Die Förderung europäischer audiovisueller Werke durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten: die Richtlinie 2010/13/EU und nationale Rechtsvorschriften anhand ausgewählter Mitgliedstaaten / eingereicht von Martina Lattacher

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Eingereicht von Martina Lattacher Angefertigt am Institut für Europarecht Beurteiler Assoz. Univ.-Prof. Dr. Franz Leidenmühler Oktober 2018

Die Förderung

europäischer

audiovisueller Werke

durch

öffentlich-rechtliche

Rundfunkanstalten

Die Richtlinie 2010/13/EU und nationale Rechtsvorschriften anhand ausgewählter Mitgliedstaaten

Diplomarbeit

zur Erlangung des akademischen Grades

Magistra der Rechtswissenschaften

im Diplomstudium

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EIDESSTATTLICHE ERKLÄRUNG

Ich erkläre an Eides statt, dass ich die vorliegende Diplomarbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht benutzt bzw die wörtlich oder sinngemäß entnommenen Stellen als solche kenntlich gemacht habe.

Die vorliegende Diplomarbeit ist mit dem elektronisch übermittelten Textdokument identisch.

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Inhaltsverzeichnis

Einleitung ... 5

I. A. Inhalt der Arbeit ... 5

Europarechtliche und internationale Regelungen mit Bezug zur Richtlinie und zur II. Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten ... 7

Die Richtlinie 2010/13/EU – AVMD-Richtlinie ... 9

III. A. Hintergrund der Richtlinie ... 9

B. Entwicklung der Richtlinie ... 10

C. Überblick über die Regelungsinhalte der aktuellen Richtlinie ... 10

D. Die Regelungen zur Förderung der Verbreitung und Herstellung von europäischen Werken – Artikel 16 Abs 1 und Artikel 17 AVMD-RL ... 11

1. Artikel 16 Abs 1 AVDM-RL – Mindestsendezeit für europäische Werke ... 13

2. Artikel 17 AVMD-RL – Förderung unabhängiger Hersteller ... 14

E. Ausblick und weitere Entwicklung der Richtlinie ... 16

Das UTECA-Urteil des EuGH ... 17

IV. 1. Die EuGH-Entscheidung ... 17

2. Zusammenfassung des UTECA-Urteils ... 24

Ländervergleich - die Förderung europäischer audiovisueller Werke durch öffentlich-V. rechtliche Rundfunkanstalten in Spanien, Frankreich und Österreich ... 26

A. Spanien ... 27

1. Art 16 Abs 1 AVMD-Richtlinie – Mindestsendezeit für europäische Werke in Spanien .. 28

2. Art 17 AVMD-Richtlinie – Förderung unabhängiger Hersteller in Spanien ... 29

3. Der öffentlich-rechtliche Auftrag in Spanien ... 30

4. Weitere Maßnahmen zur Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Spanien ... 31

B. Frankreich ... 32

1. Artikel 16 Abs 1 AVMD-Richtlinie – Mindestsendezeit für europäische Werke in Frankreich ... 33

2. Artikel 17 AVMD-Richtlinie – Förderung unabhängiger Hersteller in Frankreich ... 35

3. Der öffentlich-rechtliche Auftrag in Frankreich ... 36

4. Weitere Maßnahmen zur Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Frankreich ... 37

C. Österreich ... 38

1. Artikel 16 Abs 1 AVMD-Richtlinie – Mindestsendezeit für europäische Werke in Österreich ... 38

(4)

2. Artikel 17 AVMD-Richtlinie – Förderung unabhängiger Hersteller in Österreich ... 39

3. Der öffentlich-rechtliche Auftrag in Österreich ... 39

4. Weitere Maßnahmen zur Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Österreich ... 40

5. Der Plan einer ORF-Quote für Produktionen mit Österreich-Bezug ... 41

Zusammenfassung ... 42 VI. Schlussbetrachtung ... 45 VII. Abkürzungsverzeichnis ... 47 VIII. Literatur- und Rechtsquellenverzeichnis ... 48

IX. A. Verzeichnis gedruckter Fachliteratur ... 48

B. Dokumente ... 48 C. Rechtsquellen ... 49 1. Europarechtliche Vorschriften ... 49 2. Spanische Rechtsvorschriften ... 49 3. Französische Rechtsvorschriften ... 50 4. Österreichische Rechtsvorschriften ... 51 D. Judikatur ... 51 E. Internetquellenverzeichnis ... 51

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Einleitung I.

„Audiovisuelle Werke und insbesondere der Film spielen eine wichtige identitätsstiftende Rolle für Europa. Sie spiegeln die kulturelle Vielfalt der Mitgliedstaaten und Regionen der Europäischen Union mit ihren unterschiedlichen Traditionen und ihrer jeweiligen Geschichte wider. Audiovisuelle Werke sind sowohl Wirtschaftsgüter, die erheblich zu Wohlstand und Beschäftigung beitragen können, als auch Kulturgüter, die unsere Gesellschaft abbilden und sie gleichzeitig formen.“

Diese Einleitung aus der Mitteilung der Europäischen Kommission (EK) über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke1 macht die Schwierigkeiten, die sich bei Regelungen im audiovisuellen Bereich stellen, deutlich: Film ist einerseits Kulturgut, andererseits Wirtschaftsgut. Für Rechtsetzung und Judikatur gilt es, den Spagat zwischen Förderung der kulturellen Vielfalt und der Beachtung europarechtlicher Vorgaben zu machen.

A. Inhalt der Arbeit

Diese Diplomarbeit stellt in einem ersten Schritt dar, in wieweit öffentlich-rechtliche Fernsehanstalten aufgrund der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie)2 zur Förderung europäischer Werke verpflichtet sind. Diese Richtlinie ist die Kodifizierung der Richtlinie 89/552/EWG3 (Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“, Fernsehrichtlinie) und ihrer Änderungen. Sie dient der Mindestharmonisierung der Regelungen in den Mitgliedstaaten und stellt es den Staaten ausdrücklich frei, ausführlichere oder strengere Regelungen zu erlassen.4 Dies gilt auch für den in der Richtlinie geregelten Teilbereich der Förderung europäischer audiovisueller Werke durch Fernsehanstalten (Art 16 Abs 1 und 17 der Richtlinie).

1

Mitteilung der Kommission vom 15. November 2013 über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke, ABl 2013 C 332, 1.

2

Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die

Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, AVMD-RL), ABl 2010 L 95, 1.

3

Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit

(Fernsehrichtlinie), ABl 1989 L 298, 23. 4

(6)

In der Folge wird das Urteil des Europäischen Gerichtshofes im Vorabentscheidungsverfahren in der Rechtssache C-222/07 „Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA) gegen Administración General del Estado“ (UTECA-Urteil)5 aus dem Jahr 2009 behandelt. Das Urteil bezieht sich auf Regelungen, die in Spanien in Umsetzung der damals gültigen RL 89/552/EWG6 (Fernsehrichtlinie) in der durch RL 97/36/EG7 geänderten Fassung erlassen wurden. Es beleuchtet die europarechtlichen Probleme, die sich dabei in Bezug auf die Förderung europäischer audiovisueller Werke stellen und die nicht nur für die in Spanien erlassene Nachfolgeregelung, sondern auch für Regelungen in anderen Ländern relevant sind.

Daran anschließend wird die Umsetzung der Regelungen der AVMD-RL, die sich auf die Förderung europäischer audiovisueller Werke durch öffentlich-rechtliche Fernsehanstalten beziehen, in drei ausgewählten Mitgliedsländern dargestellt. Neben Österreich wurden Spanien und Frankreich in die Länderanalyse einbezogen. Spanien wurde ausgewählt, weil das UTECA-Urteil die damals geltenden spanischen Umsetzungsvorschriften zum Thema hat. Frankreich hat im audiovisuellen Bereich aufgrund seiner besonders großen Erfolge, die sich nicht zuletzt auf sehr strenge und detaillierte Vorschriften für die Marktteilnehmer stützen, eine besondere Stellung im audiovisuellen Bereich.8 Unter diesem Aspekt ist der Blick auf die Umsetzung der AVMD-Richtlinie in Frankreich besonders interessant.

In der Diplomarbeit sollen folgende Fragen behandelt werden:

1. Welche Regelungen enthält die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie) in Bezug auf die Förderung europäischer audiovisueller Werke?

2. Wie haben die ausgewählten Staaten (Spanien, Frankreich und Österreich) die Artikel 16 Abs 1 und 17 der Richtlinie umgesetzt, und haben sie im

5

EuGH 05.03.2009 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado), EU:C:2009:124.

6

Fernsehrichtlinie 89/552/EWG, ABl 1989 L 298, 23. 7

Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und

Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit, ABl 1997 L 202, 60.

8

Vgl Gnade, Das Anti-Hollywood System: Die Erfolge der französischen Kinoindustrie, http://www.bpb.de/internationales/europa/frankreich/154175/kino (20.05.2018).

(7)

rechtlichen Auftrag für Fernsehveranstalter weitere Maßnahmen zur Förderung europäischer audiovisueller Werke vorgesehen?

3. Beeinträchtigen nationale Regelungen zur Förderung europäischer audiovisueller Werke, die in Spanien, Frankreich und Österreich zur Umsetzung der AVMD-RL erlassen wurden, Grundfreiheiten? In diesem Zusammenhang sind besonders jene nationalen Regelungen interessant, die Förderungen für Produktionen in einer Amtssprache des Landes vorsehen. Inwieweit nützen die ausgewählten Mitgliedstaaten die Richtlinie zur Förderung von Werken in einer ihrer Amtssprachen?

4. Gibt es im Zusammenhang mit der Förderung von nationalen Produktionen anerkannte Rechtfertigungsgründe, die gegebenenfalls eine Beschränkung von Grundfreiheiten erlauben?

5. Sind gesetzlich vorgeschriebene Verpflichtungen, die eine Investition in europäische Werke vorsehen, aus beihilferechtlicher Sicht problematisch?

Für die Verfassung der Diplomarbeit wurde die qualitative Methode der Dokumentenauswahl und der qualitativ-interpretatorischen Analyse von Primär- und Sekundärdokumenten angewandt. Soweit möglich, wurde auf die Gesetzestexte in der Originalsprache zurückgegriffen.

Europarechtliche und internationale Regelungen mit Bezug zur Richtlinie II.

und zur Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten

Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)9 regelt erstmals eine Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten, die in den Artikeln 2 bis 6 normiert ist.10 Im Bereich Kultur hat die EU gemäß Art 6 lit c AEUV eine Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungszuständigkeit. Dies bedeutet, dass in diesem Bereich die Mitgliedstaaten und die EU nebeneinander Regelungen erlassen können, sie haben lediglich den

9

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), konsolidierte Fassung vom 26.10.2012, ABl 2012 C 326, 47.

10

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Anwendungsvorrang der EU-Regelungen zu beachten. Ausgeschlossen ist in diesem Bereich die Harmonisierung der Regelungen der Mitgliedstaaten durch die EU. 11

Die EU stützt sich bei der Erlassung der AVMD-RL auf Artikel 53 Absatz 1 AEUV12, der die Befugnisse der EU zur Koordinierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten regelt, um den freien Dienstleistungsverkehr zu gewährleisten.13 Bezug genommen wird in der Richtlinie auch auf Art 167 Abs 4 AEUV (Kulturartikel)14, der bestimmt, dass die EU zur Wahrung und Förderung der kulturellen Vielfalt beizutragen hat. Sie fördert und unterstützt im Kulturbereich die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten.

Hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Fernsehens ist das Protokoll Nr. 9 zum Vertrag von Amsterdam15 von Bedeutung, das ein Bekenntnis der Mitgliedstaaten zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk enthält. Es wird darin betont, dass dieser eine wesentliche Bedeutung in demokratischer, sozialer und kultureller Hinsicht sowie in Bezug auf die Medienvielfalt hat.

Zu erwähnen ist noch das „Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen“16

der UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), dem die meisten EU-Mitgliedstaaten17 sowie die Europäische Union beigetreten sind. Das Übereinkommen stellt eine völkerrechtlich verbindliche Grundlage dar und ist von den Vertragsstaaten gemäß Artikel 20 „bei der Auslegung und Anwendung anderer Verträge, deren Vertragsparteien sie sind“ zu berücksichtigen. Im Mittelpunkt des Übereinkommens steht das Recht jedes Staates, Maßnahmen zu treffen, die auf die Förderung der kulturellen Vielfalt abzielen. Das zweite wichtige Anliegen stellt die politische Anerkennung der

11

Vgl Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union6, Wien (2015), 229. 12

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), konsolidierte Fassung vom 26.10.2012, ABl 2012 C 326, 47.

13

AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 14

Vgl ErwGr 6 AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 15

Protokoll Nr. 9 über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten zum Vertrag von Amsterdam zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte, ABl 1997 C 340, 109.

16

Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen, BGBl III 34/2007 idF BGBl III 216/2016.

17

Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, Slowakische Republik, Slowenien, Spanien, Ungarn, Vereinigtes Königreich, Zypern.

(9)

Doppelnatur von Kulturgütern dar, die zugleich auch Wirtschaftsgüter sind. In Erwägungsgrund 7 der AVMD-RL wird unterstrichen, dass sie mit dem UNECSO-Übereinkommen im Einklang steht.

Die Richtlinie 2010/13/EU – AVMD-Richtlinie18 III.

Die aktuelle Richtlinie 2010/13/EU ist die Kodifizierung der Fernsehrichtlinie 89/552/EWG19 mit all ihren Änderungen. Die Kodifizierung wurde aufgrund der umfassenden Änderungen in den Jahren 1997 (RL 97/36/EG)20 und 2007 (RL 2007/65/EG)21 erforderlich.

A. Hintergrund der Richtlinie

1982 regte das Europäische Parlament in seiner Entschließung zu Rundfunk und Fernsehen in der EG22 die Festsetzung eines europäischen gesetzlichen Rahmens für Rundfunk und Fernsehen an. Als Folge der Entschließung des EP entstand das Grünbuch „Fernsehen ohne Grenzen“23

der Europäischen Kommission, welches nach einer weit angelegten Diskussion die Basis für einen ersten Richtlinienvorschlag bildete.24 In der Folge richtete sich der Fokus der Richtlinie auf drei Themen:25

1. Gestaltung eines rechtlichen Rahmens für die europaweite Tätigkeit von TV-Anstalten.

2. Festsetzung einer Quote für europäische Werke, um kulturellen Überlegungen Rechnung zu tragen.

3. Erlass von verbraucherrechtlichen Vorschriften zum Schutz von Konsumenten in der EU.

18

AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 19

Fernsehrichtlinie 97/36/EG, ABl 1997 L 202, 60. 21

Fernsehrichtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit

(Fernsehrichtlinie), ABl 332, 27. 22

Entschließung des Europäischen Parlaments zu Rundfunk und Fernsehen in der Europäischen Gemeinschaft vom 12.3.1982, ABl 1982 C 87, 110.

23

Mitteilung der Kommission an den Rat, Fernsehen ohne Grenzen. Grünbuch über die Errichtung eines gemeinsamen Marktes für den Rundfunk, insbesondere über Satellit und Kabel, KOM (84) 300 endg., 14.06.1984.

24

Vgl Möwes/Meier, Die Revision der EG-Fernsehrichtlinie, Medienschriften I, Rechtswissen-schaftliche Beiträge, Band 3, Berlin (2008), 23.

25

Vgl Henle, Europäisierung der Medienordnungen und der Medienunternehmen, in Henle (Hrsg), Fernsehen in Europa. Strukturen, Programme und Hintergründe, München (1998), 15.

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B. Entwicklung der Richtlinie

1989 erließ die Kommission die Richtlinie 89/552/EWG26, die in ihrem Anwendungsbereich sowohl für private als auch öffentlich-rechtliche Fernsehanstalten galt. Die Richtlinie zielte vor allem darauf ab, Hindernisse für den freien Dienstleistungsverkehr zu beseitigen und Wettbewerbsverzerrungen, die sich aufgrund der unterschiedlichen Regelungen in den Mitgliedstaaten ergaben, zu verhindern. Daher gab die Fernsehrichtlinie einen Rahmen zur Ausgestaltung der Rundfunkordnungen durch die einzelnen Mitgliedstaaten vor.27

Aufgrund der umfangreichen Änderungen in den Jahren 1997 und 2007 wurde die Fernsehrichtlinie im Jahr 2010 in Form der AVMD-Richtlinie 2010/13/EU28 kodifiziert, das heißt die ursprüngliche Richtlinie und alle Änderungen wurden in einem neuen Rechtsakt zusammengefasst.

C. Überblick über die Regelungsinhalte der aktuellen Richtlinie

Die Richtlinie führt einleitend insgesamt 105 Erwägungsgründe an; im Zusammenhang mit dieser Diplomarbeit sind besonders folgende hervorzuheben:

- Erwägungsgrund 6 betont die Verantwortung der Europäischen Union zur Wahrung und Förderung der kulturellen Vielfalt.29 Von Relevanz ist auch Erwägungsgrund 41, der das Recht der Mitgliedstaaten normiert, strengere oder ausführlichere Bestimmungen zu erlassen, sofern sie mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.30 Nochmals aufgegriffen wird dieser Gedanke in Erwägungsgrund 78, diesmal explizit unter Bezugnahme auf strengere Bestimmungen, die sich an Sprachkriterien orientieren.31

- In mehreren Erwägungsgründen (zB 64, 65, 66) wird auf die Wichtigkeit von Maßnahmen zur Förderung der Tätigkeit und der Entwicklung der Produktion und des Vertriebs europäischer audiovisueller Werke hingewiesen.32

26

Vgl Henle, Europäisierung der Medienordnungen und der Medienunternehmen, in Henle (Hrsg), Fernsehen in Europa. Strukturen, Programme und Hintergründe, München (1998), 15.

28

AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 29

(11)

- Erwägungsgrund 73 streicht hervor, dass einzelstaatliche Bestimmungen betreffend die Förderung der Entwicklung europäischer Produktionen zulässig sind, wenn sie mit dem Unionsrecht vereinbar sind.33

Die AVMD-Richtlinie regelt folgende Bereiche:

- Verpflichtung der Mitgliedstaaten, den freien Empfang und die ungehinderte Weiterverbreitung von audiovisuellen Mediendiensten zu gewährleisten;34

- ausschließliche Rechte an Ereignissen von erheblicher Bedeutung für den jeweiligen Mitgliedstaat und die Kurzberichterstattung über solche Ereignisse;35 - Förderung der Verbreitung und Herstellung von europäischen

Fernsehprogrammen;36

- Fernsehwerbung und Teleshopping; 37 - Schutz Minderjähriger;38

- Recht auf Gegendarstellung.39

D. Die Regelungen zur Förderung der Verbreitung und Herstellung von europäischen Werken – Artikel 16 Abs 1 und Artikel 17 AVMD-RL

In Kapitel I finden sich die Begriffsbestimmungen zur Richtlinie. 40 Im Zusammenhang mit dieser Diplomarbeit sind folgende Definitionen von Bedeutung:

Art 1 Abs 1 lit d – Mediendiensteanbieter: „die natürliche oder juristische Person, die die redaktionelle Verantwortung für die Auswahl der audiovisuellen Inhalte des audiovisuellen Mediendienstes trägt und bestimmt, wie diese gestaltet werden;“ Art 1 Abs 1 lit e – Fernsehprogramm: „(d.h. ein linearer audiovisueller Mediendienst) [ein] audiovisueller Mediendienst, der von einem Mediendiensteanbieter für den zeitgleichen Empfang von Sendungen auf der Grundlage eines Sendeplans bereitgestellt wird;“

33

Vgl ErwGr73 AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 34

Vgl Kapitel IIAVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 35

Vgl Kapitel V AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 36

Vgl Kapitel VI AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 37

Vgl Kapitel VIIAVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 38

Vgl Kapitel VIII AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 39

Vgl Kapitel IX AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 40

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Art 1 Abs 1 lit f – Fernsehveranstalter: „Mediendiensteanbieter, der Fernsehprogramme bereitstellt;“

Art 1 Abs 1 lit n – europäische Werke: „i) Werke aus den Mitgliedstaaten,

ii) Werke aus europäischen Drittländern, die Vertragsparteien des Europäischen Übereinkommens über grenzüberschreitendes Fernsehen des Europarates sind, sofern diese Werke die Voraussetzungen nach Absatz 3 erfüllen,

iii) Werke, die im Rahmen der zwischen der Union und Drittländern im audiovisuellen Bereich geschlossenen Abkommen in Koproduktion hergestellt werden und die den in den einzelnen Abkommen jeweils festgelegten Voraussetzungen entsprechen.“

Art 1 Abs 2:

„(2) Die Anwendung des Absatzes 1 Buchstabe n Ziffern ii und iii setzt voraus, dass in dem betreffenden Drittland keine diskriminierenden Maßnahmen gegen Werke aus den Mitgliedstaaten bestehen.“

Art 1 Abs 3:

„(3) Werke im Sinne von Absatz 1 Buchstabe n Ziffern i und ii sind Werke, die im Wesentlichen in Zusammenarbeit mit in einem oder mehreren der in den genannten Bestimmungen genannten Staaten ansässigen Autoren und Arbeitnehmern geschaffen wurden und eine der drei folgenden Voraussetzungen erfüllen:

i) sie sind von einem oder mehreren in einem bzw. mehreren dieser Staaten ansässigen Hersteller(n) geschaffen worden;

ii) ihre Herstellung wird von einem oder mehreren in einem bzw. mehreren dieser Staaten ansässigen Hersteller(n) überwacht und tatsächlich kontrolliert;

iii) der Beitrag von Koproduzenten aus diesen Staaten zu den Gesamtproduktionskosten beträgt mehr als die Hälfte, und die Koproduktion wird nicht von einem bzw. mehreren außerhalb dieser Staaten niedergelassenen Hersteller(n) kontrolliert.“

(13)

Art 1 Abs 4:

„(4) Werke, die keine europäischen Werke im Sinne des Absatzes 1 Buchstabe n sind, jedoch im Rahmen von bilateralen Koproduktionsabkommen zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern hergestellt werden, werden als europäische Werke betrachtet, sofern die Koproduzenten aus der Union einen mehrheitlichen Anteil der Gesamtproduktionskosten tragen und die Herstellung nicht von einem oder mehreren außerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten niedergelassenen Hersteller(n) kontrolliert wird.“

1. Artikel 16 Abs 1 AVDM-RL – Mindestsendezeit für europäische Werke

Art 16 Abs 1 schreibt vor, dass die Mitgliedstaaten „im Rahmen des praktisch Durchführbaren und mit angemessenen Mitteln“ darauf achten müssen, dass die Fernsehveranstalter „den Hauptanteil ihrer Sendezeit, die nicht auf Nachrichten, Sportberichte, Spielshows, Werbeleistungen, Videotextleistungen und Teleshopping entfallen, der Sendung von europäischen Werken vorbehalten.“41

Der Regelung liegen kulturelle und wirtschaftliche Überlegungen zu Grunde. Mit der Festsetzung einer Mindestprogrammierung europäischer Werke soll einerseits die kulturelle Vielfalt gefördert werden, andererseits soll dadurch auch die Anzahl der Beschäftigten erhöht und das Wirtschaftswachstum in diesem Bereich angekurbelt werden. Diese beiden Faktoren sind eng miteinander verbunden und bedingen einander. Kulturelle Vielfalt kann es nur geben, wenn eine Vielzahl von Herstellern kultureller Inhalte existiert, die auf unterschiedliche Art unterschiedliche Themen aufbereiten. Um langfristig zu existieren, müssen Produktionsfirmen aber ausreichende Einkünfte aus der Verwertung ihrer Produkte erzielen. Der Verkauf eines audiovisuellen Werkes an einen Fernsehveranstalter oder die Herstellung eines Films im Auftrag eines Fernsehveranstalters stellen wichtige Einnahmenquellen für Produzenten dar, und je mehr europäisches Programm aufgrund rechtlicher Vorgaben ausgestrahlt werden muss, desto mehr europäische Filme werden von TV-Anstalten nachgefragt. Gleichzeitig wirkt sich das positiv auf die Beschäftigungszahlen und das wirtschaftliche Wachstum aus, wenn mehr europäische Inhalte gekauft oder beauftragt werden bzw im Wege von

41

(14)

Koproduktionen zwischen Fernsehsendern und unabhängigen Herstellern produziert werden.

Graphische Darstellung des Art 16 Abs 1 AVMD-RL Mehr als 50 % der Sendezeit für europäische Werke (Darstellung der Verfasserin)

2. Artikel 17 AVMD-RL – Förderung unabhängiger Hersteller

Art 17 der Richtlinie normiert eine Pflicht der TV-Sender, mindestens 10 % ihrer Sendezeit (ausgenommen sind wieder die Sendezeiten für Nachrichten, Sportberichte, Spielshows, Werbeleistungen, Videotextleistungen und Teleshopping) oder alternativ mindestens 10 % ihrer für die Programmgestaltung vorgesehenen Haushaltsmittel für europäische Werke von Herstellern, die unabhängig von TV-Anstalten sind, zu reservieren. Die Richtlinie enthält keine Definition des Begriffs unabhängiger Hersteller, diese obliegt den Mitgliedstaaten.42 Allerdings zählt Erwägungsgrund 71 einige Kriterien auf, die dabei berücksichtigt werden sollten: das Eigentum an der Produktionsgesellschaft, der Umfang der Sendungen, die für den einzelnen Fernsehveranstalter hergestellt werden, sowie das Eigentum an Verwertungsrechten.43 Die Richtlinie führt dazu noch weiter aus, dass dieser Anteil zu einem „angemessenen Teil“ aus Werken bestehen muss, die in den letzten fünf Jahren hergestellt wurden. Welcher Anteil als angemessen angesehen wird, definiert die AVMD-RL nicht näher.

42

Vgl Art 17 AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1. 43

(15)

Mindestens 10 % der Sendezeit oder

der für die Programmierung vorgesehenen Haushaltsmittel für Werke unabhängiger Hersteller

Graphische Darstellung des Art 17 AVMD-RL (Darstellung der Verfasserin)

Auch Art 17 AVMD-RL dient dazu, möglichst vielfältige Inhalte anzubieten (Förderung der kulturellen Vielfalt) und gleichzeitig das Bestehen und die Entwicklung unabhängiger Produktionsfirmen zu gewährleisten (Beschäftigung, wirtschaftliches Wachstum), indem Fernsehanstalten verpflichtet werden, die Werke dieser unabhängigen Hersteller zu kaufen. Die Unabhängigkeit von Fernsehveranstaltern ist ein wesentliches Element, um die kulturelle Vielfalt zu sichern, weshalb die AVMD-RL beispielhaft drei Kriterien anführt, die von den Mitgliedstaaten bei der ihnen obliegenden Definition der Unabhängigkeit herangezogen werden sollten: das Eigentum an der Produktionsgesellschaft, der Umfang der Sendungen, die für einen einzelnen Fernsehveranstalter hergestellt werden und das Eigentum an Verwertungsrechten.44 Wenn ein TV-Sender in einem maßgeblichen Ausmaß an einer Produktionsfirma beteiligt ist, dann kann sich das negativ auf die Vielfalt der angebotenen Programme auswirken. Denn in diesen Fällen hat der Fernsehveranstalter in der Regel ein Mitspracherecht hinsichtlich der Projekte, die verwirklicht werden, und auch einen Einfluss auf die Umsetzung. Der Hersteller muss deshalb zwangsläufig Kompromisse eingehen und schränkt dadurch seine kreative Freiheit ein. Die Richtlinie führt ein weiteres Kriterium an, das die Mitgliedstaaten bei der Beurteilung der Unabhängigkeit heranziehen sollten, nämlich den Umfang der Werke, die an einen einzelnen Fernsehveranstalter geliefert werden. Wenn eine Produktionsfirma einen Großteil ihrer audiovisuellen Projekte an eine einzige

44

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Anstalt liefert, dann steht sie in einem Abhängigkeitsverhältnis. Sie wird deshalb eventuell gewisse Themen entweder gar nicht zum Inhalt ihrer Filme machen oder nicht ausreichend kritisch betrachten, wenn dadurch weitere Aufträge durch den Fernsehveranstalter gefährdet werden könnten. Das ebenfalls genannte Eigentum an den Verwertungsrechten ist wiederum von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung. Die Herstellung audiovisueller Werke ist in der Regel sehr zeit- und kostenintensiv, und nur durch eine ausreichende Verwertung in verschiedenen Verwertungsschienen können die Kosten gedeckt bzw ein Gewinn erzielt werden. Je mehr Rechte die Produktionsfirma aber an die TV-Anstalt abtreten muss und je länger diese Rechte abgegeben werden, desto weniger Erlöse werden erzielt. Daher stellt das Eigentum an den Verwertungsrechten einen wesentlichen Faktor für den langfristigen Bestand von Herstellern dar. Die AVMD-RL verpflichtet die Mitgliedstaaten aber nicht, diese Kriterien bei der Definition der Unabhängigkeit heranzuziehen.

E. Ausblick und weitere Entwicklung der Richtlinie

Aufgrund der rasanten Veränderung der Bereitstellung und Nutzung von audiovisuellen Inhalten ergibt sich die Notwendigkeit einer Änderung der Richtlinie. 2013 veröffentlichte die Kommission ein „Grünbuch über die Vorbereitung auf die vollständige Konvergenz der audiovisuellen Welt: Wachstum, Schöpfung und Werte“45

, in dem die wichtigsten Fragestellungen im Zusammenhang mit der Änderung der Richtlinie formuliert wurden, zudem wurde im Jahr 2015 eine öffentliche Konsultation dazu durchgeführt.

Am 25. Mai 2016 nahm die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie an, der in weiterer Folge im Europäischen Parlament diskutiert und abgeändert wurde. Am 27. April 2018 wurde schließlich eine informelle Einigung zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament erzielt. Eine wichtige Änderung betrifft den Anwendungsbereich der Richtlinie, die nunmehr auch für Video-On-Demand (VoD) und Video-Sharing Plattformen, wie Netflix, YouTube oder Facebeook sowie für das Live-Streaming auf Videoplattformen gelten soll. Außerdem soll es strengere Regeln in Bezug auf Werbung und zum Schutz von Kindern geben.

45

Grünbuch über die Vorbereitung auf die vollständige Konvergenz der audiovisuellen Welt: Wachstum, Schöpfung und Werte, COM(2013) 231 final, 24.04.2013.

(17)

Hinsichtlich der Förderung europäischer audiovisueller Werke sollen die Kataloge von VoD-Plattformen zumindest 30 % europäische Produktionen beinhalten.

Am 2. Oktober 2018 hat das Parlament den neuen Richtlinienvorschlag angenommen, in den nächsten Wochen soll die Annahme im Rat erfolgen. Die neue Richtlinie soll Ende des Jahres 2018 in Kraft treten, die Mitgliedstaaten haben dann 21 Monate Zeit, die Regelung in nationales Recht umzusetzen.46

Das UTECA-Urteil des EuGH47 IV.

Am 5. März 2009 hat der Europäische Gerichtshof eine Entscheidung in einem Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) in Spanien gefällt. Ausgangspunkt der Vorlagefragen war eine Klage der spanischen Vereinigung kommerzieller Rundfunkveranstalter UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas). Die Vereinigung hatte beim spanischen Höchstgericht Klage gegen ein Königliches Dekret48 eingebracht, das zwei nationale Gesetze49 näher konkretisierte. Diese beiden Gesetze wurden zur Umsetzung der damals gültigen RL 89/552/EWG50 in der durch RL 97/36/EG51 geänderten Fassung erlassen, das Urteil beruht auf diesen Vorschriften.

1. Die EuGH-Entscheidung

Eine der beanstandeten Regelungen betraf die Verpflichtung von spanischen TV-Anstalten mindestens 51 % ihrer Sendezeit europäischen audiovisuellen Werken

46

Vgl https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/european-parliament-approves-revised-rules-audiovisual-media-across-europe (07.10.2018).

47

EuGH 05.03.2009 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado).

48

Real decreto 1652/2004 por el que se aprueba el Reglamento que regula la inversión obligatoria para la financiación anticipada de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para televisión, europeos y españoles, BOE 174 de 20 de julio de 2004,

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rd1652-2004.html (23.06.2018). 49

Ley 25/1994 por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/CEE del Consejo, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de la actividad de radiodifusión televisiva, BOE 166 de 13 de julio de 1994, http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l25-1994.html (23.06.2018).

Ley 15/2001 de fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual, BOE 164 de 10 de julio de 2001, http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l15-2001.html (25.06.2018).

50

(18)

vorzubehalten, was der Richtlinie entspricht, die „mehr als die Hälfte“ vorschreibt.52 Um diese Pflicht zu erfüllen, mussten Fernsehveranstalter zumindest 5 % ihrer Betriebseinnahmen aus dem Vorjahr in europäische Spiel- und Fernsehfilme investieren.53 Definiert wurden Spielfilme und Fernsehfilme in der spanischen Vorschrift als „einheitliche Werke mit einer Dauer von mehr als 60 Minuten“, der einzige Unterschied besteht darin, dass Fernsehfilme nicht im Kino gezeigt werden, sondern speziell zur Auswertung im Fernsehen produziert werden.54

Das Tribunal Supremo hatte Zweifel, dass die Richtlinie es den Mitgliedstaaten erlaubt, den Fernsehveranstaltern eine Verpflichtung zur Investition eines gewissen Prozentsatzes in europäische Werke vorzuschreiben.55

Darüber hinaus verpflichtete die spanische Regelung öffentlich-rechtliche und kommerzielle Fernsehveranstalter, die Spielfilme aus aktueller Produktion im Programm hatten, 60 % dieser Investitionen für Produktionen in einer Amtssprache des Königreiches Spanien (Spanisch56, Katalanisch57, Baskisch58 und Galizisch59) zu verwenden.60 Als aktuell galten Filme, die jünger als sieben Jahre waren. Mit dieser Regelung nutzte der spanische Staat die durch die Richtlinie eingeräumte Möglichkeit, strengere Maßnahmen zu erlassen61. Das Tribunal Supremo hatte auch hier Zweifel, ob diese Vorschrift zulässig sei.62 Eine dritte Vorlagefrage betraf die Vereinbarkeit dieser Investitionsverpflichtung mit den Artikeln 12 EG63 und 87 EG64_. Das Tribunal Supremo legte dem EuGH folgende Vorlagefragen zur Beurteilung vor:

52

Diese Verpflichtung findet sich in RL 89/552 in Art 4 Abs 1, sie entspricht im Wortlaut Art 16 Abs 1 der AVMD-RL 2010/13/EU.

53

Art 5 Abs 1 Ley 25/1994, BOE 166 de 13 de julio de 1994. 54

Die Definition für Spielfilme und Fernsehfilme findet sich in den Schlussanträgen von GA Kokott vom 04.09.2008 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado), Rn 21, EU:C:2009:124.

55

Vgl EuGH 05.03.2009 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado), Rn 15.

56

Articulo 3 Constitución Española, BOE 311 de 29 de diciembre de 1978.

57

Vgl Art 6 Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,

BOE 172 de 20 de Julio de 2006. 58

Art 6 Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco, BOE 306, de 22 de diciembre de 1979.

59

Art 5 Ley Orgánica 1/1981 de 6 de abril, de Estatuto de Autonomía para Galicia, BOE 101 de 28 de abril de 1981.

60

61

63

Entspricht Art 18 AEUV - Diskriminierungsverbot. 64_{Entspricht Art 107 AEUV – staatliche Beihilfen.}

(19)

„1. Erlaubt Art. 3 der Richtlinie65

den Mitgliedstaaten, Fernsehveranstaltern die Verpflichtung aufzuerlegen, einen Vomhundertsatz ihres Betriebsergebnisses auf die Vorfinanzierung von europäischen Spiel- und Fernsehfilmen zu verwenden?

2. Sollte die vorstehende Frage bejaht werden: Ist eine nationale Regelung, die neben einer solchen Verpflichtung zur Vorfinanzierung 60 v. H. dieser Pflichtfinanzierung Werken in einer spanischen Originalsprache vorbehält, mit dieser Richtlinie und mit Art. 12 EG in Verbindung mit den Einzelvorschriften, auf die dieser Bezug nimmt, vereinbar?

3. Handelt es sich bei der den Fernsehanbietern durch eine nationale Regelung auferlegten Verpflichtung, einen Vomhundertsatz ihres Betriebsergebnisses auf die Vorfinanzierung von Spielfilmen zu verwenden – wovon 60 v. H. spezifisch auf Werke in einer spanischen Originalsprache, die mehrheitlich von der spanischen Filmindustrie produziert werden, verwendet werden müssen –, um eine staatliche Beihilfe zugunsten dieser Industrie im Sinne des Art. 87 EG?“ 66 Zu den Vorlagefragen eins und zwei betonte der EuGH, dass die Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen in Art 3 Abs 1 den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit zur Erlassung strengerer oder ausführlicherer Regelungen einräumt.67 Die Bestimmungen der Richtlinie zielten nicht auf die vollständige Harmonisierung der nationalstaatlichen Regelungen ab68, sondern würden lediglich Mindestnormen darstellen. Alle Bestimmungen, die in diesem Zusammenhang von den Mitgliedstaaten erlassen würden, müssten aber die europarechtlichen Vorgaben, insbesondere die Regelungen zu den Grundfreiheiten, berücksichtigen.69

Daher prüfte der EuGH die Vereinbarkeit der angefochtenen spanischen Regelung mit den Bestimmungen zu den Grundfreiheiten. Der Gerichtshof stellte zunächst fest, dass die Verpflichtung der Fernsehveranstalter, 5 % ihrer Betriebseinnahmen in die

65_{Art 3 Abs 1 der RL 89/552/EWG idF RL 97/36/EG lautet: „Die Mitgliedstaaten können für}

Fernsehveranstalter, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, strengere oder ausführlichere Bestimmungen in den von dieser Richtlinie erfassten Bereichen vorsehen.“

66

EuGH 05.03.2009 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado), Rn 15.

67

68

69

(20)

Produktion audiovisueller Werke aus einem beliebigen europäischen Land zu investieren, in der Praxis keine Einschränkung der Grundfreiheiten bedeutet.70 Anders beurteilte der EuGH jedoch die Verpflichtung, 60 % davon Werken in einer Amtssprache Spaniens vorzubehalten.71 In seinem Urteil führte der Gerichtshof aus, dass diese Bestimmung Grundfreiheiten berühre, nämlich den freien Dienstleistungsverkehr, die Niederlassungsfreiheit, den freien Kapitalverkehr und die Arbeitnehmerfreizügigkeit. Der EuGH bezog sich dabei auf die Ausführungen Nr 78 bis 87 in den Schlussanträgen der Generalanwältin Juliane Kokott vom 4. September 2008.72 Er merkte dazu an, dass Art 12 EG als allgemeines Diskriminierungsverbot im gegebenen Fall nicht anwendbar sei, da der EG-Vertrag für die vier Grundfreiheiten jeweils spezielle Diskriminierungsverbote vorsehe (Art 39 Abs 2, 43, 49 und 56 EG).73 Daher sei zu prüfen, ob die angefochtene Regelung mit diesen speziellen Bestimmungen vereinbar sei.

Die Generalanwältin hatte dazu in ihren Schlussanträgen festgestellt, dass der freie Dienstleistungsverkehr betroffen sei, da spanische Fernsehveranstalter auch Übertragungsrechte von ausländischen Produzenten erwerben würden. Eine Folge der spanischen Investitionsverpflichtung wäre, dass spanische Produzenten weniger Filme in anderen Originalsprachen kaufen würden und die Vermarktung von Übertragungsrechten für ausländische Produzenten dadurch erschwert würde. Außerdem würde sich die Regelung auch nachteilig auf ausländische Dienstleister im audiovisuellen Bereich auswirken. Spanische Hersteller würden in Folge dieser Regelung inländische Anbieter bevorzugen, da diese in der Regel die Amtssprachen besser beherrschen als ausländische Filmschaffende.74

In Bezug auf die Niederlassungsfreiheit hatte Juliane Kokott festgehalten, dass sich die Regelung in zweierlei Hinsicht negativ auswirken könnte: Einerseits wäre es für spanische Fernsehveranstalter weniger attraktiv, Filmproduktionsgesellschaften aus

70

71

72

Vgl Schlussanträge GA Kokott 04.09.2008 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado), Rn 78 bis 87.

73

74

Vgl Schlussanträge GA Kokott 04.09.2008 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado), Rn 78.

(21)

anderen Mitgliedstaaten zu übernehmen oder sich an solchen zu beteiligen. Andererseits würden ausländische Filmproduzenten und Regisseure nicht von der Investitionsverpflichtung profitieren, was sie davon abhalten könnte, sich in Spanien niederzulassen oder dort Niederlassungen oder Tochtergesellschaften zu gründen.75

Die Generalanwältin sah auch Auswirkungen auf den freien Kapitalverkehr gegeben, soweit es um den Kauf von Anteilen ohne bestimmenden Einfluss bzw um die Zur-Verfügung-Stellung von Kapital (zB bei Koproduktionen) ging. Spanische Fernsehveranstalter könnten von solchen Investitionen in ausländische Firmen Abstand nehmen, da deren Produktionen im Regelfall nicht in einer Amtssprache Spaniens gedreht und deshalb im Rahmen der Verpflichtung nicht berücksichtigt würden.76

Schließlich ging GA Kokott auch von negativen Effekten auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit aus. Da ausländische Arbeitnehmer in der Regel die Amtssprachen Spaniens nicht so gut sprechen wie inländische Arbeitnehmer, würden sie aufgrund der spanischen Regelung schwieriger Arbeit in Spanien finden.77

Der EuGH hielt in seinem Urteil fest, dass nach der Rechtsprechung des EuGH Eingriffe in Grundfreiheiten gerechtfertigt sein können, wenn es dafür ein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses gibt und die Maßnahmen verhältnismäßig sind.78 Die spanische Regierung hatte argumentiert, dass die Maßnahme ein kulturelles Ziel, nämlich den Schutz der Amtssprachen Spaniens verfolge.79 Den Schutz und die Förderung einer Amtssprache eines Mitgliedsstaates hatte der EuGH bereits in verschiedenen Entscheidungen als zwingenden Grund des Allgemeininteresses anerkannt.80 Im UTECA-Urteil wurde entsprechend die Unterstützung der Herstellung europäischer audiovisueller Werke in einer

75

76

Vgl Schlussanträge GA Kokott 04.09.2008 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado), Rn 85 und 86.

77

78

79

80

So zum Beispiel in EuGH 13.12.2007 C-250/06 (Pan-Europe Communications und Belgien), Rn 39, EU:C:2007:783.

(22)

Amtssprache Spaniens als legitimes Ziel anerkannt. Darüber hinaus ist ein Eingriff in die Grundfreiheiten jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn der Eingriff geeignet, erforderlich und angemessen ist.81 Die Geeignetheit82, Erforderlichkeit und Angemessenheit83 sah der Gerichtshof bei der Verpflichtung der Fernsehveranstalter zur Investition von 3 % der Betriebseinnahmen84 in Produktionen in einer anerkannten Amtssprache Spaniens als gegeben an. Der EuGH ging in seiner Entscheidung auch auf eine Stellungnahme der Europäischen Kommission ein, in der vorgebracht worden war, dass die Maßnahme über das erforderliche Maß hinausgehe, da keine Kriterien für die Einstufung der Werke als Kulturgut festgelegt seien.85 Der Gerichtshof betonte unter Bezugnahme auf das Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen86, dass „zwischen Sprache und Kultur ein innerer Zusammenhang besteht“87

. Es bedürfe daher keiner Festlegung weiterer Kriterien, um die Einstufung eines Werkes als Kulturgut vorzunehmen. Das Kriterium der Sprache an sich sei als zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses einzustufen und reiche daher aus, um eine Beschränkung der Grundfreiheiten zu rechtfertigen.88 Der EuGH betonte, dass man nicht davon ausgehen könne, dass die Regelung unverhältnismäßig sei, nur weil davon hauptsächlich nationale Filmproduktionsunternehmen profitierten. Der Ansatzpunkt sei die Förderung der spanischen Amtssprachen und allein daraus, dass dies in der Praxis bedeutet, dass davon vor allem nationale Filmproduktionsfirmen profitieren, lasse sich nicht ableiten, dass die Regelung unverhältnismäßig sei. Andernfalls würde der anerkannte Rechtfertigungsgrund des Schutzes der sprachlichen Vielfalt ausgehöhlt und letztlich obsolet.89 Zur Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn, also der

81

Vgl Leidenmühler, Europarecht. Die Rechtsordnung der Europäischen Union3, Linz (2017), 163. 82

83

84

60 % der vorgeschriebenen Investitionsverpflichtung in Höhe von 5 % entspricht einem Wert von 3 % der gesamten Betriebseinnahmen.

85

86

Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen, BGBl III 37/2007 idF BGBl III 216/2016.

87

88

89

(23)

Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme90, führte der Gerichtshof noch Folgendes aus: Wenn ein Anteil von 60 % der vorgeschriebenen Investitions-verpflichtung in Höhe von 5 % Werken in einer Amtssprache Spaniens vorbehalten sein muss, dann entspricht das einem Wert von 3 % der gesamten Betriebs-einnahmen. Eine solche Verpflichtung sei jedenfalls angemessen.91 Den betroffenen Unternehmen würde noch genügend Spielraum für Investitionen in europäische Projekte in anderen Originalsprachen bleiben.92

Die beiden ersten Vorlagefragen beantwortete der EuGH also dahingehend, dass die die Regelungen der RL 89/552/EWG in der durch RL 97/36/EG geänderten Fassung so auszulegen seien, dass „sie einer Maßnahme eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegenstehen, mit der Fernsehveranstalter verpflichtet werden, 5 % ihrer Betriebseinnahmen auf die Vorfinanzierung europäischer Spiel- und Fernsehfilme und davon wiederum 60 % auf Werke, deren Originalsprache eine der Amtssprachen dieses Mitgliedstaats ist, zu verwenden.“93

Für die Beantwortung der Vorlagefrage 3, die das Thema staatliche Beihilfe betraf, ging der EuGH zuerst auf die durch die Rechtsprechung entwickelten Kriterien ein, die für die Qualifikation als staatliche Beihilfe erfüllt sein müssen. Im Altmark-Urteil hatte der Gerichtshof vier kumulative Voraussetzungen aufgezählt:

1. Es muss sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln.

2. Die Maßnahme muss geeignet sein, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

3. Dem Begünstigten muss ein Vorteil gewährt werden.

4. Die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.94

90

92

93

94

Vgl EuGH 24.07.2003 Rs C-280/00 (Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg), Rn 74 und 75, EU:C:2003:415.

(24)

Der EuGH stellte im UTECA-Urteil fest, dass es sich bei der in Frage stehenden Verpflichtung um keinen Vorteil handelt, der „unmittelbar vom Staat oder über eine von ihm benannte oder errichtete öffentliche Einrichtung gewährt wird.“95

Vielmehr handle es sich um eine Verpflichtung, die öffentlich-rechtliche und private Fernsehveranstalter gleichermaßen treffe und aus deren Finanzmittel zu erfüllen sei. GA Kokott führte in ihren Schlussanträgen aus, dass die Mittel, die zur Vorfinanzierung von audiovisuellen Werken zu verwenden wären, dem Staat nie zur Verfügung stehen und auch keinerlei finanzielle Belastung für den Staat darstellen würden.96 Die Einordnung als staatliche Mittel setze voraus, dass diese „ständig unter staatlicher Kontrolle stehen und somit den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen.“97

Sie betonte, dass jedoch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkunternehmen im Regelfall autonom vom Staat agieren, womit deren Finanzmittel keinesfalls als staatliche Mittel anzusehen seien. Im UTECA-Urteil wies der EuGH außerdem darauf hin, dass nicht der Staat bestimme, in welche Filme in spanischer Amtssprache die spanischen Fernsehveranstalter ihr Geld investieren. Diese Entscheidung obliege alleine den Rundfunkanstalten, womit auch das Kriterium der staatlichen Kontrolle nicht erfüllt sei.98 Der EuGH verneinte somit das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe iSd Art 87 Abs 1EG99, weil es sich bei den zu investierenden Mitteln um keine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe für die audiovisuelle Industrie handle.

2. Zusammenfassung des UTECA-Urteils

Folgende Punkte sind als Ergebnis aus dem UTECA-Urteil hinsichtlich der Umsetzungsrechtsakte in den einzelnen Mitgliedstaaten von Bedeutung:

1. Art 3 der RL 89/552/EWG in der Fassung RL 97/36/EG erlaubt den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Erlassung ausführlicherer und strengerer Vorschriften in den von der

95

96

97

98

99

(25)

Richtlinie geregelten Bereichen.

2. Wenn ein Mitgliedsland strengere oder ausführlichere Regelungen erlässt, müssen diese mit den Vorschriften zu den Grundfreiheiten im Einklang stehen.

3. Eine Bestimmung, die Fernsehveranstalter dazu verpflichtet, einen bestimmten Prozentsatz ihrer Betriebseinnahmen in die Produktion europäischer Werke zu investieren, bedeutet keine Beeinträchtigung der Grundfreiheiten.

4. Anders sieht der EuGH allerdings die Verpflichtung von Unternehmen, einen gewissen Anteil dieser Investitionen für Werke in einer Amtssprache des jeweiligen Landes vorzusehen. Hier geht er von einem Eingriff in die Grundfreiheiten aus, betroffen sind der freie Dienstleistungsverkehr, die Niederlassungsfreiheit, der freie Kapitalverkehr und die Arbeitnehmerfreizügigkeit.

5. Eingriffe in die Grundfreiheiten können nach allgemeinen europarechtlichen Grundsätzen gerechtfertigt sein, wenn es dafür zwingende Gründe des Allgemeininteresses gibt und die vorgesehenen Maßnahmen verhältnismäßig sind. Die Förderung der sprachlichen Vielfalt ist ein vom EuGH anerkannter zwingender Grund des Allgemeininteresses. Dem Schutz und der Förderung der sprachlichen Vielfalt dienen auch Regelungen, die eine Investitionspflicht in audiovisuelle Werke in einer Amtssprache eines Mitgliedstaates vorsehen.

6. Wenn es einen Rechtfertigungsgrund für einen Eingriff in Grundfreiheiten gibt, ist zu prüfen, ob der Eingriff zum Schutz und zur Förderung einer Amtssprache des jeweiligen Landes geeignet, erforderlich und angemessen ist. Der EuGH bejahte das Vorliegen dieser drei Voraussetzung bei einer Investitionsverpflichtung in Werke in einer Amtssprache in Höhe von 3 % der Betriebseinnahmen von Fernsehver-anstaltern (als Anteil einer Investitionsverpflichtung in europäische Werke). Mitgliedsländer können sich an diesem Prozentsatz bei der Vorschreibung ähnlicher Pflichten orientieren. Wo genau jedoch die Grenze anzusetzen ist, bei der die Verhältnismäßigkeit nicht mehr gegeben ist, kann nur der EuGH in weiteren Entscheidungen festlegen.

(26)

7. Eine für Fernsehveranstalter gesetzlich vorgeschriebene Investition von Betriebseinnahmen in europäische Werke ist nicht als staatliche Beihilfe zu qualifizieren.

Ländervergleich - die Förderung europäischer audiovisueller Werke V.

durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Spanien, Frankreich und Österreich

In diesem Kapitel werden die aktuellen nationalen Gesetze in den ausgewählten Mitgliedstaaten dargestellt, die zur Umsetzung der Verpflichtung zur Förderung europäischer audiovisueller Werke im Zusammenhang mit der AVMD-RL erlassen wurden. Die Europäische Audiovisuelle Informationsstelle in Straßburg hat auf ihrer Website eine Suchmaschine eingerichtet, mit der man gezielt nach den Umsetzungsrechtsakten in Bezug auf bestimmte Artikel der AVMD-Richtlinie in einzelnen Staaten suchen kann.100 Für die Darstellung wurden das Ergebnis dieser Suche für Spanien, Frankreich und Österreich sowie die entsprechenden nationalen Regelungen in den Originalsprachen herangezogen. Für jedes Land wird zu Beginn auf die jeweiligen Amtssprachen eingegangen, denn der Schutz dieser Sprachen könnte in Einklang mit dem UTECA-Urteil gegebenenfalls als Rechtfertigungsgrund für Grundrechtseingriffe in Frage kommen.

Der Ländervergleich wird anhand von vier Themenbereichen durchgeführt: 1. Umsetzung des Art 16 Abs 1 AVMD-RL;

2. Umsetzung des Art 17 AVMD-RL;

3. der öffentlich-rechtliche Auftrag in den untersuchten Ländern, weil ErwGr 74 AVMD-RL normiert, dass es zulässig ist, die Produktion europäischer audiovisueller Werke durch die Formulierung eines öffentlich-rechtlichen Auftrags zu unterstützen, der auch eine Verpflichtung zur Investition vorschreibt;101

4. weitere Maßnahmen zur Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in den untersuchten Ländern, weil die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zur Förderung der Produktion und des Vertriebs europäischer audiovisueller Werke setzen sollen.102

100

http://avmsd.obs.coe.int/cgi-bin/search.php(28.04.2018). 101

(27)

A. Spanien

In Spanien gibt es wie in den meisten europäischen Ländern ein duales Rundfunksystem, das heißt private und öffentlich-rechtliche Anbieter existieren nebeneinander. Der landesweite öffentlich-rechtliche Sender ist TVE – Sociedad Mercantil Estatal Televisión Española.103

Spanien umfasst 17 Regionen, bezeichnet als Autonome Gemeinschaften. In einigen davon gibt es öffentlich-rechtliche Regionalsender, die sich aus Subventionen der Regierungen der Autonomen Gemeinschaften und Werbeeinnahmen finanzieren. Diesen Regionalsendern kommt insbesondere hinsichtlich der Förderung der sprachlichen Vielfalt große Bedeutung zu.

In der spanischen Verfassung ist Spanisch (Kastilisch) als offizielle Amtssprache des Staates festgelegt.104 Zusätzlich normiert die Verfassung jedoch, dass in den Autonomen Gemeinschaften noch weitere Amtssprachen, wie zB Baskisch, Katalanisch und Galizisch, anerkannt sind.105 Die Autonomen Gemeinschaften sind verantwortlich für die Förderung der zusätzlichen Amtssprachen und haben für die Rundfunkveranstalter unter ihrer Rechtshoheit entsprechende Vorschriften für Rundfunkveranstalter erlassen.106 Diese Vorschriften sehen im Regelfall eine bestimmte Quote für audiovisuelle Werke in den zusätzlichen Amtssprachen vor sowie die Verpflichtung zur Unterstützung der Produktion und Verwertung von Werken in diesen Regionalsprachen.107

Die Richtlinie 2010/13/EU wurde in Spanien für öffentlich-rechtliche und kommerzielle Rundfunkveranstalter durch das Gesetz 7/2010108 umgesetzt. Das

103

Vgl Gómez, Spanien, in Nikoltchev (Hrsg), IRIS Spezial: Die öffentlich-rechtliche Rundfunkkultur, Straßburg (2007), 63.

104

Art 3 Constitución Española, BOE 311 de 29 de diciembre de 1978. 105

106

107

108

Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, BOE 79 de 01 de abril 2010, texto consolidado de 01 de mayo 2015. Abrufbar unter:

(28)

Gesetz gibt sowohl für die nationalen als auch die regionalen öffentlich-rechtlichen Fernsehveranstalter einen Rahmen vor.

1. Art 16 Abs 1 AVMD-Richtlinie – Mindestsendezeit für europäische Werke in Spanien

Die Regelung des Art 16 Abs 1 der AVMD-Richtlinie findet sich in Art 5 Abs 2 des spanischen Gesetzes 7/2010109. Die Vorschrift sieht vor, dass mindestens 51 % der Sendezeit110 europäischen Werken vorbehalten werden müssen. Damit setzt Spanien die in der Richtlinie verwendete Formulierung „mehr als die Hälfte“ ziffernmäßig bestimmt um, ohne das Mindestmaß anzuheben. Die spanische Regelung detailliert diese Verpflichtung jedoch dahingehend, dass mindestens die Hälfte dieser Sendezeit für die Programmierung von Produktionen, die in einer Amtssprache Spaniens hergestellt wurden, verwendet werden muss, das entspricht also 25,5 % der gesamten Sendezeit.111 Damit nützt das Land die in den Erwägungsgründen der Richtlinie eingeräumte Möglichkeit, ausführlichere Regeln unter Bezug auf den Schutz der sprachlichen Vielfalt zu erlassen.112 Ausgehend vom UTECA-Urteil und den entsprechenden Schlussanträgen der Generalanwältin Kokott könnte man auch hier eine Beeinträchtigung des freien Dienstleistungsverkehrs, der Niederlassungsfreiheit, des freien Kapitalverkehrs und der Arbeitnehmerfreizügigkeit annehmen. Eine Quote betreffend die Sendezeit von Werken in einer Amtssprache Spaniens wirkt sich in ähnlicher Weise aus wie die im UTECA-Urteil behandelte Investitionsverpflichtung. Das Interesse spanischer Fernsehveranstalter an Produktionen aus dem EU-Ausland könnte eingeschränkt sein, weil diese Werke in der Regel nicht in einer Amtssprache hergestellt werden; eine Beteiligung an Unternehmen aus anderen EU-Mitgliedstaaten könnte aus dem gleichen Grund ebenfalls weniger attraktiv sein. Ebenso könnten Arbeitnehmer aus Spanien bevorzugt werden, weil diese meist die spanischen Amtssprachen besser beherrschen. Und Firmen aus anderen EU-Ländern haben, im Gegensatz zu spanischen Filmproduzenten und Regisseuren, keinen Vorteil aus dieser Regelung,

109

Ley 7/2010, BOE 79 de 01 de abril 2010, texto consolidado de 01 de mayo 2015. 110

Ausgenommen sind die Zeiten für Nachrichten, Sportberichte, Spielshows, Werbeleistungen, Videotextleistungen und Teleshopping. Siehe dazu Art 16 Abs 1 AVMD-RL 2010/13/EU, ABl 2010 L 95, 1.

111

Vgl Art 5 Abs 2 Ley 7/2010, BOE 79 de 01 de abril 2010, texto consolidado de 01 de mayo 2015. 112

(29)

weshalb sie sich gegen eine Niederlassung oder die Gründung einer Tochtergesellschaft in Spanien entscheiden könnten.113

Als Rechtfertigungsgrund käme in Übereinstimmung mit dem EuGH-Urteil ebenfalls der Schutz der Amtssprachen in Frage.114 Die Vorschrift, einen gewissen Anteil der Sendezeit Werken in einer Amtssprache Spaniens vorzubehalten, ist jedenfalls geeignet, die sprachliche Vielfalt zu schützen. Die Frage, ob es sich dabei um das gelindeste Mittel handelt, um das gerechtfertigte Ziel zu erreichen115 und das Kriterium der Verhältnismäßigkeit daher zu bejahen ist, wäre durch den EuGH zu klären.

Graphische Darstellung des Art 16 Abs 1 in Spanien (Darstellung der Verfasserin)

2. Art 17 AVMD-Richtlinie – Förderung unabhängiger Hersteller in Spanien

In Art 5 Abs 2 des spanischen Gesetzes116 findet sich die Umsetzung von Art 17 der AVMD-Richtlinie. Die nationale Regelung sieht vor, dass mindestens 10 % der Sendezeit Werken von unabhängigen Produzenten gewidmet sein müssen, die in der Richtlinie angeführte Alternative betreffend die Verwendung eines entsprechenden

113

114

Vgl EuGH 05.03.2009 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado), Rn 27 und 28.

115

(30)

Prozentsatzes der für die Programmierung vorgesehenen Mittel wird nicht angeführt. Eine Definition des Begriffs „unabhängig“ findet sich ebenfalls nicht im Gesetz.

Die AVMD-Richtlinie sieht in Art 17 auch vor, dass ein „angemessener Anteil“ davon neuere Werke sein müssen, ohne diesen Anteil näher zu konkretisieren. Das spanische Gesetz präzisiert diesbezüglich, dass mindestens die Hälfte der Projekte, die in Erfüllung dieser Verpflichtung gezeigt werden, in den letzten fünf Jahren produziert worden sein muss. Auch hier wird also die Möglichkeit genutzt, ausführlichere oder strengere Bestimmungen zu erlassen.

Graphische Darstellung des Art 17 AVMD-RL in Spanien Mindestens 10 % der Sendezeit für unabhängige Hersteller, mindestens 50 % davon Werke aus letzten 5 Jahren (Darstellung der Verfasserin)

3. Der öffentlich-rechtliche Auftrag in Spanien

In Spanien wurde 2006 der öffentlich-rechtliche Auftrag im Gesetz 17/2006117 definiert. Diese Bestimmungen gelten für nationale öffentlich-rechtliche Fernsehveranstalter ebenso wie für regionale und kommunale. Art 3 normiert ua folgende Verpflichtungen für das öffentlich-rechtliche Fernsehen: „die Förderung des territorialen Zusammenhalts, des Pluralismus und der sprachlichen und kulturellen Vielfalt“ Spaniens; ein Angebot von Programmen für die Ausstrahlung im Ausland bereit zu stellen, um damit die spanische Kultur zu fördern und Spanier zu versorgen, die sich im Ausland aufhalten; die Verbreitung und Kenntnis spanischer kultureller,

117

Ley 17/2006 de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, BOE 134 de 06 de junio 2006. Abrufbar unter: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l17-2006.html (23.06.2018).

(31)

insbesondere audiovisueller, Produktionen zu fördern; „die Förderung der Produktion europäischer audiovisueller Inhalte in spanischen Sprachen“ und die Förderung der Entwicklung der spanischen und europäischen Kulturindustrie. Nähere Bestimmungen zur Förderung europäischer audiovisueller Werke, insbesondere eine bestimmte Quote, lassen sich dem öffentlich-rechtlichen Auftrag nicht entnehmen.118

4. Weitere Maßnahmen zur Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Spanien

Als Maßnahme zur Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie verpflichtet das Gesetz 7/2010 jene TV-Anstalten, die neuere Filme ausstrahlen (dh solche, die nicht älter als sieben Jahre sind), zur Investition eines bestimmten Anteils der Betriebseinnahmen des Vorjahres in die Herstellung europäischer Kinofilme, Fernsehfilme und -serien, Dokumentarfilme sowie Animationsfilme und -serien.119 Die aktuelle spanische Regelung schreibt für private Fernsehveranstalter, so wie in der vom EuGH geprüften Norm120, einen Prozentsatz von 5 % der Einnahmen vor, für öffentlich-rechtliche jedoch eine Verpflichtung in Höhe von 6 %.121 Weiter präzisiert wird, dass zumindest 60 % dieser Summe für Werke zu verwenden sind, die in einer Amtssprache Spaniens gedreht wurden. Diese Verpflichtungen entsprechen im Wesentlichen den vom EuGH bereits geprüften Regelungen und stehen somit im Einklang mit EU-Recht. Die geringfügige Erhöhung der Investitionsverpflichtung für öffentlich-rechtliche Anbieter um 1 % hat wohl keine Auswirkungen auf die Zulässig-keit der Regelung aus europarechtlicher Sicht, denn die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben noch immer genügend Mittel zur freien Investition.122

118

Mandato-marco a la Corporación RTVE, previsto en el artículo 4 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la Radio y la Televisión de Titularidad Estatal aprobado por los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado. Abrufbar unter:

http://www.rtve.es/contenidos/corporacion/MANDATO_MARCO_DE_LA_CORPORACION.pdf (23.06.2018).

119

Vgl Art 5 pár 3 Ley 7/2010, BOE 79 de 01 de abril 2010, texto consolidado de 01 de mayo 2015. 120

Vgl EuGH 05.03.2009 Rs C-222/07 (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas und Administración General del Estado).

121

Vgl Art 5 pár 3 Ley 7/2010, BOE 79 de 01 de abril 2010, texto consolidado de 01 de mayo 2015. 122