21 Recht der Nachhaltigen Entwicklung

Recht der Nachhaltigen Entwicklung

herausgegeben von Wolfgang Kahl

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Wolfgang Kahl

Nachhaltigkeitsverfassung

5., neu bearbeitete Aufl

Reformüberlegungen

Mohr Siebeck

W o l f gan g K ahl, geboren 1965; D irektor des Instituts für deutsches und europäisches Verwaltungs recht sowie der F orschungsstelle für Nachhaltigkeitsrecht der Universität Hei- delberg.

ISBN 97 8-3-16-15597 1-6

ISSN 1862-0426 (Recht der Nachhaltigen Entwicklung)

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Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung . . . 1

B. Nachhaltigkeit im Grundgesetz – der Status q uo . . . 7

I. D as (weitgehende) ex plizite Schweigen des Grundgesetzes zur Nachhaltigkeit . . . 7

II. Ausreichende implizite Nachhaltigkeitsverfassung? . . . 9

III. Generelle Notwendigkeit der Normierung von Nachhaltigkeit im Grundgesetz . . . 14

C . Materielle Nachhaltigkeitsverfassung de constitutione ferenda 21

I. Staatsziel Nachhaltigkeit (Art.  20b GG n. F.) . . . 21

II. Begriff, Rechtsnatur und positive Wirkungen . . . 22

1. Begriff . . . 22

2. Rechtsnatur . . . 23

3. Positive Wirkungen . . . 25

a) Gesetzgebung . . . 26

b) Ex ekutive . . . 27

c) Judikative . . . 28

d) Bürger . . . 29

III. Kritik und Metakritik . . . 32

1. Zu hohe Komplex ität . . . 33

2. Geringe Steuerungskraft . . . 35

3. Einschränkung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers . . . 37

4. Gefährdung der sozialen Gerechtigkeit . . . 40

5. Beför derung einer Entwicklung zum „Jurisdiktionsstaat“ . . 41

IV. D er doppelte „L ackmustest“: Gemeinwohlrelevanz und Abstraktionshö he . . . 43

V. Ein Seitenblick: Art.  37 GRCh . . . 48

VI. Zwischenergebnis . . . 50

VI

D . F ormelle Nachhaltigkeitsverfassung de constitutione ferenda . 53

I. Ergänzungsfunktion einer (gestärkten) formellen Nachhaltigkeitsverfassung . . . 53

II. Elemente direkter D emokratie . . . 55

1. D er Nutzen direktdemokratischer Elemente für Nachhaltige Entwicklung . . . 58

2. D as konkrete Ergänzungspotenzial direktdemokratischer Instrumente . . . 66

3. D ie Nachhaltigkeitsfähigkeit des (deutschen) Volkes . . . 70

4. D ie Nachhaltigkeitstauglichkeit einzelner Instrumente direkter D emokratie . . . 76

a) Volksinitiative . . . 76

aa) D ie Volksinitiative in Ö sterreich (Art.  41 Abs.  2 B-VG) . . . 76

bb) Empirische Befunde . . . 79

(1) Volksbegehren „Bildungsinitiative“ . . . 79

(2) Volksbegehren „Gegen T T IP/C ET A“ . . . 81

(3) Volksbegehren „Atomfreies Ö sterreich“ . . . 83

(4) Gesamtbewertung . . . 84

cc) Ausgestaltung . . . 85

dd) Zwischenergebnis . . . 87

b) Volksgesetzgebung . . . 87

c) Referenden . . . 95

aa) F akultatives Referendum . . . 95

bb) O bligatorisches Referendum . . . 100

d) Stufenmodell . . . 104

III. Nachhaltigkeitsrat . . . 105

1. Zielsetzung . . . 108

2. Kompetenzen . . . 111

a) Erstattung von Gutachten . . . 111

b) Abgabe von Stellungnahmen . . . 111

c) Aufschiebendes („suspensives“) Vetorecht . . . 114

d) Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren . . . 118

3. Normative Verankerung . . . 118

4. D emokratische L egitimation, insbesondere Wahl, Nachfolge von Mitgliedern und Amtszeit . . . 120

5. Besetzung . . . 123

6. Normierungsvorschlag . . . 125

VII

I n hal tsv erz eichn is

IV. Nachhaltigkeitsprüfung . . . 126

1. Zielsetzung . . . 126

2. Verhältnis zur Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie . . . 129

3. Prüfverfahren . . . 132

4. Kontrolle . . . 133

5. Weitere Reformansätze . . . 135

E. Zusammenfassung und Ausblick . . . 137

L iteraturverzeichnis . . . 143

Sachregister . . . 167

A. Einleitung

Nachhaltigkeit ist zu einem Mode ort ge orden, elches inflationistisch und dabei häufig unreflektiert gebraucht ird.

Es verwundert daher auf den ersten Blick nicht, dass in der deutschen Rechtswissenschaft nach wie vor eine große Skepsis gegenüber dem Begriff der Nachhaltigkeit vorherrscht, legt doch gerade die uris rudenz mit Recht ert auf eine räzise Begrifflichkeit. Der ermi- nus der Nachhaltigkeit bzw. – hier synonym verstanden

– der Nachhaltigen Entwicklung wird folglich von der herrschenden Staatsrechtslehre als steue- rungssch ach und inhaltsarm beiseitegeschoben. Den einen gilt er als ort des Zeitgeistes

ohne klare Substanz, den anderen als wachstums- und technik- feindlicher Romantizismus, in dem sich der Glaube an längst überholte Ein- heitsvorstellungen widerspiegele

.

Dessen ungeachtet ist die sehr alte, in der Forst irtschaft ver urzelte

Idee der Nachhaltigkeit seit dem Bericht des C l u b of R o m e über Die Grenzen des

1 Von einem „terminologischen Passepartout“ spricht F . U ek ö tter, APuZ 31–32/20124, 9 (13). Vgl. auch M . B au chm ü l l er, APuZ 31–32/2014, 3 (4): „ein Begriff wird gekapert“; I . P u f é , Nachhaltigkeit, 2.  Aufl. 2014, S.  1 ff.

2 Der s non me Begriffsgebrauch von Nachhaltige Ent icklung und Nachhaltigkeit entspricht der herrschenden Meinung, vgl. nur H . A . W o l f f, Ba VBl.  2015, 3 7 (3 7) H . - J . M en z el, ZRP 2001, 221 (223).

3 So mit Blick auf ein Staatsziel Generationengerechtigkeit G . D eter, R 2012, 157 (1 2). Das iel sei aus einem dem eitgeist verhafteten, idealistischen Übersch ang gebo- ren“.

4 U . D i F ab io , R 10 (2011), 5 ( f.). Nach D i F ab io ist die Nachhaltigkeitsidee so konservativ ie der F rster, der im odenmantel durch den ald streift (a. a. ., ). hn- lich J . H . K l em en t, N -aktuell 33 201 , 17, der von einer romantischen Gro formel spricht.

5 Berichtend zur Kritik am Nachhaltigkeitskonzept E . M . F ren z el, Nachhaltigkeit als rinzi der Rechtsent icklung , 2004, S.  44 ff.

6 Ausführlich dazu K . M athis, Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit, 2017, S.   ff. vgl. auch F . U ek ö tter, APuZ 31–32/2014, 9 (10 ff.); I . P u f é , APuZ 31–32/2014, 15 (16).

2

achstums (1 72)

, s ätestens aber dem Brundtland-Bericht (1 7)

und den Dokumenten der NCED- onferenz ( eltgi fel ) über m elt und Ent ick- lung von Rio de Janeiro (1992)

als Menschheitsaufgabe global anerkannt

und durch den Rio-Nachfolge-Prozess

weiter konkretisiert und mit Einzelzielen angereichert worden

.

Kurz gesagt ist es die Botschaft dieses Prozesses, das Recht der „ärmeren“ Staaten auf wirtschaftliche und soziale Entwicklung bei gr tm glicher Schonung der natürlichen ebensgrundlagen so ie das Interes- se künftiger Generationen an gleich ertigen ebensbedingungen unter Siche- rung hinreichender Entscheidungs- und Entfaltungsoptionen

(insbesondere

7 D . L . M ead o w s ( rsg.), Die Grenzen des achstums. Bericht des Club of Rome zur age der Menschheit, 1 72. Vgl. s äter auch noch D . H . M ead o w s/ D . L . M ead o w s/ J . R an d ers, Die neuen Grenzen des achstums, 1 2 D . H . M ead o w s/ J . R an d ers / D . L . M ead o w s, Die Grenzen des achstums das 30- ahre- date, 4.  Aufl. 2012 ferner J . R an d ers, 2052. Der neue Bericht an den Club of Rome, 2012.

8 nited Nations ( rsg.), Re ort of the orld Commission for Environment and Develo - ment, ur Common Future, 1 7, deutsche Fassung bei V . H au f f (Hrsg.), Unsere gemeinsame

ukunft, 1 7 berichtend dazu K . M athis, Nachhaltige Entwicklung und Generationenge- rechtigkeit, 2017, S.   7 ff. interessant auch J . R ad k au , Geschichte der ukunft, 2017, S.  333 ff.

9 u den dort beschlossenen Dokumenten s. K . F . G ä rd itz, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.  137 (13 f.) W . K ahl, in: ders., a. a. ., S.  1 (7 mit Fn.  3 ) näher zum Ganzen K . M athis, Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit, 2017, S.  13 ff.

10 Vgl. insbesondere die Grundsätze 3 und 4 der Rio-Deklaration.

11 Überblick dazu, aber auch zu eiteren onkretisierungen auf Ebene der internationa- len olitik und des geltenden V lkerrechts, bei K . M athis, Nachhaltigkeit und Generationen- gerechtigkeit, 2017, S.  151 ff., 15 ff., 20 ff. bündig R . Schm id t/W . K ahl/K . F . G ä rd itz, Um-

eltrecht, 10.  Aufl. 2017,  1 Rn.   f.,   Rn.  13 ff.

12 Hinzuweisen ist zuletzt auf die „Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“ (auch eltzukunftsvertrag genannt N Doc. A RES 70 1 .un.org en develo ment desa o ulation migration generalassembl doc berichtend: J . F al k e, R 2015, f. ), die auf der UN-Konferenz in New York im September 2015 verabschiedet wurde und seit 1.1.201 die früheren, sog. Millenniumsent icklungsziele abgel st hat. Die Agenda formu- liert 17 globale iele für Nachhaltige Ent icklung (Sustainable Develo ment Goals SDG ), die das rinzi der Nachhaltigkeit mit der konomischen, kologischen und sozialen Ent- wicklung verknüpfen. Ein besonderer Schwerpunkt liegt dabei auf dem Zusammenhang von Armutsbekämpfung und Nachhaltigkeit.

13 Zur Entwicklungsgeschichte der Nachhaltigkeit grundlegend E . M . F ren z el, Nachhal- tigkeit als rinzi der Rechtsent icklung , 2004, S.  1 ff. vgl. ferner auch M . v . H au f f, Nach- haltige Ent icklung, 2.  Aufl. 2014, S.  1 ff. I . P u f é, Nachhaltigkeit, 2.  Aufl. 2014, S.  33 ff.

14 Das BVerfG s richt von der Achtung der Entscheidungsfreiheit auch künftiger Gene- rationen“ und der „Vorsorge für die dauerhafte Befriedigung von Gemeinschaftsinteressen“

und leitet beides aus dem Demokratie rinzi (Art.  20 Abs.  1 GG) ab, vgl. BVerfGE 7 , 311 (343) so ie ähnlich BVerfGE 132, 1 5 Rn.  124 135, 317 Rn.  173 ( flicht, eine irreversible rechtliche Präjudizierung künftiger Generationen zu vermeiden“); s. dazu auch A . V o ß k u hl e, in: Festschrift für laus olksdorf, 2014, S.  5 5 (5 f.) H . - J . P ap ier, zit. nach Deutscher Bundestag, arlamentarischer Beirat für nachhaltige Ent icklung, Ausschuss-Drs. 1 (23) 0-

3

A . E in l eitu n g

durch Vermeidung irreversibler Präjudizierung

) zu achten.

Auch im Zeitalter des Anthropozän

gilt: Nachhaltig ist eine Entwicklung, „that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs“

. eiter hei t es im Brundtland-Bericht: sustainable develo ment is not a fi ed state of harmon , but rather a rocess of change in hich the e loitation of resources, the direction of investments, the orientation of technological development, and institutional change are made consistent with future as well as present needs.“

In Anbetracht von Klimawandel, Artenster- ben, Energie ende, Staatsschuldenkrise, Flüchtlingskrise, demogra hischem

andel, Funktionsfähigkeit der sozialen Sicherungss steme, Steuergeldver-

2-A v. . .201 , S.  1 vgl. auch d ers., zit. nach Wortlautprotokoll der 50. Sitzung des Parla- mentarischen Beirats für nachhaltige Ent icklung, rotokoll-Nr.  1 50, S.  4 (4 f.). Die verfas- sungsrechtliche flicht (insbesondere des Gesetzgebers) zur Vorsorge bz . lanung im Inte- resse der künftigen Generationen aus Art.  20a GG betonend E . G assn er, DVBl.  2017, 43 (944 f.).

15 BVerfGE 132, 1 5 (247).

16 Zu dem hier zugrunde gelegten, ganz herrschenden integrativ-dreidimensionalen Kon- ze t von Nachhaltigkeit (Drei-Säulen- onze t) s. statt vieler und mit eiteren Nach eisen (auch auf die Gegenansicht eindimensional- kologisches onze t ) En u te- ommission des 13. Deutschen Bundestags Schutz des Menschen und der m elt iele und Rahmen- bedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung“, Konzept Nachhaltigkeit, B -Drs. 13 11200, S.  24 ff. A . G l aser, Nachhaltige Ent icklung und Demokratie, 200 , S.  44 ff. K . G ehn e, Nachhaltige Ent icklung als Rechts rinzi , 2011, S.  75 ff., 20 ff., as- sim; I . H ä rtel, in: dies. (Hrsg.), Nachhaltigkeit, Energiewende, Klimawandel, Welternäh- rung, 2014, S.  13 (21 ff.) J . K ersten , R 2014, 37 (3 ) K . M eß erschm id t, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.  1 5 (1 5, 1 ) A . W in d o f f er, Ver- fahren der Folgenabschätzung als Instrument zur rechtlichen Sicherung von Nachhaltigkeit, 2011, S.  5 ff., 114 f. u den ernelementen des Nachhaltigkeits rinzi s (Integration, interge- nerationelle Gerechtigkeit und intragenerationelle Gerechtigkeit) s. J . M o n ien , in: Härtel, a. a. ., S.  142 (147 ff.).

17 Dazu P . J . C ru tz en , Geolog of mankind: he Anthro ocene, Nature 415, 23 ff. vgl.

ferner T . K l u ge/ E . Schram m , Das Anthro ozän: m elt olitische erausforderungen einer neuen ra, in: eitschuh u. a. ( rsg.), ahrbuch kologie 201 , S.  55 ff. so ie J . K ersten , EurUP 2016, 312 (313 ff.); d ers., Das Anthro ozän- onze t, 2014, S.  15 ff., 45 ff., der das Nachhaltigkeitsprinzip allein jedoch für die Herausforderungen der anthropozänen Realität für normativ zu schwach und zu konservativ hält.

18 Re ort of the orld Commission on Environment and Develo ment: ur Common Future, 1 7 ( .un-documents.net our-common-future. df), S.  41, dort auch die onkre- tisierung durch die beiden Schlüsselkonzepte der „Bedürfnisse“ und der „Begrenzung“. Aus- führlich zum Ganzen W . K ahl, in: ders. ( rsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.  1 (7 f., ff.) A . G l aser, Nachhaltige Ent icklung und Demokratie, 200 , S.  43 f., 44 ff.

19 Re ort of the orld Commission on Environment and Develo ment: ur Common Future, 1 7 ( .un-documents.net our-common-future. df), S.  17.

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schwendung u.v. a.m. bleibt dieser Grundgedanke in seiner integrativen,

glo- balen und generationenübergreifenden Ausrichtung

aktueller denn je.

Dies gilt umso mehr, als die bisherige N achhal tigk eitsb il an z auf allen Ebenen er- nüchternd ausfällt (Umsetzungsdefizit).

Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüßen, dass sich auch die B u n d esrep u - b l ik D eu tschl an d seit geraumer Zeit zumindest einfach-gesetzlich

und poli- tisch

auf den Weg zum N achhal tigk eitsstaat gemacht und die Nachhaltig keits- idee mittlerweile in ihrer Rechtsordnung an zahlreichen Stellen verankert und überwiegend auch stufenweise normativ weiter konkretisiert hat (z. B. durch Ziele und Grundsätze des Umwelt- und Planungsrechts).

Freilich fehlt es bis-

20 Zuletzt wieder forciert für eine in tegrativ e Umweltpolitik SR U , Umweltgutachten 2016;

B M U B , Den kologischen andel gestalten, 201 .

21 Grundlegend zu diesen drei Wesensmerkmalen von Nachhaltigkeit A . G l aser, Nachhal- tige Ent icklung und Demokratie, 200 , S.  44 ff., 4 ff. vgl. auch W . K ahl, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.  1 (23 ff.).

22 In der endenz ie hier F . E k ard t, heorie der Nachhaltigkeit, 2.  Aufl. 201 , S.  27 ff.

I . P u f é, Nachhaltigkeit, 2.  Aufl. 2014, S.   7 ff.

23 Vgl. eingehend H . H ahn , Umwelt- und zukunftsverträgliche Entscheidungen des Staa- tes, 2017, S.   ff., 25 ff., 31 ferner F . E k ard t, Das rinzi Nachhaltigkeit, 2.  Aufl. 2010, S.   ff.

W . K ahl, in: ders. ( rsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.  1 (5 f., 23 f.); E . R ehb in d er, f 2015, 257 (2 0 f.) d ers., in: Koch/Hey (Hrsg.), Zwischen Wissen- schaft und olitik, 200 , S.   ( 7 ff.) R at f ü r n achhal tige E n tw ick l u n g, Fortschrittsbericht 2012 zur Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie, B -Drs. 17 721, S.  1 4 ff.

24  1 Abs.  5 S.  1 BauGB,  1 Abs.  2 R G,  1 G.

25 Hingewiesen sei allgemein auf die Einsetzung des Parlamentarischen Beirats für nach- haltige Ent icklung auf Bundesebene ab der 15. egislatur eriode (zuletzt: Bundestagsbe- schluss v. 1 .2.2014, B -Drs. 1 55 ) so ie die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, vgl. zu- nächst Bundesregierung ( rsg.), ers ektiven für Deutschland. nsere Strategie für eine nachhaltige Ent icklung 2002 (htt : .bundesregierung.de Content DE Anlagen Nach haltigkeit-wiederhergestellt/perspektiven-fuer-deutschland-langfassung.pdf?__blob=publi cationFile v 2), sodann Nationale Nachhaltigkeitsstrategie Fortschrittsbericht 2012, 2012 (htt : .bundesregierung.de Content DE Anlagen Nachhaltigkeit- iederhergest ellt 2012-05-21-fortschrittsbericht-2012-barrierefrei. df blob ublicationFile v 1) und zuletzt Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, Neuaufl. 201 (htt s: .bundesregierung.de

ebs Breg DE hemen Nachhaltigkeitsstrategie -eine-strategie-begleitet-uns nachhaltig keitsstrategie/_node.html) und speziell etwa auf Bundesregierung, Klimaschutzplan 2050 (htt s: .bmub.bund.de fileadmin Daten BM Do nload DF limaschutz klima schutzplan_2050_bf.pdf). S. zum Ganzen auch übergreifend (Mehrebenensystem) A . I n go l d , in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.  117 (124 ff.), insbesondere zu Nationalen Nachhaltigkeitskonze tionen a. a. ., S.  12 f.

26 ur Nachhaltigkeit als Rechtsbegriff und olitischer Begriff (Schleusen-, eit- bz . Verbundbegriff) s. E . M . F ren z el, Nachhaltigkeit als Prinzip der Rechtsentwicklung?, 2004, S.  57 ff. W . K ahl, in: ders. ( rsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.  1 ff. K . M a- this, Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit, 2017, S.  5 ff., 205 ff. D . M u rsw iek , NuR 2002, 641 ff.; E . R ehb in d er, NV 2002, 57 ff. d ers., f 2015, 257 (25 ff.).

5

A . E in l eitu n g

lang an einem hierzu assenden verfassungsrechtlichen Überbau : das Grund- gesetz ist nämlich noch immer sehr zurückhaltend gegenüber der Nachhaltig- keit.

ill Deutschland edoch tatsächlich zum Nachhaltigkeitsstaat erden, so genügen unverbindliche Strategien und Programme

ebenso wenig wie gesetz- liche Nachhaltigkeitsbestimmungen, sondern ist ie im Folgenden zu zeigen sein wird – auch eine Ausrichtung der V erf assu n g

am Nachhaltigkeitsziel von- n ten, die auf materieller (inhaltlicher) u n d formeller (organisatorisch-prozedu- raler) Ebene ansetzt (N achhal tigk eitsv erf assu n g).

27 S. hierzu sogleich unter B. I., II.

28 Grundlegend hierzu A . I n go l d , in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.  117 ff. vgl. ferner auch M . v . H au f f, Nachhaltige Ent icklung, 2.  Aufl.

2014, S.  15 ff.

29 Nicht eingegangen ird im Folgenden auf sonstige materielle onze te zur Effektivie- rung von Nachhaltigkeit (z. B. inhaltliche Anreicherung; Einschränkung des Abwägungspa- radigmas, Modifikation des grundrechtlichen Freiheitsverständnisses, Eigenrechte der Na- tur), vgl. dazu instruktiv E . R ehb in d er, f 2015, 257 (2 2 ff.), mit eiteren Nach eisen.

B. Nachhaltigkeit im Grundgesetz der Status uo

I. Das ( eitgehende) e lizite Sch eigen des Grundgesetzes zur Nachhaltigkeit

Das Grundgesetz kennt bislang kein e lizites Staatsziel der Nachhaltigkeit im soeben erläuterten integrativ-dreidimensionalen Sinne.

Gefordert wurde ein solches von einer Gruppe von 105 Abgeordneten, die am 9. November 2006

beim Deutschen Bundestag den Ent urf eines sogenannten Generationenge- rechtigkeitsgesetzes

einbrachten. Danach sollte ein neuer, mit Generationen- gerechtigkeit überschriebener Art.  20b in das Grundgesetz aufgenommen er- den, der lautet:

„ D er Staat hat in sein em H an d el n d as P rin z ip d er N achhal tigk eit z u b eachten u n d d ie I n teressen k ü n f tiger G en eratio n en z u s chü tz en . “

Dieser Vorschlag fand eine ge isse nterstützung im Schrifttum,

stieß aber (jedenfalls bislang) sowohl in der Politik

als auch der Wissenschaft

überwie-

1 S. dazu mit zahlreichen Nachweisen W . K ahl, D V 200 , 2 (3, 5 mit Fn.   , 40 f. ).

2 Vorbereitend irkte die obb -Arbeit der Stiftung für die Rechte zukünftiger Genera- tionen, vgl. J . T rem m el, APuZ 8/2005, 18 ff.; d ers., ZRP 2004, 44 ff.; d ers., in: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen ( rsg.), andbuch Generationengerechtigkeit, 2.  Aufl.

2003, S.  34 (3 4 ff.) zuletzt umfassend aus um elt konomischer und um eltethischer Sicht d ers., heorie der Generationengerechtigkeit, 2012.

3 Ent urf eines Gesetzes zur nderung des Grundgesetzes zur Verankerung der Genera- tionengerechtigkeit (Generationengerechtigkeitsgesetz), B -Drs. 1 33 zur Entstehungs- geschichte vgl. J . T rem m el, APuZ 8/2005, 18 (26 f.).

4 Vgl. et a im Grundsatz zustimmend, enngleich mit einem eigenen Formulierungsvor- schlag W . K ahl, D V 200 , 2 ( ): Der Staat hat in seinem andeln auch mit Blick auf die Interessen künftiger Generationen das Prinzip der Nachhaltigkeit zu beachten.“ Positiv auch T . H eb el er, Generationengerechtigkeit als verfassungsrechtliches Gebot in der sozialen Ren- tenversicherung, 2001, S.  23 ff. J . K ersten , Die Ver altung 40 (2007), 30 (315) J . W iel an d ,

R 201 , 473 (4 0 f., 4 2 f.).

5 So et a die u erungen von M . G ro sse- B rö m er, B - lenar rot. 1 11 , S.  1224 f. Be- richtend zum Scheitern des Vorstoßes, mit weiteren Nachweisen auf kritische Stimmen G . D eter, R 2012, 157 (1 2).

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gend auf Ablehnung und fiel am Ende der 1 . egislatur eriode dem Diskonti- nuitätsgrundsatz zum fer. Einen vorsichtigen neuen Anlauf unternahm der

arlamentarische Beirat für nachhaltige Ent icklung in der 1 . egislatur eri- ode: Er führte eine ffentliche Anh rung durch, bei der sich alle E erten (H an s- J ü rgen P ap ier, G esin e Schw an , J o achim W iel an d ) f ü r die Aufnahme eines Staatsziels Nachhaltigkeit in das Grundgesetz aussprachen.

Das eitgehende Fehlen einer Nachhaltigkeitsverfassung in Deutschland stellt bei rechtsvergleichender Betrachtung eher einen Sonderfall dar. Zahlrei- che ausländische Verfassungen haben die Nachhaltigkeit mittlerweile (in unter- schiedlicher Form und an unterschiedlicher Stelle) in ihren e t aufgenommen.

Dies gilt insbesondere für die E -Mitgliedstaaten,

aber auch für das sonstige Ausland

. Man kann sogar so weit gehen, die Nachhaltigkeit mittlerweile bereits zum gemeineuropäischen

Verfassungsrecht (I u s C o m m u n e E u ro p aeu m )

zu rechnen edenfalls befindet sie sich auf dem eg dorthin. in ge iesen sei nur beis ielhaft auf die franz sische Verfassung, die nach ihrer Reform im ahre 2004 die Nachhaltigkeit an prominenter Stelle

als Staatszielbestimmung ver- ankert hat sowie auf die Schweiz, die sich in ihrer Bundesverfassung an mehre- ren Stellen

auf das Nachhaltigkeitsprinzip und die Interessen der künftigen Generationen bezieht

. Das Grundgesetz, so scheint es, eist damit in verglei- chender Perspektive einen Entwicklungsrückstand, nämlich eine mangelnde Zukunftsgerichtetheit auf.

6 S. dazu die Nachweise bei W . K ahl, D V 200 , 2 (2 Fn.  4 ). u den Gründen für die Ablehnung s.u. C. I. und die dortigen Nach eise.

7 S. Wortlautprotokoll der 50. Sitzung des Parlamentarischen Beirats für nachhaltige Ent- icklung, rotokoll-Nr.  1 50.

8 Die Nachhaltigkeit und oder Generationengerechtigkeit findet sich et a in den Verfas- sungen von Belgien, Estland, u emburg, olen, ortugal, Sch eden und ngarn.

9 Grundlegend die vergleichende e tstufen-Anal se bei P . H ä b erl e, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.  1 0 (1 f.) hierauf aufbauend und fortschrei- bend unter Einbeziehung insbesondere auch der insoweit besonders ergiebigen ausländischen Regionalverfassungen zuletzt d ers., Der koo erative Verfassungsstaat aus ultur und als ultur, 2013, S.  522 ff., a. a. . (S.  503 ff.) auch zu Generationenschutzklauseln in neueren Verfassungen.

10 Begriff: P . H ä b erl e, EuGRZ 1991, 261 ff.

11 So P . H ä b erl e, in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.  1 0 (200) d ers., Der koo erative Verfassungsstaat aus ultur und als ultur, 2013, S.  541.

12 7. Er ägungsgrund, Art.  7 Charte de l Environnement 2004.

13 räambel, Art.  2 Abs.  2 und 4, Art.  73 BV.

14 Dazu G . B iaggin i, in: ahl ( rsg.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, S.  10 (10 ff.) A . G l aser, Nachhaltige Ent icklung und Demokratie, 200 , S.  74 ff.

P . H ä b erl e, in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.  1 0 (201).

9

I I . A u sreichen d e im p l iz ite N achhal tigk eitsv erf assu n g?

II. Ausreichende implizite Nachhaltigkeitsverfassung?

Der negative ex pl iz ite ( f o rm el l e) te tuelle Befund zur Nachhaltigkeit im Grund- gesetz k nnte freilich auch Ausdruck eines beredten Sch eigens der Verfas- sung bzw. eines bewussten Untätigbleibens des verfassungsändernden Gesetz- gebers sein. Dieses k nnte seinen Grund darin haben, dass die Nachhaltigkeit auf Verfassungsebene bereits einen hinreichenden im pl iz iten ( m ateriel l en ) Nie- derschlag in einzelnen Regelungen gefunden hat, denen sich bei wertender Ge- samtbetrachtung ein hinreichender Schutz der Nachhaltigkeit entnehmen lässt.

Eine e lizite Verankerung der Nachhaltigkeit im e t der Verfassung äre dann in der at nur noch von deklaratorischer Bedeutung, aber edenfalls nicht mehr z ingend, vor allem, enn man das Grundgesetz als eine vor Überregu- lierung zu bewahrende – bloße Rahmenordnung

versteht.

Bei einer Anal se des Grundgesetzte tes su b sp ecie der Nachhaltigkeit las- sen sich z ar einzelne, verstreute Normen finden, die e eils einen eilas ekt der Nachhaltigkeit formulieren, aber keine Garantie der Nachhaltigkeit im wei- ten (dreidimensionalen) Sinne.

u nennen ist zunächst das m eltstaatsziel des Art.  20a GG, das z ar die kologische Nachhaltigkeit regelt,

aber darüber hinaus keine Aussage über die Nachhaltigkeit trifft.

arallel verhält es sich mit der Schuldenbremse in Art.  10 Abs.  3, Art.  115 Abs.  2 GG, die zusammen mit dem Früh arns stem in Art.  10 a GG nur einen ( esentlichen) eilas ekt der irtschaftlich-finanziellen Nachhaltigkeit

15 Vgl. für dieses herrschende Verständnis stellvertretend E . - W . B ö ck en f ö rd e, N 1 7 , 2089 (2091, 2099); R . W ahl, Der Staat 20 (1 1), 4 5 (505 ff.) K . F . G ä rd itz, Atomausstieg ins Grundgesetz , 201 , S.  4 ff., 1 R . Stein b erg, JZ 1980, 385 (389).

16 Dies hat zuletzt ieder J . W iel an d , R 201 , 473 (475 ff.) differenziert nachge iesen vgl. ferner H . K u b e, in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.  137 (144 ff.).

17 BVerfGE 11 , 7 (110) H . Schu l z e- F iel itz, in: Dreier ( rsg.), GG, Bd.  2, 3.  Aufl. 2015, Art.  20a Rn.  3 A . V o ß k u hl e, in: Festschrift für laus olksdorf, 2014, S.  5 5 (5 ).

18 ur Nichtregelung der konomischen bz . sozialen Nachhaltigkeit durch Art.  20a GG wie hier A . G l aser, Nachhaltige Ent icklung und Demokratie, 200 , S.  231 f. H . - J . M en z el, ZRP 2001, 221 (225); U . Stein er, NZS 2004, 505 (505); M . K l eib er, Der grundrechtliche Schutz künftiger Generationen, 2014, S.  34 K . - P . So m m erm an n , in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Bd.  1, .  Aufl. 2012, Art.  20a Rn.  32 A . E p in ey, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG, .  Aufl. 2010, Bd.  2, Art.  20a Rn.  30 f. J . W iel an d , R 201 , 473 (475 ff.) A . W in d o f f er, Verfahren der Folgenabschätzung als Instrument zur rechtlichen Sicherung von Nachhaltig- keit, 2011, S.   4 f. a. A.: C . G rö p l, A R 133 (200 ), 1 (3 ) W . F ren z, R 4 (1 ), 37 (40 f.).

10

ausprägt.

Das Nachhaltigkeits rinzi im integrativ-dreidimensionalen Sinne bildet dagegen keine dieser Normen ab.

Dies gilt auch für das Sozialstaats rinzi (Art.  20 Abs.  1, Art.  2 Abs.  1 S.  1 GG). Bei dessen Aussagen ist zwar nach Meinung einzelner Autoren eine grundsätzliche „Nachhaltigkeitstauglichkeit“ vorhanden.

Wenn Nachhaltig- keit inso eit Berücksichtigung findet, handelt es sich aber bestenfalls um einen Refle und nicht um das Erreichen einer originären Nachhaltigkeitszielsetzung, die als solche dem sehr offenen Sozialstaats rinzi nicht zu entnehmen ist. Das Sozialstaatsprinzip ist inhaltlich zu vielschichtig, um dem Gedanken der Nach- haltigkeit final gerecht zu erden.

Ihm fehlt wegen seiner Weitgespanntheit

und hierdurch bedingten mangelnden Inhaltsschärfe bereits die n tige Steue- rungs irkung zur F rderung einer sozialen Nachhaltigkeit

im eindimensiona- len Sinne.

Mit anderen Worten: Ihm mangelt es – nicht zuletzt infolge des

19 Dazu A . V o ß k u hl e, in: Festschrift für laus olksdorf, 2014, S.  5 4 (5 f.) J . W iel an d , R 201 , 473 (47 f.). ur eistungsfähigkeit der Art.  10 Abs.  3, Art.  115 Abs.  2 GG ( Schuldenbremse ) im inblick auf die finanzielle Nachhaltigkeit, die im Einzelnen um- stritten ist, s. P . K irchho f, Deutschland im Schuldensog, 2012, S.   3 ff. E . R eim er, in: Kahl ( rsg.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, S.  147 (1 5 f.) H . P ü n d er, in:

Begegnungen im Recht Ringvorlesung zu Ehren von arsten Schmidt anlässlich seines 70.

Geburtstags, 2012, S.  275 (2 5).

20 Dies ist, so eit ersichtlich, unstreitig, vgl. nur W . K ahl, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.  1 (4 f.).

21 Vgl. H . F . Z acher, in: Isensee irchhof ( rsg.), StR, Bd.  II, 3.  Aufl. 2004,  2 Rn 135 ferner C . L u x - W esen er, in: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen (Hrsg.), Hand- buch Generationengerechtigkeit, 2.  Aufl. 2003, S.  405 (417 f.) so ie bereits P . H en sel er, A R 108 (1983), 489 (499).

22 hnlich J . W iel an d , R 201 , 473 (477 f.).

23 Hierzu H . F . Z acher, in: Isensee irchhof ( rsg.), StR, Bd.  II, 3.  Aufl. 2004,  2 Rn.  135 so ie zum Ganzen K . Stern , Staatsrecht, Bd.  I, 2.  Aufl. 1 4, S.   20 f. S. zur ffen- heit des Sozialstaatsprinzips auch E . Schm id t- A ß m an n , in: Festschrift für Reinhard Mu - gnug, 2005, S.  33 ff. ffenheit und ukunftscharakter gleichfalls betonend G . R o b b ers, in:

ahl aldhoff alter ( rsg.), Bonner ommentar zum Grundgesetz, Art.  20 Abs.  1 Rn.  143 ff. (143 f.).

24 Zum Begriff: G . B eau cam p , Das onze t der zukunftsfähigen Ent icklung im Recht, 2002, S.  2 A . G l aser, Nachhaltige Ent icklung und Demokratie, 200 , S.   f. d ers., in:

ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.   20 ff. M . v . H au f f/A . K l ein e, Nachhaltige Ent icklung, 200 , S.  20 ff. M . K o tz u r, Ba VBl.  2007, 257 ff.

25 C . C al l iess, in: Festschrift für Meinhard Schr der, 2012, S.  515 (521) A . G l aser, in:

ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.   20 ( 37 ff. 3 ) W . K ahl, D V 2009, 2 (3 f.); C . L u x - W esen er, in: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen (Hrsg.), andbuch Generationengerechtigkeit, 2.  Aufl. 2003, S.  405 (417 f.) H . - J . P ap ier, zit. nach Deutscher Bundestag, arlamentarischer Beirat für nachhaltige Ent icklung, Ausschuss-Drs.

1 (23) 0-2-A v. . .201 , S.  1 (2) d ers., zit. nach Wortlautprotokoll der 50. Sitzung des Par- lamentarischen Beirats für nachhaltige Ent icklung, rotokoll-Nr.  1 50, S.  4 (4) U . Stein er,

11

I I . A u sreichen d e im p l iz ite N achhal tigk eitsv erf assu n g?

Fehlens edes Anknü fungs unktes im e t von Art.  20 Abs.  1 GG an der Mindestkontur, die Voraussetzung für eine onkretisierung und erationali- sierung durch Gesetzgeber, Ver altung und Gerichte äre. Die ukunftsge- richtetheit ist, soweit im Sozialstaatsprinzip bzw. – genauer gesagt – der Recht- s rechung hierzu angelegt (Stich ort: dauerhafte rag- bz . Funktionsfähig- keit der Sozialversicherungssysteme),

nur Mittel zum Zweck „Erhalt und dauerhafte Verwirklichung des Sozialstaats“, aber nicht inhaltsprägendes Ker- nelement des Sozialstaats rinzi s selbst. onkrete staatliche Ver flichtungen für eine nachhaltige Ent icklung sind dem Sozialstaats rinzi nicht zu entnehmen.“

Im Kern geht es ihm um einen sozialen Ausgleich unter den und eine soziale Sicherung der gegen ärtig ebenden.

Das Sozialstaats rinzi vermag damit schon die Belange sozialer Nachhaltigkeit nur rudimentär zu er- fassen. Es hat im Übrigen sogar im Gegenteil eine endenz, die gegen- wärtigen Bedürfnisse, die gegenwärtig beanspruchten Sozialleistungen, in den Vordergrund zu stellen. Das führt nicht unbedingt zu nachhaltigem irken in sozialstaatlicher Hinsicht“

. Dieser Befund gilt erst recht für die integrativ- dreidimensionale Nachhaltigkeit, die zur Gänze außerhalb des normativen Pro- gramms der Art.  20 Abs.  1, Art.  2 Abs.  1 S.  1 GG liegt.

Des eiteren gelingt auch aus den Freiheitsgrundrechten, dem allgemeinen Gleichheitssatz, dem Demokratie- und Rechtsstaats rinzi trotz dahingehen- der vereinzelter Bemühungen in der iteratur

– keine dogmatisch überzeugen-

NZS 2004, 505 (509). A. A.: G . B eau cam p , Das onze t der zukunftsfähigen Ent icklung im Recht, 2002, S.  170, 1 (m. Fn.  125 f.) J . H . K l em en t, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.   (133) H . - J . M en z el, ZRP 2001, 221 (226); vgl. auch A . W in d o f f er, Verfahren der Folgenabschätzung als Instrument zur rechtlichen Sicherung von Nachhaltig- keit, 2011, S.   ff.

26 Dazu: C . L u x - W esen er, in: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen (Hrsg.), andbuch Generationengerechtigkeit, 2.  Aufl. 2003, S.  405 (417 f.) W . K ahl, D V 200 , 2 (3); A . V o ß k u hl e, in: Festschrift für laus olksdorf, 2014, S.  5 5 (5 ), der hierin den Aus- druck der Übernahme einer Verant ortung für zukünftige Generationen sieht ske tisch A . W in d o f f er, Verfahren der Folgenabschätzung als Instrument zur rechtlichen Sicherung von Nachhaltigkeit, 2011, S.  100 f.

27 A . V o ß k u hl e, in: Festschrift für laus olksdorf, 2014, S.  5 5 (5 ).

28 hnlich H . - J . P ap ier, zit. nach Deutscher Bundestag, arlamentarischer Beirat für nachhaltige Ent icklung, Ausschuss-Drs. 1 (23) 0-2-A v. . .201 , S.  1 (2).

29 J . W iel an d , zit. nach Wortlautprotokoll der 50. Sitzung des Parlamentarischen Beirats für nachhaltige Ent icklung, rotokoll-Nr.  1 50, S.   ( ).

30 Für eine erleitung der Nachhaltigkeit aus dem Demokratie rinzi (Art.  20 Abs.  1 und 2 GG) zuletzt unter in eis vor allem auf BVerfGE 7 , 311 (343) H . - J . P ap ier, zit. nach Deutscher Bundestag, arlamentarischer Beirat für nachhaltige Ent icklung, Ausschuss-Drs.

1 (23) 0-2-A v. . .201 , S.  1 (1 f.) d ers., zit. nach Wortlautprotokoll der 50. Sitzung des arlamentarischen Beirats für nachhaltige Ent icklung, rotokoll-Nr.  1 50, S.  4 ff. Für eine Herleitung des Schutzes künftiger Generationen aus Grundrechten M . K l eib er, Der grund-

12

de Herleitung der Nachhaltigkeit bzw. Generationengerechtigkeit.

Vielmehr stellt das Nachhaltigkeitsprinzip – ungeachtet seiner „enge(n) Verbindung zur Demokratie lediglich eine Ergänzung

dieser Prinzipien, namentlich um den As ekt der ukunftsverant ortung bz . der angzeit ers ektive bei staat- lichen Entscheidungen,

dar, die aber so ohl gegenüber dem Demokratie- als auch dem Rechtsstaatsprinzip – selbständiger Natur und systematisch außer- halb dieser rinzi ien zu verorten ist. Insbesondere sind alle Überlegungen, die demokratische Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers aus dem Gedanken ei- ner intergenerationellen demokratischen Freiheit

und damit aus dem Demo- kratie rinzi (Art.  20 Abs.  1 und 2 GG, ggf. i. V. m. Art.  7 Abs.  3 GG) selbst heraus a l im in e zu begrenzen und dem Parlament sehr langfristige, weit über eine egislatur eriode hinaus faktisch eine Bindungs irkung entfaltende Ent- scheidungen, wie etwa die über die friedliche (Nicht-)Nutzung der Atom energie oder die Verschuldung des Staates, aus demokratischen Gründen zu untersagen, au erhalb s ezieller konstitutioneller Selbstbindungen (z. B. Art.  10 Abs.  3, 115 Abs.  2 GG)

mit Recht erfolglos geblieben.

Zutreffend hat das Bundesver- fassungsgericht mit Blick auf das Problem der Staatsverschuldung ausgeführt, es sei in erster inie Sache des Gesetzgebers abzu ägen, ob und in elchem Umfang zur Erhaltung demokratischer Gestaltungs- und Entscheidungsspiel- räume auch für die Zukunft Bindungen in Bezug auf das Ausgabeverhalten ge- boten und deshalb – spiegelbildlich – eine Verringerung des Gestaltungs- und

rechtliche Schutz künftiger Generationen, 2014, S.  2 ff., 302 ff., 324 ff. (grundrechtliche Vor irkung Schutz der Voraussetzungen grundrechtlicher Freiheit).

31 So mit Recht die ganz h.M., vgl. nur BVerfGE 7 , 311 (340 f., 343) W . K ahl, D V 200 , 2 (5); W . K l u th, VVDStR (200 ), 24 (251) P . H en sel er, A R 10 (1 3), 4 (4 ff.) C . L u x - W esen er, in: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen (Hrsg.), Handbuch Generationengerechtigkeit, 2.  Aufl. 2003, S.  405 (423) S. M ü ck l, in: Festschrift für osef Isensee, 2007, S.  1 3 (1 7, 200 f.) F . W el ti, 2004, 255 (272), e eils mit Nach eisen auch auf Gegenansichten.

32 Zutreffend J . W iel an d , zit. nach Wortlautprotokoll der 50. Sitzung des Parlamentari- schen Beirats für nachhaltige Ent icklung, rotokoll-Nr.  1 50, S.   ( ).

33 reffend P . H ä b erl e, Der koo erative Verfassungsstaat aus ultur und als ultur, 2013, S.  540: selbständiger Bestandteil der Verfassung, des Selbstverständnisses des e ei- ligen olitischen Gemein esens. Er scil. der Nachhaltigkeitsgrundsatz bringt eine eitdi- mension zum Ausdruck, die der Rechtsstaat nicht kennt .

34 Frühzeitig H . E hm k e, Grenzen der Verfassungsänderung, 1 53, S.  12 f., 13 f. ierzu auch: P . H ä b erl e, Der koo erative Verfassungsstaat aus ultur und als ultur, 2013, S.  513.

35 Diese Selbstbindung kann, auch enn sie den Gestaltungss ielraum des zukünftigen demokratischen Gesetzgebers einschränkt, gerade der Sicherung von dessen Entscheidungs- s ielräumen und einer nachhaltigen Finanz olitik dienen, vgl. A . V o ß k u hl e, in: Festschrift für laus olksdorf, 2014, S.  5 5 (5 0).

36 Vgl. zum Problem, mit zahlreichen Nachweisen auf den Meinungsstand, K . F . G ä rd itz, Atomausstieg ins Grundgesetz , 201 , S.  20 ff.

13

I I . A u sreichen d e im p l iz ite N achhal tigk eitsv erf assu n g?

Entscheidungsspielraums in der Gegenwart hinzunehmen ist.“ Es sei jedoch

„sicherzustellen, dass der demokratische Prozess offen bleibt, aufgrund anderer Mehrheitsentscheidungen rechtliche m ertungen erfolgen k nnen und eine irreversible rechtliche Präjudizierung künftiger Generationen vermieden wird“.

Schlie lich bleibt auch die demokratische Figur des allgemeinen Geset- zes – entgegen einer anderslautenden Ansicht im Schrifttum

– mit Blick auf das Nachhaltigkeitsziel zu blass und umschließt erst recht keine temporale All- gemeinheit, die den Gesetzgeber daran hindern k nnte, die gegen ärtigen Wähler gegenüber den zukünftigen Wählern zu bevorzugen – im Gegenteil:

gerade darin, dass der Gesetzgeber dies in Gesetzesform tun darf, artikuliert sich das esen von Demokratie und Gesetzgebung.

Als Folge der sehr unvollständigen, nur bruchstückhaften Regelung der Nachhaltigkeit gelingt es dem Grundgesetz bereits nicht, auf die konomische und soziale Nachhaltigkeit in ihrer eindimensionalen Ausrichtung effektive Ant orten in Form von hinreichend klaren und räzisen normativen Rahmen- vorgaben zu geben. Dies gilt in noch h herem Ma e für die echsel irkungen z ischen den Dimensionen kologie, konomie und Soziales untereinander.

Inso eit sch eigt das Grundgesetz anders als das nionsrecht (vgl. Art.  11 AE V, Art.  37 GRCh)

vollständig. Damit zeigt sich die Verfassung edoch in ihrer geltenden Fassung nicht hinreichend gerüstet für eine ganzheitliche so- wie vernetzte (integrative) Gewährleistung von Nachhaltigkeit insbesondere zum Schutz der Interessen künftiger Generationen

. Ihr ist in der at nicht nur formell, sondern auch materiell ein Nachhaltigkeitsdefizit zu bescheinigen; dies ar auch das übereinstimmende Ergebnis der E ertenanh rung, die der arla- mentarische Beirat für nachhaltige Entwicklung am 8. Juni 2016 durchgeführt

37 BVerfGE 132, 1 5 (24 f.) vgl. auch bereits BVerfGE 7 , 311 (343) 123, 2 7 (40 ) 12 , 124 (1 3). eiterführend im Sinne einer auch für Nachhaltigkeitsfragen relevanten flicht zur Sicherung der zukünftigen demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit des Gemeinwe- sens H . K u b e, in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.  137 (147 ff.).

38 G . K irchho f, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 200 , S.  25 ff., 274 ff., 377 ff., 3 ff.

39 um das Nachhaltigkeits rinzi ma geblich o erationalisierenden Sub rinzi der (e - ternen) Integration gem. Art.  11 AE V, Art.  37 GRCh s. grundlegend C . C al l iess, DVBl.  1 , 559 (566 ff.); d ers., in: ders. Ruffert ( rsg.), E V AE V, 5.  Aufl. 201 , Art.  11 AE V Rn.  12 f. A . E p in ey , in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.  103 ff. vgl. auch s eziell im Nachhaltigkeitskonte t K . F . G ä rd itz, Die Ver altung 40 (2007), 203 (21 ff., 232 f.) W . K ahl, in: Bauer Cz bulka ders. Vo kuhle ( rsg.), m elt, irtschaft und Recht, 2002, S.  111 (130 ff.) K . M athis, Nachhaltigkeit und Generationenge- rechtigkeit, 2017, S.  220 ff. (223 ff., 22 ff.).

40 um Generationengerechtigkeitsdefizit des Grundgesetzes s. ointiert und unverändert gültig die Begründung zum Entwurf eines Generationengerechtigkeitsgesetzes v. 9.11.2006, B -Drs. 1 33 , S.  1 (1 f.).

14

hat.

Diesem Defizit lässt sich eder der Ver eis auf eine (angebliche) im lizi- te Garantie der Nachhaltigkeit im weiten (integrativen) Sinne noch ein – mit Blick auf das Zentralanliegen eines angemessenen Ausgleichs (Balance) zwi- schen den Säulen kologie, konomie und Soziales

nicht leistungsfähiges – rein formelles Nachhaltigkeitsverständnis im Sinne von angfristigkeit bz .

angzeit ers ektive

entgegen halten.

III. Generelle Notwendigkeit der Normierung von Nachhaltigkeit im Grundgesetz

Man kann jedoch noch grundsätzlicher über das Bedürfnis streiten, Nachhaltig- keit als solche überhaupt in die Verfassung aufzunehmen. So liegt der Stand- unkt nahe zu fordern, dass nur in die Verfassung Eingang finden darf, as der einfache Gesetzgeber nicht ohnehin schon mittels seiner Regelungen erfüllen kann und will.

Diese Sicht eise erfasst edoch nicht die ganze Bedeutung von Staatszielbestimmungen. Mit der Verkürzung auf die bloße Appellfunktion an den Gesetzgeber klammert sie die übrigen Wirkungen

von Staatszielen aus.

Und selbst der Aspekt der Appellfunktion ist nicht so gering zu schätzen, wie

41 Wortprotokoll der 50. Sitzung des Parlamentarischen Beirats für nachhaltige Entwick- lung, rotokoll-Nr.  1 50, vgl. namentlich P ap ier (a. a. ., S.  4 4 ) Schw an (a. a. ., S.   7 ) W iel an d (a. a. ., S.   ).

42 Zu diesem Zentralanliegen W . Schä u b l e, in: Hanns Martin Schleyer-Stiftung (Hrsg.), anns Martin Schle er- reis 201 und 2017, 2017, S.  51 (54): Nachhaltigkeit er achse aus der Not endigkeit von Moderation, Ausgleich z ischen verschiedenen Interessen und E - tremen, Mäßigung“.

43 Hierfür J . H . K l em en t, in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 200 , S.  

(122 ff.). hnlich nun auch H . - J . P ap ier, zit. nach Wortlautprotokoll der 50. Sitzung des Par- lamentarischen Beirats für nachhaltige Ent icklung, rotokoll-Nr.  1 50, S.  4 (5) 12 (12) 1 (19), der „nachhaltig“ im Sinne von „dauerhafter“ Befriedigung von Gemeinwohlinteressen versteht. Vgl. auch J . W iel an d , zit. nach Wortlautprotokoll der 50. Sitzung des Parlamentari- schen Beirats für nachhaltige Ent icklung, rotokoll-Nr.  1 50, S.   ( ): Nachhaltigkeit sorgt dafür, dass demokratische Entscheidungen zukunftsfest sind.“

44 Daher auch mit Recht für eine ombination eines materiellen und formellen Nachhal- tigkeitsbegriffs die h.M., vgl. stellvertretend H . A . W o l f f, Ba VBl.  2015, 3 7 (3 7).

45 So D . M erten , D V 1 3, 3 (37 ) ähnlich scharf gegenüber dem m eltstaatsziel Art.  20a GG R . B reu er, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 14.  Aufl. 200 , 5. a ., Rn.  34.

46 Allgemein hierzu K . - P . So m m erm an n , Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1 7, S.  411 ff. zu einzelnen Staatszielen s. R . Scho l z, in: Maunz Dürig, GG, Art.  20a Rn.  13 f.

A . U hl e, uS 1 , ( ), mit Blick auf ein zukünftiges m gliches Staatsziel Nachhaltigkeit I . A p p el, in: ahl ( rsg.), Nachhaltigkeit durch rganisation und Verfahren, 201 , S.   3 (85 ff.); W . K ahl, in: ders. ( rsg.), a. a. ., S.  1 ( ff.). Näher zum Ganzen unten: C.II.3.

15

I I I . G en erel l e N o tw en d igk eit d er N o rm ieru n g v o n N achhal tigk eit i m G ru n d gesetz

dies gemeinhin geschieht, betrachtet man nur beispielhaft

die das Nachhaltig- keitsziel aus Gründen „sozialer Gerechtigkeit“ respektive der Bedienung be- stimmter, gut organisierter,

zahlenmäßig starker und an der Wahlurne „mäch- tiger“, da besonders „wahlfreudiger“

Gruppen offen ignorierenden Entschei- dungen bz . läne der Bundesregierung (bz . einzelner ihrer Fraktionen

andesgru en) in der 1 . egislatur eriode (2013 2017) auf dem Feld der Rentenversicherung.

Auch die Ende 2017 nicht zustande gekommene sog. a-

47 Als weiteres Beispiel ließe sich der Gesundheitsbereich nennen: Auch dort wird von der Politk Geld ausgegeben, „als gebe es kein Morgen“ (M . G reiv e/ C . K ad e, Welt am Sonntag Nr.  45 v. .11.2015, S.  4). Die Folgen dieser ünsch-dir- as- olitik sind dramatisch: Die Rücklagen der Krankenkassen schmelzen dahin, die Selbstverwaltung wird aufgebläht, die Finanzierung des Gesundheitss stems gerät in eine noch dramatischere Schieflage. Bü en dafür wird der Beitragszahler.“ (G reiv e/ K ad e, a. a. .). Das hema einer nachhaltigen, demo- grafiefesten Finanzierung des Gesundheitss stems, so der Gesundheits konom A . B eiv ers (zit. nach G reiv e/ K ad e, a. a. .), sei bislang nicht ernsthaft angegangen orden.

48 Zur Gefahr klientelistischer Politik, bei der die diffusen Interessen der großen Mehrheit den gut organisierten Interessen einer einflussreichen Minderheit geo fert erden, s. grund- legend M . O l so n , he ogic of Collective Action: ublic Goods and the heor of Grou s, 1 5, S.  127 f.

49 ier ist insbesondere an den schon etzt überdurchschnittlich hohen faktischen Einfluss der Rentner und ransferbezieher auf olitische Entscheidungen (s. die nachfolgende Fn.) zu denken. Diese Bev lkerungsgru e ächst zahlenmä ig ständig an und macht von ihrem Wahlrecht (im Gegensatz zur jüngeren Generation) besonders aktiv Gebrauch (vgl. allgemein zum Problem der „asymmetrischen Mobilisierung“, sprich der wachsenden sozialen Un- gleichheit der Beteiligung an Wahlen, S. R o ß teu tscher/ A . Schä f er, PVS 2016, 455 ff.), vgl.

D . D eck ers, FA Nr.  20 v. 7. .2017, S.  1. Daher agt es keine Bundesregierung, einen nen- nens erten onflikt mit ihr einzugehen, sondern tritt eher in einen Überbietungs ettbe- werb“ ein, was die Auskehrung von (sozialen) „Wahlgeschenken“ angeht, vgl. die Analyse von W . H am m , FA Nr.  245 v. 22.10.2013, S.  11. Vgl. auch die erfreulich selbstkritische Ein- schätzung des Chefs der CD CS -Mittelstandsunion C . L in n em an n , zit. nach FA Nr.   4 v.

1 .3.201 , S.  15.

50 Die von der Gro en oalition 2013 beschlossene Rente mit 3, mit der die erst 2007 richtiger eise beschlossene Rente mit 7 bis 202 zugunsten lang ährig Beschäftigter erheblich aufge eicht urde, ird nach Einschätzung von E erten den Facharbeitermangel in Deutschland verschärfen (FA Nr.  27 v. 30.11.2015, S.  21), aber vor allem die Rentenkas- se mit jährlichen Mehrausgaben von ca. 1,5 Mrd. Euro belasten. Sie stellt daher gerade vor dem intergrund des demografischen andels und des damit verbundenen Anstiegs des Al- ters uotienten ( ahl der Ruheständler in Relation zur ahl der Er erbs ersonen) auf 4 (ca.

Verdoppelung gegenüber dem Jahr 2000) eine in erheblichem Maße generationenungerechte und damit das Nachhaltigkeitsprinzip verletzende Ausgestaltung des Rentenversicherungs- systems dar, die die Notwendigkeit zukünftiger Rentenkürzungen und/oder Rentenbeitrags- erh hungen und oder Verlängerung der ebensarbeitszeit noch zusätzlich s ürbar erh hen

ird. Die Ma nahme stie daher mit Recht auf breite ritik, s. zuletzt et a deutlich kritisch unter dem As ekt fiskalischer Nachhaltigkeit ECD-Bericht, Renten auf einen Blick 2017 , zit. nach K . Schw en n , FA Nr.  2 3 v. .12.2017, S.  17, auch unter in eis auf die schon etzt 2 unter dem ECD-Durchschnitt (20 ) liegende Beschäftigungsrate in Deutschland in der

Sachregister

Abgeordnete 61 f., 88 Abrundungsfunktion 65 Abstimmung 55

Akzeptanz 65, 92, 102, 139 Amt(sprinzip) 60

Amtszeit 122 f.

Anthropozän 3

Art.  20b GG (n.F.) 7 ff., 21 ff., 4 ff., 53, 125 f., 137 f., 141 f.

Art.  37 GRCh 4 ff.

Atomausstieg 83 ff.

Atomwaffenfreiheit 83 ff.

Befassungs flicht 27 Begründungs flicht 27 Beobachtungs flicht 27 Besetzung 123 f.

Bildung 7 ff.

Blitzgesetz 7

Brundtland-Bericht 2 ff.

Bürger 29 ff.

Bürgerinitiative, Euro äische 57 Bundesrat 116 f.

Bundesverfassungsgericht 41 ff., 94 CE A 1 ff.

C l u b o f R o m e 1 f.

Demografie 2

Demokratie( rinzi ) 10 ff., 4 , 140 f.

– direkte, siehe direkte Demokratie – Herrschaft auf Zeit 63

arlamentarische 37, 41 ff., 4 , 50, 58 ff., 61 ff., 65, 85 f., 98 f.

– partizipative 142

– repräsentative, siehe Repräsentation, siehe Demokratie, arlamentarische demokratische egitimation 120 ff., 13 f.

direkte Demokratie 1 f., 55 ff., 4 ff., 91 ff., 138 ff.

– Abrundungsfunktion 65 – Akzeptanzfunktion 92, 102

– Alternativenformulierungsfunktion 92 – Ausgestaltung 93 f.

– Begriff 55 f.

– Innovationsfunktion 92, 142 – Kontrollfunktion 91

egitimitätsfunktion 2, 102 – Verfahren 89, 92

– Vetofunktion 91 – Vorwirkungsfunktion 91 – Wirkungen 58 ff.

– Wissensgenerierungsfunktion 93 Diskontinuität 122 f.

Diskurs 1 , 5 , 13 ff.

E - D em o cracy 139

Entscheidungsspielraum (des Gesetz- gebers) 12 f., 37 ff., 47 f.

Entschleunigung 96 f.

Entwicklung, Recht auf 2, 141 EU-Recht 48 ff.

Euro äische Bürgerinitiative 57 Evaluation 89

E ekutive 27 f.

E istenzminimum ( kologisches, sozia- les) 26

E erten E ertise 105 ff., 13 Final rogramm 47

Finanzvorbehalt , 3 Fraktionsdiszi lin 0, Gemeinwohl 43 ff.

Generationen, künftige 43 f., 66 f., 140 f.

Generationengerechtigkeit 7 ff.

168

Gesetz, allgemeines 12

Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) 12 ff.

Gesetzesinitiativrecht 118 Gesetzgeber 12 f., 37 ff., 41 ff., 47 f.

Gesetzgebung 26 f.

Blitzgesetz 7 ern rozess – trial a n d e rro r 99 Gesetzgebungsauftrag 25

Gestaltungsspielraum (des Gesetzgebers), siehe Entscheidungsspielraum (des Gesetzgebers)

Gewaltengliederung, siehe Gewaltenteilung Ge altenteilung 41 ff., 50, 117, 140 f.

Gleichheit(ssatz) 11 Gro e oalition 2, , 7 Grundrechte 10, 31 f., 47 f.

Grundrechte-Charta (der E ) 4 ff.

Grundrechtsfähigkeit 43 Gutachten 111

Haushalt 68

Haushaltsvorbehalt 68, 93 Herrschaft auf Zeit 63 Hierarchisierung 60 Indikatoren 129 f.

Information 94 Integration 46, 49 f., 92 Integrationsprinzip 49 j u d icial sel f - restrain t 39 f., 42 f.

Judikative 28 f.

uridifizierung 37 ff.

Jurisdiktionsstaat 41 ff., 50 om le ität 33 ff., onkordanzdemokratie 7 onkurrenzdemokratie 7 onstitutionalisierung 37 ff.

Kontrolldichte (gerichtliche) 39 f.

Kontrolle 62, 68, 91 f., 95, 133 ff., 139 f.

Kooperation 139 Korrektiv 64, 66 Korrekturfunktion 96

künftige Generationen 43 f., 66 f., 140 f.

Kurzzeitperspektive 61

änder, deutsche 1, 3, 101 egitimität 2, 102 ern rozess , 3, obb ismus 0 Machterhalt 61 Machterwerb 61 Medien 19 Mehrheit 69 f.

Mehrheitsprinzip 96

Minderheit(sherrschaft) 69, 96, 98, 102 Mütterrente 16

Myopie 60

Nachbesserung(s flicht) 27,

Nachhaltige Entwicklung, siehe Nachhal- tigkeit

Nachhaltigkeit 1 ff.

– Begriff 1 ff., 45 – Bilanz 4

– dreidimensionale 3, 13 f., 48 f.

Drei-Säulen- onze t 3, 13 f.

– eindimensionale 113 finanzielle f., – formelle 14

– Gemeineuropäisches Verfassungs- recht 8

– Inhalt 2 ff.

– integrative 3, 13 f., 46, 48 f.

– I u s C o m m u n e E u ro p eau m 8 – Kritik 32 ff.

– materielle 14 – Metakritik 32 ff.

– Modewort 1 kologische , 4 konomische – soziale 10 f.

– Sprachgebrauch 1 msetzung(sdefizit) 4 Verfassungsrecht 4 f., 7 ff.

– Verfassungsvergleichung 8 Nachhaltigkeitsbilanz 4 Nachhaltigkeitsdefizit 1 ff.

Nachhaltigkeitsfähigkeit (des Vol- kes) 70 ff.

Nachhaltigkeitsprüfung 126 ff., 135 f., 138 ff.

Nachhaltigkeitsrat 105 ff., 138 ff.

169

Sachregister Nachhaltigkeitsstaat 4 f., 50, 12 , 137 ff.

Nachhaltigkeitsstrategie 129 ff., 135 f.

Nachhaltigkeitsverfassung 4 f., 7 ff., 53 ff., 137 ff.

e lizite 7 f.

– formelle 53 ff., 138 ff.

– implizite 9 ff.

materielle 21 ff., 137 f.

Nachweltrat 106

Nationale Nachhaltigkeitsstrategie 129 ff.

natürliche ebensgrundlagen , 42 f., 47 ff.

Normenkontrolle 94 ko-Diktatur 41, 50 kologischer Rat 10 sterreich 7 ff., 100 mbudsmann 10

osition 2, 7 timierungsgebot 24, 47

arlament 37 ff., 41 ff., 47, 2 ff., siehe au ch Demokratie, arlamentarische Parlamentarischer Beirat für nachhaltige

Entwicklung 133 ff., 135 f., 142 Parlamentsgesetz 85 f., 98 f.

Parteien 60 f., 65 Parteienstaat 61

artikularinteressen 44, 4 , 7 ff., , 103, Partizipation 55, 92, 139127

etition 77 f.

Politikverdrossenheit 102 rinzi 24, 47 f.

Prozeduralisierung 126 Prozess 89, 92

uorum 5 ff., 4, , 103

Rat für nachhaltige Ent icklung 107 Rationalität 47, 5

Rechtsstaat 10 f., 140 f.

Referendum 95 ff., 100 ff.

– fakultatives 95 ff.

– obligatorisches 100 ff.

Refle ion(sschleife) 11 f.

Reform 62 Regierung 62

Relationierung 47,

Rente(n olitik) 15 f., 3, 72, 2, 7 Repräsentation 58 f.

Re räsentationsdefizit 5

re räsentative Demokratie, siehe Repräsen- tation, siehe Demokratie, arlamentari- Responsivität 65sche

Revisibilität 47, 5 , Richterstaat 41 ff., 50 Rio-Konferenz 2 Rio-Nachfolge-Prozess 2

Sachverstand/Sachverständigenbera- tung 105 ff., 140

Schuldenbremse 9 f., 62

Sch eiz , 72 f., , 1, 5, 7, 100 So cial M ed ia 139

soziale Gerechtigkeit 40 f.

soziale Selektivität 69 Sozialpolitik 15 f.

Sozialstaatsprinzip 10 f.

Sozialversicherung(ssysteme) 15 f.

Staatsverschuldung 61 ff., 68, 81 Staatsziele 14 ff., 47 f.

– Appellwirkung 14 ff., 45 – Begriff 22 f.

edukatorische Funktion 45 – Rechtsnatur 23 ff.

irkungen 14 ff., 25 ff., 47 f.

Staatsziel Nachhaltigkeit/Generationen- gerechtigkeit 7 ff., 21 ff., 32 ff., 50 f., 53, 137 f., 141 f.

Abstraktion(sh he) 43 ff.

– Gemeinwohlrelevanz 43 ff.

om le ität 33 ff.

– Steuerung(swirkung) 35 ff., 53 Staatsziel Umweltschutz 9, 42 f., 48 ff., 53 Stellungnahme 111 ff.

Steuerung(sschwäche) 35 ff.

Stufenmodell 104 f., 141 f.

Suchprozess 89, 93 eilhabe(ans ruch) 32 trial a n d e rro r 99

I 1 ff.

rans arenz 4, 13

170

Umsetzung 4 Umweltstaat 50 Umweltunion 49

NCED 2 Unionsrecht 48 ff.

Verfahren 89, 92

Verfassung 7 ff., 21 ff., 53 ff.

ffenheit 4 f.

Verfassungsbeschwerde 32 Verfassungsvergleichung 8 Verfassungsvorbehalt 105 Verhältnismäßigkeit 26 Verrechtlichung 37 ff.

Veto(recht) 91, 95, 99, 114 ff.

Volksbegehren 56 Volksgesetzgebung 7 ff.

Volksinitiative 7 ff.

Vorrang 26 f.

Vorrang der arlamentarischen Demo- kratie 85, 98 f.

Vorwirkung 91 Wachstum 1 f.

Wahl 60 f., 69, 96, 102, 120 f.

Wahlbeteiligung 69 f.

Wahlperiode 61 Wettbewerb 92 f.

Wirtschaftswachstum, siehe Wachstum issensdefizit

Wissensgenerierung 93 ukunft 47

ukunftsgestaltung 47 ukunftssicherung 47 Zukunftsvergessenheit 61 ff.