う な 明確かつ 統一
的 な 評 価基準 を 設け るこ と は 困 難であ り，
その政策「1
的等に合わせて，
一
定の 制 度 的・
組織的 （lnstitutional
）枠 組みの 中で評 価さ れ る こ とになる。
従っ てルー
テ ィン の 変更 は 民 間 企業に おい て よ りも
，
政 府におい て困 難で ある。 い わ ゆる 「お役 所 」の前 例 踏 襲主義はルー
テ ィ ンが 固定 化 してい る こ とを意 味して い る
。 1 ． 2
日本の政 府 機 関の制 度 的・
組 織 的 （lnstitu
tional
） 特 徴目本の政府 機 関にお ける制 度 的
・
組 織 的 特徴を研究 開 発施 策との 関係で取 り上げる とする と
，
第一
は
，
そのキャ リ ア・
シス テム にあ る。
年 功 序 列， 疑 似 終身雇用ユ乏 い う点は，日 本の標準的な雇 用シ ステ ムとほ ぼ類 似し てい るが
，
1 年ない し2
年の 短い サ イクル でポス トを異 動 してい く点は政 府 機 関の大き な特 徴である。この システム は例 外な く適 応さ れ
るた め
，
長 期にわ たるプロジ ェ クトの 責 任 者であっても次々 と交 代してい くことになる。
第二 は
，
非 常に強い分 掌 体 制で ある。
い わ ゆ る縦 割りの問 題で，
本稿で取りL
げ る 大 型 ⊥ 業 技 術 研 究 開発 制度 （大プロ）で は，
そ の目的に産 学 官 連 携を 謳 っ て はい る もの の，国立大 学が直 接委託を受 けた 例は最 初の プ ロ ジェ ク トである「超 高 性 能 電 子 計 算 機 」の みで ある また，
同 じ省内におい て も権限の分 掌は明 確で
，
こ こ で取 り上 げ た 大 プロ の 場 合，
研 究 開発プロ ジェ ク トの企画
，
予 算 要 求，
執 行は原 則 的に別の組 織で実 施される。第三 は
，
その予算制 度にあ る。
単 年 度 主義や 厳 格 な 手 続 き など，その妥当 性，合 理性の問 題は置 くとし て も， 企業の 会計シス テム とは大 き く異 なるた め
，
委託 研 究 等の 場 合に企 業 側でその処 理に関する 特 別の ノウハ ウを必 要 とする．第四 は
，
政策 評 価が． ．
卜分に行わ れて来 な かっ たこ とであ る
。
近 年，
研 究 評 価の 必 要性が強 く主 張さ れ，
評 価体制も徐々 に整 備さ れつ つ ある が，
大プロが実 施さ れ てい た時期に は必 ずし も ト分な評価は行 わ れてい な かっ た
。
形式的に は有識者か ら な る審議 会に よっ て評 価さ れ る ことになっ てはい た が，
委員の選 定を含めた 運営を実 施主体た る担 当 部 局が中 心 と なっ て行っ て い る こともあっ て
，
客観 的な評 価が 保証さ れ る状 態には な く，
ま た そこ で徇．
られ た 運 営上の知 見が 次のプロ ジェ ク ト
・
フ ォー
メー
ショ ンへと活か され る体制 と は なっ てい な か っ た。独立機関 である会 計 検 査 院の 評 価は
，
運営の適 切 性 が 中 心 で，
政策の効 率性までは 評 価 してい る が，政 策 その もの の妥 当性にまで踏み込むことは ほ とんど ない 。国 会におい て
，
特 定の政策が取りh
げ ら れ，
その 妥 当 性 が 議 論 さ れ るこ ともあるが，
多くの場合，
何ら かの形で世 間の耳 目 を集め た施 策を対 象とし，
しかも散発 的で継 続的 包 括 的 な もの で はない
。
従っ て，
唯
・
と言っ て よい 実質的 な評価は，
大 蔵 省 （現 財 務省 ）によ る予算の査 定とい うこ とになる 特 筆 すべ きこ と は，
特 別会計につ い て は歳 入 が 特 定の税 等に限 定 さ れ，
またその使 途 も特 定目的に限定されてい る た め，その配分につ い て は大蔵省の査 定は 比 較 的甘い傾 向にあるこ とで ある。
1
． 3
本 稿の 目的本 稿では
，
日本の政 府研 究 開発プロ ジェ ク トにお ける自律 的 あるい は外 部 環 境 との 相彑作 用に より形 成 さ れ たルー
ティ ンにつ い て，
大 型 工 業 技 術 研 究 開 発 制 度 （大プロ ）のプロ ジェ ク ト・
フ ォー
メー
シ ョンを例 と して， 分 析 する こ と を目 的とする
。
また，一
旦 形 成 さ れ たルー
テ ィ ンはあ る程 度 固定的では あ
る が
，
外部 環境の変化に対し て適 応 的に変 化する と考えら れ る。従っ て
，
外 部 環境の変 化に対 して ルー
2） 比 較 的 早 期に所 属 機関 を退 職 する とし て も
，
そ の後の就職 先を何ら かの形で保 証 して い るL，
3） 産 官 学 共 同の必 要 件が 世 間
．
般 に 広 く流布し始め た90年 代に 入っ て か ら は大 学へ の再 委 託 が行われ る 例は散見 さ れ る。4冫 実 質的な プロ ジJ
．
ク トの評 価は，
予 算 を確 保 す るこ とによっ て決定される。
（1971年5月14 冂衆 議 院 商工委 員 会質 問 に対する答弁 ）66
＿
N工 工
一
Electronlc LlbraryNII-Electronic Library Service
研 究 技 術 計 画 Vol
，
17，
No，
li2，
2002テ ィンが 日本の政府 機 構の制約の中でいか に適 応的 に 変化した かを分析 する。
大プロ を例 とし たの は，政府が民 間企業に
委
託 して実施した 研 究 開 発 プロ ジェ ク トとしては最 初の も の であるこ と，またその後に数 多 く実 施さ れた通 商 産業省 （現 経 済 産 業 省
）
の研 究 開発プロ ジェ クトの雛形となっ たもの である こ とによる。ま た
，1993
年 度以降，
産 業 科学 技術 研 究 開発 制度へ と統 合されて以後は分 析対象として い ない
。
こ れ は 1990 年代 は日本の科 学技 術 政 策の転換 期にあたっ てお り，
研 究 開発 プロ ジェ クトを 巡 る環境が 劇 的に変 化し，
また短 期 間に複 数 回の制 度 変 更が行わ れ た た め，対象 と してい る制 度の継 続 性が失わ れてい る た めであ る
。
またル
ー
ティ ンとプロ ジェ ク トの実 質 的成果 との関係は直接的に は分 析対 象とは しない
。
なぜな ら，
後述 す る よ う に 大 プロ の 各プロジェ ク トの 目 的は多
元 的であ り，例えば特許数の ような定 型 的な 尺度だ けでは プロ ジェ ク トの成 果 を適 切に評 価 したこ とに はな ら ないか らである
。
2 ． 大
型工業 技 術研 究 開発制 度 （
大プ
ロ）
の概要
2 ． 1
制 度の 目的大型工業 技術研 究 開発 制度 （大プ ロ）は，通 商 産 業 省が 1966 年に創設した制度で
，
「国 民経 済上重 要 かつ 緊急に必要な 先導的 大 型 工業技 術であっ て，
その研究開発に
多
額の資金と 長 期 間 を 要 し，
かつ多
大の負担を伴 うた め に， 民 間の 自主的な研 究 開 発に よっ ては 遂行しえ ない もの につ い て
，
国が所用資金 を負担 し， 国 立 試 験 研 究 機 関， 産 業 界， 学 界等と の 密 接な協 力のも とに，
計 画的かつ 効 率的に研究開発 を実施 す る匚 9］」
もの である。
この 国 民経 済上重 要 な領 域と は， 「産業 構 造の高 度化，
国際 競 争力の強 化，天然 資源の合理的な開発又 は 産業公害の 防止 を 図るため に極め て重要 なこ と［9］」と非 常に幅広 く 捉 えら れ てい る。 また開発する技 術は，
「先 導 的 又は波 及的 性 格を有 する技 術で あっ て，そ の研究開 発 を行 うこ とが 鉱 工 業の技 術の向 上に著 し く寄 与 する もの ［9］」と され て お り
，
技 術 水 準の向上に資す る と考え られ る人 材 育 成は当 然の ことな が ら，
通常は 研 究 開発の副 産 物 と捉 え ら れてい る技 術の ス ピルオ
ー
バー
を も 主 た る目的の中に位 置づけてい る。
この ように法律上の大プロ の 目標が 概 念 的 かつ広 範囲にわ たる もの で ある ため に
，
どの ような領 域に 資する技 術を選定する か，
またその研究開発の結果 と して の 技術 水 準の 向 ヒをどの よう な 点 に求め るか， とい っ た点で自由度が高 く
，
実 際に選 定さ れ た プロ ジェ ク トを見る と極めて多元 性に富んでい る。このような
多
元 的 な 目標 を持つ 大 プロ の特 徴 を考
えれば，プロ ジェ ク トの適切な 運営と有益 な成 果 を挙 げるた めには プロ ジェ ク ト
・
フ ォー
メー
シ ョ ンの段 階 が非 常に重 要 と な るこ とは明 ら かであ る。
2 ． 2
大プロ の 変 遷大 プロ は
，1964
年に 創 設 さ れ た 鉱 工 業 技 術 試 験 研究 委託費 を 1966 年に拡 充 する形で創設 さ れた。当 時
，
輸入自由化，
資本 自由化が目前に迫る中で自 主 技 術 を柱 とした日本の産 業 基 盤の確 立 が 求めら れ てい たが，
重要 な 研 究 開 発 が大型化してお り，
当 時の民 間 企業だ けで はそれ を負 担 するこ とが困難と なっ てい た
。
ま た 当 時の 研 究 開 発 支 援 政 策の 中 心 は，
鉱工業技 術 試験研 究 費 補 助金であっ たが，
補 助 金では研 究 開発 費を100
％ カバー
する ことができ なかっ た
。
そこで，
米 国 等での 軍 事，
宇 宙 開発の よう な委託 研 究 制度を創 設 するこ と としたの である。大 プロは1966
年 度の制 度 創 設 時か ら 産業 技 術政策の 柱 とする こ とが 意 図 され てお り，制 度 発 足3 年目の tg68 年度には，
付 属試 験 研 究 機 関の人件 費 等を も 含 め た工 業 技 術 院 予算の4
分の1
を 占 め るに至っ てい る
。
1973 年度 にはその比率が30％ に 達 してお り，こ の 間， 明ら か に産業政策
，
特に産業 技術政策の 中 心 的役 割を担っ た。
オ イル シ ョ ッ クを背景と して
1974
年 度に新エ ネルギ
ー
研 究 開 発 を 目 的 と し た研 究 開発 制 度であ る サンシャ イン計 画が創設 され， 更に
1978
年 度に は省エ ネルギ
ー
研 究 開発を 目的と したムー
ンライ ト計画が創設 さ れ た
。
い ず れ も 大 プロ を 雛 形 とした プ ロ ジェ ク ト方 式の 研 究 開 発 制 度で ある。 通 産省は， 1978
年度に石 油 税Sb を， 更に 1980年 度に は電 源 開 発 促 進 税fi1を創 設 して， 一
般 会 計 予算が財 政 収 支の 悪 化に より厳しい 状 況にある中で，
特別 会 計 予 算 を 充 実 させ てい っ た。オ イル ショ ッ ク後の エ ネルギー
価 格 高 騰の 中で
，
これ らの潤 沢な資金は，
サ ン シャイン計画お よ びム
ー
ンライ ト計 画に投 入 され，
大プ 5） 石 炭 およ び石油対 策特 別 会計に充 当。
6｝ 電 源 開 発 特 別 会 計に充 当。
67
一
N工 工
一
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ロは 相 対 的にその比 重 を 低下さ せ
，1980
年度 には プロジェ ク ト型研究開発の 3分の 1を占め る に過 ぎ な くなっ た。
ま た 198］年 度に は，
次 世 代 産 業 基 盤 技術 研究開発制度が，
よ り基 礎 研 究 寄 りの研 究 開 発 を行 うた め に創設 され，ます ます大プロの産業 技術 政策にお け る位 置づ け は 相 対 的に低下 した。
1980 年代後半に な ると，
大 プロ を含め た 研 究 開発コ ンソ
ー
シ ア ム の効 果が低F
し てい るとの批 判が 行われる ようになっ て きた。 例 えば，
1989 年に経 団連が実 施したアンケー
ト調査 ［14］に よ れば，
政 府がテー
マ を決定 する研 究 開発コン ソー
シ アム よりも
，
企業 自身の判 断に よ る研 究 開発 を支援 する税制 な どの 施 策を高 く評 価 する ようになっ てい る。Callon
（1995
）は，
外 部 環 境の変 化が，
即ち1
）個々の日本企業の体 力が 向 上 して研 究 開 発コ ンソ
ー
シ アム に参加 するメ リッ トが低 下 し た こ と， 2）日本の 技術 力の向上 か ら目標 設定が容 易な キャ ッチアッ プ 型 か ら 目標 設定が 困 難 なフ ロ ン トランナ
ー
型 に 研 究開 発が変 化し た こ と
，3
）対 外 貿 易 黒 字の増 加に よ る貿易 摩 擦の激 化 が 日本 に特 徴 的 な 政 府 に よ る研 究 開 発コ ン ソー
シ ア ム に対する対外 的な批 判が強まった ことが，政 府の研 究 開発 投 資の基礎 研 究へ の シフ トと通 産 省の研 究 開 発 予算を 相 対 的に低下させ
，
最 終的 に研 究 開 発コ ンソー
シ ア ム方式の有 効性を減殺した と主 張してい る ［
1
］。以 上の ように大 プロ は1973年 度 を ピ
ー
ク と して，
その位 置づけを相 対 的に低下さ せ続 けて お り
，
さ らに
1980
年代に入ると その低ド速度は増 加してい る。結 局， 1993年に次 世 代 産 業 基 盤 技 術 研 究 開 発 制 度
と統 合さ れて産業 科 学 技 術研 究 開発 制 度と なっ た が， それ まで に 33の研 究 開 発 プロ ジェ ク トを 実 施
し てい る7； （図
1
）e3 ．
大プ
ロのプ
ロジェ ク ト・
フォー
メー
ション にお けるル
ー
テ ィン大 プロ の プロ ジェ ク ト
・
フ ォー
メー
ショ ン のプロセ スは
，
相互作 用 的とい う意 味で非 常に複 雑である。プロ セ ス を 大 ま かに分 ける と
，
テー
マ の選 定 を行い，
プロ ジェ ク トの規 模を決 定して予算 化し
，
参 加企業を公 募，
選 定し て （後には技 術 研 究 組 合 等を設立 させて）委託契 約を締 結する，
とい う 段 階を踏む。これ ら は形 式 的には順を追っ て進むことにな る が
，
現実 的には，
テー
マ の選定と予 算規模，あ るい は テ
ー
マ選 定 と参
加 企 業の 間 な ど，そ れ ぞ れの段 階の 問に は相互 に密接な関係があり，
プロジェ クト
・
フ ォー
メー
シ ョ ン に影響 を 及 ぼ す。
ま た 通 産 省，国 立 試 験 研 究 機 関，関 係業界の間 にはプロジェ ク トの内容を 巡っ て意見の違い が ある
E ，
参加 企業の 間 にも思惑の相 違がある。
更にプロ ジェ ク ト・
フ ォー
メー
シ ョンの極 初 期の段階で は各 産 業を 所 管 する担 当課がテー
マ の候 補を挙 げ，
ある程 度 具 体 化 した後に 工業 技 術 院に移 管さ れて予算要 求 さ れ，予算 獲得 後に専 任の研究開発 官が基 本 計画の策 定，
参加企業の選 定 等を行 う。こ のようにプロ ジェクト
・
フ ォー
メー
シ ョン の 各段 階で担 当 者 が 交 代 す る こ と も，
こ のプロ セ スを一
層 複 雑 化さ せ てい る。
この ように実 際のプロ ジェ ク ト
・
フォー
メー
シ ョン
・
プロセス で は，異な る目 標を持つ 多くの 参加 主（
圧
k
掴
）
12000010000080000600004000020000
0
説 縛 ず ♂ ♂ 諍 譚 譚 縛
國 工業技術院予算 （プロジェ ク ト以外 ）
圏 その他 研 究 開 発プロジェ ク ト 囗 ム
ー
ンラ イ ト計画團 サンシャ イ ン計画
□ 次 世 代
圈大 プロ
図
1，
工 業 技 術 院 研 究開 発プロ ジェ ク ト関 連 予 算の推 移 （通商産業 省年 報お よ び工業 技術 院年 報 各年版 よ り作 成）7） こ の う ち 「MHD 発 電」と 「廃熱 利 用 技 術 」の二つ のプロジェ ク トにつ い ては
，
当 初，
大 プロ と し て開 始 され たが，
1978年度のムー
ンラ イ ト計 画の 発 足に伴い，
そ ち らに移管さ れ た。68
N工 工
