Reactions on the report on the enlarging the tax base of employers’ contributions.
Fitoussi, Jean-Paul and Wasmer, Etienne
Conseil d’Analyse Economique
1 July 2006
Online at https://mpra.ub.uni-muenchen.de/18543/
MPRA Paper No. 18543, posted 11 Nov 2009 17:16 UTC
Réact ions sur le rapport relat if à l’élargissem ent de l’assiet t e des cot isat ions em ployeurs de la Sécurit é sociale
Jean- Paul Fit oussi
Professeur à l’I EP Paris, Président de l’Observat oire français des conj onct ures économ iques
Ét ienne W asm er
Universit é de Met z, OFCE, CEPR
I nt roduct ion
Le rapport est généralem ent de très bonne qualité. Son principal point fort est de discuter des difficultés j uridiques et t echniques de la m ise en place des nouveaux inst rum ent s fiscaux ( CVA, m odulat ion des cot isat ions en fonct ion de la valeur aj outée ou TVA sociale) . Les difficultés de m ise en œuvre sont en effet nom breuses et ont un coût en t erm es de com plexit é qu’il convient d’évaluer à l’aune des effets positifs qu’on en espère.
En ce qui concerne les aspects économ iques, les gains, supposés faibles dans le court term e, et négat ifs dans le m oyen/ long t erm e, ne perm ettent guère de j ustifier en l’état une réform e d’une t elle im port ance. Le rapport est d’ailleurs plus dét aillé sur les coût s et obstacles liés à la m ise en œuvre d’une nouvelle base fiscale, et en revanche m oins à m êm e de se prononcer sur les gains. I l ne peut , com pt e t enu du m andat init ial, développer une expert ise vérit able et se lim ite à donner des ordres de grandeur des effets de court term e et long term e des différents scénarios, envisagés à partir d’outils de m odélisation préexistants et donc pas forcém ent adaptés à l’analyse.
1 . Des out ils d’analyse insuffisant s
Ainsi, le rapport m ent ionne que « le m odèle MESANGE, ut ilisé pour sim uler les effet s m acroéconom iques des différent s scénarios, n’int ègre pas la progressivit é du barèm e des cot isat ions em ployeur. Les effet s de l’alt érat ion de la progressivit é des cot isat ions dans l’hypot hèse d’une subst it ut ion d’am pleur supérieure à 2,1 point s de cot isat ions em ployeurs ont donc dû faire l’obj et d’une sim ulat ion dist inct e à l’aide d’une m aquet t e ad hoc. » Pour une réform e de l’am pleur de celle qui est envisagée, au m oins par le saut conceptuel consistant à int roduire une nouvelle base fiscale, il est im pérat if de const ruire un outil d’analyse adapté en réunissant une équipe de chercheurs spécialistes de ce type de m odélisation.
Plus précisém ent, l’évaluation ne doit surtout pas être basée sur des effets de court term e qui occupent pourt ant une place im port ant e dans le rapport , com pt e tenu du fait que l’horizon tem porel des gouvernem ents est lui- m êm e très court et peut favoriser des réform es opportunistes. Le rôle du CAE est précisém ent de raisonner au- delà de cet horizon tem porel et donc l'analyse doit se concent rer sur le long term e. Or, pour ce qui est du long t erm e, il faut développer une expert ise basée sur les m eilleurs m odèles exist ant s dans la lit t érat ure de point e sur le suj et , que sont les m odèles d’équilibre général dynam iques évent uellem ent stochastiques, (Dynam ic St ochast ic General Equilibrium Models, DSGE) que ce soient les m odèles com pét it ifs issus de la lit t érat ure RCB (real business cycles) ou les m odèles néokeynésiens, basés sur la m êm e architecture m ais agrém ent és de frict ions, de persist ance des préférences et de rigidités nom inales et réelles. La m ise au point de ces outils est une t âche difficile et de longue haleine, en part iculier dès lors que l’hétérogénéit é de l’économ ie y est prise un t ant soit peu en com pte, m ais l’effort se j ust ifie par l’am bit ion de la réform e.
2 . La non- prise en com pt e des expériences ét rangères
Par ailleurs, il est incom préhensible de ne pas voir discut er des expériences sim ilaires à l’étranger. Seuls les cas de l'Allem agne avec la TVA et de l'I talie avec une taxe contestée sur le chiffre d'affaires sont évoqués de façon très succinct e ( page 31 dans le cas de l’Allem agne et page 23 dans le cas de l’I talie) . Or, beaucoup des effets de long term e, m êm e s’ils étaient évalués avec des m odèles pertinents et perform ants, seraient difficiles à appréhender en dehors de toute analyse com parée entre pays.
Pour ne cit er qu’un seul exem ple, le basculem ent des charges sur la valeur aj outée défavorise l’accum ulat ion de capit al physique. Cet effet de ( dé) croissance de long term e passe par le biais des m écanism es de croissance endogène, notam m ent en s’appuyant sur l’idée que l’accum ulat ion de capit al ent raîne des effet s ext ernes. Une CVA qui t endrait à défavoriser l’accum ulat ion du capit al a des effet s ext rêm em ent difficiles à évaluer à long term e sur la croissance et l’innovation, et un éclairage international portant sur les conséquences qu’a eues ce type de réform e sur d’autres pays est indispensable avant d’entreprendre quoi que ce soit.
Si aucune réform e de ce type n’a eu lieu à l’ét ranger, il faut peut- être se poser la question du pourquoi.
3 . La m odulat ion sect orielle et la concert at ion sociale
Un point qui découle du précédent : s’il fallait privilégier la pist e de la m odulat ion sur la base du rat io m asse salariale sur valeur aj out ée ( pist e B) , il faudrait envisager une m odulat ion sect orielle pour ne pas pénaliser les sect eurs à fort e valeur aj out ée qui cont ribuent à la croissance par effets externes. Dans ce cas, nous recom m anderions de laisser s’engager une discussion entre partenaires sociaux au niveau des branches : cet t e négociat ion devrait perm ettre d’éviter de fixer arbit rairem ent à un niveau cent ralisé des règles de fonct ionnem ent sectorielles. Les partenaires sociaux auraient pour obj ect if de fixer conjointem ent le coefficient de m odulation et la baisse des charges sur les salaires sous la contrainte que les recettes ne dim inuent pas com pt e t enu de l’assiet t e exist ante. Ainsi, dans les secteurs où le capital est très m obile, les partenaires sociaux choisiraient vraisem blablem ent le st at u quo et dans les secteurs où il est très peu m obile, ils pourraient faire preuve de plus d’audace dans l’am pleur du basculem ent , en faveur de l’em ploi.
À cet t e solut ion, il exist e cependant un obst acle j uridique, soulevé par le rapport , à l’existence de t aux de t axat ion différent s pour des entreprises ayant le m êm e rat io m asse salariale/ valeur aj outée que les autres m ais exerçant dans des sect eurs différent s. Ces entreprises seraient alors traitées différem m ent tout en étant identiques par ailleurs. La portée exacte de cet obstacle reste à déterm iner puisque de nom breux dispositifs dérogatoires notam m ent au niveau du code du travail sont déj à en place. De plus, cet obst acle serait - il levé dès lors que le différent iel de t axat ion est le résult at d’un accord entre partenaires sociaux ou quand il est légitim é par un principe d’intérêt général com m e l’em ploi ? Les réponses à ces deux questions relèvent de la t echnique j uridique et nous ne pouvons pas nous prononcer dessus, nous lim it ant à souligner que des solut ions perm ett ant de révéler une inform at ion – la m obilit é du capital par secteur – peuvent être discutées de façon plus détaillée.
4 . La TVA sociale et le niveau des prix
En ce qui concerne la TVA sociale, cette piste est généralem ent considérée dans la lit t érat ure com m e portant sur une base plus inélastique que celle du capital et donc devant être préférée.
En ce qui concerne la TVA ( pist e C) , le rapport sem ble surtout concerné par les effets sur l’inflat ion. Pourt ant, un peu d’inflat ion ne nuit pas nécessairem ent dès lors que cela facilite des aj ustem ents réels en présence de rigidités nom inales.
De plus, com pt e t enu de l’ét au m acroéconom ique des engagem ents européens qui enserrent la France, la cont raint e représent ée par l’inflat ion se pose m oins que la cont raint e du déficit des
finances publiques. De deux m aux, le m oindre sem ble êt re celui d’une inflat ion t rès m odérée.
La spirale prix- salaires qui pourrait en êt re la conséquence sur laquelle le rapport insist e beaucoup est - elle si dram at ique lorsque le niveau élevé de chôm age a conduit depuis des décennies à une relative m odération salariale ? I l est difficile de croire que nous som m es m enacés d’une reprise de l’inflat ion par ce m écanism e à la suit e d’une hausse de 1 à 2 point s de TVA.
Le rapport souligne aussi les écart s de TVA avec d’aut res pays t els que l’Allem agne auxquels cela conduirait nécessairem ent . Mais rien n’em pêche de relever la TVA dérogat oire à 5,5 % plutôt que de toucher d’entrée à la TVA la plus élevée. Enfin, et c’est peut- être le plus im portant, rien n’em pêche de m ener de front une hausse de la TVA, source de recettes fiscales im portantes, et des réform es structurelles visant à réduire les diverses restrictions à l’entrée dans le m arché des biens soulignées par le rapport Cahuc- Kram arz qui ident ifie un gisem ent de 1 m illion d’em plois : ces réform es conduiraient à des baisses de prix im portantes not am m ent dans les services ( t axi, pharm acie, not aires…) qui pourraient absorber t ot alem ent ou part iellem ent la hausse des prix de la TVA.
Pourt ant deux argum ent s, nous sem ble- t - il, lim iteront l’int érêt de la m anipulat ion des t aux de TVA. Le prem ier est que, quelque faible serait son effet sur l’inflat ion, il pourrait ent raîner en ret our une réact ion de la BCE qui viendrait com penser ou plus que com penser les gains que l’on en att end.
Le second, plus fondam ent al, est lié à la coordinat ion des polit iques économ iques dans la zone euro. Une augm entation du taux de TVA équivaut, dans un prem ier tem ps, à une dépréciation du taux de change réel de la m onnaie. Elle est donc par essence une m esure non coopérat ive qui pourrait à son tour susciter de la part d’autres pays des m esures non coopératives sim ilaires. À long t erm e, il est peu probable que ce j eu non coopérat if conduise à un gain pour l’ensem ble des pays de la zone et t rès probable qu’il conduise à une perte. Si les décisions allem andes sur la quest ion n’ont pas suscit é de t ollé général, c’est qu’il exist e probablem ent un accord tacite sur le fait que l’Allem agne est entrée dans la zone euro avec une m onnaie surévaluée. I l ne faudrait pas que le « business » d’im port- export du chôm age persiste dans la zone euro, car il pourrait conduire à rem ettre en cause l’Union économ ique et m onét aire.
5 . Conj ect ure : ret our sur la pert inence de la CVA
Sous l’effet de l’augm ent at ion des niveaux de vie et de la « révolut ion » des nouvelles t echnologies, nos économ ies évoluent de plus en plus vers des économ ies de services, où la part du capit al im m at ériel va croissant e. La R&D devient un facteur crucial de croissance et développem ent . Le t ravail qualifié j oue un rôle fondam ental dans le processus d’accum ulat ion du capital im m atériel. Les données st at ist iques m anquent pour que l’on puisse distinguer dans le capit al t ot al des nat ions, la part de capital physique et celle de capital im m atériel.
La CVA parce qu’elle t axe le capit al physique ( l’am ortissem ent) est supposée être défavorable à son accum ulation et donc à la croissance. Mais est - elle défavorable à l’accum ulat ion du capit al im m at ériel ?
Pour répondre à cette question, il faudrait conduire de nom breuses recherches théoriques et em piriques et s’accorder sur une définit ion du capit al im m at ériel.
La réponse dépendra alors du degré de com plém entarité supposé entre travail qualifié et très qualifié d’une part, capital physique et capit al im m at ériel d’aut re part.
Le cadre théorique existant suppose une assez forte com plém entarité, entre capital physique et t ravail qualifié. Une m odificat ion de la t axat ion relat ive de ces fact eurs ne devrait alors n’avoir que peu d’effets sur l’em ploi dans une économ ie ferm ée, m ais serait à long t erm e défavorable à l’em ploi en raison de la m obilité du capital dans un m onde globalisé.
Mais si l’on suppose ( com m e cela sem ble int uit ivem ent évident ) que le degré de com plém ent arit é ent re t ravail qualifié et capit al im m at ériel est beaucoup plus élevé que celui exist ant ent re le prem ier et le capit al physique, alors la CVA serait t rès favorable à l’accum ulat ion du capital im m at ériel. Si l’on suppose de surcroît que la croissance de dem ain dans l’économ ie du savoir dépendra beaucoup plus de l’accum ulat ion du capit al im m at ériel que du capit al t angible, alors il se pourrait que la CVA élève le sent ier de croissance pot ent iel.
Cert es la m esure conduirait à une subst it ut ion entre les deux types de capitaux et il est difficile de dire a priori son effet sur le capit al t ot al de la nation, m ais on perçoit qu’il n’est pas nécessairem ent défavorable.
Reste une question à trancher : le capital im m atériel fait aussi l’obj et de transactions m archandes. Par exem ple, une entreprise qui en raison de la CVA invest irait davant age dans le R&D pourrait êt re conduit e à vendre des brevet s. L’entreprise qui les achèterait les soum ettrait alors à l’am ortissem ent et serait taxée à ce tit re. La CVA n’évit e pas ainsi la t axat ion en cascade. I l faudrait alors pour bien faire déduire de la base taxable, l’am ort issem ent des élém ents im m atériels de capital.
Ces réflexions sont pour l’instant des conj ectures qui sont autant de pistes de recherche pour dem ain.