26. November 2013
Standortbestimmung und Prüfung der Immobilien- Investitionen
Zentralstelle für Historisches Armeematerial
(ZSHAM)
Das Wesentliche in Kürze
Die EFK hat auf der Grundlage ihrer Prüfungsfeststellungen aus dem Jahr 2010 im Juli 2013 eine Standortbestimmung (Follow-up) bei der Zentralstelle Historisches Armeematerial (ZSHAM) gemacht. Dabei wurden auch die Immobilieninvestitionen in der bis Ende 2015 laufenden Transformationsphase vertieft betrachtet.
Die ZSHAM hat Verbesserungen erzielt; der Einbezug der Stiftungen bleibt eine Herausforderung
ZSHAM hat intensiv an der Verbesserung der Situation gearbeitet und in vielen Bereichen neue Lösungsansätze erarbeitet. Die zur Umsetzung vieler Empfehlungen formulierte neue Leistungsvereinbarung haben indes die Stiftungen, welche mit der Materialbetreuung beauftragt sind, nicht akzeptiert. Die Stellung des Bundes als Geldgeber der Sammlung und der ZSHAM als Gesamtverantwortliche für die Sammlung ist nach Einschätzung der EFK noch nicht ausreichend gestärkt und verankert.
Trotz der formell verbleibenden Mängel stellt die ZSHAM eine Verbesserung der Zusammenarbeit mit den Stiftungen fest. Dies ist zum Teil auf die personelle Entflechtung zwischen aktivem VBS- Betrieb und den Stiftungen zurückzuführen. Zudem ist die ZSHAM im Jahr 2013 personell verstärkt worden.
Nach Abschluss der Transformationsphase Ende 2015 sollte aus Sicht der EFK das Umsetzungskonzept durch neue Grundlagen für den „Normalbetrieb“ der Sammlung abgelöst werden. Grundlage dazu sollten eine Strategie in Sachen Historisches Armeematerial und ein nachhaltig umsetzbares, verfeinertes Sammlungskonzept sein. Um deren Umsetzung sicherzustellen, sollten die Modalitäten der Zusammenarbeit mit den Stiftungen in einer überarbeiteten Leistungsvereinbarung und auf das Sammlungskonzept abgestimmten jährlichen Zielvereinbarungen geregelt werden. Leistungs- und Zielvereinbarungen sollten sicherstellen, dass die Strategie und das Sammlungskonzept ohne regelmässig wiederkehrende und aufwändige Findungsprozesse erreicht werden können. Auch die Führungs- und Berichtssysteme sollten auf den neuen Grundlagen aufsetzen und für die Messung der Zielerreichung relevante Kenngrössen bereitstellen.
Die Immobilieninvestitionen wurden nicht von Anfang an systematisch geplant und beaufsichtigt
Aufgrund des im Jahr 2010 festgestellten Risikos der Überschreitung der Kostenziele fand bei der diesjährigen Prüfung eine Vertiefung im Bereich der Immobilien statt. Die EFK hat bei armasuisse Immobilien neben Aspekten der Kostensteuerung auch solche der Prozesse und der Leistungsverrechnung geprüft.
Aufgrund des Umsetzungskonzeptes sind bei diesem Immobilienvorhaben zugunsten des Historischen Armeematerials vier miteinander zu vereinbarende Zieldimensionen (Investition, Fläche, Miete, Termin) integral zu steuern. Die EFK hat rückwirkend betrachtet festgestellt, dass die Projektplanung und -aufsicht dieser Komplexität sowie den Vorgaben des Immobilienhandbuchs VBS zumindest in der Startphase nicht gerecht geworden sind. Was die
Dieser wurde zuvor unter der Leitung des beauftragten Delegierten des VBS erarbeitet und durch den damaligen Chef VBS bewilligt. In die Lösungssuche waren alle involvierten VBS-Einheiten einbezogen. Daher wurden vor der Beauftragung der Planungsphase keine alternativen baulichen Lösungen zu den örtlichen Zielvorstellungen der Stiftungen entwickelt; arImmo hat das genehmigte Umsetzungskonzept als gültige Prämisse entgegengenommen und nicht ein Vorgehen gemäss Prozessmodell VBS gewählt.
Die in einer ersten Bauetappe umgebauten Gebäude am Standort Thun entsprechen in ihrem hohen Ausbaustandard und dem tiefen Flächennutzungsgrad eher einem Museum als einer günstigeren begehbaren Sammlung (vgl. Anhang 4). Damit der bewilligte Gesamtbetrag der Investitionen von 11 Mio. Franken nicht überschritten wird, hat die Projektaufsicht am 2. April 2013 für die zweite Etappe in Thun einen klar tieferen Standard als für die erste Etappe vorgegeben.
Dies auch vor dem Hintergrund der für die zweite Etappe nötigen Kostenreduktion. Für die folgende Etappe heisst das, dass die finanziellen Vorgaben nur eingehalten werden können, wenn zur Lagerung des historischen Materials nur die minimalsten Anforderungen in Betracht gezogen werden. Inwiefern dabei die effektiven Bedürfnisse erfüllt werden können und ob dadurch mittelfristig zusätzliche Kosten verursacht werden, kann die EFK heute nicht beurteilen. Aus Sicht arImmo kann indes der Bedarf gemäss Umsetzungskonzept damit gedeckt werden.
Bis 2020 sind zudem vier reine werterhaltende Instandsetzungs- bzw. Unterhaltsmassnahmen beantragt; zwei in Thun sowie je eine in Burgdorf und Uster. Dabei rechnet arImmo mit einem finanziellen Aufwand von rund 4.3 Mio. Franken.
Zukünftige Entscheide sollten konsequent vor dem Hintergrund des Sammlungsumfangs, vorhandener Ressourcen (Investitionen, Kostenmiete, langfristig gesicherte Eigenleistung der Stiftungen) und der mittel- und längerfristigen Ziele der Sammlung getroffen werden.
Die noch bestehenden Unschärfen bzgl. der Raumbelegung und der Leistungsverrechnung sind im Rahmen des aktuellen Umfelds zwischenzeitlich zu akzeptieren. Dennoch sollten die Steuerungsgrössen (Investitionen, Miete und Flächen) in einem genügend detaillierten Projektstrukturplan in einen Zusammenhang gestellt werden; werterhaltende (in der Miete bereits berücksichtigte) und wertvermehrende Anteile sind fortwährend - zumindest grob geschätzt - anzuzeigen.
Die zukünftige Kostenmiete wird vor allem durch den Flächenkonsum, den Ausbau- und Betriebsstandard beeinflusst. Den jährlich zu erwartenden Mietkosten (höchstens 3,692 Mio.
Franken) und deren Einflussfaktoren muss grösste Aufmerksamkeit geschenkt werden. arImmo hat daher zu diesen drei Zielgrössen und dem vereinbarten Terminziel eine Endwertprognose mit aktualisiertem Streumass zu führen. Die Kostenmiete ist durch arImmo unabhängig vom aktuellen Mieter zu berechnen.
Inhaltsverzeichnis
1 Auftrag und Vorgehen 5
1.1 Ausgangslage 5
1.2 Prüfungsziel und -fragen 5
1.3 Prüfungsumfang und -grundsätze 5
1.4 Unterlagen und Auskunftserteilung 5
2 Auftrag und Organisation „Historisches Armeematerial“ 6
2.1 Auftrag 6
2.2 Organisation 6
3 Standortbestimmung zur Prüfung aus dem Jahr 2010 (10355) 8
3.1 Einleitende Bemerkungen 8
3.2 Überarbeitung der Grundlagendokumente für den Normalbetrieb der Sammlung 9
3.3 Modalitäten der Zusammenarbeit mit den Stiftungen 10
3.4 Führungs- und Berichtssystem 11
3.4.1 Weiterhin kein eigener Kredit 11
3.4.2 Gesamtkostensicht und Transparenz der Mittelverwendung 11 3.4.3 Berücksichtigung und Dokumentation von Wirtschaftlichkeitsaspekten 12 3.4.4 Berichterstattung weiterentwickelt, ist nun mit Inhalten zu füllen 12
3.4.5 Inventar-Lösung besteht 13
3.4.6 Ein Self-Assessment der Qualitätssicherung läuft 13
3.4.7 Die Qualifikation der Sammler wird regelmässig überprüft 14
4 Immobilien-Investitionen 15
4.1 arImmo ist verantwortlich für geeignete Controllinginstrumente 15 4.2 Die Zielwerte hätten einen Start mit Projektaufsicht erfordert 15 4.3 Der Lösungsvorschlag wurde aus dem Umsetzungskonzept übernommen 16
4.4 Grundsätze des Prozessmodells blieben unbeachtet 17
4.5 Der Ist-Zustand ist noch nicht definitiv erhoben 19
4.6 Es fehlt eine zuverlässige Endwertprognose 21
5 Schlussbesprechung 23
Anhang 1: Rechtsgrundlagen 24
Anhang 2: Abkürzungen, Glossar, Priorisierung der Empfehlungen der EFK 25 Anhang 3: Übersicht der Empfehlungen aus dem Bericht 10355 27 Anhang 4: Feststellungen der EFK zu den Immobilien-Standards 28
1 Auftrag und Vorgehen
1.1 Ausgangslage
Die EFK hat im Oktober 2010 bei der Zentralstelle für Historisches Armeematerial (ZSHAM) eine angemeldete Revision durchgeführt. Auf der Grundlage der Feststellungen aus dieser Prüfung hat die EFK im Juli 2013 eine Standortbestimmung (Follow-up) bei der ZSHAM gemacht. Dabei wurden auch die Immobilieninvestitionen in der bis Ende 2015 laufenden Transformationsphase vertieft betrachtet.
1.2 Prüfungsziel und -fragen
Ziel der Prüfung war die Beurteilung der ZSHAM bezüglich der Organisation, der finanziellen Führung sowie der für das historische Armeematerial getätigten bzw. geplanten Immobilieninvestitionen. Dies wurde mit nachfolgenden Prüfungsfragen beurteilt:
Sind die Empfehlungen aus der Prüfung aus dem Jahr 20101 umgesetzt worden?
Hat sich die Situation im Vergleich zu 2010 positiv entwickelt?
Wurde bei den für das HAM (Historisches Armee-Material) genutzten Immobilien seit 2008 nur Investitionen getätigt, die den übergeordneten Vorgaben entsprechen bzw. die den Grundsätzen der Verordnung über das Immobilienmanagement und die Logistik des Bundes (VILB) genügen?
o Kostensteuerung: Wie entwickeln sich die Kosten für Investition, Betrieb und Unterhalt seit 2008? (vgl. Kapitel 4.6)
o Compliance: Besteht der Nachweis, dass die übergeordneten Vorgaben tatsächlich umgesetzt werden? (vgl. Kapitel 4.3 in Zusammenhang mit Kapitel 4.2, und Kapitel 4.4)
o Leistungsverrechnung: Sind alle Flächen, welche die Stiftung HAM beansprucht, in Mietverträgen erfasst? (vgl. Kapitel 4.5)
1.3 Prüfungsumfang und -grundsätze
Die Prüfung wurde in der Zeit vom 2. bis 30. Juli 2013 bei der ZSHAM und armasuisse immobilien von Denise Ducrest (Revisionsleiterin) und Arthur Utz durchgeführt.
1.4 Unterlagen und Auskunftserteilung
Die notwendigen Auskünfte wurden der EFK zuvorkommend und kompetent erteilt. Die ge- wünschten Unterlagen sowie die benötigte Infrastruktur standen vollumfänglich zur Verfügung.
1 Bericht Nr. 1.10355.525.00167.03, im vorliegenden Bericht referenziert als Prüfung 10355
2 Auftrag und Organisation „Historisches Armeematerial“
2.1 Auftrag
Der Auftrag „Historisches Armeematerial“ wurde durch das revidierte Militärgesetz2 gesetzlich verankert. Das Militärgesetz überträgt dem VBS im Zusammenhang mit der Ausserdienststellung (Art. 109a Abs.3) die Aufgabe, als erhaltenswert eingestuftes Kulturgut der Armee sicherzustellen.
„Es kann die Bewahrung und Verwaltung solcher Kulturgüter ganz oder teilweise Dritten übertragen“. Es handelt sich nicht um ein Museum, dessen Finanzierung von Parlament und Bundesrat abgelehnt wurde.
Die Armeematerialverordnung (VAMAT) erwähnt im Kapitel „Ausserdienststellung“ die Zuführung von nicht mehr genutztem Material zur Sammlung Historisches Armeematerial. Gemäss Art. 17 der Armeematerialverordnung (VAMAT) umfasst die Sammlung historisches Armeematerial der Schweiz „Gegenstände und Dokumente, welche die technische und historische Entwicklung der Armee und ihres Materials nachvollziehbar darstellen. Sie ist interessierten Personen zugänglich.“
Zudem besteht die Möglichkeit der Abgabe an anerkannte nationale Museen.
Die vom Chef der Armee im März 2009 erlassene Weisung über das Armeematerial (WAMAT) präzisiert in ihrem Anhang 5 den Auftrag bzgl. der Sammlung und definiert die Abgabe von Material an Dritte. Gemäss der WAMAT wird das Material sogenannten qualifizierten Institutionen „bei Be- darf unentgeltlich zur Verfügung gestellt“. Weitere Interessenten können gemäss WAMAT histori- sches Material gegen ein Entgelt erwerben.
2.2 Organisation
Der Grundstein für die heutige organisatorische Ausgestaltung in Sachen Historisches Armee- material wurde im Rahmen eines Projektes zwischen April 2007 und Februar 2009 gelegt. Die Projektleitung hat ein Sammlungskonzept, ein Umsetzungskonzept sowie ein Organisations- konzept erarbeitet, die vom Chef VBS zwischen November 2007 und April 2008 genehmigt wur- den. Hierin wird festgelegt, dass die Wahrnehmung der Aufgaben bzgl. Historischem Armee- material durch eine Zentralstelle beim VBS in Zusammenarbeit mit drei externen Leistungserbrin- gern (privatrechtliche Stiftungen, hinter denen armeenahe Trägervereine stehen) erfolgt, wobei letztere für die Betreuung jeweils bestimmter Materialgruppen eine Leistungsvereinbarung mit der Zentralstelle abschliessen. Die im Umsetzungskonzept ausgewählten Leistungserbringer sind folgende private Stiftungen: SHAM (Stiftung Historisches Material der Schweizer Armee), IGUem (Interessengemeinschaft Übermittlung; später: SHAMFU (Stiftung Historisches Armeematerial Führungsunterstützung)), SMHMLW (Stiftung Museum und Historisches Material der Schweizerischen Luftwaffe). Die gemäss VBS geplanten jährlichen Kosten von rund 7.3 Mio. Fran- ken für das Historische Armeematerial teilen sich auf die Zentralstelle (8%) und die Stiftungen (92%) auf. Zusätzlich wurden für die Anlaufphase zwischen 2009 und 2011 jährlich zusätzlich ca.
2 Mio. Franken und für einmalige Immobilieninvestitionen 11 Mio. Franken veranschlagt. Das Umsetzungskonzept ist noch heute gültig, wobei die Transformationsphase in einem Nachtrag bis
Ende 2015 verlängert wurde. Diese Verlängerung sowie die daraus erwachsenden Mehrkosten von 1.8 Mio. Franken wurden vom Chef VBS im Dezember 2012 genehmigt.
Die Zentralstelle Historisches Armeematerial (ZSHAM) wurde per Januar 2009 gegründet, war bis Ende 2012 mit drei Personen besetzt und wurde ab 2013 temporär durch drei weitere Personen verstärkt (bis 2014 respektive 2015 befristete Anstellungsverhältnisse).
Eine Stärkung der ZSHAM durch eine Veränderung der organisatorischen Anbindung wurde nach der EFK-Prüfung 10355 durch das VBS evaluiert. Hieraus hat sich keine Veränderung der organisatorischen Eingliederung ergeben.
3 Standortbestimmung zur Prüfung aus dem Jahr 2010 (10355)
3.1 Einleitende Bemerkungen
Seit 2010 wurden viele Verbesserungen angegangen, einige Empfehlungen können abgeschlossen werden, andere befinden sich in Umsetzung. Eine formelle Verankerung der Verbesserungen im Sinne einer grundsätzlichen Überarbeitung der Grundlagendokumente (z.B.
Umsetzungskonzept, Sammlungskonzept) sowie einer Anpassung der Leistungsvereinbarungen wurde aber nicht erreicht. Die Stiftungen fürchten bei Veränderungen der Grundlagendokumente einen Verlust ihrer Autonomie. Die ZSHAM konnte auf anderen Wegen schrittweise Verbesserungen erzielen, was aber jeweils einer Konsensfindung mit den Stiftungen bedarf.
Die Steuerung in Sachen Historisches Armeematerial benötigt ein solides Fundament, eine wirksame Zusammenarbeit der ZSHAM mit den Stiftungen und ein für die Steuerung geeignetes Führungs- und Berichtssystem.
Abbildung 1: Steuerungselemente ZSHAM; Quelle: EFK
Diese drei Steuerungselemente werden in den Kapiteln 3.2-3.4 weiter erläutert. Die im Bericht 10355 formulierten Empfehlungen, die sich noch in Umsetzung befinden, fliessen in die Empfehlungen dieses Berichts ein. Ein unverändertes Weiterführen der Empfehlungen aus dem Bericht 10355 bietet sich nur in wenigen Fällen an. Das Detail zum Stand der einzelnen Empfehlungen aus dem Bericht 10355 ist aus dem Anhang 3 ersichtlich.
Die EFK würdigt die geleistete Arbeit auch bzgl. der nicht vollständig umgesetzten Empfehlungen, da sie als Grundlage für die weiteren Schritte wichtig und wertvoll ist.
3.2 Überarbeitung der Grundlagendokumente für den Normalbetrieb der Sammlung Die Steuerung in Sachen Historisches Armeematerial benötigt
ein solides Fundament.
Die für den Aufbau der Sammlung und der Zentralstelle erstellten Grundlagendokumente (Sammlungskonzept, Umsetzungskonzept, Organisationskonzept) aus den Jahren 2007 und 2008, d.h. aus der Projektphase „Historisches Armeematerial“, gelten weiterhin als Referenzdokumente.
Der Abschluss der Transformationsphase ist per Ende 2015 geplant (Nachtrag zum Umsetzungskonzept von Dezember 2012); der Zielzustand bzgl. des Raumbedarfs soll gemäss Umsetzungskonzept im Jahr 2020 erreicht werden.
Die Grundlagendokumente aus der Projektphase sind für den Normalbetrieb der Sammlung nur bedingt geeignet:
die Zielsetzungen des Umsetzungskonzeptes fokussieren auf den Aufbau der Zentralstelle und der Materialkompetenzzentren /Leistungserbringer.
Das Sammlungskonzept fokussiert auf die Abgrenzung der Sammlung und für alle Materialgruppen gültige Aufgaben und Rahmenbedingungen. Es ist für die Steuerung und Betreuung der einzelnen Materialgruppen aber keine aussagekräftige Grundlage.
Der ab 2016 zu erreichende „Normalzustand“ und die mittel- bzw. langfristigen Ziele in Sachen Historisches Armeematerial sind in verschiedenen Punkten bereits angedacht, aber noch nicht systematisch definiert worden (Ziele / Vision, Strategie zur Zielerreichung, Standortfragen, Zukunft der Freiwilligenarbeit, …).
Sammlungskonzept
Eine partielle Konkretisierung des Sammlungskonzepts mit den einzelnen Stiftungen hat im Jahr 2012 unter der Moderation des Beiratspräsidenten stattgefunden, ersetzt aber aus Sicht der EFK nicht eine systematische Überarbeitung. Das verfeinerte Sammlungskonzept als gemeinsames Ziel aller beteiligten Stellen sollte konkret genug sein, um die Steuerung der Sammlung für jede Materialgruppe zu ermöglichen und als Grundlage für die Zielvereinbarungen dienen zu können (Schwerpunkte/Umfang/Lücken/Entwicklung der Sammlung, verwandte Sammlungen, Stand und geschätzter Aufwand bzgl. Inventarisierung, Restaurierung, Inventarisierung, wissenschaftliche Aufarbeitung, Besonderheiten bzgl. der benötigen Infrastruktur bzw. Konservierung).
Empfehlung 1 (Priorität 1, an VBS):
Im Hinblick auf den Abschluss der Transformationsphase und eine Ablösung des Umsetzungskonzeptes (spätestens ab 2016) sollten die Grundlagendokumente überarbeitet werden. Hierzu sollten die Ziele für den „Normalbetrieb“ der Sammlung, eine Strategie für die Zielerreichung sowie ein verfeinertes Sammlungskonzept definiert werden. Dies sollte in Abstimmung mit den nachhaltig zur Verfügung stehenden Ressourcen erfolgen.
Die Empfehlung 6.2.1 (verfeinertes Sammlungskonzept) aus dem Bericht 10355 bleibt bestehen.
3.3 Modalitäten der Zusammenarbeit mit den Stiftungen Um die Umsetzung der Strategie und des Sammlungskonzeptes sicherzustellen, sollten die Modalitäten der Zusammenarbeit mit den Stiftungen auf die Grundlagendokumente abgestimmt und von allen Seiten akzeptiert sein.
Eine Verbesserung der Zusammenarbeit bzw. Akzeptanz der ZSHAM wurde durch eine konsequente Entflechtung zwischen aktiven VBS-Mitarbeitenden und den Stiftungen bzw.
zwischen den Stiftungen und den Trägervereinen erreicht. Die ZSHAM schätzt die Zusammenarbeit mit den Stiftungen heute generell als positiv und konstruktiv ein.
Steuerbarkeit und Transparenz bleiben im Vergleich zu einer komplett in die Bundesverwaltung integrierten Organisation jedoch grundsätzlich eingeschränkt. Das für die Betreuung des Historischen Armeematerials gewählte Konstrukt bringt es mit sich, dass sich die Einflussmöglichkeiten und Instrumente nicht aus einer grundsätzlichen Weisungsbefugnis und Rechenschaftspflicht ergeben, sondern jeweils mit dem Leistungserbringer vereinbart werden müssen.
Die ZSHAM hatte geplant, viele der in der Prüfung 10355 empfohlenen Punkte in einer komplett überarbeiteten Leistungsvereinbarung mit den Stiftungen aufzunehmen. Aus Sicht der EFK hätte die Stellung der ZSHAM im Sinne ihres Auftrags durch die neu erarbeiteten Leistungsvereinbarungen in den wesentlichen Punkten gestärkt werden können. Die Stiftungen haben die neuen Leistungsvereinbarungen nicht akzeptiert und sehen in einer verstärkten Steuerung durch die Zentralstelle vor allem einen Verlust ihrer Autonomie. Es konnte lediglich ein Nachtrag zu den Leistungsvereinbarungen mit minimalen Anpassungen erreicht werden, der jedoch keine grundsätzliche Verbesserung der Steuerungsfähigkeit im Bereich HAM bringt.
Die ZSHAM konnte auf anderen Wegen schrittweise weitere Verbesserungen erzielen und zum Teil auch formalisieren, wobei die ZSHAM jeweils eine Konsensfindung mit den Stiftungen angestrebt hat. Als Beispiel sei die im Juli 2013 erstellte „Darstellung der Organisation und Abläufe – DOA“ erwähnt, die als Anhang zum Umsetzungskonzept eine Art Geschäftsordnung in Sachen Historisches Armeematerial darstellt. Für eine der drei Stiftungen liegt ein Entwurf für die Zielvereinbarungen 2014 vor.
Aus Sicht der EFK ist die heutige Situation dennoch noch nicht zufriedenstellend. Die Steuerbarkeit und Zusammenarbeit hat sich zwar verbessert, wird aber durch die formellen Grundlagen noch nicht ausreichend abgestützt. Auch in der „DOA“ fehlt eine klare Darstellung der Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Kompetenzen (AVK). Die Stellung des Bundes als Geldgeber der Sammlung und der ZSHAM als Gesamtverantwortliche für die Sammlung ist nach Einschätzung der EFK noch nicht ausreichend gestärkt und verankert. Es geht nicht um eine Bevormundung der Stiftungen, sondern um eine gezielte Steuerung des Ressourceneinsatzes.
Die mit den Leistungserbringern zu vereinbarenden Leistungs- und Zielvereinbarungen sollten sicherstellen, dass die Strategie und das Sammlungskonzept ohne regelmässig wiederkehrende und aufwändige Findungsprozesse erreicht werden können. Die im Bericht 10355 gemachten Feststellungen behalten für die Entwicklung der notwendigen Grundlagen ihre Gültigkeit.
Im Anschluss an die Prüfung 10355 hat die ZSHAM beim Kompetenzzentrum Beschaffungswesen Bund (KBB) die Ausschreibungspflicht bei der Vergabe der Leistungsvereinbarungen für die Materialbetreuung nachträglich abklären lassen. Das KBB rät, in diesen Fällen eine Ausschreibung zu machen. Dies sollte für allfällige Neuvergaben beachtet werden.
Empfehlung 2 (Priorität 1, an VBS / Armeestab):
Die EFK empfiehlt, die zur Verbesserung der Steuerbarkeit und Transparenz notwendigen Anpassungen der Leistungsvereinbarungen im Zuge der Überarbeitung der Grundlagendokumente (s. Empfehlung 1) erneut in Angriff zu nehmen. Die diesbezüglichen Punkte aus der Prüfung 10355 sind hierbei ebenfalls erneut zu berücksichtigen. Die Leistungsvereinbarungen sollten so formuliert werden, dass später erstellte Weisungen der ZSHAM ebenfalls verbindlich sind.
Auch die jährlichen Zielvereinbarungen sollten auf den überarbeiteten Grundlagendokumenten basieren. Bereits ab 2014, d.h. vor Bestehen der neuen Grundlagendokumente, sollte die ZSHAM gegenseitig unterzeichnete Zielvereinbarungen mit den Stiftungen abschliessen.
Die Anwendbarkeit der Regelungen für öffentliche Ausschreibungen sollten in Absprache mit dem KBB vor einer allfälligen Neuausschreibung von Leistungsvereinbarungen abgeklärt werden.
3.4 Führungs- und Berichtssystem
Die Führungs- und Berichtssysteme sollten auf den neuen Grundlagen aufsetzen und die für die Messung der
Zielerreichung und die Steuerung relevanten Kenngrössen bereitstellen.
3.4.1 Weiterhin kein eigener Kredit
Die von der EFK angeregte Einrichtung eines eigenen Kredits für das Historische Armeematerial wurde abgelehnt. Die EFK nimmt diese Entscheidung zur Kenntnis.
3.4.2 Gesamtkostensicht und Transparenz der Mittelverwendung
Die im Bericht 10355 beschriebene eingeschränkte Einsichtsmöglichkeit in die Mittelverwendung bleibt grundsätzlich durch das gewählte Konstrukt mit externen Leistungserbringern bestehen. Die ZSHAM hat diesbezüglich durch eine detaillierte Rechnungstellung der Leistungserbringer und die vorgängige Absprache von Investitionsausgaben Verbesserungen eingeleitet und führt weiterhin eine regelmässige Kreditkontrolle durch.
Die Voraussetzungen für eine Abbildung der Gesamtkosten in Verbindung mit dem Historischen Armeematerial wurden in der KLR V verbessert und sind mit folgenden Einschränkungen gegeben:
In der KLR V dominiert die Kreditsicht. Die Akonto-Zahlungen an die Stiftungen werden als Gesamtsumme auf die Kostenart EIB-Kredit verbucht. Die von den Stiftungen eingereichten detaillierten Rechnungen werden eingescannt, aber nicht mit den entsprechenden Kostenarten in SAP abgebildet.
Die Mietkosten der durch das HAM beanspruchten Flächen werden nicht in der KLR ausgewiesen. Für eine Gesamtkostensicht müssen die jährlichen Mietkosten den in SAP ausgewiesenen Gesamtkosten anhand des Mietvertrags pauschal zugeschlagen werden (eine verursachergerechte Ermittlung steht noch aus – s. Kapitel 4.5).
Die Abbildung von einzelnen Leistungen (z.B. Restaurationsaufwand für ein Objekt) ist in der heutigen Ausgestaltung der KLR V nicht vorgesehen.
Die Aussagekraft der KLR als Führungsinstrument ist somit durch mehrere, von der ZSHAM nicht beeinflussbare Faktoren eingeschränkt. Trotz der Einschränkungen bietet die KLR V der ZSHAM im Vergleich zu der Situation im Jahr 2010 eine verbesserte Unterstützung für eine Gesamtkostensicht, die die ZSHAM in Zukunft vermehrt nutzen sollte.
Anforderungen der ZSHAM bzgl. der Einsicht in die Mittelverwendung und Trennung der Buchhaltungen zwischen Stiftungen und Vereinen sollten in die Leistungsvereinbarungen integriert werden (s. Kapitel 3.3).
3.4.3 Berücksichtigung und Dokumentation von Wirtschaftlichkeitsaspekten
Die Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeitsaspekten ist grundsätzlich eine Daueraufgabe.
Heute stehen bzgl. Flächenkosten und leistungsbezogener Kostenanalysen nur wenig Informationen zur Verfügung. Die ZSHAM hat aber gezeigt, dass sie Aspekte der Wirtschaftlichkeit verstärkt berücksichtigt (Triage von platzintensiven Objekten, Informationsbeschaffung bzgl.
Flächenkosten und -reduktion, Zentralisierung der Logistik für den ADS-Prozess). Eine generelle Kosten-Nutzen-Abschätzung im Zusammenhang mit den Gratis-Abgaben von Objekten wurde nicht erstellt. Als alternative Massnahme regt die EFK an, bei gewissen Objekten konkrete Kosten- Nutzen-Erwägungen im Rahmen der Objekt-Reservierung im ADS-Prozess zu machen und zu dokumentieren (entgangener Verkaufserlös, eingesparte Entsorgungskosten, Kosten der Abgabeaktion). Analog hierzu sollten die Wirtschaftlichkeitsüberlegungen bzgl. der Aufnahme bzw.
Abgabe von Objekten dokumentiert werden (Teil der Empfehlung 6.2.2 aus 10355).
Die Empfehlung 5.7.1 (Dokumentation der Wirtschaftlichkeit der Entscheidungen) aus dem Bericht 10355 bleibt bestehen.
3.4.4 Berichterstattung weiterentwickelt, ist nun mit Inhalten zu füllen
Bezüglich des Berichtswesens hat die EFK festgestellt, dass die Berichterstattung inkl. der Berichterstattung durch die Stiftungen weiterentwickelt wurde, aber noch stark auf finanzielle Aspekte und die Krediteinhaltung fokussiert. Die DOA sieht zusätzlich zur finanziellen auch eine Berichterstattung zu nicht-finanziellen Steuerungselementen vor, wobei letztere nun mit Inhalten zu füllen und umzusetzen ist. Hierzu muss die ZSHAM bzw. die vorgesetzte Stelle geeignete Kennzahlen definieren. Diese sollten eine Aussage zur Zielerreichung ermöglichen und in Zukunft auch einen konkreten Bezug zur Strategie und zum verfeinerten Sammlungskonzept haben. Der
Empfehlung 3 (Priorität 1, an VBS / Armeestab):
Die ZSHAM sollte ein Führungscockpit mit Steuerungsinformationen zu finanziellen und nicht- finanziellen Zielsetzungen aufbauen, abgestimmt auf die Strategie und das Sammlungskonzept.
Der Beitrag der Stiftungen zur Leistungsberichterstattung ist in den Leistungsvereinbarungen und Zielvereinbarungen zu definieren.
3.4.5 Inventar-Lösung besteht
Das Projekt der Inventarlösung wurde 2011 mit Einführung des Informatiksystems „HAM-Inventar“
abgeschlossen. In der Projektphase wurde festgelegt, dass die Bewirtschaftung des Historischen Armeematerials ausserhalb von SAP stattfinden soll, um das SAP-System vor dem Zugriff von Dritten zu schützen. Durch diese Trennung vom SAP-System wird der Materialfluss aus dem ADS- Prozess nicht bis zur Inventarisierung bei den Stiftungen durchgängig abgebildet.
Die Erfassung und Bereinigung der Objektdaten erfolgt durch die Stiftungen. Im Vergleich zu einer im betrieblichen Umfeld üblichen Inventarisierung sind für Sammlungsgegenstände zusätzlich objektgeschichtliche Angaben und Dokumente zu erfassen. Zwei der Stiftungen haben eine Abschätzung zum Stand der Inventarisierung gemacht, eine regelmässige Erhebung hierzu findet noch nicht statt.
Die EFK regt an, dass die Stiftungen den Stand der Inventarisierung (Grunddaten sowie objektgeschichtliche Daten) der einzelnen Materialgruppe in bestimmten Abständen abschätzen.
Diese Abschätzung ist in Zusammenhang mit einem verfeinerten Sammlungskonzept ein wichtiger Eckpunkt für die gezielte Steuerung des Ressourceneinsatzes. Auch sollte die ZSHAM mit den Stiftungen eine geeignete Kontrolle insbesondere von verlustgefährdeten Objekten vorsehen.
3.4.6 Ein Self-Assessment der Qualitätssicherung läuft
Gemäss dem Umsetzungskonzept führt die ZSHAM ein geeignetes System für die Qualitätssicherung ein. Die ZSHAM hat hierfür das für die öffentliche Verwaltung entwickelte europäische CAF-Modell (Common Assessment Framework) gewählt und ist nach einer ersten Phase der begleiteten Selbstbewertung dabei, die Handlungsschwerpunkte und Massnahmen zu definieren. Eine Review der Umsetzung dieser Massnahmen ist für das Jahr 2015 geplant.
Die EFK begrüsst die Wahl eines umfassenden und pragmatischen Ansatzes für die Qualitätssicherung. Aus Sicht der EFK sind die Integration der Stiftungen und konkrete Qualitätssicherungsmassnahmen für die Sicherstellung von Schlüsselkontrollen wesentliche, noch offene Elemente für die Qualitätssicherung.
Die Empfehlung 6.4 (Qualitätssicherungssystem) aus dem Bericht 10355 bleibt bestehen.
3.4.7 Die Qualifikation der Sammler wird regelmässig überprüft
Die ZSHAM überprüft die Qualifikation der Institutionen und Sammler, die historisches Armeematerial erhalten oder erwerben können. Hierbei überprüft sie neben dem Vorhandensein der überlassenen Objekte ebenfalls den Umgang mit dem Material. Die EFK unterstützt den Ansatz, die Kontrollbesuche einheitlich und systematisch zu dokumentieren. Die ZSHAM hat die entsprechenden Unterlagen vorbereitet.
4 Immobilien-Investitionen
Aufgrund des im Jahr 2010 festgestellten Risikos der Überschreitung der Immobilieninvestitionen fand bei der diesjährigen Prüfung eine Vertiefung im Bereich der Immobilien statt. Neben dem Thema der Kostensteuerung hat die EFK auch die Einhaltung von Vorgaben und die Leistungsverrechnung geprüft.
4.1 arImmo ist verantwortlich für geeignete Controllinginstrumente
arImmo unterstützt als Liegenschaftseigentümer, Bauherr und Vermieter, Liegenschaftsbewirtschafter und -betreiber primär die Kernprozesse der Verwaltungseinheiten.
Rund um diese Aufgaben hat arImmo die Bedürfnisse aller Parteien angemessen zu berücksichtigen und die finanzrelevanten Vorgänge rund um seine facilitären Leistungen zu steuern. Dazu hat es die entsprechend geeigneten Controllinginstrumente einzusetzen. Vor allem als Vermieterin hat arImmo dabei
die effektiven Kosten lebenszyklusorientiert zu betrachten,
die Leistungsbezüge detailliert und verursachergerecht auszuweisen,
klar zwischen verrechenbaren, wertvermehrenden und nicht verrechenbaren, werterhaltenden Leistungen zu unterscheiden.
Die wesentlichen Feststellungen der EFK zu den Voraussetzungen für das Projekt zugunsten einer begehbaren Sammlung mit Historischem Armeematerial werden in den nachfolgenden Kapiteln wiedergegeben.
4.2 Die Zielwerte hätten einen Start mit Projektaufsicht erfordert
Der Chef VBS hat anlässlich der Sitzung der Departementsleitung vom 4. April 2008 das Umsetzungskonzept für die „Sammlung historisches Material der Schweizer Armee“ genehmigt.
Entwickelt wurde es unter der Leitung des beauftragten Delegierten des VBS und unter Beizug aller betroffenen VBS-Einheiten. Bzgl. der Immobilien enthält es die folgenden Höchst- bzw.
Zielwerte:
Einmalige Immobilieninvestitionen 11 Mio. Franken
Raumbedarf (Zielzustand 2020) 47 750 m2
Leistungen gemäss Mietermodell (Kostenmiete) 3,692 Mio. Franken pro Jahr
Projektabschluss 2020
Von der Benutzerorganisation gut beeinflussbare Variable der Kostenmiete sind vor allem der Flächenkonsum sowie die Ausbau- und Betriebsstandards. Zu diesen wesentlichen Einflussgrössen kann dem Umsetzungskonzept vor allem das Folgende entnommen werden:
Den Raumbedarf für die Sammlung hat der Delegierte VBS aufgrund der bisherigen Erfahrung und mit Hilfe von (nicht näher benannten) Fachexperten zu neun unterschiedlichen Materialkategorien entwickelt (z.B. „Persönliche Ausrüstung und persönliche Bewaffnung“ oder „Waffen und technische Geräte“).
Der Standard ist im Wesentlichen mit den Raumkategorien (ungeheizt, temperiert, geheizt, Sicherheitsraum) festgelegt.
Aspekte und Anforderungen bezüglich Raum und Umwelt sowie „Safety und Security“
wurden in der Konzeptphase nicht näher abgeklärt, sollen aber in der ordentlichen Planung berücksichtigt werden.
Was bei dieser Ausgangslage die Organisation betrifft, schreibt das Immobilienhandbuch VBS vor, dass für Vorhaben über 10 Mio. Franken oder für komplexe Geschäfte unter 10 Mio. Franken eine Projektaufsicht einzusetzen ist. Rückwirkend betrachtet trifft beides für die baulichen Massnahmen zugunsten der Stiftungen HAM und HAMFU zu. Zudem ist im Immobilienhandbuch festgelegt, dass die Projektaufsicht in der Regel mit der Auftragsanalyse und Bedürfnisprüfung startet und der Vorsitz vom Leiter arImmo wahrgenommen wird (vgl. Kapitel 4.3 dieses Berichts). 3
Beurteilung
Unbestritten ist, dass zum Zeitpunkt des Konzepts nicht alle Kosten detailliert erfasst werden können. Selbst zum Zeitpunkt der Lösungsstrategie ist bestenfalls eine Grobkostenschätzung mit einem Streubereich von bis 30 Prozent möglich (vgl. Prozess AM2 des Immobilienhandbuchs VBS). Das Immobilienmanagement VBS hat daher im Projektverlauf immer exakter und detaillierter aufzuzeigen, wie die gesetzten Zielwerte integral eingehalten werden und sich entsprechend zu organisieren (vgl. Kapitel 4.5 und 4.6 dieses Berichts).
4.3 Der Lösungsvorschlag wurde aus dem Umsetzungskonzept übernommen
Der im Umsetzungskonzept 2008 dargestellte Lösungsvorschlag war von allen beteiligten VBS- Stellen inkl. arImmo erarbeitet worden und bildete die Grundlage für die Planung. In diesem Rahmen wurden keine alternativen baulichen Lösungen zu den örtlichen Zielvorstellungen der Stiftungen entwickelt bzw. nicht ein Vorgehen gemäss Prozessmodell VBS gewählt (vgl. Kap. 4.4).
Zu Beginn hatte das VBS das Bauprojekt HAM als unkritisch beurteilt und daher auf den Einsatz einer Projektaufsicht verzichtet. Sie wurde erst Ende 2012, also in der Realisierungsphase, nach Anfrage durch arImmo durch den Chef des Armeestabs (Benutzerorganisation) gegründet, und zwar hinsichtlich der sich abzeichnenden Kostenüberschreitung. Festgestellt wurde diese aufgrund der Resultate zur bereits ausgeführten ersten Etappe als auch der Planung zur zweiten Etappe in Thun.
In der Folge wurde an der ersten Sitzung der Projektaufsicht das folgende Vorgehen beschlossen:
Überprüfung bzw. Überarbeiten der Bauplanung an sämtlichen Standorten
Beurteilung der Baukosten und der erwarteten Mieten
Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen
Bei diesen Massnahmen geht es gemäss Benutzerorganisation vor allem darum, sicherzustellen, dass die Höchst- bzw. Zielwerte bis Ende 2020 erreicht bzw. eingehalten werden und die künftigen Entscheide vorbehaltlos auf diese Steuerungsgrössen ausgerichtet sind.
Beurteilung
Aus Sicht der EFK ist die lange Absenz einer Projektaufsicht bei einem Projekt dieser Grössenordnung und den integral zu steuernden Zielwerten problematisch, denn
Risiken, die an jeder Grobkostenschätzung haften, müssen grundsätzlich immer durchgehend überwacht werden,
im Projekt HAM sind explizit vier Zielwerte in ihrem Gesamtzusammenhang zu erreichen, ebenso von Beginn an zu betrachten und zu steuern,
der Projekterfolg kann aktuell, nach Abschluss der ersten Etappe, nur noch geringfügig beeinflusst werden; es gingen Geld und Zeit durch Fehlplanungen verloren.
Diese unbefriedigende Situation lässt zusammen mit dem Nachfolgenden darauf schliessen, dass frühzeitig weitgehende Vorentscheidungen getroffen wurden, um die weitere Lösungssuche möglichst einzugrenzen. Das heisst, die Gefahren einer fehlenden Projektsteuerung wurden in Kauf genommen.
Die Feststellungen der EFK zur ersten Etappe, Standort Thun, sind dem Anhang 4 „Feststellungen zu den Standards“ zu entnehmen. Aufgefallen sind vor allem ein hoher Ausbaustandard und ein tiefer Flächennutzungsgrad, was den Schluss zulässt, dass zu einer begehbaren Sammlung adäquate Standards fehlten oder diese zu grosszügig ausgelegt wurden.
4.4 Grundsätze des Prozessmodells blieben unbeachtet
Den aktuell unbefriedigenden Projektstand begründet arImmo zu einem guten Teil mit dem zu wenig respektierten Prozessmodell VBS. Augenfällig ist vor allem, dass mit der Lösungsstrategie begonnen wurde, bevor die Bedürfnisformulierung abgeschlossen war. Noch nicht definitiv festgelegt sind die minimalen Anforderungen, welche für eine Sammlung zu erfüllen sind. Eine konkrete Bedarfsanmeldung fehlte dem Bau- und Liegenschaftsorgan arImmo.
Die EFK stellt zum Standortentscheid und den aktuellen Projektänderungen in diesem Rahmen zudem das Folgende fest:
Die Standorte Thun, Burgdorf und Dübendorf hat der Delegierte VBS im Jahr 2008 unmissverständlich mit Blick auf die verfügbaren freiwilligen Leistungserbringer empfohlen.
arImmo hat deshalb dazu keine echten Varianten mit lebenszyklusorientierten Wirtschaftlichkeitsberechnungen entwickelt und bestätigt daher auch, dass die baulichen Lösungsentscheide vor dem Hintergrund bestehender Strukturen aufgebaut wurden. Das genehmigte Umsetzungskonzept wurde von arImmo als gültige Prämisse entgegengenommen.
Die aktuellen Projektänderungen erfolgten in den bestehenden Strukturen kostenorientiert mit Blick auf das Kostendach von 11 Mio. Franken. Die Kostenreduktion in Thun (von rund 6 Mio. Franken auf rund 4 Mio. Franken) begründet arImmo beispielsweise mit dem Begriff
„Design to cost“4.
4 „Design to Cost“ bezeichnet gemäss arImmo in der Bauplanung u.a. folgendes: bereits ab der ersten Entwurfsphase eines Bauwerks ist eine möglichst genaue Schätzung über die späteren Kosten einzelner Bauteile oder Komponenten zu erarbeiten und den Entwurf hinsichtlich dieser Kosten zu optimieren bzw. hinsichtlich eines vorgegebenen Kostenzieles (Kostendach) zu gestalten. Dabei werden auch die Kosten, die nachträglich anfallen, in die Betrachtungen einbezogen (Finanzierungs-, Betriebs- und Unterhaltskosten).
Beurteilung
Bisherige Prüfungen der EFK im Bereich arImmo haben gezeigt, dass das Immobilienmanagement VBS über ein Prozessmodell verfügt, das bei systematischer Anwendung viel zum wirtschaftlichen, sparsamen und benutzerorientierten Mitteleinsatz beträgt. In diesem Projekt fehlte aber zumindest bis jetzt vor allem der Zwang dazu, eine Phase ordentlich abzuschliessen, bevor mit der nächsten begonnen wird. Daher fehlen auch zu den aktuellen Projektänderungen transparente und nachvollziehbare Entscheide mit Bezug auf die Datenbasis des Umsetzungskonzepts bzw. einen entsprechenden Projektstrukturplan.
Die Begründung „Design to cost“ entspricht für die EFK nicht vollständig den Grundsätzen der Immobilienstrategie VBS, denn aus Sicht der EFK
sind Entscheide nicht einzig vor dem Hintergrund eines Kostendachs und einer bestehenden Struktur zu treffen;
haben die baulichen Investitionen vor allem den Kernprozess der Sammlung zu unterstützen und in diesem Sinne zur Optimierung deren betrieblichen Abläufe beizutragen, also die langfristige Wirtschaftlichkeit und Finanzierbarkeit zu sichern (Ziffer 2 lit. a Art 9 VILB).
Zu beachten ist die - im Vergleich zu den einmaligen Investitionen - hohe jährliche Miete. Bereits nach drei Jahren übersteigt die kumulierte Kostenmiete die einmaligen Investitionen. Die Kostenmiete wird vorab durch den Flächenkonsum sowie die Ausbau- und Betriebsstandards beeinflusst (vgl. Kapitel 4.2 dieses Berichts). Die Definition der diesbezüglichen Anforderungen ist demnach für die Folgekosten ausschlaggebend.
Sind Kosten zu einem bestehenden Objekt mit unteilbaren Flächen zu reduzieren (wie bei den vorliegenden Projektänderungen), gelingt dies daher nur durch angepasste Standards. In der Annahme, dass arImmo diese bislang durchgehend korrekt angewandt hat, besteht daher die grosse Gefahr, dass
die effektiven Bedürfnisse mit der bewilligten Investition nicht erfüllt werden und dafür
spätestens ab 2020 zusätzliche Mittel bewilligt werden müssen5.
Eine rückwirkende Anwendung des Prozessmodells zum heutigen Zeitpunkt würde bedeuten, dass die Bautätigkeiten bis zur Aufarbeitung der vorangegangenen Prozess-Schritte sistiert werden müssten. Die Realisierbarkeit und Tauglichkeit einer solchen Lösung müsste im Gesamtzusammenhang geprüft werden.
Sollte sich eine grundsätzliche, rückwirkende Aufarbeitung des Projektes als untauglich erweisen, so sollten die Verantwortlichen zumindest ihre zukünftigen Entscheide konsequent gemäss dem Prozessmodell und vor dem Hintergrund des Sammlungsvolumens, vorhandener Ressourcen (Investition, Kostenmiete, langfristig gesicherter Eigenleistung der Stiftungen) und der mittel- und längerfristigen Ziele der Sammlung treffen.
5 Aus Sicht arImmo kann der Bedarf gemäss Umsetzungskonzept mit dem bewilligten Gesamtbetrag der
Klar und rasch zu beantworten sind auch die Fragen hinsichtlich der unerlässlichen Produktebreite und -tiefe sowie der Eigen- und Fremdleistungen (Art und Anzahl der Objekte, Pflege der Objekte durch die Stiftungen oder Auslagerung an spezialisierte Dritte, usw.) – (vgl. Anhang 4).
Empfehlung 4 (Priorität 1, an VBS / arImmo):
Die EFK empfiehlt dem Immobilienmanagement VBS, Entscheide konsequent vor dem Hintergrund des Sammlungsvolumens, vorhandener Ressourcen (Investition, Kostenmiete, langfristig gesicherte Eigenleistung der Stiftungen) und der mittel- und längerfristigen Ziele der Sammlung zu treffen (s. auch Kapitel 3.2).
4.5 Der Ist-Zustand ist noch nicht definitiv erhoben
Zum aktuellen Stand und den Ergebnissen des Projektcontrollings stellt die EFK vor allem das Folgende fest:
Die Daten und Informationen rund um die Höchst- bzw. Zielwerte gehen aus diversen Dokumenten von arImmo und ZSHAM hervor, werden aber nicht systematisch in ihren Gesamtzusammenhang gestellt.
Die aktuelle Raumbelegung der Sammlung ist bereits mit einer grossen Genauigkeit erfasst. Gemäss arImmo liegt das Streumass der aktuellen Flächenübersicht unter 20 Prozent.
Bis 2020 müssen Flächen im Umfang von rund 14 000 m2 zielgerichtet aufgegeben werden.
Die noch bestehende Unschärfe steht in engen Zusammenhang mit den geltenden Bestimmungen zur Leistungsverrechnung (Kostenmiete), denn
o arImmo vermietet den Verwaltungseinheiten keine einzelnen Räume, sondern nur ganze Objekte,
o die Sammlung ist bei verschiedenen Verwaltungseinheiten Untermieter und o arImmo erfasst Erträge aus Untermieten nicht separat.
Bzgl. der Mietkosten kann arImmo daher vorerst nur den Teil des historischen Armeematerials ausweisen, zu dem der Armeestab die Kosten trägt. Die Mietvereinbarung für das Jahr 2013 weist Bruttomietkosten von 2.9 Mio. Franken aus. Die Daten und Informationen zur genauen, vollständigen Belegung muss arImmo oder ZSHAM bei den verschiedenen Verwaltungseinheiten abrufen, was sich aufwändig gestaltet. Nicht näher quantifiziert und nicht verrechnet werden die Flächen aus dem Dispositionsbestand, welche die Stiftungen auf Zusehen hin nutzen dürfen.
Aus Sicht arImmo entspricht der Ist-Zustand daher einer zähen Wolke, die sich aber kontinuierlich auflöst. Im Soll-Zustand von 2020 sollen indes alle Mieten zentral über eine Benutzerorganisation (ZSHAM) laufen und die aktuell genutzte Fläche von rund 61 000 m2 auf rund 47 000m2 reduziert sein.
Grundlage: Diverse Quellen rund um Grafik arImmo vom 13. Juni 2013 Abbildung 2: Entwicklung der von HAM genutzten Fläche
Beurteilung
arImmo hat die Flächendaten in Zusammenarbeit mit ZSHAM in der Tat kontinuierlich verbessert.
Bezüglich der vorhandenen Unschärfe kann dies im Rahmen des aktuellen Umfelds zwischenzeitlich akzeptiert werden. Vermisst wird aber
ein Änderungswesen, das die Entwicklung im Rahmen eines detaillierten Projektstrukturplans transparent und nachvollziehbar dokumentiert (vgl. Kapitel 4.6 dieses Berichts) und
ein Risikomanagement, in dessen Rahmen das Streumass kontinuierlich beurteilt und auch quantifiziert wird.
Zu beachten ist dabei, dass der Soll-Zustand bzw. der Höchstwert im Bereich der Flächen nur erreicht werden kann, wenn weder die Steuerungsgrösse zur „Investition“ noch diejenige zur
„Miete“ überschritten wird. Die Abweichung aus dem Ist/Soll-Vergleich von aktuell rund 14 000m2 ist daher zwingend in deren Zusammenhang zu stellen. Daher wären im Projektstrukturplan auch die Grundstücke aus dem Dispositionsbestand in den drei Dimensionen (Fläche, Investition, Mietkosten) zu erfassen.
Gerade in dynamischen und komplexer werdenden Zeiten hat
das Änderungswesen die Notwendigkeit zur Flexibilität zu sichern (mögliche strukturelle Veränderungen hinsichtlich Bausubstanz, neue Vorgaben usw.) bzw.
arImmo klar zu beantworten, warum möglicherweise Zielwerte nicht mehr gelten.
Empfehlung 5 (Priorität 1, an VBS / arImmo)
Die EFK empfiehlt arImmo, unter Einbezug der Armeeplanung alle Flächen auszuweisen, die von historischem Armeematerial beansprucht werden (also auch diejenigen des Dispositionsbestands und der sogenannten Untermieten), und die (Flächen-) Kostenreduktion konsequent ausgerichtet auf den Soll-Zustand 2020 bzw. die Zielgrössen des Umsetzungskonzepts zu planen und umzusetzen.
Miete V1: CHF 2.9 Mio pro Jahr Miete V1: CHF 3.692 Mio. pro Jahr V1
Stab CdA bzw. ZSHAM
47'750 m2 60'760 m2
RUAG V7 LBA V5
Heer
V6 Luftwaffe
arImmo Dispositions-
bestand ev.
Dritte
V1 Stab CdA
bzw.
ZSHAM
Ist-Zustand 2013 Soll-Zustand 2020
4.6 Es fehlt eine zuverlässige Endwertprognose
Den aktuellen Projektstand belegt arImmo mit der „Übersicht der realisierten und geplanten Investitionen plus die Instandsetzung der Immobilien bis 2020“ vom 27. März 2013.
Aus dieser geht hervor, dass Mieterbedürfnisse von
über 4 Mio. Franken bereits realisiert worden sind (erste Phase) und
rund 7 Mio. Franken noch offenen bleiben (zweite Phase).
Die erste und zweite Phase betreffen die Standorte Thun und Burgdorf, die zweite zusätzlich den Standort Uster. Die diversen Bauvorhaben befinden sich zum Zeitpunkt der Prüfung in verschiedenen Bauphasen.
Grundlage: Übersicht „armasuisse Immobilien, FB SIP“, Bearbeitungsstand 27.03.13 Abbildung 3: Immobilien-Investitionen bis 2020
arImmo bestätigt, dass im entsprechenden Subtotal von 11 Mio. Franken werterhaltende und wertvermehrende Leistungen enthalten sind. Das Werterhaltende wird zwar gemäss arImmo nicht separat erfasst, aber bei der provisorischen Festlegung der Kostenmiete immer ausgeschieden.
Die mit der objektbezogenen Kostenmiete nicht verrechenbaren Leistungen sollen zu einem späteren Zeitpunkt, nach Konsultation der Benutzerorganisation, definitiv erfasst werden.
(Die EFK hat die Bruttomiet- und Investitionskosten zur Projektänderung „Alte Regie“ in Thun analysiert und festgestellt, dass arImmo rund 18 Prozent der Kosten vorläufig als werterhaltend beurteilt hat.)
Bis 2020 sind zudem vier reine werterhaltende Instandsetzungs- bzw. Unterhaltsmassnahmen beantragt; zwei in Thun sowie je eine in Burgdorf und Uster. Dabei rechnet arImmo mit einem finanziellen Aufwand von rund 4.3 Mio. Franken. Ob dieser Betrag ausschliesslich reine werterhaltende Instandsetzungs- bzw. Unterhaltsmassnahmen umfasst, kann die EFK im aktuellen Umfeld nicht beurteilen. Bestätigt werden kann aber, dass Werterhaltendes
grundsätzlich bereits Bestandteil der Kostenmiete ist,
die Abgrenzung zum Wertvermehrenden von Phase zu Phase immer genauer gelingt und daher
erst zum Zeitpunkt der Schlussrechnung exakt quantifizierbar ist.
rund CHF 4 Mio.
rund CHF 7 Mio.
rund CHF 11 Mio.
> CHF 14 Mio.
Diese Tatsachen muss ein aktives Leistungs- und Kostencontrolling von Anbeginn durchgehend berücksichtigen. Zu bemängeln ist daher, dass arImmo
zum Höchst- bzw. Zielwert von 11 Mio. Franken den werterhaltenden Anteil nicht klar mit seinem mutmasslichen Streumass ausweist,
kein Controllinginstrument eingesetzt hat, das alle finanzrelevanten Vorgänge rund um die facilitären Leistungen dieses Projekts verlässlich abbildet (vgl. Kapitel 4.1 „arImmo ist verantwortlich für geeignete Controllinginstrumente“ dieses Berichts).
Die mit den vier Zielwerten verbundenen Unschärfen müssen aber zu jeder Zielgrösse bekannt sein (vgl. Kapitel 4.5), denn sie sollen als Risiken fortlaufend quantifiziert werden und eine zuverlässige Hochrechnung auf das Projektende ermöglichen. Solange die entsprechenden Controllinginstrumente zur Endwertprognose fehlen, erachtet die EFK alle Zielwerte des Umsetzungskonzepts als gefährdet.
Über alles betrachtet heisst das, es fehlt ein genügend detaillierter Projektstrukturplan, der konsequent eingesetzt werden kann zur Steuerung der Flächen, Kosten, Finanzierung der Miete, Termine und zum zugehörigen Berichtswesen.
Die Aufteilung in werterhaltende und wertvermehrende Kosten ist fortlaufend - zumindest grob geschätzt - übersichtlich auszuweisen. Die Kostenmiete muss arImmo als kritische Zielgrösse durchwegs unabhängig vom aktuellen Mieter berechnen.
Empfehlung 6 (Priorität 1, an VBS / arImmo)
Die EFK empfiehlt arImmo, zu jeder Zielgrösse (Investition, Fläche, Miete, Termin) eine objektive Endwertprognose mit aktualisiertem Streumass (z.B. +/- 15%) zu führen und über Veränderungen in ihrem Gesamtzusammenhang periodisch zu berichten.
5 Schlussbesprechung
Die Schlussbesprechung fand am 21. Oktober 2013 statt. Teilgenommen haben seitens
Armeeplanung: (Chef Armeeplanung und Stv. Chef Armeestab)und (Leiter Zentralstelle Historisches Armeematerial),
arImmo: (Leiter Portfolio- und Umweltmanagement) und (Portfoliomanager Strategische Immobilienprojekte),
EFK: (Mandatsleiter), (Prüfungsexperte Bau- undBeschaffungswesen) und (Revisionsleiterin).
Sie ergab eine Übereinstimmung mit den in diesem Bericht dargestellten Feststellungen und Empfehlungen.
Die EFK dankt für die gewährte Unterstützung.
EIDGENÖSSISCHE FINANZKONTROLLE
Anhang 1: Rechtsgrundlagen
Finanzkontrollgesetz (FKG, SR 614.0) Finanzhaushaltgesetz (FHG, SR 611.0) Finanzhaushaltverordnung (FHV, SR 611.01)
Verordnung über das Immobilienmanagement und die Logistik des Bundes (VILB, SR 172.010.21) Verordnung des VBS über das Armeematerial (Armeematerialverordnung, VAMAT, SR 514.20) Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz, MG, SR 510.10)
Anhang 2: Abkürzungen, Glossar, Priorisierung der Empfehlungen der EFK Abkürzungen:
10355 EFK- Bericht Nr.1.10355.525.00167.03 aus dem Jahr 2010 ADS Ausserdienststellung
AEB Kredit „Ausrüstung und Erneuerungsbedarf“
BAK Bundesamt für Kultur
DEBI Durchführung, Entscheidung, Beteiligung, Information EIB Kredit „Ersatzmaterial und Instandhaltung“
HAM Historisches Armeematerial ICOM International Council of Museums
IGUem Interessengemeinschaft Übermittlung (Trägerverein der SHAMFU) IKS Internes Kontrollsystem
KLR Kosten- und Leistungsrechnung MG Militärgesetz
MSA Materielle Sicherstellung der Armee MSG Museums- und Sammlungsgesetz
SMHMLW Stiftung Museum und Historisches Material der Schweizerischen Luftwaffe SHAM Stiftung Historisches Material der Schweizer Armee
SHAMFU Stiftung Historisches Armeematerial Führungsunterstützung SNM Schweizerisches Nationalmuseum
VAMAT Verordnung des VBS über das Armeematerial (Armeematerialverordnung) VBS Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VFL Verein der Freunde der Schweizerischen Luftwaffe (Trägerverein der SMHMLW) VSAM Verein Schweizerisches Armeemuseum (Trägerverein der SHAM)
WAMAT Weisungen über das Armeematerial ZSHAM Zentralstelle Historisches Armeematerial
Priorisierung der Empfehlungen der EFK:
Aus der Sicht des Prüfauftrages beurteilt die EFK die Wesentlichkeit der Empfehlungen und Bemerkungen nach Prioritäten (1 = hoch, 2 = mittel, 3 = klein). Sowohl der Faktor Risiko [z.B. Höhe der finanziellen Auswirkung bzw. Bedeutung der Feststellung; Wahrscheinlichkeit eines Schadeneintrittes; Häufigkeit des Mangels (Einzelfall, mehrere Fälle, generell) und Wiederholungen; usw.], als auch der Faktor Dringlichkeit der Umsetzung (kurzfristig, mittelfristig, langfristig) werden berücksichtigt.
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Steuerungselemente ZSHAM; Quelle: EFK ... 8 Abbildung 2: Entwicklung der von HAM genutzten Fläche ... 20 Abbildung 3: Immobilien-Investitionen bis 2020 ... 21
Anhang 3: Übersicht der Empfehlungen aus dem Bericht 10355
Teilweise umgesetzte, weiterentwickelte Empfehlungen (Empfehlungen aus 10355 werden geschlossen):
Empf.Nr (10355)
Betreff Kapitel Integriert in
Empfehlung 4.2.1 Definition und Ausbau der notwendigen Führungs-, Steuerungs- und
Berichtssysteme
Schaffung von verbindlichen und eindeutigen Kompetenzregelungen durch eine systematische Überarbeitung und Bereinigung der Konzepte und Leistungsvereinbarungen.
3.2 3.3 3.4
1 2 3
4.2.2.1 Bestimmungen für die Trennung zwischen den bundesfinanzierten Stiftungen und den Trägervereinen
3.3 2
4.2.2.2 Bestimmungen zum Auftritt der Stiftungen und Kennzeichnung der Objekte
3.3 2
4.4 Bestimmungen zur Verbindlichkeit der Vorgaben zur Vermeidung von Interessenkonflikten
3.3 2
5.3 Bestimmungen zur Trennung der Buchhaltung zwischen Stiftung und Trägerverein
3.3 2
5.4 Anforderungen an das Finanz- und Leistungsreporting der Stiftungen 3.4.4 2, 3
5.5 Gesamtsicht der Kosten 3.4.2 ---
5.6 systematische Berichterstattung zur finanziellen Lage und dem Umsetzungsstand „Historisches Armeematerial“
3.4.4 3
5.7.2 Kosten-Nutzen-Analyse zur Gratis-Abgabe 3.4.3 5.7.1
5.8 Einnahmenreglement 3.3 2
6.2.2 Kriterien für die Aufnahme von Objekten in die Sammlung auf der Basis eines verfeinerten Sammlungskonzepts, Beurteilung und Dokumentation der mit dem Objekt verbundenen Folgekosten (Restaurierung, Lagerplatz).
3.2 3.4.3
5.7.1 (10355) 6.2.1 (10355) Unverändert weitergeführte Empfehlungen:
Empf.Nr (10355)
Betreff Kapitel Integriert in
Empfehlung
5.7.1 Dokumentation der Wirtschaftlichkeit 3.4.3 ---
6.2.1 verfeinertes Sammlungskonzept 3.2 ---
6.4 Einführung eines QS 3.4.6 ---
Umgesetzte Empfehlungen:
Empf.Nr
(10355) Betreff Kapitel Integriert in
Empfehlung 4.1 Abklärung bzgl. der im Jahr 2008 erfolgten Vergabe der
Materialbetreuung
3.3 (2)
4.3 Erwägung einer neuen organisatorischen Anbindung der ZSHAM 2.2 ---
5.9 Unterschriftenreglement --- ---
6.1 zentrales Inventar, Erfassung der für die Nachverfolgbarkeit relevanten Grunddaten
3.4.5 --- 6.3 periodische Überprüfung der Qualifikation der Institutionen und
Sammler
3.4.7 --- Abgeschriebene Empfehlungen:
Empf.Nr (10355)
Betreff Kapitel Integriert in
Empfehlung
5.1 Eigener Kredit 3.4.1 ---
Anhang 4: Feststellungen der EFK zu den Immobilien-Standards
Aus Sicht der Benutzerorganisation entspricht die erste Etappe in Thun eher einem Museum als einer begehbaren Sammlung. Hinsichtlich der zweiten Etappe hat die Projektaufsicht am 2. April 2013 für die zweite Etappe in Thun einen klar tieferen Standard als für die erste Etappe vorgegeben, dies auch in Folge der Kostenreduktion für die zweite Etappe.
Gemäss arImmo wurden die geltenden Normen und Standard indes immer eingehalten. Gestützt auf die Besichtigung vom 8. Juli 2013 stellt die EFK zum Standard des Gebäudes 118, dem ehemaliges „Fourage-Magazin/Pneulager“ in Thun, im Wesentlichen das Folgende fest:
Die klimatischen Bedingungen im umgebauten Gebäude werden von der Benutzerorganisation vorbehaltlos als ideal für die Aufbewahrung von empfindlichem Material qualifiziert. Aus dieser Perspektive stellt die EFK bezüglich der eingesetzten Materialien, der architektonischen Ausstattung der Gebäude mit Heiz-, Lüftungs- und Beleuchtungsgeräten keine augenfälligen Luxuslösungen fest. Der Beurteilung arImmo kann sich die EFK aber hinsichtlich des verhältnismässig grossen Warenlifts und des über alles betrachtet zu tiefen Flächennutzungsgrads, nicht durchwegs anschliessen.
Ein Warenlift ist zum Bewirtschaften der drei Etagen grundsätzlich durchaus unerlässlich. Nicht nachvollziehbar ist aber, warum zum Verschieben (einzelner) handgerechter Sammlungsbestände (persönlichem Material, Uniformen und Abzeichen etc.) ein Produkt gewählt wurde, das weit mehr als eine sogenannte Europalette mit Gabelhubwagen oder einen Rollstuhl mit Begleitung fasst. Der eingebaute Warenlift befördert gemäss ISO-Standard gut das Doppelte oder bis zu 33 Personen.Aus Sicht der EFK wurde daher ein zu hoher Standard gewählt.
Der tiefe Flächennutzungsgrad kann gemäss Stiftung HAM beispielsweise im Bereich der Uniformensammlung mit einer anderen Ausstattung bzw. Möblierung erhöht werden. Die Verdichtungsplanung kann aber erst angestossen werden, wenn die Frage nach der vernünftigen Anzahl der Exponate (was und wie viel soll die Sammlung empfangen usw.) beantwortet ist (vgl. Ziffer 4.4 dieses Berichts) Dann soll auch geprüft werden, inwieweit Platz für weitere empfindliche Materialgruppen in diesen Räumen geschafft werden kann.Bei dieser Ausgangslage schliesst die EFK auf Standards, die zur begehbaren Sammlung fehlten oder zu grosszügig ausgelegt wurden.