Tunesien: Sicherheitsprobleme gefährden die Demokratisierung

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Stiftung Wissenschaft und

Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit

Tunesien: Sicherheitsprobleme gefährden die Demokratisierung

Deutsche Unterstützung auch für die Stärkung des Sicherheitssektors Christian Mölling / Isabelle Werenfels

Tunesien ist der einzige arabische Staat, der gegenwärtig eine demokratische Entwick- lung durchläuft. Doch die Rahmenbedingungen des Transitionsprozesses sind schwie- rig: Die wirtschaftliche Krise und die Sicherheitsprobleme, die bewaffnete Islamisten im Land und an den Grenzen verursachen, verstärken sich gegenseitig. Wenn Deutsch- land die erzielten politischen Erfolge, zu denen es mit viel Engagement beigetragen hat, nicht gefährdet sehen und Tunesien als Leuchtturm in der Region erhalten will, gilt es neben der wirtschaftlichen auch die Sicherheitskooperation massiv auszubauen. Breit angelegte, rasche Maßnahmen zu Reform und Stärkung des Sicherheitssektors könnten ein positives Gegenbeispiel zu Last-minute-Waffenlieferungen in Krisenregionen sein.

Tunesiens Entwicklung in Richtung Demo- kratie ist ein eindeutiger, aber fragiler Pro- zess. Die ersten Parlamentswahlen nach Verabschiedung der neuen demokratischen Verfassung stehen am 26. Oktober 2014 an, die Präsidentschaftswahlen einen Monat später. Deren Ausgang ist offen, aber alle aussichtsreichen Parteien sind demokratie- orientiert. Elite und Zivilgesellschaft sind in säkular-westliche und islamisch-konser- vative Kräfte gespalten; dennoch haben sie 2014 zu einem breiten Konsens über die neue Verfassung gefunden. Dieses Erfolgs- erlebnis stellt, genauso wie die abschrecken- den Entwicklungen in den anderen Staaten des »arabischen Frühlings«, einen Anreiz dar, den eingeschlagenen Weg des Konsenses und der Demokratisierung weiterzugehen.

In der Abwärtsspirale

Seit 2012 jedoch trübt das Ineinander- greifen von wirtschaftlicher Krise und zu- nehmend angespannter Sicherheitslage die Zukunftsaussichten ein. Zentrale Indikato- ren wie Wachstum, Schuldenstand, Han- delsbilanz und Auslandinvestitionen lassen keinen schnellen Aufschwung erwarten.

Insbesondere die hohe Jugendarbeitslosig- keit von über 40 Prozent (2012) und die damit verbundene Perspektivlosigkeit bie- ten einen Nährboden für religiöse Radikali- sierung. Nicht zuletzt die Präsenz gewalt- bereiter Salafisten schreckt ausländische Investoren und Touristen ab und vertieft die Wirtschaftskrise. Wegen der Sicherheits- lage hat die Ratingagentur Moody’s Tune- sien im Jahr 2013 zweimal herabgestuft.

Dr. Christian Mölling ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik SWP-Aktuell 62

Dr. Isabelle Werenfels ist Leiterin der Forschungsgruppe Naher/Mittlerer Osten und Afrika Oktober 2014

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Die Turbulenzen nach dem Sturz von Diktator Zine El-Abidine Ben Ali 2011 haben den Sicherheitsapparat erheblich geschwächt. Kriminelle Akteure und gewaltbereite Salafisten weiteten in diesem Sicherheitsvakuum ihre Aktivitäten massiv aus: Seit Ende 2012 ist auch in Tunesien Jihadismus ein manifestes Problem. Mili- tante Zellen mit Verbindungen zur alge- rischen Al-Qaida im Maghreb und der tunesischen Ansar ash-Sharia haben in Gebieten an der Grenze zu Algerien Dutzende von Sicherheitskräften getötet – im Juli 2014 starben bei einem Anschlag allein 15 Solda- ten. Auch in anderen Landesteilen kommt es regelmäßig zu Auseinandersetzungen zwischen Sicherheitskräften und militan- ten Zellen sowie zu (versuchten) Attentaten, auch auf touristische Ziele.

Weil es keine effektive Sicherung der 459 Kilometer langen Grenze zu Libyen gibt, verschärfen die Konflikte im Nachbarland auch die Sicherheitslage in Tunesien. Orga- nisierte Kriminalität und (Waffen-)Schmug- gel florieren. Vor allem aber ist Libyen Rück- zugsgebiet und Drehscheibe für militante Tunesier, die nach Syrien und in den Irak reisen. Mit 3000 Jihadisten stellt das kleine Tunesien (knapp 11 Millionen Einwohner) eines der größten Kontingente ausländi- scher Kämpfer in Syrien. Rund 400 von ihnen sollen bereits zurückgekehrt sein.

Mit der Verschärfung der Sicherheits- probleme wächst die Gefahr erneuter Repression. Die im Sommer 2014 angeord- nete Schließung diverser religiöser Medien- plattformen etwa stellt eine problematische Gratwanderung zwischen entschiedenem Vorgehen gegen radikale Akteure und Ein- schränkung der Meinungsfreiheit dar.

Nicht zuletzt gilt: Je tiefer die sozio- ökonomische Krise und je unsicherer der Alltag, desto weniger identifiziert sich die Bevölkerung mit der Demokratisierung.

Ob die politische Transformation weiter- hin erfolgreich verläuft, hängt daher maß- geblich von der Stärkung des Sicherheits- sektors und dessen rechtsstaatlichem Funk- tionieren sowie von wirksamer Grenzsiche- rung ab.

Kapazitäts- und Governance-Defizite Der tunesische Sicherheitssektor ist seit 2011 punktuell reformiert worden: Ein- heiten der politischen Polizei wurden auf- gelöst, Vorgaben für die Achtung von Men- schenrechten eingeführt, zudem wurde größere Rechtssicherheit für Verhaftete gesetzlich verankert und die Gründung von Gewerkschaften im Sicherheitssektor erlaubt. Umfassende Strukturreformen, die einerseits Kapazitäts-Defizite, andrer- seits Governance-Probleme beheben und eine neue Sicherheitskultur herbeiführen könnten, blieben bislang jedoch aus.

Die für die Grenzsicherung zuständigen Streitkräfte sind zwar aufgrund ihrer Neu- tralität während und nach der Revolution bei der Bevölkerung gut angesehen. Doch ihre jahrzehntelange stiefmütterliche Behandlung durch den ehemaligen Dikta- tor Ben Ali wirkt nach. Der mit rund 35 000 Mann sehr kleinen Truppe fehlt es an allem, was sie zu besserer Grenzsicherung bräuch- te: neben der Ausbildung vor allem Aus- rüstung, darunter so grundlegende Dinge wie Transportfahrzeuge und Kommunika- tionsmittel – die Jihadisten dagegen ver- fügen über modernes Material und Satel- litenkommunikation. Rücktritte von hohen Militärs und umstrittene Neubesetzungen sowie Pannen bei der Koordination und Kommunikation innerhalb des militä- rischen Geheimdienstes untergraben die Effektivität der Streitkräfte zusätzlich.

Polizei und zivile Geheimdienste wiederum haben aufgrund ihrer Funktion im ehemaligen Polizeistaat ein Governance- und Reputationsproblem. Strukturen und Orga- nisation des Innenministeriums sind nach wie vor wenig transparent. Angaben zur Personalstärke des für innere Sicherheit zuständigen Apparats schwanken zwischen 40 000 und über 100 000. Seit 2011 zermür- ben interne Grabenkämpfe zwischen Status- quo-Akteuren und Reformern den Apparat.

Niedrige Löhne machen ihn überdies an- fällig für Korruption. Nicht zuletzt hat die notwendige Auflösung der politischen Poli- zei 2011 die Fähigkeit zur Überwachung radikaler Akteure vermindert.

SWP-Aktuell 62 Oktober 2014

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Sicherheitspartnerschaft beleben Weil Tunesien diese Defizite nicht aus eige- ner Kraft beheben kann, wirbt die Regie- rung in westlichen Staaten eindringlich um rasche Unterstützung. Neben der EU hat insbesondere Deutschland im Rahmen seiner Transformationspartnerschaft die tunesische Transition mit finanziellen Mit- teln, Expertise und diplomatischen Gesten unterstützt. Durch Stärkung der Zivilgesell- schaft hat es zudem maßgeblich zum bishe- rigen Demokratisierungserfolg beigetragen.

Nun kann Deutschland die Demokratisie- rung und die wirtschaftliche Entwicklung nachhaltig abstützen, indem es auch den Sicherheitssektor stärkt. Dies bedeutet vor allem, die Sicherheitskräfte zu befähigen, das Gewaltmonopol des Staates auf der Basis von Rechtsstaatlichkeit durchzuset- zen. In der Folge wäre der Staat auch in der Lage, Terrorakte wirksamer abzuwehren.

2012 hat Deutschland mit Tunesien eine Sicherheitspartnerschaft vereinbart. Die Aus- weitung der bislang bescheidenen Koope- ration böte Deutschland die Chance – nicht zuletzt im Kontext der Debatte über die Übernahme größerer internationaler Ver- antwortung –, in Tunesien alles richtig zu machen. Erstens hätte ein Engagement zum jetzigen Zeitpunkt präventive Wirkung – im Unterschied zu anderen Fällen, in denen die externen Akteure gewartet haben, bis die Sicherheitslage so hoffnungslos war, dass nur noch Ad-hoc-Waffenlieferungen mög- lich schienen. Dabei ist deren Effektivität zweifelhaft und liegen die Risiken auf der Hand.

Zweitens sind die Voraussetzungen in Tunesien besser als in den anderen arabischen Staaten, in die Deutschland Aus- rüstung exportiert. Tunesien ist kein autoritärer, sondern ein sich erfolgreich demokratisierender Staat mit funktionie- renden Institutionen. Die Gesellschaft ist ethnisch und religiös homogen. Das Risiko eines Bürgerkriegs und damit der Ausbrei- tung von Waffen ist gering. Deshalb hat Unterstützung für das kleine Tunesien gute Aussicht auf Erfolg, zumal die propagierten Stärken deutscher Außen- und Sicherheits-

politik zum Tragen kommen könnten: umfassende Ansätze, die Training, Ausbildung und Ausrüstung als Paket verstehen und mit politischen und ökonomischen Maß- nahmen unterfüttern, um Stabilität und Demokratie zu stärken.

Maßnahmenpakete

Die EU hat die Defizite im tunesischen Sicherheitssektor und beim Grenzschutz zwar identifiziert und Empfehlungen for- muliert, die Abhilfe schaffen könnten. Deren Umsetzung lässt aber auf sich warten. Die EU-Mitgliedstaaten sind sich einig, dass Tunesien wichtig ist. Sie beschränken sich in der Sicherheitspolitik jedoch im Wesent- lichen auf symbolisches Handeln, zudem mangelt es an Absprachen. Nicht zuletzt fehlt ein wichtiger Treiber: das Interesse der Industrie an Geschäften mit dem Land.

Es wäre bedauerlich, wenn die Gelegenheit verpasst würde, den Sicherheitssektor Tune- siens zu reformieren und zu stärken, weil die deutsche Politik ohne einen solchen Treiber nicht schnell genug agiert. Um weiteren Zeitverlust zu vermeiden, sollte Deutschland in Vorlage gehen.

Koordination. Deutschland kann die Sicherheitszusammenarbeit auf nationaler und internationaler Ebene besser koordinie- ren – auch mit Blick auf Nicht-EU-Staaten wie die USA und die Türkei, die den tunesischen Sicherheitssektor bereits tatkräftig unterstützen. Indem es den Partnern um- fassenden Einblick in sein Engagement ge- währt, kann es von ihnen glaubhaft mehr Transparenz einfordern, um eine kosten- intensive Duplizierung von Hilfen unter- schiedlicher Länder zu vermeiden. Engere Abstimmung bietet sich insbesondere mit Frankreich an. Initiativen wie der gemein- same Besuch des deutschen und des franzö- sischen Außenministers in Tunis im April 2014 empfehlen sich auch für die Innen- oder Verteidigungsminister.

In Deutschland wiederum könnten Zu- ständigkeiten und Ressourcen der Ressorts effektiver gebündelt werden. Dass Tunesien mit der Stellung von Anträgen nur schlep-

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pend vorankommt, sollte Anlass sein, dem Land beim Überwinden bürokratischer Hür- den zu helfen. Es erscheint sinnvoll, ver- stärkte Kooperation mit tunesischen Sicher- heitskräften in die bestehende Transforma- tionspartnerschaft einzubetten, um Demo- kratie statt Repression zu fördern und die Zivilgesellschaft in den Reformprozess ein- zubeziehen.

Governance im Sicherheitsapparat. Hier geht es darum, laufende Kooperationsprojekte substantiell auszubauen, um die Polizei zu professionalisieren, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte zu verankern und die par- lamentarische Kontrolle über den Sicher- heitsapparat auszuweiten. Diese Maßnah- men sollten mit Budgethilfen verbunden werden, die eine bessere Entlohnung er- möglichen. Deutschland kann zudem seine Erfahrung beim Aufbau des deutschen »Ge- meinsamen Terrorismusabwehrzentrums«

nutzbar machen und Tunesien in dem Bemühen unterstützen, seine Geheimdien- ste- und Sicherheitskräfte besser zu koordi- nieren. Ein solches Paket würde die Effekti- vität des Sicherheitsapparats steigern und gleichzeitig das Vertrauen der Bürger und Bürgerinnen in diesen Apparat stärken.

Grenzsicherung. Tunesien braucht beim Aufbau eines integrierten Grenzregimes Unterstützung, die Ausrüstung, Transfer von Know-how und Training sowie beglei- tende ökonomische Maßnahmen umfassen sollte, um die lokale Akzeptanz zu erhöhen – Grenzsicherung kann nur funktionieren, wenn nichtstaatliche lokale Autoritäten (z. B. Stammesführer) in die Bekämpfung des Schmuggels eingebunden und den Grenzregionen alternative ökonomische Perspektiven eröffnet werden.

Um die Grenze zu Libyen zu sichern, benötigt Tunesien neben Fahrzeugen für Kontrollen auch Fähigkeiten zum Abhören von Satellitenkommunikation sowie Auf- klärungssensoren, darunter mobile Geräte in Drohnen oder Fahrzeugen, um das Grenz- gebiet weiträumig und präzise zu erfassen.

Zu überlegen wäre außerdem, in die Kooperation mit Tunesien auch Algerien einzubinden. Aufgrund der zunehmenden

gemeinsamen Sicherheitsherausforderun- gen pflegen beide Staaten bereits eine enge Kooperation. Deutschland könnte an Alge- rien zusätzliche Lizenzen vergeben, damit es auch für Tunesien gepanzerte Fahrzeuge produziert. Dies hätte einen zweifachen positiven Effekt: Hilfe für Tunesien würde effektiver gestaltet und gleichzeitig Algerien konstruktiv eingebunden, ohne dabei die repressiven Fähigkeiten dieses nicht unpro- blematischen Partners weiter zu stärken.

Überdies böte sich Berlin die Möglichkeit, überschüssige Ausrüstung schneller ab- zugeben: vor allem jene Fahrzeuge, die zur Ausmusterung vorgesehen sind. Vor länge- rer Zeit nach Tunesien geliefertes deutsches Altgerät lässt sich mangels Wartung nicht mehr einsetzen. Die deutsche Industrie kann helfen, dieses Gerät wieder instand zu setzen. Gleichzeitig könnten Tunesier aus- gebildet und in die Lage versetzt werden, ihr Material künftig selbstständig zu warten.

Zusätzlich könnte die Regierung Nacht- sichtgeräte und Funkanlagen aus Bestän- den der Bundeswehr bereitstellen oder auf dem freien Markt beschaffen und der tunesischen Armee übergeben. Damit ließe sich die Grenzsicherung zumindest für eine Übergangszeit verbessern.

Ausblick

Ein solch umfassendes Engagement für Tunesien wäre kostenintensiv und nicht risikofrei. Engere Sicherheitskooperation dürfte auch kein Ersatz für eine Intensivie- rung der Wirtschaftskooperation sein.

Wirtschaftliche Entwicklung ist indes hoch- gradig abhängig von einer stabilen Sicher- heitslage. Eine fortschreitende Destabilisie- rung Tunesiens und damit verbundene politische Rückschläge kämen Europa aber noch teurer zu stehen als die vorgeschlage- nen Maßnahmen. Ein Scheitern der tunesischen Transition hätte nicht nur negative Folgen für die Sicherheitslage, sondern auch für die politische Entwicklung der gesam- ten Region: Demokratisierung wäre dann nämlich in der arabischen Welt auf Jahre hinaus keine realistische Option mehr.

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