EIDGENÖSSISCHE FINANZKONTROLLE CONTRÔLE FÉDÉRAL DES FINANCES CONTROLLO FEDERALE DELLE FINANZE SWISS FEDERAL AUDIT OFFICE
RAPPORT ANNUEL 2013
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Contrôle fédéral des finances Monbijoustrasse 45
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ARC
EIDGENÖSSISCHE FINANZKONTROLLE CONTRÔLE FÉDÉRAL DES FINANCES CONTROLLO FEDERALE DELLE FINANZE SWISS FEDERAL AUDIT OFFICE
Avant-propos du directeur
J’ai le plaisir de vous présenter le rapport annuel 2013 du Contrôle fédéral des finances (CDF).
Ce rapport est un important instrument de communication qui doit permettre au public de prendre connaissance de nos travaux et de s’assurer ainsi que le CDF veille au bon emploi des fonds publics. Une surveillance financière efficace est un gage de crédibilité pour l’activité de l’ensemble de l’administra- tion et nous nous y employons. N’hésitez pas à prendre contact avec nous si vous avez des propositions d’amélioration touchant à notre activité.
Cette année 2013 a été marquée par les grands projets informatiques. Réagissant à plusieurs échecs, le Conseil fédéral a prié le CDF d’auditer de manière systématique les quinze projets informatiques les plus impor- tants. Trois spécialistes ont été engagés et les premiers audits ont débuté en automne 2013. L’expérience semble concluante et exercer un bon effet préventif. Les premiers rapports seront disponibles en 2014. Le CDF a également renforcé ses compétences dans le domaine de l’audit des achats, afin de faire face aux dysfonctionnements malheureuse- ment constatés dans plusieurs offices fédé- raux (voir par exemple chiffre 1.2.2).
Les règles des marchés publics doivent être mieux respectées afin de laisser sa place à la concurrence. Le CDF s’engage pour une plus grande transparence dans ce do- maine et met à disposition sa ligne de whistle- blowing (verdacht@efk.admin.ch).
L’audit du compte d’Etat et des différents Fonds qui gravitent autour de lui constitue l’ac- tivité traditionnelle du CDF (chiffre 2.1). Mis en place depuis deux ans, un nouveau concept entièrement calqué sur les Normes d’audit suisse et le principe de matérialité permet de concentrer les travaux sur les mouvements les plus importants et devrait réduire au strict minimum les examens de détail. Le CDF a par ailleurs poursuivi ses analyses thématiques en examinant les crédits d’engagement, un instrument qui mériterait d’être dépoussiéré (chiffre 1.7.2).
Le thème de la durabilité est souvent discu- té mais n’était jusqu’à ce jour que rarement audité. Le CDF a fait œuvre de pionnier en examinant en Afrique du Sud et en Inde ce qu’il reste des projets de développement de la Suisse plusieurs années après la fin de leur financement (chiffre 1.5). De telles évaluations constituent des analyses indépendantes
essentielles pour s’assurer de l’efficacité des dépenses publiques. Dans le même sens, le CDF multiplie ses audits auprès des bénéfi- ciaires de subventions, par exemple Pro Se- nectute (1.2.1), les terminaux de transborde- ment (1.1.1), la formation professionnelle (1.3), les économies d’énergie (1.8) ou la politique régionale (1.9).
Toutes les évaluations, les rapports les plus importants ainsi que ceux qui ont fait l’objet d’une demande selon la loi sur la transparence se trouvent sur notre site www.cdf.admin.ch.
2013 est également l’année de la création de la Conférence suisse des contrôles des finances (chiffre 6.1). Notre système fédéral a une grande influence sur la surveillance financière. Dans de nombreux secteurs, les assurances sociales par exemple, les institu- tions fédérales, cantonales et communa- les sont imbriquées financièrement ou sont complémentaires. Il est important que les différents organes de surveillance collaborent étroitement pour identifier et prévenir les dysfonctionnements entre les niveaux d’exécu- tion. Après 13 ans de travaux communs, cette officialisation de la coopération entre le CDF, les contrôles des finances des cantons et celui des grandes villes de Suisse est réjouissante.
Une dernière remarque. Le reproche est souvent fait aux auditeurs de ne parler que des problèmes, des risques et des erreurs. Le constat est correct et il a une explication. Les ressources du CDF sont limitées. Avec moins de cent personnes, il est illusoire de vouloir tout contrôler, des choix s’imposent.
Pour être efficace, le CDF se concentre sur les domaines présentant les risques les plus élevés, les domaines en mutation ou ceux qui ont fait l’objet de critiques. Les domaines ou les projets audités ne constituent donc pas un échantillon statistiquement représen- tatif de l’ensemble de l’administration. Cette orientation vers les risques se reflète dans nos rapports et y entraîne automatiquement une concentration de constats négatifs. Cela donne une image faussée de l’administration fédérale, et je le regrette. Je tiens cependant à relever que nous côtoyons quotidiennement une administration qui, dans sa toute grande majorité, est efficace, motivée et travaille de manière professionnelle.
Je tiens à remercier la Délégation des finances des Chambres fédérales et le Conseil fédéral pour leur confiance lors de ma désignation pour succéder à Kurt Grüter à la tête du CDF.
Celui-ci a pris sa retraite après quinze années passées à la tête du CDF. Il aura marqué notre institution de manière durable en lui donnant son organisation matricielle et en renforçant son activité dans le domaine de l’évaluation.
Il a eu finalement la prévenance de prendre en charge la rédaction du présent rapport. Ma reconnaissance va aussi au personnel du CDF pour le dynamisme et la motivation dont il fait preuve dans l’accomplissement de sa mis- sion. Pour terminer, je remercie les nombreux collaborateurs des organismes contrôlés qui ont soutenu notre travail loyalement et effica- cement.
Berne, avril 2014 Michel Huissoud
Table des matières
Avant-propos du directeur
1 Principaux examens relevant de la surveillance financière 6
1.1 Domaine des transports 6
1.1.1 Trafic ferroviaire 6
1.1.2 Trafic routier 10
1.1.3 Décompte du prêt à Swissair 12
1.2 Prévoyance sociale, domaine de l’asile et des réfugiés 13
1.2.1 Prévoyance sociale 13
1.2.2 Asile et réfugiés 14
1.3 Formation et recherche 15
1.4 Défense nationale 17
1.5 Relations avec l’étranger 19
1.6 Agriculture 21
1.7 Finances et impôts 22
1.7.1 Impôts fédéraux 22
1.7.2 Finances 24
1.8 Energie et environnement 25
1.9 Autres groupes de tâches de la Confédération 28
1.10 Domaine propre de la Confédération 29
1.10.1 Informatique et achats 29
1.10.2 Constructions 32
2 Vérification des comptes 34
2.1 Compte d’Etat de la Confédération suisse 34
2.2 Fonds pour les grands projets ferroviaires 35
2.3 Fonds d’infrastructure 36
2.4 Assurances sociales 37
2.5 Entreprises, fondations et institutions 38
3 Organisation internationales 39
4 Suspens et dénonciations 40
4.1 Mise en œuvre des recommandations du CDF 40
4.2 Révisions en suspens selon l’art. 14 LCF 40
4.3 Informations selon l’art. 15 LCF 41
4.4 Obligation de dénoncer, droit de dénoncer et protection des informateurs 41
5 Procédures législatives et avis 42
5.1 Avis et consultations 42
5.2 Participation au sein d’organes spécialisés 42
5.3 Diffusion de bonnes pratiques 43
5.4 Publication des rapports de surveillance financière 43
6 Relations du CDF avec d’autres organes de surveillance 44
6.1 Contrôles cantonaux des finances 44
6.2 Inspections des finances de la Confédération 45
6.3 Cours des comptes étrangères 45
6.4 Associations professionnelles et spécialisées 46
7 Présentation du Contrôle fédéral des finances 47
7.1 Position institutionnelle et tâches 47
7.2 Personnel 48
7.3 Assurance de la qualité 49
7.4 Finances 50
7.5 Risques 51
Annexes
A1 Audits 52
A2 Les inspections des finances de la Confédération 62
A3 Organigramme 63
A4 Liste des abréviations 64
Remarque
Dans un souci de lisibilité, seul le masculin est utilisé dans le présent rapport. Le texte s’applique cependant indifféremment aux personnes de sexe féminin ou masculin.
1
Principaux examens relevant de la surveillance financièreLe CDF a réalisé divers audits dans le cadre de la surveillance financière. Ces audits ont été inscrits dans son programme annuel sur la base de considérations relatives aux risques.
La Délégation des finances des Chambres fédérales a déjà discuté ou pris connaissance des résultats commentés ci-après. Le présent chapitre se limite aux priorités de l’activité de surveillance et aux principales constatations.
Lorsque cela s’est avéré judicieux, le CDF a adressé des recommandations aux unités concernées. La liste complète des audits soumis à la Délégation des finances de février 2013 à janvier 2014 est l’objet de l’annexe 1.
1.1 Domaine des transports
Le CDF a réalisé plusieurs audits dans le do- maine des transports. Ces audits ont notam- ment concerné le financement des infrastruc- tures de transport, des projets informatiques dans le domaine routier et le prêt accordé à Swissair en 2001. Le CDF a émis diverses recommandations sur la base des résultats de ces audits.
1.1.1 Trafic ferroviaire
Afin de promouvoir le transport combiné, la Confédération soutient la construction de terminaux au moyen de prêts remboursables sans intérêts et de contributions à fonds perdu.
L’exploitant doit financer lui-même au moins 20 % du projet avec des fonds propres. Grâce à une participation de quelque 400 millions au total depuis 1986, la Confédération a soutenu la construction de 39 installations: 31 termi- naux se trouvent en Suisse et huit à l’étranger.
Situé dans le nord de l’Italie, le terminal de Busto Arsizio-Gallarate est la plus grande ins- tallation cofinancée par la Confédération.
Le CDF a examiné les subventions fédérales aux terminaux de transbordement. Il a consta- té que des objectifs ont été fixés seulement pour le trafic de transit à travers les Alpes, bien qu’un important volume de marchandises soit transporté entre la Suisse et le nord de l’Europe. Il manque des objectifs pour le trafic d’importation et d’exportation, de même que pour le trafic intérieur. L’Office fédéral des transports (OFT) a mis la priorité sur le ter- minal situé dans le nord de l’Italie. Les autres projets obéissent plus à des besoins de poli- tique régionale qu’à des priorités logistiques.
En conséquence, le financement de départ de la Confédération n’a pas permis de beaucoup améliorer la productivité du transport combi- né. Compte tenu des coûts d’investissement et d’exploitation élevés, peu d’installations peuvent être exploitées de manière rentable.
La Confédération doit jouer un rôle plus actif dans l’identification des besoins et la planifica- tion des infrastructures.
Les projets spécifiques doivent être évalués selon des critères pertinents. Les conditions de financement doivent être mieux définies, et les différents instruments de promotion de l’innovation doivent être coordonnés. Le CDF recommande de n’octroyer à l’avenir que des contributions à fonds perdu et de réduire le taux maximum, qui est de 80%.
Le rapport est publié sur le site www.cdf.admin.ch.
La Confédération accorde aux entreprises de transport concessionnaires des aides financières pour l’aménagement, le déve- loppement et l’entretien de l’infrastructure ferroviaire. Ces aides sont octroyées à fonds perdu ou sous la forme de prêts rembour- sables ou de prêts conditionnellement rem- boursables. Lors de son audit auprès de l’OFT, le CDF s’est penché sur l’instrument des prêts conditionnellement remboursables. A la fin de 2012, des prêts à hauteur de 7,1 milliards de francs figuraient dans la comptabilité de la Confédération, abstraction faite des projets d’aménagement, qui sont financés par le fonds pour les grands projets ferroviaires ou par le fonds d’infrastructure. Les prêts conditionnel- lement remboursables s’élèvent à 6,5 milliards de francs.
L’entretien de l’infrastructure ferroviaire est financé au moyen de conventions sur les prestations, et ce depuis 1999 dans le cas des Chemins de fer fédéraux (CFF) et depuis 2011 dans le cas des chemins de fer privés. Tan- dis que le financement s’effectuait par projet jusqu’en 2006, il s’effectue maintenant par programme d’investissement. Les chemins de
fer disposent ainsi de davantage de souplesse pour réaliser les projets de construction. Les conventions constituent la base pour la com- mande de prestations par la Confédération et les cantons, ainsi que pour les versements de prêts. Le CDF a constaté que certains cantons n’avaient pas encore signé la convention sur les prestations pour les années 2013 à 2016, qui s’applique déjà. Ce retard pourrait être interprété comme un signe inquiétant selon lequel certains cantons pourraient tenter de reporter des projets dans le cadre de leurs programmes d’économies. Le projet de financement et d’aménagement de l’infrastruc- ture ferroviaire (FAIF) prévoit le financement intégral de l’infrastructure ferroviaire par la Confédération à partir de 2017. C’est pourquoi l’OFT doit garantir la réalisation des projets prévus par les conventions.
Le CDF estime que les prêts conditionnelle- ment remboursables sont un instrument appro- prié. Au besoin, l’OFT peut exercer à temps une influence sur une entreprise et engager des mesures correctives. Si des assainis- sements du bilan s’avèrent nécessaires, ils peuvent également être réalisés sans fonds supplémentaires de la Confédération. En cas d’octroi de contributions à fonds perdu, il ne serait plus aussi simple d’intervenir de cette manière. Compte tenu de l’augmentation constante du montant des prêts, le CDF a recommandé à l’OFT de réfléchir à la façon de traiter les prêts à l’avenir. Est-il judicieux de laisser progresser pendant des décennies des prêts dont le montant peut dépasser plusieurs fois le capital propre d’une entreprise?
Le CDF a examiné conjointement avec l’Ins- pection des finances du canton de Genève la liaison ferroviaire Cornavin – Eaux- Vives – Annemasse (CEVA). L’audit a porté sur les directives et les processus en matière d’organisation et de financement de ce projet ferroviaire qui devrait s’achever en 2017. Le coût de ce projet est évalué à 1,6 milliard de francs (chiffres de 2008). Ce montant est pris en charge à raison de 698 millions de francs par le canton de Genève et de 869 millions de francs par la Confédération. La contribu- tion de la Confédération est imputée au fonds d’infrastructure pour le trafic d’agglomération.
Le CDF a constaté que des améliorations étaient nécessaires en ce qui concerne la mise en œuvre des directives relatives aux compétences, aux cahiers des charges pour les directions des travaux, à la documentation et à la facturation. Par ailleurs, il n’a pas été possible de vérifier avec certitude la répartition des coûts du projet entre la Confédération et le canton de Genève. Un examen externe annuel a été recommandé à cet effet.
En ce qui concerne l’aménagement de la double voie Rosshäusern – Mauss, le CDF a examiné l’organisation pour la phase d’exé-
cution, le financement du projet, la mise en œuvre du contrat d’entreprise, le contrôle de gestion du projet, le système de rapports et la garantie de la qualité sur le chantier. Ce projet de BLS Réseau SA fait partie de l’aménage- ment de la ligne entre Berne et Neuchâtel.
Les coûts d’investissement sont estimés à 166 millions de francs. Le CDF a constaté que la direction des travaux avait recours à des instruments adéquats pour mettre en œuvre le contrat d’entreprise. Les directives relatives à l’assurance de la qualité sur le chantier sont appropriées et modernes; elles constituent une bonne base pour gérer et surveiller la qualité de l’exécution. Le CDF a identifié un potentiel d’optimisation au niveau de la saisie des prestations et de la documentation des métrés, ainsi que de la comparaison entre les devis et les coûts effectifs. Il est urgent d’agir en ce qui concerne le financement, seule une partie de ce dernier étant garantie. Le reste du financement au moyen de la convention sur les prestations n’avait pas encore été approu- vé au moment de l’audit.
Le rapport d’audit a été publié sur www.cdf.admin.ch en vertu de la loi sur la transparence.
Dans le cas de CFF Cargo SA, le CDF a examiné en 2008 les instruments de gestion utilisés pour les subventions dans le domaine du transport de marchandises. L’audit a montré que la transparence financière et le pilotage étaient insuffisants. Par conséquent, des bases essentielles permettant d’influencer du- rablement la situation financière de CFF Cargo SA faisaient défaut. Les recommandations du CDF ont été mises en œuvre dans le cadre du projet FITS. Ce projet comprenait l’élaboration d’un modèle de gestion, la standardisation des prestations et des processus, ainsi que le réaménagement de l’infrastructure infor- matique. Des coûts de 57 millions de francs avaient été budgétisés pour la réalisation du projet. Durant l’exercice sous revue, le CDF s’est penché sur la mise en œuvre des recom- mandations. Au début de 2013, CFF Cargo SA a mis en service la solution informatique des- tinée à améliorer la transparence financière et le pilotage. Les précédents projets visant des objectifs semblables avaient tous échoué à un stade précoce. La nouvelle solution a permis de relier les facteurs de coûts au moyen des composants de prestations de manière à obtenir une vue d’ensemble des coûts dans SAP. Le CDF a constaté que l’essentiel de ses recommandations de 2008 avait été suivi.
Dans le cas de la nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA), le CDF coordonne ses audits avec ceux de l’OFT, des sociétés de révision privées et des organes de surveil- lance internes du constructeur, afin d’éviter les chevauchements ou les lacunes de surveil- lance. Les séances annuelles sont conduites par le CDF. Elles servent non seulement à échanger des informations, mais également à renforcer l’unité de doctrine et l’efficacité de la surveillance sur cet ouvrage historique qu’est
la NLFA. Les vérifications effectuées par les différentes instances de surveillance sont éva- luées par le CDF; elles lui fournissent des indi- cations pour sa propre analyse des risques et contribuent à l’assurance de la qualité. Chaque instance de surveillance procède à sa propre analyse des risques, élabore son propre plan d’audit et est responsable de la réalisation de l’audit. Grâce à l’évaluation des rapports an- nuels de l’OFT sur l’avancement des travaux, le CDF est en mesure de renseigner la Dé- légation parlementaire de surveillance de la NLFA sur les principaux faits et évolutions.
La participation financière de la Confédéra- tion à des projets d’infrastructure du trafic d’agglomération figurait au centre de l’audit effectué auprès de l’Office fédéral du déve- loppement territorial (ARE). A l’aide du fonds d’infrastructure, la Confédération contribue à hauteur de six milliards de francs à l’amélio- ration des infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations. Le CDF a examiné la façon dont la Confédération fixe sa participation au financement des projets d’agglomération et contrôle la réalisation de ces derniers.
Grâce à sa participation au financement, la Confédération peut exercer de forts effets incitatifs sur la planification de tous les modes de transport, en tenant compte du développe- ment territorial dans les agglomérations. Des structures ont été mises en place dans les ag- glomérations pour la collaboration et la coor- dination. Ces structures permettent également de traiter d’autres thèmes. Le CDF estime que des améliorations sont possibles dans divers domaines. Le processus de surveillance et la collaboration entre les offices intéressés (ARE, OFT, OFROU et OFEV) doivent être formalisés et réglés clairement. Les organes
de pilotage associant plusieurs offices ne sont pas suffisamment définis et mis à contribution.
Selon le CDF, la Confédération devrait mettre en place, pour l’examen des futurs projets d’agglomération, une organisation qui associe les divers offices, qui applique des processus bien définis et qui respecte une réglementation contraignante. Finalement, le CDF ne com- prend pas que le rapport coût-utilité n’ait pas été recalculé et que les priorités n’aient pas été réexaminées lorsque les projets ont subi d’importantes modifications.
1.1.2 Trafic routier
L’Office fédéral des routes (OFROU) est l’autorité suisse compétente en matière d’infrastructure routière et de transport routier individuel. Depuis le 1er janvier 2008, il a re- pris des cantons le mandat légal d’exploitation et d’entretien des routes nationales. La plupart des cantons utilisaient la banque de données routières intitulée STRADA, qui avait été déve- loppée en collaboration avec l’OFROU et qui doit maintenant être remplacée. Ainsi est née l’idée de MISTRA, qui vise à gérer toutes les données routières plus efficacement qu’aupa- ravant et avant tout de manière centralisée. Le CDF a examiné dans quelle mesure les objec- tifs fixés ont été atteints, si le projet est conduit avec professionnalisme, si les ressources sont utilisées de façon économe et rentable et la manière de garantir que les utilisateurs pour- ront compter sur des systèmes et des données fiables. Le CDF reconnaît que l’OFROU doit disposer d’une solution informatique. L’audit devait également montrer si l’ampleur prévue était justifiée. Le mandat du projet MISTRA comprenait au départ sept sous-projets au lieu des 19 actuels, dont un peu plus de la moitié sont déjà opérationnels. Aucune date n’a été
fixée pour la mise en service du module de gestion de l’entretien des routes nationales (EMNS), qui est encore au stade de projet.
Ce module permettra de calculer automatique- ment, sur la base de toutes les données dis- ponibles, le moment le plus avantageux pour assainir un tronçon. Grâce au module EMNS, l’OFROU pourra à l’avenir planifier les travaux d’entretien beaucoup plus efficacement qu’au- jourd’hui. Les objectifs inscrits dans le mandat de projet datant de 2003 n’ont été atteints que partiellement et nettement plus tard que prévu.
Tandis que 43 millions de francs figuraient dans le budget initial pour l’ensemble du projet, les dépenses se montent actuellement à 95 millions de francs. Le CDF estime qu’un crédit d’engagement aurait dû être demandé.
Le projet est bien géré dans l’ensemble, mais des décisions importantes sont prises sans tenir compte des directives. Des mandats de projet font notamment défaut pour la plupart des sous-projets décidés a posteriori.
La transparence en matière d’acquisitions est insuffisante. Les prescriptions légales sont certes respectées, mais le recours systéma- tique à des compléments aux contrats conclus soulève des questions quant à l’utilisation économe des ressources. Maintenir la qualité des données avec tous les modules utilisés représentera un défi de taille pour l’OFROU et ses filiales. Les données actuelles, dont la récolte a occasionné énormément de travail, risquent d’être dépassées à moyen terme.
Le rapport d’audit a été publié sur www.cdf.admin.ch en vertu de la loi sur la transparence.
Depuis qu’il a pris en charge les routes nationales, l’OFROU pilote les coûts d’investissement dans le cadre de projets et non plus au moyen de crédits budgétaires ou de crédits partiels. Pour ce faire, il avait donc besoin d’un système uniformisé qui pouvait l’aider de la planification au décompte final.
Afin de répondre à ces exigences, l’OFROU a introduit en 2008 le logiciel TDcost, qui a depuis régulièrement été développé. TDcost est un outil de gestion des coûts des pro- jets, de planification et de gestion du budget annuel. Il sert aujourd’hui de système auxiliaire à la comptabilité financière de la Confédéra- tion. Chaque année, plus de 22 000 factures, d’un montant total de plus de 1,5 milliard de francs, sont traitées. L’audit du CDF visait à évaluer l’exécution des processus qui ont une incidence financière, la qualité du système de contrôle interne et les aspects informatiques de TDcost.
Le CDF a constaté d’importants risques et lacunes au niveau des autorisations d’accès au système (voir chap. 2.1 du compte d’Etat de la Confédération suisse).
Les importants investissements (quelque quatre millions de francs) pour le dévelop- pement et l’extension de l’application font à présent du produit standard d’origine TDcost une application individuelle de l’OFROU. La maintenance et le suivi technique de l’appli- cation sont assurés par un fournisseur béné- ficiant de l’aide d’un sous-traitant. Il en résulte une dépendance à l’égard du fournisseur et du sous-traitant, sur le plan personnel et tech- nique. Cette relation tripartite est très coûteuse et elle limite fortement la marge de manœuvre de l’OFROU lors d’éventuelles négociations
de prix, étant donné qu’aucune autre solution n’est disponible actuellement pour le dévelop- pement. Par ailleurs, seul un petit nombre de collaborateurs du fournisseur et du sous-trai- tant connaissent TDcost. Le rapport est publié sur le site www.cdf.admin.ch.
1.1.3 Décompte du prêt à Swissair Jusqu’au 30 mars 2002, la Confédération a financé l’exploitation par Swissair d’un service de vol réduit en vertu du contrat de prêt du 5 octobre 2001 et de l’avenant des 24 et 25 oc- tobre 2011. Swissair s’était engagée à établir un décompte de l’utilisation du prêt et à n’uti- liser les fonds mis à disposition par la Confé- dération que pour maintenir le service aérien et transmettre le relais à la nouvelle compa- gnie aérienne nationale de façon ordonnée.
L’avenant précisait en outre que le solde après établissement du décompte ne constituerait
«pas une dette de la masse, mais une créance normale de 3e classe».
Dans le cadre du contrat de prêt, environ 1,15 milliard de francs a été versé à Swissair jusqu’au 30 mars 2002. Une partie de ce mon- tant a servi de réserve de liquidités à Swissair et ne devait pas être utilisée. Cette somme ne constitue pas un passif au bilan de la pro- cédure concordataire, mais une dette de la masse ne devant pas être colloquée et dont la Confédération peut exiger le remboursement
intégral. Ce splitting n’est cependant possible qu’après établissement du décompte concer- nant le contrat de prêt, ce décompte devant permettre de déterminer de façon sûre le mon- tant du passif de la procédure concordataire à reporter dans l’état de collocation. Le dé- compte relatif au prêt est à disposition depuis avril 2009. Le liquidateur a fourni pour l’audit, en plusieurs étapes, les justificatifs demandés par le CDF, qui remplissent finalement 146 classeurs fédéraux. L’examen du décompte a été achevé en 2011. Le liquidateur a constitué une provision de 350 millions de francs à titre préventif et a laissé entrevoir à l’origine qu’il prendrait position à fin mai 2012.
Par la suite, diverses prises de position suc- cessives et de nombreux justificatifs supplé- mentaires concernant plusieurs constatations et contestations ont été remis au CDF, qui les a examinés. La procédure d’élimination des divergences avec le liquidateur au sujet de divers postes du décompte n’est toujours pas achevée et le liquidateur n’a pas encore pris position définitivement.
C’est à juste titre que le liquidateur part du principe qu’à défaut d’accord sur le décompte, le Tribunal administratif fédéral sera amené à statuer dans le cadre d’une procédure de droit public sur l’existence de la créance de la Confédération et sur son montant.
1.2 Prévoyance sociale, domaine de l’asile et des réfugiés
Concernant ce groupe de tâches à l’origine d’importantes dépenses, le CDF a mis l’accent sur la surveillance des prestations sociales, sur les examens auprès des bénéficiaires de subventions et sur diverses analyses dans le domaine de l’asile et des réfugiés.
1.2.1 Prévoyance sociale
Dans le cas de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), le CDF a examiné le pro- cessus de surveillance de la Confédération, ainsi que le calcul et le paiement de la part de la Confédération pour les prestations com- plémentaires à l’AVS et à l’AI. En décembre 2012, environ 181 500 personnes touchaient une prestation complémentaire à l’AVS et 110 200 personnes une prestation complé- mentaire à l’AI. Les dépenses totales au titre des prestations complémentaires se montaient à 4,4 milliards de francs, dont 1,3 milliard à la charge de la Confédération. L’OFAS s’attend à un doublement de ces paiements d’ici à 2033.
En ce qui concerne 2012, le CDF a constaté que le calcul de la part de la Confédération était plausible et clair, que les contributions
de la Confédération aux prestations complé- mentaires ainsi que les forfaits pour les frais administratifs des cantons ont été déterminés, payés et comptabilisés correctement. L’activité de surveillance de l’OFAS est aménagée de manière à atteindre les objectifs. Après un précédent audit effectué par le CDF, l’OFAS a modifié la circulaire concernant les prestations des institutions d’utilité publique et a mis en vigueur la nouvelle version au début de juillet 2013.
Les personnes qui effectuent du service militaire, du service civil ou du service dans la protection civile touchent des allocations pour perte de gain. Depuis 2005, des presta- tions sont également versées en cas de mater- nité. Le montant annuel des allocations pour perte de gain s’élève à 1,5 milliard de francs, dont 90 % se répartissent à parts à peu près égales entre les allocations versées en cas de service militaire ou de maternité. Divers abus ou fraudes ont été commis de 2007 à 2010.
Des indemnités abusives ont été versées pour des prestations effectuées dans le cadre de la protection civile. L’armée a profité d’enga- gements de volontaires pour décharger son propre budget.
Les caisses de compensation, la Centrale de compensation, l’armée et la protection civile ont par la suite pris diverses mesures afin d’empêcher de tels abus. Durant l’année sous revue, le CDF a examiné les procédures d’an- nonce et la surveillance. Il a proposé diverses améliorations, notamment un contrôle renfor- cé dans le cas de l’armée et de la protection civile, une réévaluation des risques et l’auto- matisation des quelque 800 000 formulaires traités manuellement à l’heure actuelle.
Le rapport est publié sur le site www.cdf.admin.ch.
Le CDF a examiné les effets des contribu- tions fédérales allouées à Pro Senectute. La Confédération a conclu un contrat de presta- tions avec Pro Senectute d’un montant annuel de 54 millions de francs pour les années 2010 à 2013. Selon ce contrat, les activités de Pro Senectute devraient «particulièrement prendre en compte les groupes cibles vulnérables».
Pro Senectute transfère à ses organisations cantonales 28,5 millions de francs pour des prestations effectivement fournies sur place.
Pour la coordination et le développement, les organisations cantonales reçoivent un forfait annuel supplémentaire de 18,8 millions de francs. Le centre national de Pro Senectute est indemnisé à hauteur de 6,4 millions de francs.
Le CDF a examiné si les contributions pro- venant du fonds AVS ont eu l’effet escompté.
Il constate qu’avec le mode d’attribution des contributions et les rapports actuels, l’atteinte des objectifs manque de clarté. Le CDF estime que, dans le cadre d’un contrat de prestations axé sur les résultats, il conviendrait d’attribuer les contributions sous forme de forfaits ou de mettre l’accent sur l’atteinte des objectifs. Il a
également examiné si les groupes cibles ont effectivement bénéficié des prestations dans les domaines de la consultation sociale et des projets de travail social communautaire.
Le CDF est d’avis que la mise en œuvre de l’orientation stratégique sur les groupes cible vulnérables reste trop hésitante. Sur place, les organisations cantonales prennent certes différentes initiatives pour faciliter l’accès à leurs prestations. Cependant, ces mesures ne sont pas encore coordonnées de manière stratégique. Un programme visant à atteindre les groupes cibles vulnérables a bien été lancé sur le plan suisse, mais sa réalisation n’est pas encore achevée. Selon le CDF, la définition d’activités et de stratégies permettant d’iden- tifier les groupes cibles vulnérables
peut accroître l’efficacité.
Le rapport est publié sur le site www.cdf.admin.ch.
1.2.2 Asile et réfugiés
En 2011, la Confédération a indemnisé les cantons à l’aide de forfaits se montant à environ 490 millions de francs pour les coûts d’hébergement de requérants d’asile, de personnes admises provisoirement et de réfu- giés. Elle a en outre soutenu l’intégration des étrangers à hauteur de 36 millions de francs.
Une somme correspondant à 6000 francs par personne a été versée au titre de cette mesure.
Le CDF a examiné la rentabilité des forfaits d’intégration dans un canton qui peut être considéré comme un pionnier en la matière.
Après avoir constaté des subventionnements multiples et une utilisation des ressources ne correspondant pas toujours à la volonté du législateur, il a adressé diverses recommanda- tions à l’Office fédéral des migrations (ODM).
Il convient par exemple de mieux délimiter les forfaits et les contributions à l’intégration, mais aussi d’améliorer les directives. Le CDF préconise également de mesurer les progrès réalisés en matière d’intégration au moyen d’indicateurs pertinents, de centraliser les informations et de renforcer la surveillance.
Un autre audit effectué par le CDF auprès de l’ODM a concerné 25 acquisitions d’un coût de 49 millions de francs et le système de contrôle interne des dépenses d’exploitation.
Dans 21 des 25 cas examinés, le marché a été adjugé de gré à gré. La majorité de ces mar- chés auraient cependant dû faire l’objet d’ap- pels d’offres. L’ODM a reconnu ce problème et a déjà commencé de recourir davantage aux appels d’offres OMC.
1.3 Formation et recherche
Le CDF s’est intéressé aux subventions pour la formation professionnelle. La Confédé- ration verse chaque année 880 millions de francs aux cantons pour les institutions actives dans ce domaine. En 2012, environ 90% des contributions fédérales ont été allouées aux cantons sous la forme de forfaits calculés sur la base du nombre de personnes effectuant une formation professionnelle initiale. Les 10% restants ont été destinés à des projets.
Des audits ont été réalisés auprès du Secré- tariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation (SEFRI) et de quatre cantons. Le CDF a constaté qu’en règle générale le SEFRI exerçait la surveillance de manière appropriée.
En revanche, l’offre en matière de formation professionnelle supérieure n’est pas suffi- samment prise en compte dans le calcul des indemnisations forfaitaires. Lors de la déter- mination de ces dernières, les coûts de la for- mation professionnelle supérieure sont ajoutés aux autres coûts de formation professionnelle, puis ventilés dans les contrats de formation initiale en cours d’emploi. Dès lors, les coûts imputables ont augmenté, ce qui a donné lieu
à des indemnisations excessives. Le CDF a recommandé de répartir les ressources de manière conforme à la loi. Toutefois, le SEFRI n’estime pas nécessaire d’agir dans l’immédiat. En effet, il avance l’argument selon lequel les cantons auraient déjà réexaminé la réglementation existante en 2011, notamment en ce qui concerne la prise en compte de la formation professionnelle supérieure, et ne lui auraient pas adressé de propositions de modifications. Pour surveiller conformément aux prescriptions le respect des normes de qualité par les cantons, le CDF a recommandé de mettre en place un système de reporting.
Le SEFRI refuse cependant un contrôle de la mise en œuvre du développement de la qualité et des normes de qualité, en faisant valoir que l’ordonnance ne prévoit pas explicitement des réductions des forfaits. Toutefois, comme la loi fédérale prévoit des réductions des subven- tions, le CDF maintient que des contrôles du développement de la qualité par canton sont indispensables dans les cas d’espèce.
En 2011, le Parlement a adopté un vaste train de mesures visant à atténuer les effets du franc fort. Les ressources de la Commission pour la technologie et l’innovation (CTI) ont notamment été augmentées, afin d’aider au moyen d’un soutien financier les entreprises pénalisées par le taux de change élevé à réaliser rapidement et efficacement les projets d’innovation planifiés, en collaboration avec des institutions de recherche reconnues.
La CTI a commandé une étude externe pour l’évaluation de ces mesures d’encouragement.
Le CDF a siégé dans le groupe de suivi et analysé les résultats de l’étude. Selon les in- formations fournies par la CTI, l’étude sera pu- bliée au début de 2014. Lors de l’examen des programmes de relance conjoncturelle des an- nées 2008 à 2010, le CDF avait déjà émis des réserves quant à l’efficacité de mesures à long terme visant à lutter contre les crises conjonc- turelles. L’évaluation des experts externes va dans le même sens. Leur rapport mentionne à diverses reprises une efficacité limitée, par exemple en raison d’effets d’aubaine ou d’ef- fets d’éviction. De nombreux projets ont déjà subi des retards durant la phase de mise en œuvre ou ont été modifiés. Une telle politique en dents de scie ne permet pas de garantir un choix et un suivi soigneux des projets. Même si l’évaluation constitue, dans certains do- maines, une bonne base d’appréciation de fu- tures mesures, elle ne fournit pas de réponses sur divers aspects importants ou questions relatives au train de mesures et à la promotion régulière de l’innovation. Il y a notamment lieu de mentionner les conséquences à long terme de l’encouragement des projets par la CTI et le taux de réussite des projets encouragés.
L’évaluation ayant débuté trop tôt, les effets de l’encouragement des projets sur les entre- prises et les partenaires de recherche ou sur l’économie n’ont pas pu être évalués. Le CDF ne comprend par conséquent pas pourquoi les experts ont recommandé une augmentation des ressources de la CTI et un élargissement de sa marge de manœuvre financière.
1.4 Défense nationale
Pour la période 2013 à 2020, des dépenses de 210 millions de francs sont prévues pour le programme «Systèmes d’exploitation et logistiques» de l’armée (programme BLSV / ar). Pour l’ensemble de la période allant de 2005 à 2020, les dépenses s’élèvent ainsi à 418 millions de francs. Ce montant ne comprend pas les investissements dans le domaine immobilier. Le programme vise à créer les conditions permettant de fournir efficacement du point de vue économique les prestations de l’armée suisse. Les objectifs sont définis dans le mandat de programme.
Les principaux objectifs du programme n’ont pas varié notablement au fil du temps. En revanche, les exigences à l’égard de l’état final recherché ont été élargies chaque année.
Alors que certains objectifs finaux ont été ajou- tés, supprimés ou complétés, il n’existe pas de compte rendu du degré d’atteinte des objectifs et des raisons des éventuelles modifications.
Pour les tiers, il n’est pas évident de savoir ce qui a été réalisé jusqu’ici et quels objets doivent encore être livrés par le programme, afin d’atteindre les objectifs.
La gestion du programme assure la coordina- tion, le contrôle de gestion et l’harmonisation globale des différents projets. Elle n’est cepen- dant ni responsable des résultats, ni com- pétente pour faire adopter des modifications organisationnelles. Le CDF juge cet aspect problématique, étant donné qu’il est néces- saire, notamment dans le contexte de SAP, de créer les conditions organisationnelles per- mettant de réaliser des projets avec succès.
Les responsables du programme estiment toutefois qu’avec le chef de l’armée, le chef de l’armement et les responsables hiérarchiques faisant partie du comité de programme, les conditions sont remplies pour faire adopter les mesures organisationnelles qui s’imposent.
Les projets prévus sont réalisés, parfois avec du retard par rapport au calendrier initial. Un flux généralisé des achats a été mis en place entre armasuisse et l’armée. Selon les infor- mations obtenues, les systèmes logistiques de l’armée qui avaient défrayé la chronique lors de leur introduction en 2010 ont mainte- nant atteint un niveau acceptable en ce qui concerne l’utilisation et la qualité des données.
Le système SAP des Forces aériennes n’a jusqu’ici pas été intégré au système SAP de la Défense. L’intégration était prévue pour le
début de 2013, mais elle n’a pas pu être me- née à bien en raison d’oppositions et de vices de forme d’ordre juridique au niveau de l’appel d’offres OMC. Selon le nouveau calendrier, l’intégration devrait avoir lieu le 1er janvier 2016.
Les divers projets informatiques sont financés à l’aide de crédits immobiliers et de crédits in- formatiques, ainsi que de crédits destinés à la couverture matérielle des besoins de l’armée.
Le CDF est d’avis qu’un crédit séparé de- vrait être demandé pour chaque grand projet informatique. L’actuel financement annuel au moyen de divers types de crédits manque de transparence et certains projets risquent de ne jamais être achevés. Compte tenu de l’impor- tante charge financière à venir, il est important d’évaluer avec précision les coûts et l’utilité des nouveaux développements.
A la suite des constatations faites en 2010 à l’occasion d’un audit, le CDF a procédé à un état des lieux auprès de l’Office central du matériel historique de l’armée (OCMHA).
Il en ressort que la collaboration entre l’office central et les fondations responsables des collections s’est certes améliorée, mais est, du côté de la Confédération, trop peu axée sur les objectifs. A la fin de 2015, au terme de la phase de transformation, le plan de mise en œuvre devrait être remplacé par de nouvelles bases pour l’«exploitation normale» de la col- lection. Compte tenu des risques de dépasse- ment de crédits, le CDF a notamment analysé les projets immobiliers de Thoune, Berthoud et Uster. Il a constaté que les bâtiments sis à Thoune et transformés durant une première étape de construction correspondaient plutôt à un musée qu’à une collection facile à visiter, du fait du standard d’aménagement élevé et du faible taux d’utilisation des surfaces. Pour la deuxième étape de construction à Thoune, un standard d’aménagement plus bas que pour la première étape a été prescrit, afin de ne pas dépasser le montant autorisé pour les investis- sements, qui s’élève au total à onze millions de francs pour l’ensemble des sites.
1.5 Relations avec l’étranger
Durant l’année sous revue, le CDF a notam- ment procédé à des audits des contributions à l’élargissement et de la durabilité de l’aide au développement.
Jusqu’en 2017 (jusqu’en 2019 dans le cas de la Bulgarie et de la Roumanie), la Suisse verse aux douze nouveaux pays de l’UE des contributions à l’élargissement d’un montant total de 1’257 millions de francs. Le CDF a examiné des financements de projets en Roumanie et en République tchèque.
Il a constaté que ses recommandations de 2009 ont été mises en œuvre par le Secréta- riat d’Etat à l’économie (SECO). La surveil- lance est exercée très efficacement, dans un contexte marqué par les risques de corruption.
S’agissant des passations de marchés, le CDF relève que les clauses d’intégrité et le droit de
«non objection» en faveur du SECO ont été respectés systématiquement. Du côté de la Direction du développement et de la coopé- ration (DDC), un «organisme intermédiaire suisse (OIS)» (Swiss Intermediate Body, SIB) a été institué pour chaque fonds thématique.
La structure de la contribution suisse à
l’élargissement et la répartition des rôles entre les acteurs suisses et roumains se sont ainsi complexifiées. Le CDF a recommandé à la DDC, dans le domaine de la sécurité, d’exer- cer adéquatement sa surveillance de l’OIS, afin de pouvoir assumer ses tâches premières.
Il a en outre suggéré à la DDC et au SECO de surveiller les projets en Roumanie également sous l’angle de la conformité avec la réduction convenue des disparités socio-économiques, avec le principe de subsidiarité et avec la décentralisation.
En République tchèque, le CDF a consta- té que le programme de coopération entre la Suisse et ce pays était mis en œuvre de manière transparente et rigoureuse, grâce à l’accompagnement étroit de la contribution suisse à l’élargissement. En raison du ca- ractère décentralisé du dispositif tchèque de mise en œuvre, la réalisation des projets et des programmes prend plus de temps que prévu. La forte implication du service national tchèque de coordination permet d’éviter que ces retards ne mettent en péril l’exécution des tâches. Les projets, les programmes et les autres instruments de financement spéciaux respectent pour l’essentiel les principes et les critères définis dans l’accord conclu entre la
Suisse et la République tchèque. Les sub- ventions allouées aux organisations d’utilité publique et aux homes pour personnes âgées sont conformes aux exigences en matière de transparence, aux objectifs de l’intégration so- ciale et au principe de subsidiarité. Afin d’amé- liorer la conformité et l’efficacité de la mise en œuvre, le CDF a recommandé de mettre en place une réelle suppléance des chefs de programme locaux et de coordonner la surveil- lance assurée par les inspections internes des finances du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et du SECO, afin que tous les domaines de la contribution suisse à l’élar- gissement puissent être examinés de la même manière. Dans la perspective de futures contri- butions à l’élargissement, le CDF a en outre suggéré de procéder à un examen comparatif des instruments de financement (subventions globales et fonds de partenariat). Il convient par ailleurs d’étudier la possibilité d’assouplir les procédures de recours en matière de mar- chés publics et d’adopter une «approche-pro- gramme». En 2014, le CDF comparera dans le cadre d’une évaluation les divers instruments de financement de la contribution suisse à l’élargissement. Il les comparera également à ceux qui sont utilisés par la Norvège et l’Union européenne (UE).
En 2012, la Confédération a consacré 2,8 mil- liards de francs à des projets bilatéraux et multilatéraux d’aide au développement, dont 1,65 milliard revenait à la DDC. L’évaluation effectuée par le CDF avait pour but l’examen de la situation actuelle de quatorze projets en Afrique du Sud et en Inde, après le retrait de la Suisse en tant que pays donateur. De tels examens effectués plusieurs années après l’achèvement du projet ou après le retrait du
pays donateur sont rares, car mesurer la dura- bilité est une opération complexe. Il est apparu que les résultats étaient bons dans l’ensemble, même si les projets se sont parfois poursuivis dans des directions inattendues après le retrait de la Suisse. Le CDF a décelé de nombreuses traces de l’aide de la Suisse dans tous les projets examinés. La qualité et la quantité de ces traces sont variables. Toutes les orga- nisations qui avaient été financées existent encore et elles continuent d’opérer dans les domaines soutenus à l’époque. Les anciens partenaires de la Suisse considèrent que son retrait a été effectué de manière exemplaire et harmonieuse. La Suisse continue par consé- quent de bénéficier d’une bonne réputation.
De nombreux projets ont été réalisés dans des domaines de niche, c’est-à-dire hors du champ d’activité habituel des organisations d’aide au développement. Le potentiel d’innovation était ainsi très élevé. Etant donné que la Coopéra- tion suisse au développement soutient princi- palement de petits projets, leur impact et leur durabilité connaissent certaines limites. Le CDF a recommandé de davantage recourir à des évaluations des risques et à des analyses a posteriori ciblées, afin d’accroître l’efficacité et de créer de la plus-value. Il convient d’amé- liorer la définition des objectifs afin que leur degré d’atteinte soit mesurable et d’archiver la documentation des projets de manière systé- matique.
Le rapport est publié sur le site www.cdf.admin.ch.
potterats.potterat
1.6 Agriculture
Le CDF a examiné le programme ASA 2011 de l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG).
Dans le cadre de ce programme, le portail Agate et les premières applications visant à simplifier les procédures et les contrôles administratifs dans le domaine agricole et vétérinaire ont été installés, puis mis en ser- vice au début de 2011. Par la suite, d’autres projets d’intégration d’applications spécialisées ont été ajoutés au programme ASA 2011. Au printemps 2012, l’OFAG a décidé de mettre un terme à l’approche-programme et de réaliser les autres projets séparément.
Le CDF a recommandé à l’OFAG de définir de manière plus stricte les tâches, les responsa- bilités et avant tout la collaboration entre les divers organes, afin que les questions straté- giques et opérationnelles en rapport avec le portail Agate puissent être réglées en fonction des objectifs. Il convient d’étudier la possibilité de créer un organe supérieur de pilotage com- prenant des représentants de l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vété- rinaires et des cantons. Afin de simplifier les processus et les compétences, le CDF a
en outre recommandé de concentrer dans le secteur Conduite de l’informatique toutes les tâches informatiques de l’OFAG en rapport avec le portail. Deux ans après leur mise en service, les structures d’assistance du portail Agate et des applications disponibles sur ce dernier ne sont toujours pas au point. Les res- ponsabilités, les procédures d’escalade et les canaux de communication doivent être définis et mis en place plus clairement qu’à l’heure actuelle.
Un autre audit a porté sur la surveillance de la société Identitas SA par l’OFAG. Sur mandat de la Confédération, Identitas SA exploite notamment une banque de données sur diverses espèces animales. La Confédéra- tion est le principal actionnaire (à hauteur de 51%) et compte deux représentants au sein du conseil d’administration (un de l’Office vétéri- naire fédéral et un de l’OFAG). Des contrats de prestations sont conclus pour quatre ans entre la société et la Confédération. Compte tenu des réserves ouvertes et latentes dispo- nibles (3,9 mio de francs à fin 2012), le CDF a recommandé, en ce qui concerne le nouveau mandat de prestations 2014-2018, de vérifier
s.potterat
si la contribution de base et la tarification des composants des prestations sont appropriées.
Dans le cas de l’élimination des sous-produits animaux, Identitas SA se charge de l’admi- nistration et de la répartition des ressources mises à disposition par la Confédération (48 mio de francs par an). Dans le nouveau contrat de prestations, il convient de préciser les contrôles qu’Identitas SA doit exécuter.
L’OFAG doit en outre exiger que l’on puisse distinguer nettement les résultats des activités de droit public et ceux des activités de droit privé dans la comptabilité analytique d’Iden- titas SA. Il s’agit également de réexaminer la participation de représentants de la Confédé- ration au sein du conseil d’administration.
1.7 Finances et impôts
Le CDF examine aussi bien l’emploi économe des ressources que la régularité de la percep- tion des impôts. Il a procédé à différents audits dans le domaine fiscal et analysé la qualité des données en matière de péréquation des ressources et de compensation des charges.
1.7.1 Impôts fédéraux
En 2010, le CDF a examiné la procédure de détermination des taux de la dette fiscale nette de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Diverses faiblesses ont été constatées, et le contrôle de certains taux de la dette fiscale nette opéré en 2010 et en 2011 n’a dans de nombreux cas pas permis de confirmer ou d’évaluer le caractère approprié de ces taux.
Par la suite, l’Administration fédérale des contributions (AFC) a jugé d’avance vouée à l’échec toute approche mathématique ou statistique visant à déterminer si ces taux sont adéquats. Ces taux permettent des simplifica- tions administratives mais aussi une optima- lisation fiscale. Les personnes qui ont choisi la méthode des taux de la dette fiscale nette seraient en général gagnantes d’un point de
vue financier. Les problèmes inhérents au sys- tème ont été mis en évidence très clairement.
Le mandat confié au CDF par le législateur n’est pas réalisable, à moins de se limiter à une vérification de la clarté de la procédure de l’AFC. Pour ces raisons, l’AFC ne s’estime pas en mesure d’appliquer diverses recommanda- tions du CDF.
A cause de cette différence d’appréciation, le CDF a demandé à l’Office fédéral de la justice (OFJ) d’effectuer une expertise de l’interprétation du texte de la loi et de l’ordon- nance. Cette expertise devait montrer si le CDF apprécie correctement l’adéquation et ce que le législateur entend par adéquat. Selon l’expertise, le contrôle de l’adéquation devrait principalement servir à déterminer si le calcul de l’AFC est correct. Un calcul correct im- plique un échantillon représentatif de données.
En effet, les données ne doivent pas unique- ment être choisies en fonction des risques, elles doivent également représenter toutes les régions du pays ainsi que les divers types et tailles d’entreprises. Pour déterminer si la charge fiscale reste la même indépendam- ment de la méthode de décompte utilisée, une plus grande tolérance devrait s’appliquer aux écarts en défaveur de l’AFC, étant donné que le législateur aurait accepté des pertes fiscales liées aux taux de la dette fiscale nette. L’OFJ supprimerait purement et simplement le critère de l’économie sur le plan administratif utilisé par le CDF.
A la lumière de cette appréciation, le CDF a évalué une nouvelle fois la répartition et l’adé- quation des taux de la dette fiscale nette de toutes les branches et activités examinées de 2010 à 2012. En ce qui concerne la détermina- tion correcte des taux de la dette fiscale nette, le résultat ne change pas. Dans cinq (6%) des
82 branches et activités examinées, les taux de la dette fiscale nette n’ont pas été répartis de manière transparente. Sur la base de la nouvelle évaluation de l’adéquation effectuée en tenant compte des principales conclusions de l’OFJ, le CDF juge le système dans l’en- semble inapproprié. C’est pourquoi il approuve la modification de loi prévue, consistant à abo- lir son obligation explicite de vérifier que les taux de la dette fiscale nette sont adéquats.
Toujours dans le cas de l’AFC, le CDF a examiné les travaux de mise en œuvre des accords internationaux d’imposition à la source. Les accords signés par la Suisse avec le Royaume-Uni et l’Autriche sont entrés en vigueur le 1er janvier 2013. Les principaux éléments de l’imposition consistent en la ré- gularisation des avoirs placés auprès d’agents payeurs suisses au moyen d’une imposition par paiement unique ou d’une déclaration, ainsi qu’au moyen du prélèvement d’un impôt libératoire sur les revenus de capitaux et de la déclaration de ces revenus. Le montant de l’imposition est considérable. Rien que dans le cas du Royaume-Uni, la Suisse a déjà versé après l’entrée en vigueur de l’accord une avance de 500 millions de francs sur un total de 1 300 millions de francs au titre de la régularisation.
La surveillance de la teneur de l’impôt libéra- toire s’exerce au moyen de contrôles auprès des agents payeurs. Deux directives à l’inten- tion des agents payeurs et un projet de manuel de révision existaient au moment de l’audit. Le CDF a recommandé de définir plus en détail les risques, la procédure de contrôle, l’étendue des contrôles et leur fréquence dans le manuel de révision.
Un recensement complet des agents payeurs par l’AFC est essentiel pour respecter le but des accords. L’AFC a prévu des contrôles d’ex- haustivité du registre des agents payeurs, qui sont toutefois insuffisants selon le CDF.
1.7.2 Finances
Le CDF a pour mandat légal d’examiner la qualité des données liées à la péréquation des ressources et à la compensation des charges. L’audit n’a révélé aucune erreur ou lacune importante dans la récolte et le traite- ment des données utilisées pour le calcul de la péréquation financière de l’année 2014. Le CDF estime que la qualité des données est bonne dans l’ensemble. Il a cependant déce- lé des erreurs systématiques dans certains cantons. Il a recommandé aux administrations cantonales des contributions de tester des modifications des programmes d’extraction des données, au moyen de cas prédéfinis. En plus des audits auprès des cantons, le CDF s’intéresse aux travaux de l’AFC, de l’Office fédéral de la statistique (OFS) et de l’Admi- nistration fédérale des finances (AFF), qui jouent un rôle important dans le traitement des données liées à la péréquation des ressources et à la compensation des charges. En ce qui concerne l’AFC, le CDF estime que la descrip- tion des processus et des contrôles pourrait être améliorée, notamment pour ce qui est de l’exhaustivité et de la traçabilité. Dans le do- maine de la compensation des charges, l’OFS doit corriger le catalogue des aides sociales, afin d’exclure de la statistique les perceptions multiples de prestations sociales.
Le rapport d’audit est disponible sur le site du CDF, à l’adresse suivante:
www.cdf.admin.ch.
Dans différents offices fédéraux, le CDF a exa- miné l’instrument que constituent les crédits d’engagement, sous l’angle de l’utilité et de l’efficacité. L’examen a porté principalement sur les informations relatives aux crédits d’en- gagement qui figurent dans le compte d’Etat et dans le budget. L’audit a montré que les unités administratives utilisent des instruments hété- rogènes pour le pilotage et la surveillance des crédits d’engagement. Seul un petit nombre d’entre elles pratiquent une gestion intégrée des crédits d’engagement telle que la prévoit la solution standardisée de l’AFF. L’audit du CDF a révélé l’existence d’une marge d’inter- prétation en ce qui concerne les chiffres clés relatifs au contenu et à la situation des crédits d’engagement. Le CDF a vérifié l’utilité de cet instrument auprès de divers acteurs de l’administration et de la politique. Il a constaté que les besoins en matière d’information sont hétérogènes et que les données sont utilisées de différentes manières.
Les résultats de l’audit transversal sont dispo- nibles sur le site du CDF, à l’adresse suivante:
www.cdf.admin.ch.
1.8 Energie et environnement
Le CDF a examiné la surveillance exercée par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) sur la 3e correction du Rhône en Valais.
Le projet, dont les coûts totaux dépassent deux milliards de francs, subit du retard en raison d’oppositions. Le CDF a recommandé à l’OFEV de négocier à temps avec l’AFF et le canton du Valais le report de l’important solde du crédit d’engagement. Il convient de préciser les directives sur les coûts salariaux donnant droit à une subvention et de les communiquer par écrit aux cantons. Le CDF a en outre recommandé d’améliorer la structure des rap- ports réguliers sur les coûts et les délais.
Dans le cadre de deux évaluations et d’un au- dit, le CDF a examiné l’organisation complexe, le modèle d’estimation et la gestion financière du Programme Bâtiments de la Confédé- ration et des cantons. Des examens ont été effectués auprès de deux offices fédéraux (OFEV et OFEN) et de la Centrale nationale du Programme Bâtiments, qui est exploitée par un prestataire de services externe pour la Conférence des directeurs cantonaux de
l’énergie. La Confédération et les cantons encouragent depuis 2010 l’assainissement énergétique des bâtiments à l’aide d’un mon- tant annuel de quelque 180 millions de francs provenant d’une affectation partielle de la taxe sur le CO2. Deux tiers de ce montant sont destinés au volet A du programme, axé sur l’assainissement énergétique de l’enveloppe des bâtiments selon des normes harmonisées à l’échelle du pays. Le reste des fonds est alloué, dans le cadre du volet B, aux cantons sous forme de contributions globales, pour des projets portant sur les énergies renouvelables, la récupération de chaleur et l’amélioration des installations techniques des bâtiments. En ce qui concerne le volet A, la responsabilité est assumée par l’OFEV et en partie par l’OFEN.
Afin d’assurer une mise en œuvre harmonisée du volet B, ces deux offices ont conclu une convention-programme avec la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie, qui a mandaté un prestataire de services externe pour la mise en œuvre opérationnelle. Pour la réception et la répartition des montants an- nuels provenant de la taxe sur le CO2 destinés au Programme Bâtiments, la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie entretient
des relations d’affaires avec la Banque canto- nale des Grisons et avec l’Administration des finances des Grisons.
Le CDF relève que l’organisation du volet A du programme n’est pas convaincante et que les processus de décision sont complexes.
Les compétences des deux offices ne sont pas suffisamment délimitées. Par ailleurs, la définition des compétences et des responsa- bilités manque de clarté tant au niveau de la Confédération que des cantons. Depuis 2010, les demandes de subventions dépassent nettement les moyens à disposition dans le cadre du volet A. Le volet B est en revanche géré grâce à l’octroi de contributions globales aux cantons. Plus le programme d’un canton est efficace, plus ce dernier touche de contri- butions globales. Dans le cas du volet B, les tâches, les compétences et les responsabili- tés sont clairement définies. Les principes de cette approche sont conformes à l’esprit des conventions-programmes au sens de la RPT.
Dans ce contexte, le modèle d’encourage- ment harmonisé joue un rôle central. Il permet d’harmoniser les programmes des cantons et d’analyser leur efficacité, en calculant les diminutions de la consommation d’énergie et des émissions de CO2, par franc consacré à l’encouragement. L’efficacité est estimée au moyen d’un modèle dans le cas des deux volets, mais les résultats des estimations n’ont des incidences financières que dans le cas du volet B.
Le CDF a recommandé de concentrer la mise en œuvre des deux volets du programme entre les mains de l’OFEN. Les tâches et compé- tences décisionnelles devraient être davantage déléguées aux cantons et un financement unique par des contributions globales devrait
être étudié. La surveillance par la Confédéra- tion des contributions globales versées dans le cas du volet B devrait être améliorée. Dans le cadre du premier train de mesures de la Stratégie énergétique 2050, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) pro- pose d’assurer le financement exclusivement à l’aide de contributions globales. Cette solution permet d’exploiter les potentiels d’amélioration identifiés en matière de répartition des tâches, des compétences et des responsabilités à tous les échelons. Le pilotage des subventions en fonction du produit de la taxe sur le CO2 serait également assuré grâce à la modification proposée. Avec le modèle utilisé actuellement dans le cas du volet A, des engagements étaient déjà décidés à l’avance sur la base des recettes attendues pour une période à venir pouvant atteindre jusqu’à deux ans.
Pour ce qui est du modèle d’estimation, le CDF s’est penché sur diverses mesures d’encoura- gement. Au fil du temps, la structure de ce mo- dèle s’est petit à petit complexifiée. Ce dernier présente diverses inconsistances et manque parfois de transparence. De manière géné- rale, une tendance à surestimer l’économie d’énergie a été constatée dans les domaines d’encouragement examinés. Il est impossible d’évaluer définitivement si la diminution des émissions de CO2 a été sous-estimée ou au contraire surestimée. Les effets d’aubaine, que produisent toujours les programmes d’en- couragement, paraissent plus marqués que prévu. Le volume des subventions a considé- rablement augmenté depuis 2003, année à laquelle a été instauré l’encouragement dans le domaine des bâtiments, encouragement qui correspond à l’actuel volet B. Alors qu’environ
14 millions de francs par an étaient investis au début, 350 millions de francs seront mis à disposition dans le cadre de la Stratégie éner- gétique 2050. Compte tenu de cette évolution, il s’agit d’améliorer la précision du modèle d’estimation.
Le CDF a recommandé de revoir complète- ment le modèle d’estimation et de baser l’ana- lyse de l’efficacité sur le bâtiment considéré dans son ensemble. Pour le CDF, le minimum consiste à valider les hypothèses et à adapter le modèle en fonction du contexte actuel. Les cantons avaient déjà prévu une révision du modèle avant l’exécution de l’évaluation. Les étapes concrètes de la révision dépendent toutefois de l’actuel examen de la Stratégie énergétique 2050 par le Parlement, qui se répercutera sur l’organisation future du Pro- gramme Bâtiments.
Le CDF a évalué les processus formels de la gestion financière du volet A qu’exerce la Centrale nationale du Programme Bâtiments.
Cette évaluation n’a pas porté sur la régularité de la comptabilité, celle-ci étant vérifiée et confirmée chaque année par le Contrôle des finances du canton des Grisons. Les instru- ments de planification financière permettent à la Centrale nationale du Programme Bâti- ments de présenter l’évolution de la situation en matière de liquidités et par conséquent de limiter à temps les promesses de financement, afin de réduire la grande quantité d’engage- ments excessifs d’ici à la fin du programme.
Selon le CDF, la lenteur d’adaptation des conditions d’encouragement a, au début du programme, favorisé l’accumulation d’enga- gements excessifs et rendu nécessaire le traitement de nombreuses demandes mi- neures. L’émolument forfaitaire de traitement par demande d’encouragement a ainsi généré des coûts d’exécution disproportionnés durant
cette phase. Le taux de 6,5% (en % de la somme de la subvention) prévu au départ pour les coûts d’exécution dans la convention-pro- gramme ne peut plus être respecté. En 2013, la Confédération a conclu avec la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie la troisième convention-programme pour le volet A du Programme Bâtiments. Compte tenu de la Stratégie énergétique 2050, les parties contractantes ont ramené la durée du pro- gramme à sept ans, au lieu des dix ans prévus initialement. Se fondant sur la réduction de la durée du programme et sur les dépassements considérables des coûts d’exécution enregis- trés de 2010 à 2012, les cantons proposent de relever le plafond des coûts d’exécution, qui passerait de 6,5 à 7,3% des aides globales versées au titre de l’encouragement sur toute la durée du programme. Le DETEC a approu- vé ce relèvement du plafond dans le cadre de la troisième convention-programme. Les cantons devront en contrepartie présenter un décompte final détaillé de ces coûts. Le CDF s’attend à ce que le décompte final assure une transparence totale. Ce décompte devra notamment faire ressortir les coûts découlant de la durée réduite du programme et ceux qui sont en rapport avec des aspects non ou insuffisamment pris en compte lors de la mise en place. Il convient également de prendre en compte les coûts de mise en place enregistrés en 2009, qui ne figurent pas dans la comptabi- lité du Programme Bâtiments.
Les rapports concernant l’organisation du pro- gramme et le modèle d’efficacité sont dispo- nibles sur le site du CDF, à l’adresse suivante:
www.cdf.admin.ch.
