Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) Ressort 12, Fachbereich Bund und Länder Bundesausschuss für Beamtinnen und Beamte
Für eine finanzierbare und zukunftsweisende Beamtenversorgung Eckpunkte des Bundesfachausschusses für Beamtinnen und Beamte
Vorwort
Seit Jahrzehnten erleben wir infolge der Kürzungen bei den Pensionszahlungen eine sukzessive Absenkung des Versorgungsniveaus. ver.di will aber keine Pensionszahlungen
„nach Kassenlage“, sondern strebt eine stabile, verlässliche und für den Einzelnen planbare Versorgung an. Die Beamtinnen und Beamte in ver.di befassen sich seit langem mit der schwierigen Finanzierungssituation in der Beamtenversorgung, die durch Fehlentscheidungen der Vergangenheit hervorgerufen wurde. Bund und Länder haben versäumt, angesichts ihrer expansiven Verbeamtungspolitik in den 60, 70 und frühen 80er Jahre rechtzeitig finanzielle Vorsorge zu treffen. Angesichts leerer Haushaltskassen und sinkendem Steueraufkommen werden die auf den öffentlichen Dienst vermehrt zukommenden Pensionszahlungsverpflichtungen der in den nächsten Jahren und Jahrzehnten in den Ruhestand tretenden Beamtengenerationen als bedrohlich empfunden.
Den verbreiteten Vorbehalten von einer angeblich üppigen Versorgung stellt ver.di jetzt eine wissenschaftliche Studie entgegen, die im Rahmen eines von ver.di mit initiierten und durch die Hans-Böckler-Stiftung (HBS) geförderten Forschungsprojektes „Nachhaltige Finanzierung der Beamtenversorgung“ am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer (FÖV) unter Leitung der Finanzökonomin Prof. Dr. Gisela Färber entstanden ist. Der Forschungsbericht analysiert umfassend unter allen in Betracht kommenden rechtlichen und finanzökonomischen Gesichtspunkten das Finanzierungssystem der unter erheblichen Spar- und Modernisierungsdruck geratenen Beamtenversorgung. Es werden verschiedene Reformoptionen zur Lösung des von den öffentlichen Arbeitgebern selbst verschuldeten
„Finanzierungsdilemmas“ aufgezeigt.
Die Beamtinnen und Beamte in ver.di beschäftigen sich im Rahmen dieses Eckpunktepapiers mit der Frage, welche Reformoptionen, die in der Studie aufgezeigt werden, aus gewerkschaftlicher Sicht befürwortet werden und welchen eigenständigen Lösungsansatz ver.di verfolgt. Sie haben sich sehr ausführlich und kritisch mit den Ergebnissen des Forschungsberichtes auseinandergesetzt. Nach längerer Mitgliederdiskussion auch in den Landesbeamtenausschüssen werden nun richtungsweisende Eckpunkte für ein solches Konzept vorgelegt, das eine Perspektive für eine finanzierbare und zukunftsweisende Versorgung aufzeigen will. Ziel ist, den Beamtinnen und Beamten und ihren Familien auch im Alter einen angemessenen Lebensstandard zu sichern und Pensionen künftig auf eine stabile, verlässliche, planbare und kostentransparente Basis zu stellen.
Damit wird grundsätzlich nicht die ver.di- Beschlusslage zur Fortentwicklung der gesetzlichen Rentenversicherung zu einer Erwerbstätigenversicherung unter Einbeziehung der Beamtinnen und Beamten (Antrag C001 zum 2. ver.di-Bundeskongress 2007) in Frage gestellt. Eine
Fortentwicklung zu einer Erwerbstätigenversicherung unter Einbeziehung der neueingestellten Beamtinnen und Beamten ist zu ermöglichen. Bis zu diesem Zeitpunkt ist jedoch das eigenständige Versorgungsrechtssystem der Beamtinnen und Beamten als Teil des einheitlichen Berufsbeamtentums durch Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz geschützt.
1. Ziele
ver.di befürwortet ein ganzheitliches, umfassendes Finanzierungskonzept auf Grundlage des geltenden Versorgungsrechtssystems, das in der Lage ist, die Zahlung von „Pensionen nach Kassenlage“ zu verhindern, Kostentransparenz in den öffentlichen Haushalten zu schaffen und ausreichend Vorsorge für die Pensionszahlungsverpflichtungen gegenüber jetzigen und künftigen Versorgungsempfänger/-innen zu sichern sowie „enteignungssichere“
Versorgungsanwartschaften zu garantieren.
1.1. Finanzierungsgrundlage
Die Pensionsansprüche der Beamtinnen und Beamten sollen weiterhin grundsätzlich im Umlageverfahren aus Steuermitteln finanziert werden. Anders als in der Vergangenheit, in der die erforderlichen Finanzierungsmittel hauptsächlich aus den laufenden Haushalten der Gebietskörperschaften bzw. einzelnen Dienstherren entnommen wurden, sollen künftig konsequent Rücklagen angespart werden. Die finanzielle Vorsorge ist Aufgabe der Dienstherren im Rahmen ihrer Alimentationsverpflichtung. Die Rücklagen werden durch die regelmäßigen Einzahlungen der Dienstherren aufgebaut. Entscheidend ist, dass bereits während der aktiven Dienstzeit der Finanzierungsbedarf für den Versorgungsfall transparent gemacht wird. Nur wenn die Versorgungskosten konsequent aus den laufenden Haushalten auf einen externen Träger ausgelagert werden, kann tatsächlich Kostentransparenz hergestellt und der fortwährenden Gefahr von Pensionszahlungen nach Kassen- bzw. Haushaltslage effektiv begegnet werden. Transparenz der Alterssicherungskosten kann nur durch ihre periodengerechte und budgetwirksame Zuordnung zu den Personalstellen hergestellt werden.
Für die Kommunen trifft diese Aussage nur bedingt zu, weil im kommunalen Bereich vielfach schon seit langem kommunale Versorgungskassen die Finanzierungsbasis weitgehend sicher stellen.
ver.di befürwortet den perspektivischen Ausbau des jetzigen Umlageverfahrens zu einem
„Mischfinanzierungssystem“, welche das Umlageverfahren mit Elementen des gleitenden Kapitaldeckungsverfahrens (z.B. Finanzierungsverfahren über Versorgungsfonds) kombiniert.
Ziel ist, die jeweiligen Vorzüge beider Finanzierungsverfahren miteinander zu verknüpfen. Mit den zur Verfügung stehenden unterschiedlichen Instrumentarien kann flexibler auf ökonomische Szenarien und die Folgen des demografischen Wandels reagiert werden. Die jeweiligen Vorteile werden genutzt, um gerade in der Übergangs- und Aufbauphase der Rücklagen die öffentlichen Haushalte und den Steuerzahler nicht zu überlasten.
Der verfassungsrechtliche Alimentationsgrundsatz, der den Beamtinnen und Beamten, Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfängern einen amtsangemessenen Lebensstandard sichert, bleibt unberührt. Versorgungsansprüche richten sich nach wie vor ausschließlich gegen den jeweiligen Dienstherrn.
1.2. Kostentransparenz
Von zentraler Bedeutung für eine nachhaltige und demografiefeste Finanzierung ist, die Versorgungskosten in der Beamtenversorgung transparent zu machen. Diese müssen bereits im Zeitpunkt, wenn Versorgungsanwartschaften entstehen - also bei Begründung des Beamtenverhältnisses bzw. während der aktiven Dienstzeit - verursachungsgerecht, periodengerecht und budgetwirksam den jeweiligen Personalstellen des Ressorts, Bereichs, Amtes etc. zugeordnet werden. Auf diese Weise werden die kompletten Personalkosten der Beamtinnen und Beamten, einschließlich der Kosten der Versorgung, endlich sichtbar gemacht. Die bis heute von der Arbeitgeberseite gerne bemühte Argumentation, die Beschäftigung von Beamtinnen und Beamten sei kostengünstiger, wird dadurch Lügen gestraft.
Eine direkte Zuordnung des einzelnen Versorgungsbezugs zur jeweiligen Planstelle und damit zum Stelleninhaber ist dabei weder erforderlich noch erwünscht. ver.di will eine größtmögliche Kostentransparenz, aber keine Grundlage für einen wertenden Vergleich der Stelleninhaber nach der Höhe ihrer Bezüge.
ver.di bekennt sich klar zum steuerfinanzierten Umlageverfahren als das wichtigste Standbein der Finanzierung der Beamtenversorgung. Die Finanzierung soll jedoch künftig nicht mehr nur aus den laufenden Haushalten erfolgen, sondern sukzessive aus den Beitragszahlungen, die die öffentlichen Arbeitgeber an die externen Versorgungsträger leisten. Dieser verwaltet die Finanzierungsmittel und wickelt die Versorgungsleistungen ab. Durch Zahlung regelmäßiger Umlagen, die – den Kapitaldeckungsregeln folgend - versicherungsmathematisch korrekt als Beitragssätze kalkuliert sein müssen, bauen die Dienstherren einen kollektiven Kapitalstock auf.
Die Beiträge (Umlagen) müssen von den Dienstherren parallel zu den laufenden Versorgungsleistungen finanziert werden. Wegen der dadurch eintretenden Doppel- und Mehrfachbelastung der öffentlichen Haushalte kann heute – angesichts der der noch nicht ausgestandenen Folgen der internationalen Finanzkrise und vor allem der Wirkungsweise der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse - der Zeitpunkt für den Beginn einer Systemumstellung im Finanzierungsverfahren noch nicht sicher bestimmt werden, wenn eine Überlastung der öffentlichen Haushalte und der Steuerzahler vermieden werden soll.
Die Beitragsleistungen sind ausschließlich von den Dienstherren zu leisten und dürfen nicht auf die laufende Bruttobesoldung angerechnet werden.
Gemäß den Ergebnissen des Forschungsberichtes (Zusammenfassung vgl. Abschnitt E 7.1 S.
220ff.) sind je nach der Beamtenstruktur der Gebietskörperschaft bzw. Dienststelle versicherungsmathematisch kalkulierte Beitrage von 27 - 30% der aktiven Beamtenbezüge notwendig, um die jeweiligen Pensionsanwartschaften abdecken zu können. Die Beitragssätze sind unter Berücksichtigung der Bifunktionalität der Beamtenversorgung als Grund- und Zusatzversorgung kalkuliert, was bedeutet, dass fiktiv in den Bruttobezügen die Kosten der Zusatzversorgung enthalten sind. Die Studie macht deutlich, dass die Beitragssätze damit nur unwesentlich höher liegen als die Beitragssätze für die Alterssicherung der Tarifbeschäftigt der Ben des öffentlichen Dienstes (z.B. mittlerer Dienst: Beitragssätze von 19,9 % (GRV) und 7,86 % (VbL/Abrechnungsverband West, zusammen 27,76 %).
Eine strikte Kostentransparenz erfordert auch die Identifizierung der Bereiche bzw.
Berufsgruppen, in denen überproportional viele Beamtinnen und Beamte vorzeitig in den Ruhestand treten oder wegen Dienstunfähigkeit aus dem aktiven Dienst ausscheiden (z.B.
Justizvollzug, Feuerwehr). Die anfallenden gruppenspezifischen Mehrkosten der Versorgung (z.B. durch längere Pensionslaufzeiten) müssen sich in der kalkulierten Beitragshöhe
wiederspiegeln. Außerdem sollen besondere Handlungsbedarfe erkannt werden, um geeignete Mittel zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen und Gesundheitsförderung bzw.
zur Verminderung von überproportionaler Dienstunfähigkeit ergreifen zu können.
1.3. Versorgungsfonds
Durch Zahlung versicherungsmathematisch kalkulierter Beiträge in einen kollektiven Kapitalstock werden Bund und Länder, die – anders als vielfach die Kommunen – für die Altersversorgung ihrer Beamtinnen und Beamten kaum Vorsorge getroffen haben, endlich zur umfassenden Rücklagenbildung gezwungen. ver.di prangert seit Jahrzehnten die öffentlichen Arbeitgeber für ihre fehlende bzw. völlig unzureichende Rücklagenbildung als Hauptursache für das heutige Finanzierungsdilemma an. Die stattfindende Schattenverschuldung kann dauerhaft nur verhindert werden, wenn die Finanzierungsmittel für die Versorgungsanwartschaften bei einem externen Träger enteignungssicher angelegt, verwaltet und verwendet werden.
ver.di favorisiert die Anlage der Mittel in Versorgungsfonds, die von einem – von der Tagespolitik - unabhängigen, überregionalen Träger (z.B. rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts) anstelle „interner“ Stellen des öffentlichen Dienstes verwaltet werden. Das zweckgebundene Kapital soll so effektiver vor zweckfremden Zugriffen seitens der Politiker und Haushälter geschützt werden. Außerdem sind möglichst langfristige vertragliche Bindungen zum Versorgungsträger anzustreben. Der Versorgungsträger sollte einer unabhängigen Aufsichtsbehörde - unter der Aufsicht des Bundesfinanzministeriums - unterstellt werden, deren Aufsichts- und Kontrollorgane paritätisch besetzt werden. Möglich wäre auch ein ganz neues Organisationsmodell z.B. nach dem Vorbild der VBL, das auf die speziellen Bedürfnisse der nachhaltigen Beamtenversorgung zugeschnitten ist (vgl. Hinweise auf weiterführende Literatur: Forschungsbericht S. 229).
Als Finanzierungsbasis wird ein Mischsystem vorgeschlagen, das das Umlageverfahren mit einem angemessen ausgestalteten, gleitenden Kapitaldeckungsverfahren kombiniert.
Das im Forschungsbericht (vgl. Abschnitt F 1.2. S. 228ff.) vorgeschlagene Abschnittsdeckungsverfahren scheint hierfür geeignet zu sein (Begriffsdefinition: während eines längeren Zeitraums wird der durchschnittliche Finanzbedarf geplant. Zinserträge sowie die Möglichkeit, Kapital aufzubauen, werden genutzt, um die Ausgaben in diesem Abschnitt zu decken), weil nur längere Zeiträume eine vorausschauende Planung und Kalkulation beim Aufbau des Kapitalstocks und bei der Auszahlung der Ruhegehälter gestatten (für die Aufbauphase werden 30 - 40 Jahre vorgeschlagen). Durch das gleitende Abschnittsdeckungsverfahren sollen sich die Deckungsabschnitte überlappen mit der Möglichkeit, dass auch eine Neujustierung der Umlagen (Beiträge) flexibler gestaltet werden kann. Dies hat den Vorteil, dass Prognosen, die sich im Laufe der Entwicklungen als unrichtig erweisen, schneller korrigiert werden können.
Auf keinen Fall darf die Verwaltung der Versorgungsfonds an Vermögensgesellschaften, Rentenfonds-Management-Unternehmen, Banken und privaten Anlageberatern abgegeben werden. Würden riesige Geldmengen bei privaten Versicherungsunternehmen angehäuft, um Versorgungansprüche zumindest teilweise aus Kapitalerträgen zu bedienen, wären Spekulanten und dubiosen Kapitalanlegern Tür und Tür geöffnet.
Den Kapitalaufbau in einem Versorgungsfonds durch risikoträchtige Anlageformen (z.B.
betriebliche Pensionsfonds) lehnt ver.di strikt ab. Die Fonds dürfen nicht beliehen oder
verpfändet werden. Die öffentlich-rechtliche Haftung ist in jedem Fall sicherzustellen. Die Handlungsspielräume, die zulässigen Anlageformen und Grundsätze der Anlagepolitik sind in Anlagerichtlinien verbindlich festzulegen.
Außerdem sind Rücklagen aus der Berechnung des Länderfinanzausgleiches herauszunehmen, genauso wie aus der Berechnung kommunaler Ausgleichzahlungen.
Abgesehen von dem längerfristigen Ziel des Aufbaus eines Versorgungsfonds für alle Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger, müssen insbesondere in den Ländern ab sofort gesonderte Rücklagen zur Finanzierung der in den nächsten Jahren und Jahrzehnten auf die Steuerzahler zukommenden Versorgungsmehrkosten (mindestens bis 2030) gebildet werden. Der Aufbau zusätzlicher Versorgungsfonds dient der Abfederung des prognostizierten Versorgungsbergs. Die verbleibende Zeit bis zum Erreichen der erwarteten
„Spitzenwerte“ bei den Pensionärszahlen und Versorgungsausgaben muss zum Ansparen genutzt werden. Dieser zusätzliche Fonds muss von den öffentlichen Arbeitgebern durch Zahlung eines vorübergehend erhöhten Beitragssatzes bedient werden. Hierfür ist keine Zeit mehr zu verlieren.
Der verfassungsrechtliche Alimentationsgrundsatz, der den Beamtinnen und Beamten sowie Versorgungsempfängern einen amtsangemessenen Lebensstandard sichert, bleibt durch das teilweise Kapitaldeckungsverfahren unberührt. Versorgungsansprüche richten sich nach wie vor ausschließlich gegen den jeweiligen Dienstherrn.
Die durch die Föderalismusreform I geschaffene Kompetenzordnung des Grundgesetzes, die die Besoldung, Versorgung und das Laufbahnrecht in die Zuständigkeit der Länder gegeben hat, macht die Umsetzung des vorgeschlagenen Finanzierungskonzepts nicht einfacher. Eine Option, auf die föderalisierten Strukturen zu reagieren, ist die Bildung von länderübergreifenden Versorgungsfonds, die ver.di ausdrücklich begrüßt.
1.4. Systemexterne Instrumente der Finanzierung
Die nachhaltige Finanzierung der Versorgung muss zusätzlich durch „systemexterne“
Instrumente flankiert werden:
Steuermehreinnahmen, insbesondere eine konsequente Steuereintreibung, können zur Erhöhung des Steueraufkommens beitragen, die damit die finanziellen Handlungsspielräume des Staates bei der Finanzierung der Ruhegehälter erweitern und die Finanzierungsbasis zumindest vorübergehend stärken. ver.di setzt sich dafür ein, dass Bund und Länder zu einer konsequenten Steuerbeitreibung verpflichtet werden.
Eine gerechte Steuerpolitik bzw. ein gerechtes Steuerkonzept können die Einkommenssituation für die öffentlichen Haushaushalte ebenfalls erheblich verbessern. Die wirtschaftliche und damit steuerliche Leistungsfähigkeit hängt nicht nur vom Einkommen ab, sondern auch vom Vermögen, über das die Steuerpflichtigen verfügen.
Die Einnahmen aus den vermögensbezogenen Steuern – dazu zählt insbesondere die seit 1997 nicht mehr erhobene Vermögenssteuer – betragen in Deutschland gerade einmal 0,9 Prozent des Bruttosozialprodukts. Das ist weniger als die Hälfte des Durchschnitts der entwickelten Länder. ver.di fordert deshalb die Wiedeeinführung der Vermögenssteuer auf reformierter Grundlage. Bei einem Freibetrag von 500.00 EUR je Haushalt und einem Steuersatz von einem Prozent auf das den Freibetrag übersteigende Vermögen könnte nach
Schätzungen des DIW aus dem Jahre 2002 ein Aufkommen von jährlich 15 Mrd. EUR erzielt werden. ver.di hält inzwischen aufgrund der fortgeschrittenen Konzentration großer Vermögen heute ein Aufkommen von 20 Mrd. EUR für realistisch (Quelle: ver.di Bundesvorstand, Bereich Wirtschaftspolitik; nähere Informationen unter www.vermoegenssteuerjetzt.de und www.gerecht-geht-anders.de). Wenn Vermögende, Personen mit hohem Einkommen und finanzstarke Unternehmen, wieder stärker zur Finanzierung öffentlicher Zukunftsprogramme (z.B. Programme zum ökologischen Umbau, für Kinderbetreuung und Bildung, Gesundheit, soziale Dienste) beitragen, wäre eine Stabilisierung der öffentlichen Haushalte möglich.
Andere steuerliche Maßnahmen (z.B. Erhebung einer Transaktionssteuer) können aus gewerkschaftlicher Sicht ebenfalls die Finanzierungsbasis stärken.
Die Option des Stellenabbaus zur Realisierung einer nachhaltigen Personalkostenquote, wie im Forschungsbericht angesprochen, lehnt ver.di ab.
2. Strukturelle Veränderungen auf der Leistungsseite
Auch Regelungen des allgemeinen Beamtenrechts, wie zu den gesetzlichen Altersgrenzen und Versorgungsabschlägen, nehmen Einfluss auf die Höhe der Versorgung und die Dauer des Pensionsbezugs.
2.1. Grundsätze
ver.di sieht weitere Niveauabsenkungen bei der Beamtenversorgung schon aus verfassungsrechtlichen Gründen als äußerst kritisch an. Vor allem für Beamtinnen und Beamten im einfachen und mittleren Dienst fordert ver.di die Festlegung einer bundesweiten Untergrenze für die amtsangemessene Alimentierung, solange das Bundesverfassungsgericht eine klare Abgrenzung nicht vorgenommen hat. Die Versorgungsuntergrenze soll helfen, Altersarmut bei Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfängern in den unteren Besoldungsgruppen zu erkennen und zu verhindern. Dabei muss die Alimentierung des Staates ein Nettoversorgungsniveau gewährleisten, das deutlich über dem allgemeinen Grundsicherungsniveau liegt. Der in diesem Zusammenhang oft diskutierte 15%-ige Abstand zum sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Alimentierung von Beamten mit mehr als 2 Kindern (BVerfG vom 24.11.1998 – 2 BvL 26/91) ist für ver.di kein Maßstab. Es ist nicht darstellbar, warum z.
B. ein ehemals vollzeitbeschäftigter Beamter im einfachen Dienst nach 40 ruhegehaltfähigen Dienstjahren auf eine Pension verwiesen werden soll, die lediglich 15 % über dem Regelsatz von Hartz IV liegt.
Die Teilhabe der aktiven Beamtinnen und Beamten an der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung und Reallohnentwicklung gilt uneingeschränkt auch für die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger.
2.2. Leistungsbezogene Bezügebestandteile
Leistungsbezogene Bezügebestandteile befürwortet ver.di grundsätzlich nicht. Die Auswahl und Beförderung der Beamtinnen und Beamten erfolgt nach geltendem Beamtenrecht strikt nach dem Leistungsgrundsatz von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Für den beruflichen Aufstieg in den Laufbahngruppen gelten dieselben Leistungsgrundsätze.
Individuelle Leistungsunterschiede werden durch die Besoldungsgruppe und Laufbahn ausreichend gespiegelt. Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt bewirkt, dass der Leistungsgrundsatz auch im Ruhestand „nachwirkt“.
2.3. Gesetzliche Altersgrenzen und Lebensarbeitszeit
ver.di lehnt die Anhebung der gesetzlichen Regelaltersgrenzen für Beamtinnen und Beamte ab, weil die geplante Verlängerung der Lebensarbeitszeit wegen der erheblichen Versorgungsabschläge sich lediglich als verkappte Pensionskürzung darstellt, und zudem arbeitsmarktpolitisch das falsche Signal gesetzt wird. Ähnlich hat sich ver.di zur Anhebung der rentenrechtlichen Altersgrenzen positioniert.
ver.di fordert darüberhinaus als Mindeststandard für Beamtinnen und Beamten in Bund, Ländern und Kommunen ein abschlagsfreies Pensionseintrittsalter, mit dem in Abhängigkeit zur geleisteten Dienstzeit ohne Versorgungsabschläge der Ruhestand möglich sein muss.
Besonders belastete Berufsgruppen sollen bei Dienstunfähigkeit besser gestellt werden.
Das vollendete 65. Lebensjahr soll die allgemeine gesetzliche Regelaltersgrenze der Beamtinnen und Beamten bleiben. Wenn das Pensionsalter von 65 Jahren noch nicht erreicht ist, aber bereits eine Dienstzeit von 45 Jahren abgeleistet wurde, kann auf Antrag auch vorher schon abschlagsfrei der Ruhestand beantragt werden (allgemeine Antragsaltersgrenze).
Schwerbehinderte haben die Möglichkeit, sich bereits mit dem 63. Lebensjahr abschlagsfrei nach 40 ruhegehaltfähigen Dienstjahren in den Ruhestand versetzen zu lassen. Bei Versetzung in den Ruhestand (aufgrund einer nicht auf einem Dienstunfall beruhenden) Dienstunfähigkeit gilt das Gleiche wie bei Schwerbehinderung; in diesen Fällen werden keine Versorgungsabschläge erhoben, wenn das 63. Lebensjahr vollendet ist und 40 ruhegehaltsfähige Dienstjahre zurückgelegt wurden. Trifft die Dienstunfähigkeit Beamtinnen und Beamte in Aufgabenbereichen, in denen gesundheitlich besonders belastende Arbeitsbedingungen herrschen oder regelmäßig Schichtarbeit geleistet wird (z.B. Feuerwehr, Vollzugsdienst, Bundeswehr), soll das abschlagsfreie Pensionseintrittsalter nach einer Dienstzeit von 35 ruhegehaltsfähigen Dienstjahren bei 60 Jahren liegen.
Zeiten der Pflege und Kindererziehung stehen den ruhegehaltfähigen Dienstzeiten in jedem Fall gleich.
Der Forschungsbericht beurteilt die Lebensarbeitszeit als wirkmächtigsten Hebel zur Erschließung von finanziellen Reserven: die Kosten beim kalkulatorischen Beitragssatz würden für ein Jahr länger Arbeiten zwischen rd. 1,3 und 1,6 Prozentpunkte sinken. Weiter wird die These aufgestellt, dass die in der Beamtenversorgung unweigerlich steigenden Kosten der wachsenden Lebenserwartung nur durch Leistungskürzungen, erhöhte Steuereinnahmen oder längeres Arbeiten aufgefangen werden könnten (vgl. Abschnitt G S. 244f.). ver.di hält das Instrument der Anhebung des gesetzlichen Pensionsalters als Antwort auf die steigende Lebenserwartung und den damit verbundenen längeren Pensionsbezug nicht für die geeignete Lösung, solange Beamtinnen und Beamten aus gesundheitlichen Gründen nicht einmal die bestehenden Altersgrenzen erreichen.
Nach wie vor ist der Anteil vorzeitiger Pensionierungen erschreckend hoch. Viele Beamtinnen und Beamte müssen wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig aus dem aktiven Dienst ausscheiden.
Das liegt überwiegend an den ungünstigen, körperlich und vor allem psychisch
verschleißenden Arbeitsbedingungen, unter Umständen auch an falsch gesetzten Anreizen (z.B. Antragsruhestand, subventionierte Altersteilzeit ohne faktischen Anreiz zum Verbleib im aktiven Dienst). Die andere Seite der Medaille ist, dass trotzdem kaum qualifizierter Nachwuchs eingestellt wird bzw. nach Ausbildungsabschluss nicht übernommen wird. In vielen Ländern wird heute überhaupt keine Beamtenausbildung mehr angeboten, so dass ein Wissenstransfer zwischen den Generationen nicht stattfinden kann.
Es muss generell ein anderer Lösungsweg gefunden werden. In diesem Sinne unterstützt ver.di alle nicht restriktiven Maßnahmen, die Frühpensionierungen wegen Dienstunfähigkeit verhindern und die Lebensarbeitszeit faktisch verlängern. Zielrichtung ist, dass sich das tatsächliche Pensionseintrittsalter bis zur jetzigen gesetzlichen Altersgrenze erhöht, und die Beschäftigungsquote der Lebensälteren im aktiven Dienst signifikant zunimmt.
Unbestritten können Versorgungsausgaben ganz erheblich reduziert werden, wenn die Anzahl der Frühpensionierungen und damit die Pensionslaufzeiten vermindert werden. Im Forschungsbericht selbst wird festgestellt, dass die weitere Zurückdrängung der Frühpensionierungen wegen Dienstunfähigkeit den größten Sanierungsbeitrag bringt (vgl.
Abschnitt G S. 245f.).
Stellschraube für einen tatsächlich längeren Verbleib im aktiven Dienst und die Vermeidung von Frühpensionierungen wegen Dienstunfähigkeit sind eine konsequente betriebliche Gesundheitsförderung und Gesundheitsfürsorge und eine umfassende Personalentwicklung, die auf das Lernen im Lebenslauf und auf bedarfsorientierte, fortlaufende Qualifizierungsangebote während der gesamten Lebensarbeitszeit setzt.
Neben einem verbesserten Arbeits- und Gesundheitsschutz, einem funktionierenden Gesundheitsmanagement beinhaltet ein maßgeschneidertes Gesamtkonzept der Gesundheitsfürsorge vor allem einen präventiven Gesundheitsschutz (z. B.
Gefährdungsbeurteilung). Ein umfassendes betriebliches Personalentwicklungskonzept ergänzt die Gesundheitsförderung mit gezielten Fortbildungs- und Qualifizierungsangeboten für Beamtinnen und Beamte aller Alters- und Laufbahngruppen und auf allen Hierarchieebenen, insbesondere auch für Führungskräfte und Personalverantwortliche.
Lebensbegleitende Lernen und altersgemischtes Arbeiten ist zu fördern. Um spürbar mehr motivierte ältere Beamtinnen und Beamten im aktiven Dienst zu halten und ein gesundes Arbeiten bis zum Erreichen der gesetzlichen Pensionsaltersgrenze zu ermöglichen, müssen vor allem berufliche Entwicklungsperspektiven eröffnet und alters- und alternsgerechte Arbeitsplätze geschaffen werden.
2.4. Wochenarbeitszeit
ver.di fordert eine Reduzierung der Wochenarbeitszeit für Beamtinnen und Beamten beim Bund und in den Ländern und entsprechende Anpassung zumindest an das Niveau der Wochenarbeitszeit der jeweiligen Tarifbeschäftigten des betreffenden Arbeitgebers, mit der Zielsetzung, Maßnahmen der betrieblichen Gesundheitsförderung und Gesundheitsprävention sinnvoll zu flankieren und Chancen, die gesetzliche Altersgrenze gesund zu erreichen, zu vergrößern.
2.5. Gleitender Ausstieg
ver.di befürwortet die Entwicklung flexibler Altersteilzeit- oder Übergangsmodelle zum gleitenden Ausstieg aus dem aktiven Dienst auf Antrag. Damit kann lebensälteren Beamtinnen und Beamten ein ihren individuellen Bedürfnissen und Möglichkeiten angepasster freiwilliger Ausstieg aus dem aktiven Arbeitsleben eröffnet werden (z.B. Teilzeitmodelle bei zusätzlicher Zahlung eines Besoldungszuschlags und/oder Berücksichtigung einer erhöhten Ruhegehaltszeit, Eröffnung eines Zeitkorridors für den Ruhestandseintritt durch Absenkung der Antragsaltersgrenze bei verminderten Versorgungsabschlägen). Gleichzeitig wird so der notwendige Wissenstransfer zwischen den Generationen gewährleistet.
Modelle einer Teilpensionierung auf Antrag in Kombination mit Teilzeitarbeit sind grundsätzlich denkbar, aber konzeptionell bisher unausgereift und in der Umsetzung aufwendig.
Bei den vorhandenen Regelungen des Beamtenversorgungsgesetzes zur freiwilligen Weiterbeschäftigung ist sicher zu stellen, dass diese generell nicht auf Kosten nachfolgender Beamtengenerationen bzw. zu Lasten einer qualifizierten Nachwuchsgewinnung in der Dienststelle realisiert wird.
3. Mitnahme von Pensionsanwartschaften
Zur Steigerung der Attraktivität der Beamtenlaufbahn im öffentlichen Dienst und speziell zur Gewinnung eines qualifizierten und motivierten Nachwuchses ist die Mitnahmefähigkeit der Versorgungsanwartschaften beim freiwilligen Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis und Wechsel zwischen Privatwirtschaft und öffentlichen Dienst unerlässlich. Das bisherige Instrument der Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung benachteiligt in ungerechtfertigter Weise Beamtinnen und Beamte, die z.B. freiwillig in die Privatwirtschaft abwandern wollen, und behandelt sie gleich den Beamtinnen und Beamten, die aus disziplinarrechtlichen Gründen entlassen werden.
ver.di spricht sich vehement für eine gerechtere und moderne Regelungslösung zur Mitnahme von Pensionsansprüchen aus. Durchlässigkeit und Wissensaustausch zwischen Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst sollen gefördert und die berufliche Mobilität der Beamtinnen und Beamten verbessert werden. Dadurch wird nicht nur der Beamtenstatus, sondern auch der öffentliche Dienst für den qualifizierten und leistungsmotivierten Nachwuchs attraktiver.
Mit welchem Instrument die Mitnahme erreicht werden soll bzw. erreicht werden kann, bleibt einer gesonderten Prüfung vorbehalten. Das zur Zeit diskutierte „Altersgeld“, das dem Versorgungsanspruch nachgebildet ist und anstelle der Nachversicherung als Ausgleich für den Verlust der originären Versorgung gedacht ist, ist dabei eine von mehreren möglichen Optionen.
Sicherzustellen ist auf jeden Fall, dass die im öffentlichen Dienst verbleibenden Beamtinnen und Beamten nicht benachteiligt werden.
Davon zu unterscheiden ist grundsätzlich das in diesem Zusammenhang diskutierte Modell der Trennung der Alterversorgungssysteme (erstmals realisiert im Dienstrechtsreformgesetz Baden-Württemberg). Die strikte Trennung der Systeme regelt Ansprüche aus der gesetzlichen Rentenversicherung bzw. Beamtenversorgung ausschließlich in dem System, in dem die Ansprüche entstanden sind, und wickelt sie im Falle des Wechsels des Beschäftigungsverhältnisses auch ausschließlich in diesem System ab. Das schließt die
Anrechnung und Berücksichtigung von Zeiten und Leistungen nach dem jeweils anderen System aus. ver.di sieht Risiken und Probleme bei der Umsetzung; teilweise ist mit erheblichen Verschlechterungen beim Versorgungsbezug zu rechnen, wenn die dem Beamtenverhältnis vorausgehenden Zeiten im privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnis nicht mehr als ruhegehaltsfähige Dienstzeit anerkannt werden. Der Diskussionsprozess um die Vor- und Nachteile des Modells ist auf gewerkschaftlicher Seite noch lange nicht abgeschlossen.
4. Private Altersvorsorge
Mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 hat der Gesetzgeber Beamtinnen und Beamten erstmals die Möglichkeit zur privaten Altersvorsorge („Riesterrente“) eröffnet, damit sie angesichts des abgesenkten Versorgungsniveaus individuell ergänzend Vorsorge betreiben können. Der Forschungsbericht geht davon aus, dass insoweit keine wirkungsgleiche Übertragung der Rentenregelung auf den Beamtenbereich stattgefunden hat, da die bi- funktionale Beamtenversorgung nicht berücksichtigt wurde.
Um individuellen Bedürfnissen und finanziellen Möglichkeiten des Einzelnen bei der ergänzenden Absicherung im Alter Rechnung zu tragen, sollen auch zukünftig den Beamtinnen und Beamten die den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zur Verfügug stehenden Angebote der privaten Altersvorsorge offen stehen.
Es muss außerdem sicher gestellt werden, dass der staatliche Förderrahmen ausreicht, um die Pensionskürzungen durch eigene Vorsorge ausgleichen zu können. Ver.di fordert, dafür hinreichende und dauerhafte „Reallohnerhöhungen“ bei den Besoldungs- und Versorgungsanpassungen oberhalb der Inflationsrate, damit die erforderlichen Eigenbeiträge ohne Gehaltseinbuße bzw. Gehaltsverzicht aufgebracht werden können.
5. Versorgungsauskunft
ver.di spricht sich vor dem Hintergrund der wachsenden praktischen Bedeutung einer vorausschauenden Lebensplanung und Absicherung im Alter dafür aus, den bestehenden Anspruch auf Versorgungsauskunft in den Beamtengesetzen des Bund und der Länder zu verbessern. Beamtinnen und Beamten sollen den Rechtsanspruch auf schriftliche Auskunft über Berechnung und Höhe des Ruhegehalts gegenüber dem jeweiligen Versorgungsträger auf Antrag unabhängig vom Lebensalter geltend machen können. Ab einem bestimmten Alter (z.B. 50 Jahre) soll der Versorgungsträger ohne Antrag unabhängig von der abgeleisteten Dienstzeit ohne Vorliegen weiterer Voraussetzungen einmal im Jahr zur Auskunft verpflichtet sein.
