TOBIAS BRÄUNLEIN
Integration der
Gesetzesfolgenabschätzung ins Politisch-Administrative System der Bundesrepublik
Deutschland
PETER LANG
Europäischer Verlag der Wissenschaften
TEIL A: Theoretische Grundlagen 19
I. ForschungsIeitendeFragestellungen 19 1. Problemstellung - Ziele der Arbeit 19 2. Untersuchungsleitende Hypothesen 24 3. Aufbau der Arbeit 28
II. Begriffe und Kriterien 30 1. Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) 30 1.1 Prospektive GFA 31 1.2 Begleitende GFA 32 1.3 Retrospektive GFA 33 2. Politisch-Administratives System (PAS), Integration, Institution und
Implementation 34 2.1 PAS 35 2.2 Integration 37 2.3 Institution 38 2.4 Implementation 43
III. Integration der Gesetzesfolgenabschätzung 47 1. Allgemeine Anforderungen 47 1.1 Einbindung in den Gesetzgebungsprozess 48 1.2 Absicherung gegen politische Opportunitäten und Instrumentalisierungen.. 49 1.3 Selbstkontrolle - Fortentwicklung bestehender Ansätze/Methoden/
Verfahren und der Institution selbst 50 1.4 Gewaltenubergreifende Kooperation 50 2. Modulspezifische Anforderungen 50 2.1 Prospektive Gesetzesfolgenabschätzung 51 2.1.1 Organisation 51 2.1.2 Rechtliche Verankerung 53 2.2 Begleitende Gesetzesfolgenabschätzung 54 2.2.1 Organisation 54 2.2.2 Rechtliche Verankerung 55 2.3 Retrospektive Gesetzesfolgenabschätzung 56 2.3.1 Organisation 56 2.3.2 Rechtliche Verankerung 56 3. Moduliibergreifende, ergänzende Anforderungen 57 4. Kriterien fur die Beurteilung von GFA-Aktivitäten 58 4.1 Organisatorische Verankerung 59 4.2 Rechtliche Verankerung 59 4.3 Flankierende MaBnahmen 59 4.4 Art der Erkenntnisgewinnung - Methodisches Vorgehen 60 4.5 Beriicksichtigung der Untersuchungsergebnisse 61 5. Anwendungsunterstiitzende Instrumente 61 5.1 Befristung 61 5.2 Evaluationsklauseln 66
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5.3 Rechtsdatenbanken 68 5.4 Gesetzes- bzw. Gesetzesentwurfsdiskussionsforen im internet -
e-democracy 70
IV. Institutionalisierung der Gesetzesfolgenabschätzung 72 1. Formen der Institutionalisierung 73 1.1 Organisatorische Institutionalisierung 73 1.1.1 Funktionen einer GFA-durchfuhrenden Institution 73 1.1.2 Anforderungen an eine GFA-Institution 74 1.1.3 Organisatorische Institutionalisierungsformen 74 1.1.4 Anbindung der GFA-Institution 84 1.2 Rechtliche Institutionalisierung 85 1.3 Flankierende MaBnahmen 87 2. Gegenargumente — Folgerungen 93
TEIL B: Praktische Anwcndungen von Gesetzesfolgenabschätzung — Bisherige Erfahrungen 97
I. Projektmäftige Gesetzesfolgenabschätzung 97 1. Der Praxistest des Referentenentwurfs zum JHG 98 1.1 Ausgangssituation 98 1.2 Vorgehensweise : 98 1.2.1 Organisation des Projekts 98 1.2.2 Untersuchungsaufbau und -ergebnisse 99 1.3 Integrative Wirkung des Projekts 100 2. Das Planspiel zum Entwurf des Landesbrand- und Katastrophen-
schutzgesetzes Rheinland-Pfalz 101 2.1 Ausgangssituation 101 2.2 Vorgehensweise 102 2.2.1 Organisation des Projekts 102 2.2.2 Untersuchungsaufbau und -ergebnisse 102 2.3 Integrative Wirkung des Projekts 104 3. Das Planspiel zu Verwaltungsvorschriften nach § 20 UVPG 105 3.1 Ausgangssituation 105 3.2 Vorgehensweise 105 3.2.1 Organisation des Projekts 105 3.2.2 Untersuchungsaufbau und -ergebnisse 107 3.3 Integrative Wirkung des Projekts 109 4. Die prospektive GFA zur somatischen Gentherapie 110 4.1 Ausgangssituation 110 4.2 Vorgehensweise 111 4.2.1 Organisation des Projekts 111 4.2.2 Untersuchungsaufbau und -ergebnisse 111 4.3 Integrative Wirkung des Projekts 116 5. Entwurf eines Zeugenschutzgesetzes (pGFA) 117 5.1 Ausgangssituation 117 5.2 Vorgehensweise 118 5.2.1 Organisation des Projekts 118
5.2.2 Untersuchungsaufbau und -ergebnisse 118 5.3 Integrative Wirkung des Projekts 122 6. Waldgesetz Rheinland-Pfalz (p und bGFA) 123 6.1 Ausgangssituation 123 6.2 Vorgehensweise 123 6.2.1 Organisation des Projekts 123 6.2.2 Untersuchungsaufbau und -ergebnisse 124 6.3 Integrative Wirkung des Projekts 127 7. Kinder- und Jugendhilfegesetz Sachsen-Anhalt (bGFA) 128 7.1 Ausgangssituation 128 7.2 Vorgehensweise 129 7.2.1 Organisation des Projekts 129 7.2.2 Untersuchungsaufbau und -ergebnisse 129 7.3 Integrative Wirkung des Projekts 130
II. Institutionalisierte Gesetzesfolgenabschätzung 131 1. Gesetzesfolgenabschätzung in der Exekutive 131 1.1 Institutionalisierungsformen auf Bundesebene 131 1.1.1 Phase bis zum Jahre 2000 131
a) Handbuch der Rechtsförmlichkeit - Bundesministerium der Justiz(1991 und 1999) 131 b) Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungs-
vorschriften — Bundesministerium des Innern (1992) 133 c) Richtlinien der Bundesregierung zur Gestaltung, Ordnung
und Uberpriifung von Verwaltungsvorschriften des Bundes (VwVR, 1989) 136 1.1.2 Phase ab dem Jahre 2000 138 a) Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschätzung 139 b) Handbuch Gesetzesfolgenabschätzung 139 1.2 Institutionalisierungsformen auf Länderebene 142 1.2.1 Baden-Wiirttemberg 142 1.2.2 Bayern 144 1.2.3 Hessen 149 1.2.4 Niedersachsen 153 a) Wirksamkeitsanalyse 155 b) Finanzfolgenabschätzung 155 1.2.5 Nordrhein-Westfalen 159 1.2.6 Rheinland-Pfalz 161 1.2.7 Saarland 165 1.2.8 Sachsen 167 1.2.9 Sachsen-Anhalt 170 1.2.10 Schleswig-Holstein 172 1.2.11 Thuringen 174 1.2.12 Andere Länder 176 1.2.13 Gesetzesfolg enabschätzung in der Exekutive in den Ländern -
ein synoptischer Uberblick 177 2. Gesetzesfolgenabschätzung in der Legislative 184
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Teil C: Bewertung und Folgerungen 195
I. Gesamtbewertung des derzeitigen Institutionalisierungsstandes
der Gesetzesfolgenabschätzung 195 1. Bewertung der Aktivitäten in der Exekutive 195 1.1 ProjektmäBige Gesetzesfolgenabschätzung 195 1.2 institutionalisierte Gesetzesfolgenabschätzung 201 1.2.1 Organisatorische Ausgestaltung — Art der Erkenntnisgewinnung. 202
a) Abstimmungsvorgehen 202 b) Methodische Folgenabschätzung 205 1.2.2 Rechtliche Verankerung und Ausgestaltung der Priifverfahren 206 1.2.3 Verbindlichkeit der GFA-Durchfuhrung 206 1.2.4 Modulspezifische Betrachtung 216 a) Prospektive Phase 216 b) Begleitende Phase 217 c) Retrospektive Phase 218 1.2.5 Vergleich ausgewählter exekutiver Institutionalisierungsansätze.. 220 a) BewertungsmaBstab 220 b) Synoptischer Vergleich mit Punktwertung 223 c) Gegenuberstellung - Bewertung 233 2. Bewertung der Aktivitäten in der Legislative 236 3. Zusammenwirken von Exekutive und Legislative 255 4. Gesamtbetrachtung und Folgerungen 256
II. Wirkungen der Integration der Gesetzesfolgenabschätzung auf die
Machtverhältnisse im Politisch-Administrativen System 265 1. Verhältnis von Exekutive und Legislative im Lichte der Gesetzes-
folgenabschätzung 268 2. Veränderungen der Machtverhältnisse innerhalb der Gewalten 274 2.1 Exekutive 274 2.2 Legislative 281 3. Zusammenfassung der wesentlichen Auswirkungen einer in das PAS
integrierten Gesetzesfolgenabschätzung 288
III. Ergebnis und Empfehlungen 291 1. Organisatorische Institutionalisierung der Gesetzesfolgenabschätzung
in der Exekutive 295 2. Organisatorische Institutionalisierung der Gesetzesfolgenabschätzung
in der Legislative 304 3. Rechtliche Institutionalisierung in Exekutive und Legislative 313 4. Flankierende MaBnahmen in Exekutive und Legislative 317 4.1 Allgemeine akteursbezogene MaBnahmen 317 4.2 Innovationsbundnisse 321 4.2.1 Innovationsbundnis in der Exekutive: 322 4.2.2 Innovationsbundnis in der Legislative: 328 5. Kräfteverhältnisse im PAS 331 6. Riickwirkungen auf die Gesetzesfolgenabschätzung 333 7. Fazit - Ausblick 336
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Organisatorische Institutionalisierungsformen 75 Tabelle 2: Rechtliche Institutionalisierungsformen 85 Tabelle 3: Praxistests des Handbuchs Gesetzesfolgenabschätzung 140 Tabelle 4: GFA-Ländersynopse 177 Tabelle 5: Abgestuftes Prufverfahren 209 Tabelle 6: BewertungsmaBstab fiir GFA-Institutionalisierungen 221 Tabelle 7: Ländervergleich 223 Tabelle 8: Gruppeninteressen im PAS 266
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Innovationsbundnis 92 Abbildung 2: Ablaufschema zur begleitenden Vorschriftenkontrolle in Hessen 151 Abbildung 3: Innovationsbundnis in der Exekutive 328 Abbildung 4: Innovationsbundnis in der Legislative 330
