Rechts-, Wirtschafts- und Verwaltungswissenschaftliche Sektion Fachbereich für Politik- und Verwaltungswissenschaft
Magisterarbeit
Die Gemeinsame Agrarpolitik zwischen Reformzwang und Reformunfähigkeit, oder: Wie bringt man widerspenstige Partner unter einen Hut?
Eine Modellierung und Bewertung der MacSharry-Reform (1992) und der Agenda 2000.
vorgelegt von
Monica Schuster
1. Gutachter: Prof. Dr. Gerald Schneider 2. Gutachter: Prof. Dr. Wolfgang Seibel
Konstanz, November 2001
Danksagungen
Für die Betreuung dieser Arbeit möchte ich mich bei Prof. Dr. Gerald Schneider und Prof. Dr.
Wolfgang Seibel bedanken.
Frau Sigrid Silos von der Agri-Library der Europäischen Kommission (Generaldirektion
„Landwirtschaft“) möchte ich dafür danken, dass sie mir umfangreiches Datenmaterial zur Verfügung gestellt hat. Mein Dank gilt an dieser Stelle auch Prof. Dr. Clemens Wischermann von der Fakultät für Wirtschaftsgeschichte der Universität Konstanz für die mehrjährige Zu- sammenarbeit.
Schließlich möchte ich mich bei meiner Familie und meinen Freunden herzlich bedanken, die durch ihre stetige Unterstützung mein Studium begleitet haben. Diese Arbeit widme ich mei- nem verstorbenen Vater.
Inhaltsverzeichnis
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ... 3
TABELLEN- UND GRAFIKENVERZEICHNIS ... 5
1. EINLEITUNG ... 6
1.1. PROBLEMSTELLUNG UND ZIEL DER ARBEIT ... 6
1.2.VORGEHENSWEISE ... 7
2. THEORETISCHE KONZEPTE ZUR ANALYSE DER EUROPÄISCHEN AGRARPOLITIK ... 10
2.1. THEORIEN DES LOBBYINGS IN DER EU ...10
2.1.1. Begriffsbestimmung ... 13
2.1.2. Funktionen des Lobbyings ... 15
2.1.3. Methoden des Lobbyings ... 15
2.2. LOBBY-RELEVANTE ORGANE UND INSTITUTIONEN IN DER EU ...17
2.2.1. Die Europäische Kommission ... 18
2.2.2. Der Ministerrat ... 22
2.2.3. Der Europäische Rat ... 25
2.3. VERHANDLUNGSTHEORETISCHE ANSÄTZE FÜR AGRARPOLITISCHE ENTSCHEIDUNGSPROZESSE ... 26
2.3.1. Das Entscheidungsproblem: „Politikverflechtungsfalle“ als Konsequenz der Einstimmigkeitsregel ... 26
2.3.2. Das Verteilungsproblem: „Package deals“ als Ausweg aus der europäischen Politikverflechtung ... 28
2.4. SPIELTHEORETISCHE MODELLIERUNG INTERGOUVERNEMENTALER VERHANDLUNGEN ... 32
3. ABLEITUNG DER HYPOTHESEN ... 36
4. OPERATIONALISIERUNG ... 40
4.1. ABHÄNGIGE VARIABLE: ERFOLG ODER SCHEITERN EINER REFORM DER GAP ...40
4.2. ENDOGENE UND EXOGENE ERKLÄRUNGSVARIABLEN ...41
5. DIE EUROPÄISCHE AGRARPOLITIK ZWISCHEN REFORMZWANG UND REFORMUNFÄHIGKEIT ... 47
5.1. HISTORIE DER GAP ... 47
5.2. INSTRUMENTE DER AGRARMARKTREGULIERUNG ... 51
5.3. NATIONALE BAUERNVERBÄNDE UND DER EUROPÄISCHE LANDWIRTSCHAFTLICHE DACHVERBAND COPA ... 58
6. DIE ERFOLGREICHE MACSHARRY-AGRARREFORM VON 1992 ... 64
6.1. DIE MACSHARRY-REFORMVORSCHLÄGE ...64
6.2. ERGEBNISSE DER AGRARVERHANDLUNGEN ...65
6.3. BEURTEILUNG DER MACSHARRY-AGRARREFORM ...72
7. DIE MISSLUNGENE NEUGESTALTUNG DER GAP IM RAHMEN DER AGENDA 2000 ... 75
7.1. DIE REFORMVORSCHLÄGE DER KOMMISSION ...75
7.2. ERGEBNISSE DER AGRARVERHANDLUNGEN ...76
7.3. BEWERTUNG DER AGENDA 2000 FÜR DIE GAP ... 82
8. RESÜMEE DER ERGEBNISSE ... 87
QUELLEN- UND LITERATURVERZEICHNIS ... 91 ANHANG ... I-XVII
Abkürzungsverzeichnis
Aufl. Auflage bes. besonders
BEUC Bureau Européen des Unions de Consommateurs BIP Bruttoinlandsprodukt
bzw. beziehungsweise
CAP Common Agricultural Policy
CEE Communauté Economique Européenne
COGECA Comité Général de la Coopération Agricole de la CEE
COPA Comité des Organisations Professionelles Agricoles de la CEE COREPER Comité des Représentants Permanents des Etats Membres ders. derselbe
dies. dieselbe oder dieselben
d.h. das heißt
E. Einwohner
EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft ebd. ebenda
EC European Community
ECU European Currency Unit
ed. editor oder edition
eds. editors EEA Einheitliche Europäische Akte
EEC European Economic Community
EG Europäische Gemeinschaft
EGB Europäischer Gewerkschaftsbund
EP Europäisches Parlament
EU Europäische Union
EuGH Europäischer Gerichtshof
EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWS Europäisches Währungssystem
FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung
GAP Gemeinsame Agrarpolitik
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
GD Generaldirektion GD VI Generaldirektion „Landwirtschaft“
GDP Gross Domestic Product
ha Hektar Hrsg. Herausgeber Mio. Millionen Mrd. Milliarden MOEL mittel- und osteuropäische Länder
OECD Organization for Economic Cooperation and Development S. Seite
SEA Single European Act
sog. so genannt
t Tonne Tab. Tabelle
u.a. unter anderem
UNICE Union des Industries de la Communauté Européenne WSA Wirtschafts- und Sozialausschuss
WTO World Trade Organization
z.B. zum Beispiel
zit. zitiert
Tabellen- und Grafikenverzeichnis Tabellen und Grafiken im Text
Tab. 1: Generelle Macht, politische und institutionelle Entscheidungsmacht in der
GAP in Prozent ... 24
Tab. 2: Agrarwirtschaftliche Indikatoren der EU-Mitgliedstaaten im Vergleich ... 45
Tab. 3: Transfers an die Landwirtschaft in der EG/EU in Mrd. ECU ... 73
Grafik 1: Marktordnungstypen ... 57
Grafik 2: Verhandlungspositionen der Mitgliedstaaten bezüglich der MacSharry- Agrarreform ... 66
Grafik 3: Verhandlungspositionen der Mitgliedstaaten bezüglich der Reform der GAP im Rahmen der Agenda 2000 ... 76
Grafik 4: Entwicklung der internen Stützung der GAP sowie Anteile der Agrar- ausgaben am EAGFL ... 83 Tabellen und Grafiken im Anhang
Tab. 1: Institutionelle Abstimmungsgewichte und Abstimmungsmacht in der GAP ... II Tab. 2: Abstimmungsergebnisse in diversen Politikbereichen 1995-1998 ... III Tab. 3: Zusammensetzung der COPA aus folgenden nationalen landwirtschaftlichen
Verbänden ... IV Tab. 4: Struktur und Organisation der europäischen Interessenverbände ... VIII Tab. 5.1.: Ausgaben für die GAP 1988-1991 in Mio. ECU ... XI Tab. 5.2.: Ausgaben für die GAP 1992-1999 in Mio. ECU ... XI Tab. 5.3.: Finanzielle Vorausschau für 2000-2006 in Mio. Euro ... XII Tab. 6: Produzentensubventionsäquivalente für Ackerkulturen in der EG/EU
und in ausgewählten Staaten ... XIII Tab. 7: Agrarpolitische Transfers in diversen Staaten 1986-1996
(in Billionen US Dollar) ... XIV Tab. 8: Nettobeiträge der EU-Mitgliedstaaten zum EAGFL 1999 ... XV Tab. 9: Agrarökonomische Strukturdaten der fünf mittel- und osteuropäischen
Beitrittsaspiranten ... XVI Grafik 1: Anteil der EU am Weltagrarhandel 1998 im Vergleich zu anderen
Staaten (ohne Intra-EU-Handel) ... XVII
1. Einleitung
1.1. Problemstellung und Ziel der Arbeit
Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) stellt die am weitesten entwickelte und durchstruktu- rierte Politik der Europäischen Union (EU) dar. Der Umfang der von ihr ausgehenden supra- nationalen Regulierung eines Wirtschaftssektors, die Intensität der agrarökonomischen Inte- gration und nicht zuletzt die finanziellen sowie administrativen Ressourcen, die dieser Poli- tikbereich nach wie vor bindet, verschaffen ihr einen Ausnahmestatus ohnegleichen innerhalb der EU, der gegenwärtig im Rahmen der Agenda 2000 konsolidiert ist.
Gleichzeitig ist die europäische Agrarpolitik schon seit Jahrzehnten heftiger Dauerkritik aus- gesetzt. Die mit ihr in Verbindung gebrachten Missstände, Ungereimtheiten und Widersprü- che sind bis zum Überdruss bekannt. Die Kritiker der Union und Gegner der europäischen Integration bedienen sich ihrer als schlagkräftiges, fast schon sprichwörtliches Argument.
Selbst die Landwirte, für die das System der GAP angeblich konzipiert wurde, lehnen es in- zwischen mehrheitlich ab.
Historisch betrachtet ist die europäische Agrarpolitik durch ein extrem hohes Protektionsni- veau gekennzeichnet, welches im Laufe der Zeit eine zunehmende Agrarüberproduktion in der Gemeinschaft zur Folge hatte. Diese Überproduktion induzierte zum einen sich selbst- verstärkende, intragemeinschaftliche Finanzierungs- und Verteilungsproblematiken. Anderer- seits führte sie über zunehmende Dumping-Exporte der Europäischen Gemeinschaft (EG) bzw. EU zu wachsenden internationalen Spannungen mit anderen Agrarexportländern, ins- besondere den Vereinigten Staaten, die u.a. durch langwierige Verhandlungen im Rahmen des GATT bzw. der WTO zum Ausdruck kamen. Diese internationalen Spannungen sowie die innergemeinschaftlichen Finanzierungs- und Distributionsprobleme führten seit Mitte der achtziger Jahre zu wiederholten Neugestaltungsversuchen der europäischen Agrarpolitik, die jedoch kaum Änderungen hervorbrachten und den Sonderstatus der Landwirtschaftspolitik nicht effektiv veränderten.
Im Rahmen dieser Magisterarbeit erfolgt vor dem Hintergrund der besonderen Entwicklung der europäischen Agrarpolitik sowie angesichts eklatanter Zielverfehlungen und einer allge- mein negativen Haltung dieser Politik gegenüber eine eingehende Analyse der Persistenz der
GAP, die sich seit ihrer Institutionalisierung zwischen einem stetigen Reformzwang und einer notorischen Reformunfähigkeit bewegt. Da die Umgestaltung der europäischen Land- wirtschaftspolitik zu den schwierigsten Aufgaben der EU gehört, stelle ich die beiden be- deutendsten Reformversuche, die MacSharry-Agrarreform aus dem Jahre 1992 sowie die Neuausrichtung der GAP im Rahmen der Agenda 2000, in den Mittelpunkt meiner Unter- suchung. Da es sich im ersten Fall um eine erfolgreiche Reform handelt, die substantielle Fortschritte mit sich brachte, und der zweite Fall einen gescheiterten Neugestaltungsversuch der europäischen Agrarpolitik darstellt, bilden die Ursachen sowie Auswirkungen des Durch- bruchs bzw. des Misserfolgs den Analyserahmen meiner komparativen Reformstudie.
1.2. Vorgehensweise
Das erste Kapitel der vorliegenden Arbeit beinhaltet das theoretische Gerüst zur Erforschung der europäischen Agrarpolitik. Die analytische Grundlage bilden dabei drei einflussreiche Diskussions- und Theoriestränge, welche diesen Politikbereich aus jeweils unterschiedlichen Blickwinkeln beleuchten.
Der erste Theorienkomplex beschäftigt sich mit Interessenverbänden und Lobbying in der EU. Da die Legitimität der Interessenvertretung in der politischen Kultur sämtlicher EU-Mit- gliedstaaten außer Frage steht, liegt der Schwerpunkt dieses Ansatzes zunächst auf der Unter- suchung der Prämissen, Funktionen sowie Ausprägungen der Einflussnahme durch organi- sierte Interessen. „[I]nterest groups [are] going to where the power lies.“ (Greenwood/Jordan 1993: 78) Für nationale sowie supranationale Interessenverbände ist die Frage nach Macht vor allem eine Frage nach dem Entscheidungsprozess und den relevanten Entscheidungsträgern in der EU. Deshalb erfolgt im Anschluss die Identifikation der lobby-relevanten politischen Ak- teure im legislativen Entscheidungsprozess der europäischen Agrarpolitik. Einerseits werden die vielfältigen „access points“ der Interessenvertreter zu den wichtigsten Entscheidungs- instanzen der EU schlüssig dargestellt. Anderserseits werden – aufbauend auf dem gegen- wärtigen Stand der wissenschaftlichen Literatur zur Rolle von Verbänden in der EU - die Auswirkungen, die die Entscheidungsprozesse im europäischen Mehrebenensystem auf die Effektivität des Lobbyings durch nationale und supranationale Interessenorganisationen haben, aufgezeigt.
Da in EU-Entscheidungsprozessen das Verhandlungsmoment dominiert, umfasst der zweite gewichtige Theoriestrang verhandlungstheoretische Ansätze zur Erklärung agrarpolitischer Entscheidungen. Dem Kapitel über die Verhandlungsliteratur geht zunächst die Darstellung der institutionellen bzw. strukturellen Spezifika des europäischen politischen Systems voraus.
Im Mittelpunkt steht hierbei das Aufzeigen der „Politikverflechtungsfalle“ (Scharpf 1985) in der GAP durch die praktizierte Einstimmigkeitsregel in den zentralen Entscheidungsgremien der EU. Der Modus der Entscheidungsfindung stellt eine notwendige Bedingung dar, um die einzelnen Ergebnisse der agrarpolitischen Verhandlungen im Ministerrat und vor allem im Verlauf von Regierungskonferenzen zu erklären.
Die Gipfel der Staats- und Regierungschefs spielen für die europäische Integration eine be- deutende Rolle. Trotz aller Krisen und Rückschläge stellen sie Kristallisationspunkte der europäischen Integrationsgeschichte dar und dienen als Motor und Bahnbereiter künftiger Entwicklungen der EU. Vor diesem Hintergrund wird auf der Grundlage der politikwissen- schaftlichen Verhandlungsliteratur ein Modell zur Analyse der intergouvernementalen Ver- handlungsprozesse ausgearbeitet und anschließend an den Ergebnissen der Verhandlungen zur MacSharry-Reform von 1992 und zur Agenda 2000 getestet.
Den dritten theoretischen Ansatz bildet schließlich die nicht-kooperative Spieltheorie. Dieser Zweig der formalen Verhandlungsliteratur erlaubt eine Analyse von zwischenstaatlichen Aushandlungsprozessen einschließlich der Eigendynamik, die diese entwickeln. Sie dient im Rahmen dieser Arbeit vornehmlich dazu, die intergouvernementalen Verhandlungen zu erklä- ren und empirische Ergebnisse modellhaft zu illustrieren.
Die Ergebnisse der theoretischen Vorarbeiten führen daraufhin zur Formulierung von Hypo- thesen, die im nächsten Kapitel auf der Grundlage einer eigens formulierten Definition des Erfolgs bzw. Scheiterns einer Reform der GAP anhand von endogenen und exogenen Erklä- rungsvariablen empirisch untersucht werden.
Um die Gründe für die Hartnäckigkeit, mit der das System der GAP gegen innere sowie äuße- re Kritik verteidigt und über die zahlreichen Krisen hinweg aufrechterhalten wurde, zu be- leuchten, wird der empirische Teil der Arbeit mit einem deskriptiven Kapitel eingeleitet. Da- rin werden die institutionellen Ursprünge der GAP, die nicht zu jenen auslösenden Momenten
oder gar zu den langfristig tragenden Beweggründen der wirtschaftlichen Integration in der EG gehörten, erläutert.
Anschließend wird die Grundkonzeption der GAP sowie ihre wichtigsten Interventionsinstru- mente vorgestellt und aufgezeigt, welche Elemente zu den Problemen der europäischen Agrarpolitik beigetragen haben. Die Gründe für die Sonderstellung der Landwirtschaft in der europäischen Wirtschaft und Gesellschaft sind entscheidend sowohl für die Erforschung des
„rent-seeking“ von Agrarverbänden als auch für die Analyse der Verhandlungen über die europäische Integration im Agrarsektor, da bis in die achtziger Jahre hinein (trotz einiger abgeschwächter Reformbemühungen) auf nationaler Ebene agrarpolitische Mindeststandards gesetzt wurden, die in einem europäischen Markt den Ausgangspunkt der intergouverne- mentalen Verhandlungen bildeten. Erst vor diesem Hintergrund können die grundlegenden Weichenstellungen der MacSharry-Agrarreform aus dem Jahre 1992 illustriert und die un- zureichende Neugestaltung der gegenwärtigen Agrarpolitik im Rahmen der Agenda 2000 auf- gezeigt sowie bewertet werden.
Um eine größere Varianz der beiden Reformprojekte sicherzustellen, sind ihre Kapitel parallel aufgebaut. Zunächst werden die Kommissionsvorschläge und die Verhandlungspositionen der Mitgliedstaaten dargelegt und im Anschluss die ausgehandelten Ergebnisse zwischen den Mitgliedsländern im Agrarministerrat bzw. im Europäischen Rat herausgearbeitet. Schließlich erfolgt eine Bewertung der Reformmaßnahmen bezüglich eines substantiellen agrarökonomi- schen Erfolgs oder eines Misserfolgs.
In einem Schlussteil werden daraufhin die zentralen Ergebnisse zusammengefasst und hinsichtlich ihrer Bedeutung für die Fragestellung der Arbeit eingeordnet. Ein Ausblick zur Entwicklung der GAP schliesst die Arbeit ab.
2. Theoretische Konzepte zur Analyse der europäischen Agrarpolitik
2.1. Theorien des Lobbyings in der EU
Der erste Erklärungsansatz zur Analyse der europäischen Agrarpolitik befasst sich mit der dominanten Rolle von Interessengruppen in der EU und weist insbesondere auf die erfolgrei- che „capture“1 der GAP durch mannigfaltige Interessenverbände2 hin. Die theoretische Basis dieser Analysen bildet die klassische polit-ökonomische Theorie von Mancur Olson über die
„Logik des kollektiven Handelns“ (1965). Olson gilt als der Autor, welcher als erster wegwei- send untersuchte, wie sich Interessen organisieren und als Organisationen des politischen Ein- flusses wirksam werden. Seiner „Logik des kollektiven Handelns“ zufolge haben kleine und homogene Interessengruppen in der Regel geringere Organisationskosten als große und hete- rogene Gruppen und können somit ihre Interessen effizienter vermitteln. Zudem sind ihre Durchsetzungschancen im politischen Raum aus dem Grund besonders gut, weil die auf eine kleine Gruppe konzentrierten Vorteile auf Kosten großer Gruppen, d.h. bei einer breiten Streuung der Kostenbelastung, erzielt werden können.3
1 E. C. Pasour (1990). Agriculture and the state. New York, S. 45. Die „capture“-Theorie der Regulierung geht auf George J. Stigler (1971). The theory of economic regulation, Bell Journal of Economics and Manage- ment Science 2: 3-21 zurück, wonach sich Gruppen von Produzenteninteressen organisieren und die Gesetz- gebung derart beeinflussen, dass regulierende Maßnahmen ihren Interessen entsprechend durchgeführt wer- den.
2 Ein Interessenverband bezeichnet in dieser Untersuchung eine Organisation, deren ständiges Wirken darauf ausgerichtet ist, das Handeln öffentlicher Instanzen im Sinne ihrer eigenen Zielvorstellungen zu beeinflussen.
Eine Interessengruppe hat dabei zwei unterschiedliche Problemkreise zu bewältigen. Erstens muss sie parti- kulare Interessen gegenüber der Umwelt vertreten. Diese „Beeinflussungslogik“ (Eising/Kohler-Koch 1994:
181f.) wird hauptsächlich durch die institutionellen Besonderheiten des jeweiligen politischen Systems do- miniert. Zweitens hat sie eine legitimitätssichernde Mitgliederintegration zu gewährleisten. Diese „Mitglied- schaftslogik“ verweist auf Faktoren wie Organisation oder Ressourcenausstattung einer Interessenorganisa- tion. Die Innenwelt bestimmt das Stärken-Schwächen-Profil der Interessengruppe. Bei beiden Logiken steht der Tauschcharakter ihrer Beziehungen im Vordergrund: einmal mit der Umwelt (vornehmlich mit Politikern und Beamten) und zum zweiten mit der Innenwelt (den Gruppenmitgliedern). Interessengruppen verarbeiten also den Input aus der Innen- und Umwelt und formen ihn in Leistungen um. Diese geben sie an ihre Mit- glieder und spezifische Teile der Umwelt (insbesondere an politische Entscheidungsträger und Beamte) ab.
Interessengruppen müssen demnach als intermediäre Organisationen verstanden werden, die in zwei Welten agieren und sich bewähren müssen. Zum Begriff des Interessenverbandes siehe Graham K. Wilson (1990).
Interest groups. Oxford, hier S. 1-37. Vgl. weiter Rainer Eising/Beate Kohler-Koch (1994). Inflation und Zerfaserung: Trends der Interessenvermittlung in der EG, in Wolfgang Streeck (Hrsg.). Staat und Verbände.
Opladen, Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 25: 175-206; sowie Rüdiger Tiedemann (1994). Aufstieg oder Niedergang von Interessenverbänden? Rent-seeking und europäische Integration. Baden-Baden, hier S. 17.
3 Mancur Olson (1998). Die Logik des kollektiven Handelns. 4. Aufl. Tübingen, hier S. 163. Zu weiteren aus- führlichen Darstellungen in diesem Zusammenhang siehe Thomas Märtz (1990). Interessengruppen und Gruppeninteressen in der Demokratie. Zur Theorie des Rent-Seeking. Frankfurt/M., hier S. 130f., 160; sowie Bruno S. Frey/Gebhard Kirchgässner (1994). Demokratische Wirtschaftspolitik. München, hier S. 210.
„[B]ecause farmers are small in number relative to a country’s population, they have two major advantages. Their small number decreases their individual costs of arranging a group consensus to seek legislation in their favor and their specialization in one or two major activities allows them to earn per capita benefits from support which far exceed the per capita costs incurred by consumers and taxpayers. Hence, since food accounts for a small proportion of total household expenditures, producer groups tend to be more motivated to expend resources to achieve their more narrow politi- cal interests than consumers and taxpayers are in general willing to countervail these forces.“
(Guyomard et al. 1993: 11)
Übertragen auf den europäischen Kontext bedeutet dies, dass die überdurchschnittlich gut organisierten Agrarverbände über günstige Zugangskanäle zum EU-Entscheidungsprozess verfügen (Henning 2000: 165; Kohler-Koch 1997: 4). Ihr Einfluss wird zudem durch das Fehlen oder die schwache Präsenz einer verbandlichen Gegenmacht gesteigert. Aufgrund der mangelnden Organisierbarkeit der Interessen von Verbrauchern und Steuerzahlern können die Produzentenverbände das Politikfeld Landwirtschaft einseitig beeinflussen. Die Produzenten- interessen haben nicht nur zahlenmäßig ein deutliches Übergewicht, sondern sind auch besser mit personellen, finanziellen sowie organisatorischen Ressourcen ausgestattet. Sie konnten aufgrund ihrer frühen Gründung mehr Erfahrungen sammeln und haben ein effektives Netz transnationaler Information und Kommunikation entwickelt.4
Angesichts der seit Bestehen der GAP offenkundigen Dominanz der agrarischen Interessen- verbände problematisiert folglich diese Richtung sozialwissenschaftlicher Theoriebildung die verzerrte europäische Agrarpolitik als ein demonstratives Beispiel für Lobbyeinflüsse sowie für das „rent-seeking“5 von Interessengruppen. Ziel der agrarischen Interessenverbände ist demnach die Beeinflussung europäischer Maßnahmen im Interesse ihrer Mitglieder, um die-
4 Zur Überrepräsentanz von Produzentenverbänden siehe aus der Fülle der Literatur Justin Greenwood (1997).
Representing interests in the European Union. London, hier S. 9; Sonia P. Mazey/Jeremy J. Richardson (1993a). Interest groups in the European Community, in Jeremy J. Richardson (ed.). Pressure groups. New York, S. 191-213, hier S. 193; Beate Kohler-Koch (1992). Interessen und Integration. Die Rolle organisierter Interessen im westeuropäischen Integrationsprozess, Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 33: 81-120, hier S. 95; sowie Timothy Josling/Wayne H. Moyer (1991). The Common Agricultural Policy of the Euro- pean Community: A public choice interpretation, in Roland Vaubel/Thomas D. Willet (eds.). The political economy of international institutions: A public choice approach. Boulder, S. 286-305, hier S. 293ff.
5 Der Rentenbegriff, der dieser Arbeit zugrundeliegt, wird ausschließlich im Sinne der Public Choice-Theore- tiker verwendet. Tollison (1982: 577) definiert Rente als „payment to a resource owner above the amount his resources could command in their next best alternative use“. Renten sind bei diesem Sprachgebrauch Erträge oder Einkommen, die auf Wettbewerbsmärkten nicht durchsetzbar sind. Vielmehr werden sie staatlich verge- ben. Wenn im folgenden die Rede von Renten ist, dann sind damit immer politische Renten gemeint. Siehe Robert D. Tollison (1982). Rent-seeking: A survey, Kyklos 35: 575-602. Eine Zusammenstellung wichtiger Beiträge findet sich außerdem in Robert D. Tollison/Roger D. Congleton (eds.) (1995). The economic analy- sis of rent-seeking. Aldershot (International Library of Critical Writings in Economics 49); sowie bei Charles
sen politische Renteneinkommen bzw. eine möglichst große Anzahl an Distributionsvorteilen zu verschaffen. Diese umfassen zum einen direkte monetäre Transfers in Form von Subven- tionen, Zuschüssen sowie Beihilfen oder den staatlichen Verzicht auf die Zahlung von Steuern und Abgaben. Zum anderen können sie aber auch geldwerte Regulierungen von Märkten in Form von Preisfestsetzungen, Marktzugangsbedingungen und Vorschriften über Produkteigenschaften bedeuten. Protektionistische Maßnahmen sind ferner als dritte Quelle politischer Renten zu betrachten und richten sich gegen Produzenten aus anderen Staaten.6 Zur Erzielung derartiger Renten kommt es zum gezielten Aufbau von Verbandsmacht, um so die starke politische und finanzwirtschaftliche Zentralisierung der europäischen Landwirt- schaftspolitik sowie ihre finanziellen Mittel im Interesse der eigenen Klientel auszunützen.7
„The rents delivered by the CAP provide the most important basis for the legitimacy these organizations have with their members.“ (Josling/Moyer 1991: 292) Um diese Renten nicht nur erzielen, sondern vor allem kontinuierlich gegen ihren Abbau verteidigen zu können, be- darf es intensiver Lobbyingbemühungen seitens der Agrarverbände.8
Bevor die unterschiedlichen Lobbyingaktivitäten dargestellt werden, erfolgt zunächst eine Definition des Lobbyings sowie eine Darstellung seiner Funktionen im europäischen Politik- gestaltungsprozess. Eine eingehende Begriffsbestimmung kommt besonders der aktuellen Diskussion über die verschiedenen Ansätze und Theorien der Interessenvermittlung bzw. In- teressenberücksichtigung in der EU entgegen (Crombez 2001: 29). In der Fachliteratur herrscht nämlich keinesfalls Einigkeit darüber, mit welchem theoretischen Modell sich die vielschichtige und sektorspezifische Interessenvermittlung auf der EU-Ebene erklären läßt.9
K. Rowley/Robert D. Tollison/Gordon Tullock (eds.) (1988). The political economy of rent-seeking. Boston.
Ergänzend siehe Gordon Tullock (1993). Rent-seeking. Aldershot, insbes. S. 80f.
6 Eine zusammenfassende Darstellung monetärer Leistungen sowie potenzieller Distributionsvorteile für Land- wirte findet sich in Jörg-Volker Schrader (1998). Agrarpolitische Irrwege zur Bewahrung von Bodenrenten?
Von Butterbergen zu Ökotälern. Kiel (Kieler Institut für Weltwirtschaft Arbeitspapier 325), S. 4ff.; sowie Tiedemann 1994: 34ff.
7 Siehe Märtz 1990: 18; ferner Erich Weede (1997). Verteilungskoalitionen, Rent-Seeking und ordnungspoliti- scher Verfall, in Andreas Boeckh/Peter Pawelka (Hrsg.). Staat, Markt und Rente in der internationalen Poli- tik. Opladen, S. 51-63, hier bes. S. 51-55; sowie Roland Vaubel (1994). The political economy of centraliza- tion and the European Community, Public Choice 59: 151-185.
8 In dieser Studie werden die Begriffe Lobby (oder Ableitungen davon wie Lobbying, Lobbyismus, Lobbyist) sowie „pressure group“ (in der hiesigen Terminologie ein Interessenverband) synonym verwendet.
9 So hebt die Mehrheit der Autoren die gleichzeitige Bedeutung einer Vielzahl von konkurrierenden nationalen und supranationalen Interessengruppen hervor, die Einfluss auf die Entscheidungen der politischen Akteure im europäischen Mehrebenensystem ausüben. Daraus deduzieren einige einen transnationalen bzw. suprana- tionalen Pluralismus. Siehe Christian H. A. Henning/Andreas Wald (2000). Zur Theorie der Interessenver- mittlung: Ein Netzwerkansatz dargestellt am Beispiel der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik, Politi- sche Vierteljahresschrift 41/4: 647-676; Wolfgang Schumann (1994). Das politische System der Europäi- schen Union als Rahmen für Verbandsaktivitäten, in Volker Eichener/Helmut Voelzkow (Hrsg.). Europäi- sche Integration und verbandliche Interessenvermittlung. Marburg, S. 71-108; Wolfgang Streeck/Philippe C.
Gleichzeitig bestehen teils eklatante Unterschiede in den Ansätzen sowie in der Qualität der Werke. Besonders stark vertreten sind einzelne Artikel und Fallbeispiele bzw. die Darstellung sektorenspezifischer Interessenvertretung (Pedler/Van Schendelen 1994; Greenwood/Grote/
Ronit 1992). Umfassende Monographien, wie die von Greenwood (1997), stellen eine Aus- nahme dar. Neben Greenwood bilden Mazey und Richardson oder auch Van Schendelen einen Kern derjenigen Autoren, welche den Gegenstand seit Jahren begleiten und eine Viel- zahl an Publikationen hierzu veröffentlicht haben. Wertvolle Ergänzungen stellen außerdem Einzelwerke dar, wie z.B. die Dissertation von Buholzer (1998) oder Teuber (2001).
2.1.1. Begriffsbestimmung
Das Phänomen des Lobbyings ist nicht neu. Jedoch fällt bei der wissenschaftlichen Befassung mit Lobbyismus auf, dass - trotz zunehmender Bedeutung der EU sowie der Fülle europapoli- tischer Literatur - der Bereich des Lobbyings nur mäßig erschlossen ist, besonders gemessen an dessen Relevanz und Omnipräsenz.10 Theoretische Ansätze zu Lobbying sind kaum vor- handen, eine der wenigen Ausnahmen verfasste Potters (1992). Fachliteratur über konkrete Verlaufsformen von Lobbyarbeit in der EU, vor allem hinsichtlich der heute gängigen Akti- vitäten und Verhaltensweisen der Lobbyisten, der Arten von Lobbytätigkeiten sowie der ver- schiedenen Typen von Lobbyisten, existiert ebenfalls nur spärlich.11
Schmitter (1994). From national corporatism to transnational pluralism. Organized interests in the Single European Market, in Eichener/Voelzkow, S. 181-215. Andere dagegen charakterisieren das europäische Interessenvermittlungssystem vielmehr als sektoral korporatistisch und heben dabei auf die enge Verbindung zwischen Bauernlobby und der Europäischen Kommission ab. Vgl. Michael J. Gorges (1996). Euro-corpo- ratism? Interest intermediation in the European Community. Lanham; Svein S. Andersen/Kjell A. Eliassen (1991). European Community lobbying, European Journal of Political Research 20: 173-187. Schließlich betonen wiederum andere Autoren die enge Verbindung zwischen nationalen Bauernverbänden und natio- nalen Landwirtschaftsministerien und sprechen folglich von national klientelistischen Strukturen, die vor allem für die Interessenvertretung bei Verhandlungen im Rat entscheidend sind (Kohler-Koch 1992).
10 „[W]e all perfectly know what it is, until we are asked to tell.“ Zit. nach Robin H. Pedler/Marinus P. van Schendelen (1994). Preface, in dies. (eds.). Lobbying the European Union. Companies, trade associations, and issue groups. Aldershot, S. XI-XII, hier S. XI. Als Ursache dafür sehen Andersen/Eliassen (1995) besonders den nur erschwert möglichen Zugang zu den Daten, die für empirische Studien benötigt werden.
Außerdem liegen dem Lobbying äußerst komplexe Prozesse zugrunde, die der Darstellung gut nachvollzieh- barer Abhandlungen entgegenstehen. Zur Problematik der Erforschung des Lobbyismus in der EU siehe Svein S. Andersen/Kjell A. Eliassen (1995). EU lobbying: The new research agenda, European Journal of Political Research 27/4: 427-441, hier bes. S. 433. Siehe auch dies. (1993). Making policy in Europe. The Europeification of national policy-making. London, bes. S. 35-53.
11 In der Forschung wird häufig darauf hingewiesen, dass eine Analyse des Lobbyismus auf europäischer Ebene berücksichtigen muss, dass im Gegensatz zu etablierten Lobbyingkulturen (wie z.B. in den USA) das Lobby- System in Brüssel sich noch immer in einer Formierungsphase befindet. Vgl. Andersen/Eliassen 1991: 173;
und Manfred Strauch (1993). Lobbying – Die Kunst des Einwirkens, in ders. (Hrsg.). Lobbying. Wirtschaft und Politik im Wechselspiel. Frankfurt/M.: FAZ, S. 17-60, hier S. 24. Diese Feststellung gilt jedoch nur für solche Politikbereiche, die seit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), dem Maastrichter und Amster- damer Vertrag vergemeinschaftet wurden (Mazey/Richardson 1993a: 192). Die Bauernverbände und die
Der Terminus „Lobbying“ besitzt eine angelsächsische Tradition und bezieht sich auf die Zu- sammenarbeit von politischen Entscheidungsträgern und Interessenvertretern aus der Gesell- schaft. Ursprünglich bezeichnet er die Wandelhalle oder das Foyer im englischen und ameri- kanischen Parlamentsgebäude und symbolisiert damit den Raum der Begegnung zwischen Abgeordneten und Interessenvertreter zur Informationsbeschaffung sowie zur Einflussnahme (Stern 1992: 93-96). Im Laufe des 19. Jahrhunderts entwickelte sich der Lobbyismus in den USA zu einem Geschäft zwischen Politikern und mächtigen Persönlichkeiten aus der Gesell- schaft, in dem der Austausch von Gefälligkeiten und Korruption durchaus übliche Praktiken darstellten. Politische Entscheidungen wurden nicht im Plenum abgestimmt, sondern vielmehr hinter verschlossenen Türen zwischen Politikern und Lobbyisten vereinbart. Eine Konsequenz dieser unlauteren Methoden ist, dass dem Begriff Lobbying bis heute eine negative, anrüchige Bedeutung angelastet wird (Von Alemann 2000: 3).
Um der Bandbreite der Lobbyingaktivitäten im europäischen Kontext gerecht zu werden, be- zeichnet Lobbyismus in der vorliegenden Arbeit die vielfältigen Bemühungen von Interessen- verbänden, um auf die Entscheidungsträger und Entscheidungsprozesse der Legislativen und Exekutiven durch präzise Informationen und Beziehungsnetzwerke einzuwirken.12 Diese zweckmäßige Verbindung kann als Kommunikationsbeziehung zwischen den verschiedenen Akteuren beschrieben werden, wodurch ein bestimmter Nutzen für beide Seiten erreicht wer- den soll. Auf der Seite der Einflussnehmer steht primär der Wunsch, Einfluss auf Gesetzes- entwürfe und politische Entscheidungen im eigenen Sinne zu nehmen. Politische Akteure dagegen erhoffen sich Fachinformationen und Unterstützung ihrer Arbeit (Crombez 2001: 5;
Kay 2000: 4). Unbestritten nützlich sind Interessenvertreter zudem als Experten und Fakten- sammler.13
Agro-Business beeinflussen dagegen den agrarpolitischen Entscheidungsprozess seit der Einführung der GAP und weisen bereits verfestigte Lobbyingstrukturen auf.
12 Ich folge hier weitgehend der Argumentation von Franz Urban Pappi/Christian H. A. Henning (1999). The organization of influence on the EC’s Common Agricultural Policy: A network approach, European Journal of Political Science Research 36: 257-281, hier S. 258; sowie Klemens H. Fischer (1997). Lobbying und Kommunikation in der Europäischen Union. Berlin, bes. S. 80.
13 Vgl. zu diesem Aspekt Georg Pfeifer (1995). Eurolobbyismus. Organisierte Interessen in der Europäischen Union. Frankfurt/M., hier S. 47; sowie Marinus P. van Schendelen (ed.) (1993). National public and private EC lobbying. Aldershot. Siehe weiter auch die allgemeinen Darstellungen von David Austen-Smith (1997).
Interest groups: Money, information, and influence, in Dennis C. Mueller (ed.). Perspectives on public choice. A handbook. Cambridge, S. 296-321, hier S. 314; und Randolph Sloof (1998). Game-theoretic mo- dels of the political influence of interest-groups. Boston, S. 58.
2.1.2. Funktionen des Lobbyings
Lobbying lässt sich strukturell in drei Funktionen unterteilen: Die erste zentrale Aufgabe einer Interessenorganisation besteht im aktiven Beobachten der Umwelt. Diese Beobachtung („veille stratégique“, Strauch 1993: 23) dient in erster Linie der frühzeitigen Erkennung rele- vanter Entwicklungen. Zweitens muss eine Interessengruppe alle wichtigen Informationen ermitteln, analysieren und bewerten.14 Sie dient dabei als Transmissionsriemen für ihre Mit- glieder und erfüllt insofern eine Service-Funktion. Erst in einem dritten Schritt versucht ein Interessenverband, auf den kollektiven Entscheidungsprozess Einfluss zu nehmen. Im all- tagssprachlichen Gebrauch wird der Ausdruck „Lobbying“ als Oberbegriff all dieser inte- ressengeleiteten Aktivitäten verwendet. Genauer umfasst er aber die drei aufgeführten Komponenten: Monitoring (kontinuierliche Beobachtung der Ereignisabläufe) – Bewertung und Beurteilung (um rechtzeitig Einfluss auf die Ausarbeitung von Richtlinien und Verord- nungen nehmen zu können) und schließlich das Lobbying im engeren Sinne, das aktive Beeinflussen des kollektiven Entscheidungsprozesses im politischen Raum.15 Während die beiden erstgenannten Funktionen des Lobbyings eine Institutionalisierung erlauben, ja erfor- dern, muss dem Lobbying im engeren Sinne ein grösserer Freiraum gewährt werden. Das Lobbying im engeren Sinne spielt sich nämlich zu einem grossen Teil informell und außer- halb der Bürozeiten ab.
2.1.3. Methoden des Lobbyings
Die Instrumente des Lobbyings auf europäischer Ebene besitzen mannigfaltige formelle und informelle Ausprägungen. Zu den formellen Einflussmöglichkeiten gehört die Abfassung von Stellungnahmen und Memoranden, die vor allem in einer relativ fortgeschrittenen Phase des Gesetzgebungsverfahrens der Kommission, dem Rat, dem Europäischen Parlament (EP) und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) zugeleitet werden. Darüber hinaus - und darauf haben sich die meisten Verbände bislang konzentriert - liegt der Schwerpunkt ihrer Tätigkeit besonders auf einem ständigen telefonischen, persönlichen und schriftlichen Kontakt mit den zuständigen Dienststellen der Kommission (in der Regel mit der zuständigen Generaldirektion (GD)). In diesem Zusammenhang ist es selbstverständlich, dass die ständige Präsenz, wozu
14 Hier geht es im wesentlichen auch um nicht generell veröffentlichte Informationen, also um „information en amont“, die zu identifizieren, lokalisieren und zugänglich zu machen eine wesentliche Funktion des Lobby- ings kennzeichnet. Siehe in diesem Zusammenhang Strauch 1993: 21, 49.
15 Ähnliche Funktionen des Lobbyings identifiziert auch Fischer 1997: 35, 74.
auch die räumliche Präsenz des Sekretariats in Brüssel gehört, und die systematische Kontakt- pflege entscheidend für eine rechtzeitige und wirksame Interessenvertretung des Verbandes ist (Nollert 1997: 121).
Das Spektrum des informellen Lobbyings umfasst nach Van Schendelen (1993: 3) „the infor- mal exchange of information with public authorities as a minimal description on the one hand, and as a trying informally to influence public authorities as a maximal description on the other hand“. Eine Darlegung solch informeller Beeinflussungsmethoden ist jedoch bei weitem nicht so einfach wie die der institutionalisierten Formen.16 Denn nicht umsonst spricht Wür- tenberger (1980: 35) vom Bereich der „grauen Zonen wenig transparenter Verbandsmacht“.
So können verschiedene Folgerungen nur vermutet, manche lediglich verallgemeinert oder als Ergebnis einer Übertragung nationaler Muster auf die europäische Ebene betrachtet werden.
Ein beobachtbares (und auch auf nationaler Ebene auftretendes) Phänomen ist der Versuch der Besetzung relevanter Positionen in europäischen Institutionen mit Personen, die den ver- bandlichen Interessen nahe stehen.17 Dies ist sowohl bei der Kommission als auch bei den Arbeitsgruppen des Rates relativ gut möglich. Außerdem ist im Vorfeld institutioneller Ein- flussnahme über das Ausschusswesen der Kommission in der Regel die Nominierung ent- sprechender Teilnehmer durch die nationalen Regierungen erforderlich (Kohler-Koch 1992:
102). Die informelle Einflussnahme erfolgt in diesem Fall bereits im nationalen Vorfeld.
Neben formellen Ausschüssen werden Interessenverbände auch in einer Vielzahl weiterer informeller Beratungsgremien, Round Tables oder anderer Formen der Konsultation einbezo- gen. Partiell kann dabei zwischen Gremien unterschieden werden, die von nationalen, und solchen, die von europäischen Verbänden besetzt werden, so dass auch im Ausschusswesen, das im nächsten Kapitel nähere Erläuterung findet, mal das intergouvernementale, mal das supranationale Element der EU dominiert.
16 Studien hinsichtlich der informellen Einflussmöglichkeiten von Verbänden sind in der Literatur relativ selten.
Einzelne Angaben finden sich allerdings in Jörg Teuber (2001). Interessenverbände und Lobbying in der Europäischen Union. Frankfurt/M., hier S. 83f.; Carolin Richter (1997). Lobbyismus und Abgeordnetenbe- stechung. Legitimität und Grenzen der Einflussnahme von Lobbyisten auf Abgeordnete. Aachen, hier S. 17f.;
Ingeborg Tömmel (1994). Interessenartikulation und transnationale Politikkooperation im Rahmen der EU, in Eichener/Voelzkow, S. 263-282, hier S. 273; Kohler-Koch 1992: 103; sowie Konrad Schwaiger/Emil Kirch- ner (1981). Die Rolle der Europäischen Interessenverbände. Eine Bestandsaufnahme der Europäischen Ver- bandswirklichkeit. Baden-Baden, bes. S. 42-45.
17 Würtenberger (1980: 36) spricht in diesem Zusammenhang von „Ämterpatronage“. Thomas Würtenberger (1980). Die Verbändeproblematik aus europarechtlicher und integrationstheoretischer Sicht, in Karl Matthias
Zusammenfassend lässt sich festhalten: Lobbying stellt ein unerlässliches strategisches Instru- ment der organisierten Gruppen dar, das zur Interessenartikulation in einem politischen Sy- stem dient. Die Einflussnahme der Interessengruppen auf die Politikgestaltung stellt einen Prozess aus zwei Phasen dar: Zuerst müssen die Akteure Zugang zu allen wichtigen politi- schen Entscheidungsträgern erhalten. In der zweiten Phase muss es ihnen gelingen, die Ent- scheidungsträger im Sinne ihrer eigenen Zielvorstellungen zu beeinflussen. Um diesen Pro- zess näher zu beleuchten, erfolgt im Anschluß die Identifikation der lobby-relevanten politi- schen Akteure im legislativen Entscheidungsprozess der europäischen Agrarpolitik sowie der daraus resultierenden Lobbyformen für die landwirtschaftlichen Verbände.
2.2. Lobby-relevante Organe und Institutionen in der EU
Insgesamt betrachtet ist das politische System der EU lobbyorientierter als jedes andere natio- nale System in Europa (Andersen/Eliassen 1991: 178). Lobbying kann dabei über eine Viel- zahl an Ebenen und Routen erfolgen mit einer beinahe unübersichtlichen Anzahl an „access points“ (Van Schendelen 1993: 10; Greenwood/Grote/Ronit 1992: 10), die sowohl suprana- tionale als auch nationale Akteure umfassen (Greenwood 1997: 27ff.; Schumann 1994). Inso- fern ergeben sich komplexe Einflussmöglichkeiten für die nationalen Interessengruppen, die in supranationale sowie nationale Einflussstrategien zusammengefasst werden.18 Zu der Grup- pe lobby-relevanter Institutionen und Organe19 im Bereich der europäischen Agrarpolitik zäh- len vornehmlich die Europäische Kommission sowie der Ministerrat.20 Darüber hinaus bildet
Meesen (Hrsg.). Verbände und europäische Integration. Baden-Baden, S. 29-44. Siehe hierzu auch Simon Hix (1999). The political system of the European Union. Basingstoke, hier bes. S. 254.
18 Vgl. Pappi/Henning 1999: 259. Dieses Überangebot an potenziellen Einflusskanälen stellt sich derweil als problematisch heraus, denn während die Interessenverbände fortlaufend neue Strategien eines effektiveren Lobbyings entwickeln, sehen sich die politischen Entscheidungsträger in der EU der zunehmend schwierigen Aufgabe ausgesetzt, die Prozesse der Konsultation sowie die verschiedenartigen Implementationsprobleme zu koordinieren. Vgl. Sonia P. Mazey/Jeremy J. Richardson (1993c). Effective business lobbying in Brussels, European Business Journal 5/4: 14-24, hier S. 22; Gorges 1996: 42; sowie Andersen/Eliassen 1991: 185.
19 Die begriffliche Trennung von „Institutionen“ und „Organen“ ist in der Literatur nicht immer gegeben.
Grundsätzlich handelt es sich bei den europäischen Organen auch um Institutionen, aber nicht alle in diesem Kapitel beschriebenen Institutionen sind auch Organe der EU. Zur genaueren Definition wird der Vertrag von Amsterdam herangezogen, der in den Artikeln 189ff. vornehmlich den Ministerrat, die Kommission, das EP, den Europäischen Gerichtshof (EuGH) sowie den Rechnungshof als Organe der EU bestimmt. Vgl. Thomas Läufer (Hrsg.) (1998). Vertrag von Amsterdam. Texte des EU-Vertrages und des EG-Vertrages. Bonn, bes. S.
59, 155ff.
20 Das EP mit seinen Ausschüssen ist - trotz gewachsenen Kompetenzen – aufgrund des im Bereich der GAP geltenden Konsultationsverfahrens noch immer ein Diskussions- und Beratungsforum und keineswegs ein Organ, das bindende agrarpolitische Entscheidungen fällen kann. Ganz allgemein besitzen die europäischen Parteien und das Parlament nur geringe Attraktivität für die europäischen Agrarverbände. Beziehungen wer- den daher eher zur Kommission oder zu den verschiedenen nationalen Entscheidungszentren aufgebaut. Zur limitierten Rolle des EP im agrarpolitischen Entscheidungsprozess siehe Mazey/Richardson 1993a: 201-203;
sowie Hix 1999: 253. Oft vernachlässigt wird auch der WSA, dessen Stellungnahmen durchaus indirekte
das sehr komplexe Ausschusswesen der Union das wesentliche Einfallstor für Lobbyisten.
Der Europäische Rat spielte in der jüngeren Vergangenheit insbesondere bei grundlegenden Reformen der GAP eine wichtige Rolle. Agrarpolitische Streitfragen, die im Rat der Land- wirtschaftsminister keine Lösung finden, werden zunehmend an die nächsthöhere Ebene, der Ebene der Staats- und Regierungschefs, weitergeleitet (Josling/Moyer 1991: 23).
2.2.1. Die Europäische Kommission
Der Kommission der EU werden vier Aufgaben zugewiesen: Sie gilt als die Hüterin der Ver- träge, als das Exekutivorgan der EU (in dieser Funktion übt sie auch die Außenvertretung, z.B. in den GATT/WTO-Verhandlungen21), als Initiatorin der Unionspolitik und als Vertrete- rin des supranationalen Interesses der EU im Rat. Obwohl häufig Initiativen durch die Mit- gliedstaaten motiviert sind, hat die Kommission das Recht, diese Initiativen zu bewerten und in konkrete Vorschläge umzusetzen. Für die Politikformulierung als Ausgangspunkt einer Policy ist besonders ihre Rolle als Initiatorin bedeutend, aber auch ihre Position im Rat kann bei der Ausformulierung einzelner Rechtsakte entscheidend sein.22
Die Ausarbeitung der Kommissionsbeschlüsse und Vorschläge an den Rat muss in zwei Pha- sen unterteilt werden: einmal die Festlegung der politischen Leitlinien und zum anderen die Erarbeitung der praktischen (meist technischen) Einzelheiten. Die Leitlinien ihrer Politik ent- wickelt die Kommission, indem sie auf höchster Ebene Gespräche und Konsultationen mit wichtigen Politikern und Verwaltungsbeamten der Mitgliedstaaten, aber auch mit Vertretern privater Interessen führt. Bereits an dieser Stelle wird der starke nationale Einfluss auf die Fortentwicklung und die Agenda der EU deutlich. Nachdem die politischen Leitlinien be-
Wirkungen auf agrarpolitische Entscheidungsprozesse entfalten können. Als Organ der Union handelt es sich hierbei um die institutionalisierte Interessenvertretung wirtschaftlicher und sozialer Gruppen der EU. Zu seinen Aufgaben zählt es, im Entscheidungsverfahren den Rat und die Kommission über Stellungnahmen zu beraten, die in begrenzten Fällen sogar zu dessen Anhörung verpflichtet sind. Die Lobbyrelevanz des WSA ist jedoch in den hier untersuchten Fällen sehr gering, so dass er vernachlässigt werden kann. Vgl. Ulrich von Alemann (2000). Vom Korporatismus zum Lobbyismus? Die Zukunft der Verbände zwischen Globalisie- rung, Europäisierung und Berlinisierung, Aus Politik und Zeitgeschichte B 26-27: 3-6, hier S. 5; sowie Helen Wallace (2000). The institutional setting. Five variations on a theme, in dies./William Wallace (eds.). Policy- making in the European Union. 4th ed. Oxford, S. 3-37, hier S. 25.
21 Vgl. z.B. William D. Coleman/Stefan Tangermann (1999). The 1992 CAP reform, the Uruguay Round, and the Commission: Conceptualizing linked policy games, Journal of Common Market Studies 37/3: 385-405.
22 Siehe Willi Schnorpfeil (1996). Sozialpolitische Entscheidungen der Europäischen Union. Modellierung und empirische Analyse kollektiver Entscheidungen des europäischen Verhandlungssystems. Berlin, hier S. 32ff.
Vgl. zur supranationalen oder intergouvernementalen Orientierung der Kommissionsbeamten bes. Liesbet Hooghe (1999). Supranational activists or intergovernmental agents? Explaining the orientations of senior Commission officials toward European integration, Comparative Political Studies 32/4: 435-463.
schlossen sind, beginnt die Ausarbeitung der Vorschläge durch die Kommission bzw. die zu- ständige GD.
Im Interesse ihrer eigenen Machtstellung im EU-Institutionengefüge und zur Gewinnung eigenständiger, nicht von den Interessen und Absichten der Mitgliedstaaten abgeleiteter Legi- timität hat die Europäische Kommission bereits frühzeitig versucht, auf die Organisierung transnationaler Verbandszusammenschlüsse hinzuarbeiten und sich dadurch eigene Informa- tionsquellen erschlossen (Streeck/Schmitter 1996: 170). Angesichts ihrer Doppelfunktion als zentrale gemeinschaftspolitische Instanz und als Verwaltungseinrichtung stellt die Kommis- sion somit den „klassischen Anlaufspunkt“ für Interessenverbände dar (Fischer 1997: 49; An- dersen/Eliassen 1993: 30). Als neutraler Akteur, der nicht systematisch die Interessen eines Mitgliedstaates vertritt, betreibt sie eine Politik der „portes ouvertes“23. Diese Politik äußert sich in mehreren Formen der Einbeziehung von Interessengruppen: Sie reichen etwa von in- korporierten Beteiligungen in Expertenanhörungen, Sachverständigenanhörungen und diver- sen Ausschüssen (Nollert 1997: 113) bis hin zu informellen Konsultationen (Algieri/Ro- metsch 1994: 135, 145ff.; Héritier 1995: 8ff.), denn „[t]he Commission is heavily dependent on the expertise brought in from outside the institution.“ (Cini 1996: 121) Butt (1991) führt diesen Gedanken weiter aus:
„[T]he Commission, for its part, both, wants and needs contact with the many interest groups in Europe. It too needs information about the variety of positions and aspirations of Euro groups and national pressure groups, as well as factual information which may be slow in arriving from natio- nal governments. Such information will often be essential material upon which to construct propo- sals and policies which will have a community application.“24
Die Interessengruppen können dabei sowohl von den Auswirkungen initiierter Gesetze betrof- fen sein oder aber die Kommission auf Handlungsbedarf aufmerksam machen. Dabei gibt es mannigfaltige Möglichkeiten, wie Einfluss auf die Gesetzgebung durch Interessenverbände ausgeübt werden kann. Neben dem Wissen um den richtigen Adressaten kommt im Prozess der Interessenvermittlung vor allem dem richtigen „timing“ eine wesentliche Bedeutung zu.
23 Olivier de Schutter (1993). La fonction des groupes de pression, Courrier hebdomadaire 9: 17, zit. in Pfeifer 1995: 44. Vgl. hierzu auch Tiedemann 1994: 60.
24 Philip A. Butt (1985). Pressure groups in the European Community. London (University Association for Contemporary European Studies Occasional Paper 2), hier S. 16. Siehe auch A. G. Jordan/A. M. McLaughlin (1991). The logic of participation in Euro-groups: Some evidence from the car industry. Paper presented to a workshop on „Pressure groups and policy-making in the European Community“ 17.-19.05.1991. Oxford, hier S. 16; sowie Christophe Crombez (2001). Information, lobbying, and the legislative process in the European Union. Manuskript, hier bes. S. 5f., 28.
Entscheidend ist es daher, auf einen Gesetzesentwurf bereits in dessen Entstehungsphase ein- zuwirken,25 denn zum einen bedarf das mit dessen Formulierung betraute Personal zumeist des Expertenwissens von außen, zum anderen können die Gesetzesentwürfe kaum noch geän- dert werden, sobald sie diese erste Phase der schriftlichen Fixierung erst einmal überwunden haben.26 „Indeed, the final proposal adopted by the Council contains at least 80 per cent of the original Commission draft.“27 In vielen Fällen gelingt jedoch die Einflussnahme zum früh- möglichsten Zeitpunkt nicht, so dass Lobbying erst später einsetzt.
Wichtigster Einflusskanal der Interessengruppen stellt zunächst die GD VI für Landwirtschaft dar. Die Hauptaufgabe dieser GD ist die Vorbereitung von Kommissionsvorschlägen sowie die laufende Administration der GAP. Zu ihrer Beratung steht ein Heer an etablierten Aus- schüssen zur Verfügung.28 In sämtlichen Ausschüssen wird lediglich der Vorsitzende von der Kommission gestellt, alle weiteren Mitglieder entstammen mitgliedstaatlichen Verwaltungen.
Diese nationalen Ausschussmitglieder können auf diesem Weg zum Nutzen einer Interessen- gruppe ihres Landes bei der Gestaltung von Gesetzesentwürfen unmittelbar mitwirken. Zu
25 Vgl. in diesem Zusammenhang Tiedemann 1994: 86; Andersen/Eliassen 1993: 30; sowie Greenwood 1997:
36, die auf die entscheidende Bedeutung der frühstmöglichen Einflussnahme auf Gesetzesentwürfe durch In- teressenorganisationen hinweisen.
26 Siehe Andersen/Eliassen 1991: 181. Aus der Sicht der Europäischen Kommission vgl. Robert Hull (1993).
Lobbying Brussels: A view from within, in Mazey/Richardson, S. 82-94, hier bes. S. 83ff.
27 Zit. n. Michelle Cini (1996). The European Commission. Leadership, organisation, and culture in the EU administration. Manchester, hier S. 147. Die Tab. 1 im Anhang der vorliegenden Magisterarbeit gibt Aus- kunft über die institutionellen Abstimmungsgewichte und die relative Abstimmungsmacht in der europäi- schen Agrarpolitik. Aus der Vielzahl möglicher Machtbegriffe wird hier Macht als die Fähigkeit verstanden, ein Verhandlungsergebnis zu beeinflussen. Im Hinblick auf eine Spezifizierung der relativen Machtverteilung stehen prinzipiell unterschiedliche spieltheoretische Indizes zur Verfügung. Zur Messung der relativen Machtverteilung in Mehrkammersystemen haben sich in der nicht-kooperativen Spieltheorie besonders der Shapley-Shubik-Index sowie der Banzhaf-Index bewährt, die hier zur Messung der relativen Machtverteilung in der GAP herangezogen werden. Die Kommission weist – gemessen mit diesen beiden Indizes - die größte Abstimmungsmacht auf, d.h. den Darlegungen in diesem Kapitel zufolge und unter Berücksichtigung des Konzeptes der Gewinnkoalitionen hat die Kommission die höchste Ex-ante-Wahr-scheinlichkeit, dass ihre Idealposition den Ausgang der legislativen Entscheidung im Rat darstellt. Zum Shapley-Shubik-Index siehe Lloyd S. Shapley/Martin Shubik (1954). A method for evaluating the distribution of power in a committee system, American Political Science Review 48: 787-792; zum Banzhaf-Index siehe John F. Banzhaf (1965).
Weighted voting doesn’t work: A mathematical analysis, Rutgers Law Review 19: 317-343; sowie Manfred J.
Holler/Gerhard Illing (2000). Einführung in die Spieltheorie. 4. Aufl. Berlin, hier bes. S. 311ff. Die Tab. 1 im Anhang rekurriert auf die Mitgliedstaaten vor dem Beitritt Österreichs, Schwedens sowie Finnlands zur EU zum 01.01.1995. Dennoch lässt sich aus der Stimmenanzahl dieser drei Länder im Ministerrat (Österreich und Schweden je zwei, Finnland drei Stimmen) die Schlussfolgerung ziehen, dass die Tendenz der Abstim- mungsgewichte in der GAP auch nach 1995 erhalten geblieben ist.
28 Derzeit werden den Ausschüssen im Agrarbereich jährlich rund 2000 Rechtstexte zur Stellungnahme vorge- legt. Zum europäischen Ausschusswesen siehe Franz Urban Pappi/Willi Schnorpfeil (1996). Das Ausschuss- wesen der Europäischen Kommission: Grundstrukturen und Kommunikationsmöglichkeiten für Verbände, in Thomas König/Elmar Rieger/Hermann Schmitt (Hrsg.). Das europäische Mehrebenensystem. Frankfurt/M., S. 135-159; Gorges 1996: 23-30; sowie Marinus P. van Schendelen (1998). Prolegomena to EU committees as influential policymakers, in ders. (ed.). EU committees as influential policymakers. Aldershot, S. 3-22, hier S. 5ff.
den weiteren Möglichkeiten der Einflussnahme zählt schließlich das gezielte Lobbying von Kommissaren oder deren Kabinettsmitgliedern (Greenwood 1997: 35) – sofern es sich hierbei nicht schon um (nationale) Interessenvertreter handelt (Andersen/Eliassen 1993: 30).
Zusätzlich wirken bei der Implementierung von Gesetzen weitere Ausschüsse und Arbeits- gruppen im Rahmen der sog. Komitologie29 mit, über die die Mitgliedstaaten Einfluss zu be- wahren versuchen: „Jealous of their national prerogatives, from the outset member states de- vised a complicated committee system, called comitology, to constrain the Commission’s exercise of implementing powers.“30 Durch dieses Verfahren wird bereits in der Phase der Policy-Formulierung eine Art Gleichgewichtslösung angestrebt, die einer späteren Ablehnung im Rat vorgreifen soll, so dass entweder Mehrheitsbeschlüsse möglich werden oder einstim- mige Entscheidungen durchgehen. Durch die Teilnahme der Kommission an allen Verhand- lungen wird deutlich, dass eine sehr enge Beziehung zwischen den Kommissionsbeamten und den Beamten der Mitgliedstaaten besteht.31 Da die Verhandlungen im Rat unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden, stellt die Kommission das Bindeglied für private Organisatio- nen dar. Im Politikfeld der europäischen Agrarpolitik sind daher die nationalen Spitzenver- bände institutionell sowohl mit der Kommission als auch mit den zuständigen Ministerien verknüpft.
29 Die Komitologie bezeichnet das Zusammenwirken der Europäischen Kommission mit Vertretern des Mini- sterrates bei der Implementation von Gemeinschaftspolitiken in speziellen Ausschüssen. Bevor Exekutiv- maßnahmen durch die Kommission getroffen werden, treten diese Ausschüsse zusammen und können da- durch maßgeblichen Einfluss nehmen. Über die Mitgliedschaft der nationalen Regierungen in den Ausschüs- sen wird die intergouvernementale Komponente gestärkt (Laursen 1996: 131). Nicht zuletzt sind die Aus- schüsse ein Instrument des Rates zur Kontrolle der Kommission. Siehe hierzu M. Pollack (1997). Delegation, agency, and agenda setting in the European Community, International Organization 51/1: 99-134; Finn Laursen (1996). The role of the Commission, in Svein S. Andersen/Kjell A. Eliassen (eds.). The European Union: How democratic is it?. London, S. 119-142; sowie C. Joerges/J. Neyer (1997). Transforming strategic interaction into deliberative problem-solving: European comitology in the foodstuffs sector, Journal of Euro- pean Public Policy 4: 609-625, hier S. 614.
30 Zit. nach Desmond Dinan (1999). Ever closer union? An introduction to European integration. 2nd ed. Ba- singstoke, hier S. 67. Vgl. darüber hinaus auch Fabio Franchino (2000). Control of the Commission’s func- tions: Uncertainty, conflict, and decision rules, European Union Politics 1/1: 63-92, hier bes. S. 64ff.
31 Siehe Simon Hug (2000). Whose preferences?. Paper prepared for presentation at the Conference „Institu- tionalism and the study of the European Union: Progress and prospects for integration“ 24.-25.03.2000 at the University of Washington. Seattle, hier bes. S. 3; sowie ergänzend Christophe Crombez (1997). Policy ma- king and Commission appointment in the European Union, Außenwirtschaft 52/1-2: 63-82.
2.2.2. Der Ministerrat
Durch den Ministerrat, der das eigentliche Macht- und Entscheidungszentrum der Union dar- stellt (Eichener 2000: 184), werden vornehmlich die Interessen der Migliedstaaten vertreten.32 Zuständig für die europäische Agrarpolitik ist der Rat der Landwirtschaftsminister, die mit einem Stimmrecht in Relation zur Größe der Länder ausgestattet sind. „The Agricultural Council is a forum where farm interests are necessarily privileged.“ (Josling/Moyer 1991:
292) Da dieser sich aus nationalen Politikern zusammensetzt, wird das Verhalten jedes Mini- sters durch das Interesse der nationalen Regierung bestimmt (Zwaan 1995: 32ff.). Während den Verhandlungen im homogenen Agrarministerrat zeigt sich, dass die marktwirtschaftlichen Vorstellungen der Kommission gegenüber der Einstellung der Landwirtschaftsminister, die in erster Linie den Schutz der nationalen landwirtschaftlichen Betriebe und die Sicherung der landwirtschaftlichen Einkommen im Auge haben, zunehmend in den Hintergrund treten.33 Die Vorschläge, die von der Kommission an den Ministerrat weitergeleitet werden, sind daher meistens an politischer Durchsetzungsfähigkeit orientiert (Josling/Moyer 1991: 297). Im Falle der GAP bedeutet dies, dass sie sich nahe an den Interessen der einzelnen Agrarminister orientieren.34
32 Eine umfassende Monographie über den Ministerrat bieten Fiona Hayes-Renshaw/Helen Wallace (1997).
The Council of Ministers. Houndsmills. Zur zentralen Funktion des Rates siehe weiter auch Fiona Hayes- Renshaw (1996). The role of the Council, in Andersen/Eliassen, S. 143-163; sowie Jan M. M. van den Bos (1994). The European Community, decision making, and integration, in Bruce Bueno de Mesquita/Frans N.
Stokman (eds.). European Community decision making. Models, applications, and comparisons. New Haven, S. 17-32, hier S. 22f. Aus der älteren Literatur vgl. William F. Averyt (1975). Eurogroups, clientela, and the European Community, International Organization 29/3: 949-972.
33 Vgl. hierzu den Hinweis eines Referatsleiters im Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Gesundheit auf „[d]ie Fähigkeit der Gemeinschaft zu schnellen agrarpolitischen Entscheidungen auch und gerade in Bereichen höchster politischer Schwierigkeit und größter technischer Komplexität [...]. Es kann wohl festgestellt werden, dass die Gemeinschaft – zumindest im Bereich der Agrarpolitik – entscheidungs- freudiger und –fähiger ist als viele ihrer Mitglieder“. Zit. in Erhard Schwinne (1994). Entscheidungsmecha- nismen in der EG-Agrarpolitik: Handlungsspielräume, Entscheidungsvorbereitung und Entscheidungsfin- dung, in Konrad Hagedorn/Anton Adelhardt (Hrsg.). Gesellschaftliche Forderungen an die Landwirtschaft.
Münster-Hiltrup, S. 143-150, hier S. 149. Siehe in diesem Zusammenhang auch Hug 2000: 3. Die massive Vertretung von Agrarinteressen kann trotz Kritik von seiten der Finanz- und Wirtschaftsminister nicht ver- hindert werden. Zu den immer wiederkehrenden Auseinandersetzungen zwischen den europäischen Agrar- und Finanzministern siehe Hix 1999: 253.
34 Normalerweise trifft der Ministerrat seine Entscheidungen hinter verschlossenen Türen; dasselbe gilt auch für den Europäischen Rat. Da die Sitzungen des Rates nicht öffentlich sind, ist nur sehr wenig darüber bekannt, was im einzelnen dort geschieht. Die Abstimmungsergebnisse wurden zwar in den letzten Jahren veröffent- licht, die Debatten bleiben aber stets vertraulich. Dies ist wahrscheinlich der Grund dafür, dass es sehr weni- ge empirische Untersuchungen zur Entscheidungsfindung des Ministerrates und des Europäischen Rates gibt.
Vgl. Thomas König (1997). Europa auf dem Weg zum Mehrheitssystem: Gründe und Konsequenzen natio- naler und parlamentarischer Integration. Opladen; sowie Helen Wallace (1991). The Council and the Com- mission after the SEA, in Leon Hurwitz/Christian Lequesne (eds.). The state of the European Community:
Policies, institutions, and debates in the transition years. Boulder, S. 19-31.
Die Beziehungen der Lobbyisten zum Rat unterscheiden sich daher grundsätzlich von denen zur Kommission. Auf der europäischen Ebene unterhält der Ministerrat kaum direkte und for- melle Beziehungen zu Interessenverbänden. „It is very difficult to change a proposal by the time it reaches the Council [...]. Proposals at this stage of the process, after all, represent a package of compromises among diverse interests.“ (Gorges 1996: 37) Vielmehr laufen die Beziehungen über die nationale Schiene zwischen nationalen Verbänden und der Regierung bzw. den nationalen Ministerien (Kay 2000: 8). Mitunter sehen sich landwirtschaftliche Inte- ressenvertreter auch direkt durch einen Minister repräsentiert, so dass „[i]t is not uncommon to see Ministers hurry downstairs during breaks in Ministerial level discussions at the Council of Ministers to brief waiting lobbies in the Council ante-rooms.“ (Greenwood 1997: 32)
Während das Vorschlagsrecht für Gesetze allein bei der Kommission liegt und die Entwürfe von Beamten der Kommission vorbereitet werden, sind nach wie vor nationale Beamte für die Vorbereitung der Entscheidungen des Ministerrates zuständig. Zusammen mit der Kommis- sion ist somit der Rat von größter Lobbyrelevanz. Ähnlich dem Verfahren in der Kommission müssen Lobbyisten versuchen, Mitglieder der Ratsarbeitsgruppen bzw. des Sonderausschus- ses Landwirtschaft35 für sich zu gewinnen oder noch effektiver bereits in den Mitgliedstaaten selbst zu lobbyieren, um die dort formulierten Anweisungen an die Vertretungen in Brüssel zu beeinflussen (Greenwood 1997: 31).
Eine Zusammenarbeit mit den nationalen Interessengruppen liegt in der Regel auch im In- teresse der jeweiligen Regierung, die wiedergewählt werden möchte (Moravcsik 1993b: 483;
Mazey/Richardson 1993c: 18). Da der Ministerrat das Organ der mitgliedstaatlichen Interes- sen par exellence ist, sind die Erfolgsaussichten umso größer, je mehr die von den Lobbyisten
35 Analog zum COREPER spielt im Ministerrat im Landwirtschaftsbereich der Sonderausschuss Landwirtschaft eine entscheidende Rolle. Gesetzesentwürfe, die dem Rat von der Kommission zugewiesen werden, werden diesem Sonderausschuss zugeleitet, der sie wiederum an die einzelnen (Rats-)Arbeitsgruppen delegiert.
Aufgabe dieses hierarchisch aufgebauten Apparates ist es, die zahlreichen Aufgaben möglichst frühzeitig zu bewältigen und nur strittige Punkte von der nächsthöheren Ebene verhandeln zu lassen. Dementsprechend beraten als erstes die in den „working groups“ wirkenden Vertreter der Mitgliedstaaten über die Entwürfe der Kommission unter Berücksichtigung ihres Expertenwissens sowie der jeweiligen nationalen Interessenlage.
Vorgänge, die in den vorläufigen Übereinstimmungen im Sonderausschuss Landwirtschaft erreicht werden (sog. A-Punkte), werden später im Agrarministerrat ohne Diskussion angenommen. Siehe bes. Barbara Burk- hardt-Reich/Wolfgang Schumann (1983). Agrarverbände in der EG. Das agrarpolitische Entscheidungsge- füge in Brüssel und den EG-Mitgliedstaaten unter besonderer Berücksichtigung des Euro-Verbandes COPA und seiner nationalen Mitgliedsverbände. Kehl, hier S. 44f. Zu der hohen Anzahl an Ausschüssen und Ar- beitsgruppen, die vom Ministerrat eingesetzt werden, siehe Jan Bayers/Guido Dierickk (1998). The working groups of the Council of the European Union: Supranational or intergovernmental negotiations, Journal of Common Market Studies 36/3: 289-317; sowie Hayes-Renshaw/Wallace 1997: 70-100.
