IIM Papers
Veröffentlichungsreihe des Internationalen I n s t i t u t s für Management und Verwaltung Wissenschaftszentrum B e r l i n -
IIM/78 - 14d
LABOUR MARKET ADMINISTRATION IN ITALY "
Arbeitsmarktverwaltung i n I t a l i e n ' by
Gianpietro Mazzolem
U n i v e r s i t y of Milan
This n a t i o n a l report i s p a r t of a f i v e "country comparison of em- ployment agencies, c a r r i e d through under the d i r e c t i o n o f Erhard Blankenburg and Erhard Friedberg. National reports have a l s o been w r i t t e n by Horst Hart f o r Sweden (IIM/78-14a), Uta Krautk'ramer f o r the Federal.Republic of Germany (IIM/78-14b), Janet Lewis f o r the United Kingdom "(IIM/78~14c) , and Martine Morel f o r France
(IIM/78-14e). A grant o f the S t i f t u n g Volkswagenwerk enabled us to finance the c r o s s - n a t i o n a l f i e l d work.
August -1978
IIM Papers
P u b l i c a t i o n s e r i e s o f the I n t e r n a t i o n a l I n s t i t u t e o f Management Wi.ssenschaftszentrum B e r l i n :.
I
ZUSAMMENFASSUNG
ARBEITSMARKTVERWALTUNG IN ITALIEN
F a l l s t u d i e d e r i t a l i e j n i s d S i e n A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g im Rahmen des Ländervergleichs
I t a l i e n h a t b i s l a n g an d e r t r a d i t i o n e l l e n E i n b i n d u n g d e r A r b e i t s v e r w a 1 1 u n g i n d i e gesamte i n n e r e V e r w a l t u n g f e s t -
g e h a l t e n . Das g e s e t z l i c h v e r a n k e r t e A r b e i t s v e r m i t t l u n g s - monopol schließt n i c h t nur p r i v a t - w i r t s c h a f t l i c h e V e r - m i t t l u n g e n aus, sondern s c h r e i b t zwingend v o r , daß d i e Besetzung o f f e n e r S t e l l e n über d i e s t a a t l i c h e A r b e i t s - v e r w a l t u n g zu e r f o l g e n h a t . Mehr a l s i n a l l e n anderen Ländern des V e r g l e i c h s w i r d d i e i t a l i e n i s c h e A r b e i t s v e r - w a l t u n g damit zu e i n e r 'Verwaltung d e r A r b e i t s l o s i g k e i t ' .
Zur B e s c h r e i b u n g des Projektzusammenhanges, i n n e r h a l b dessen d i e s e r B e r i c h t e n t s t a n d e n i s t , s i e h e ' E d i t o r i a l I n t r o d u c t i o n ' , 1 .
LABOUR MARKET ADMINISTRATION IN ITALY
C a s e - s t u d y o f I t a l i a n l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n i n t h e c o n t e x t o f a f i v e - c o u n t r y - c o m p a r i s o n
In o u r comparison t h e I t a l i a n case study i s o f s p e c i a l i n t e r e s t because i t r e p r e s e n t s an a d m i n i s t r a t i o n which i s s t i l l bound by t r a d i t i o n a l s e l f - u n d e r s t a n d i n g . The l e g a l monopoly o f placement has n o t o n l y e x c l u d e d p r i v a t e
placement a g e n c i e s , b u t i t p r e s c r i b e s , t h a t i n g e n e r a l
open p o s i t i o n s can o n l y be f i l l e d by l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n . The l e g a l monopoly l e a d s t o r e s t r i c t i o n s i n p u r s u i n g a c t i v e
l a b o u r market p o l i c i e s . More than any o t h e r c o u n t r y o f o u r comparison, t h e I t a l i a n l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n i s
c h a r a c t e r i z e d by t h e t a s k s o f a d m i n i s t e r i n g unemployment.
F o r a d e s c r i p t i o n o f t h e p r o j e c t context, w i t h i n which t h i s n a t i o n a l r e p o r t has been worked out, see E d i t o r i a l I n t r o - d u c t i o n , I .
TABLE OF CONTENTS
Page I . EDITORIAL INTRODUCTION BY ERHARD BLANKENBURG
1. Möglichkeiten und Grenzen d e r
Arbeitsämter, ' a k t i v e A r b e i t s m a r k t -
p o l i t i k 1 zu b e t r e i b e n I
2. A Comparative Study o f European
Labour Market A d m i n i s t r a t i o n XI!
I I . LABOUR MARKET. ADMINISTRATION IN ITALY BY GIANPIETRO MAZZOLENI
FOREWORD 1 1. STRUCTURE OF THE LABOUR MARKET ADMINISTRATION
1.1. H i s t o r i c a l O u t l i n e 3 1.2. P u b l i c Labour A d m i n i s t r a t i o n 5
1.2.1. Employment' O f f i c e s 777777777... 7
1.2.2. The Placement System 10 1.2.3. Labour I n s p e c t o r a t e s 13 1.2.4. The N a t i o n a l I n s t i t u t e f o r S o c i a l S e c u r i t y
(INPS) 14 1.2.4.1. Unemployment' I n s u r a n c e 15
1.2.5. R e g i o n a l T r a i n i n g Departments 16 1.3. S u r r o u n d i n g I n s t i t u t i o n s 17
1.3.1. Trade, Unions 18 1.3.2. Employers' A s s o c i a t i o n s 18
1.3.3. P r i v a t e T r a i n i n g S c h o o l s 19
1.3.4. L o c a l Governments 20 2. LABOUR MARKET ADMINISTRATION IN ACTION 22
2.1. Placement • 22 2.1.1. P r o c e d u r e s i n Job A l l o c a t i o n 23 2.1.2. I n t e r a c t i o n P a t t e r n s i n Placement 27
2.1.3. Problems and Paradoxes 32 2.2. Unemployment I n s u r a n c e 34 2.2.1. A g e n t / C l i e n t I n t e r a c t i o n 35
2.3. T r a i n i n g 36 2.3.1. R e g i o n a l F u n c t i o n s 36
2.3.2. I n t e r a c t i o n P a t t e r n s 38
2.3.3. Problems 39 2.4. S p e c i a l Measures 41
2.4.1. Mandatory Placement o f the. Handicapped 42
2.4.2. R e l i e f - w o r k P r o j e c t s 43 2.4.3. The Youth Employment P l a n 44
2.4.4. The Wage I n t e g r a t i o n Fund 47
2.4.5. Problems 49 2.5. The ' T o r r i n g t o n C r i s i s ' : a C a s e - s t u d y 51
CONCLUSION 57 APPENDIX The Employment S t r u c t u r e o f the Labour
Market Region o f Genova 61
I
G e s a m t p r o j e k t :
"MÖGLICHKEITEN UND GRENZEN DER ARBEITSÄMTER, 'AKTIVE ARBEITSMARKTPOLITIK' ZU BETREIBEN"
1. Zur P r o b l e m s t r u k t u r
A r b e i t s m a r k t p r o b l e m e s i n d n i c h t n u r d u r c h k o n j u n k -
t u r e l l e , s o n d e r n auch d u r c h s t r u k t u r e l l e Veränderungen b e d i n g t . R e g i o n a l e , b r a n c h e n s p e z i f i s c h e und p e r s o n e n - bezogene Probleme ( d i e d u r c h s e l e k t i v e Maßnahmen gelöst werden müssen) t r e t e n auch außerhalb t y p i s c h e r R e z e s s i o n s - phasen a u f . " A k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k " , wie s i e von
der OECD empfohlen w i r d , trägt d i e s e r E r k e n n t n i s Rechnung, und d i e R e g i e r u n g e n d e r m e i s t e n w e s t l i c h e n I n d u s t r i e -
n a t i o n e n haben s i c h d i e s e Empfehlungen i n z w i s c h e n zu e i g e n gemacht. J e d i f f e r e n z i e r t e r a l l e r d i n g s p o l i t i s c h e M a ß -
nahmen e i n g e s e t z t werden s o l l e n , d e s t o größere Bedeutung kommt d e r gegebenen Entscheidüngs- und Verwaltühgs-
s t r u k t u r z u .
Wir gehen n i c h t A r b e i t s m a r k t p r o b l e m e i n s g e s a m t an, sondern s t e l l e n d i e F r a g e , w e l c h e n A n t e i l an i h r e r Lösung d i e
V e r w a l t u n g nehmen kann. W o l l t e man das F e l d ' A r b e i t s m a r k t - p o l i t i k1 i n s g e s a m t c h a r a k t e r i s i e r e n , müßte man d a b e i be- tonen, daß das g e s e t z t e Z i e l 'Vollbeschäftigung' nur d u r c h e i n e K o m b i n a t i o n v e r s c h i e d e n e r P o l i t i k e n v e r f o l g t werden kann. ' A r b e i t s m a r k t p o l i t i k ' im engeren S i n n e h a t w e i t - gehend d i e F u n k t i o n , F o l g e p r o b l e m e zu b e h a n d e l n ,
I I
An V e r m i t t l u n g und V e r w a l t u n g von A r b e i t s l o s i g k e i t knüpfen d i e z i e l g e r i c h t e t e n Maßnahmen an, d i e a l s
• a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k ' zu b e z e i c h n e n s i n d . Deshalb können w i r ' P r o b l e m s t r u k t u r1 h i e r n i c h t von der gegebenen ' I m p l e m e n t a t i o n s s t r u k t u r1 t r e n n e n .
Schon i n den s e c h z i g e r J a h r e n e n t w i c k e l t e n d i e OECD-Länder neue, a k t i v e r e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e I n s t r u m e n t e . Zu g l e i c h e r Z e i t wurden d i e I m p l e m e n t a t i o n s i n s t a n z e n , d.h.
d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g e n , e r w e i t e r t oder i n i h r e r O r g a n i - s a t i o n s s t r u k t u r geändert, um den neuen A n f o r d e r u n g e n ge- r e c h t zu werden.'Mehr a l s i n anderen P o l i t i k f e l d e r n w i r k e n j e d o c h a u f d i e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k Maßnahmen v e r s c h i e d e n e r I n s t i t u t i o n e n und I n t e r e s s e n g r u p p e n e i n . D i e Aufgaben d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e n s i n d a u f g r u n d d e r I n t e r d e p e n d e n z e n und d e r R e s t r i k t i o n e n d i e s e s P o l i t i k f e l d e s e h e r v e r m i t t e l n - der a l s h o h e i t l i c h e r A r t . Da s i c h d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g e n b i s i n d i e s e c h z i g e r J a h r e w e i t g e h e n d a l s V e r m i t t l u n g s - und V e r s i c h e r u n g s - I n s t i t u t i o n e n v e r s t a n d e n haben, müssen d i e e r w e i t e r t e n V e r w a l t u n g s a u f g a b e n zu r e c h t l i c h e n und o r g a n i s a t o r i s c h e n Veränderungen sowie zu e i n e r Umorien-
t i e r u n g des P e r s o n a l s führen.
D i e i n d e r Untersuchung e i n b e z o g e n e n Länder haben ( b i s auf I t a l i e n ) i n den l e t z t e n J a h r e n e i n e n g e s e t z l i c h e n
Rahmen für e i n e mehr " a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k " g e s c h a f f e n und haben d a b e i d i e Konsequenzen o r g a n i s a t o r i s c h e r Verände- rungen i n u n t e r s c h i e d l i c h e m Ausmaß gezogen. U n t e r " a k t i v e r "
A r b e i t s m a r k t p o l i t i k w i r d e i n e z i e l - und l a n g f r i s t i g o r i e n t i e r t e P o l i t i k v e r s t a n d e n , d i e s i c h d e r wachsenden Problemkomplexität des A r b e i t s m a r k t e s d u r c h D i f f e r e n z i e r u n g der Instrumente anzupassen v e r s u c h t , d i e e i n e Abstimmung m i t den verwandten P o l i t i k e n d e r W i r t s c h a f t s - , S o z i a l - , B i l d u n g s - und R e g i o n a l p o l i t i k a n s t r e b t und d i e n i c h t n u r nachträglich auf U n g l e i c h g e w i c h t e r e a g i e r t , sondern auf d i e v e r u r s a c h e n d e n F a k t o r e n s e l b s t Einfluß zu nehmen v e r s u c h t .
I I I
2. Vorgegebene Merkmale
D i e Tätigkeit d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g muß man im Zusammenhang m i t den V o r g e g e b e n h e i t e n j e d e r A r b e i t s m a r k t p o l i t i k sehen:
d i e V e r m i t t l u n g von Arbeitskräften f i n d e t a u f v e r s c h i e d e n e n Märkten s t a t t , d i e j e w e i l s i h r e e i g e n e n Gesetzmäßigkeiten haben. I n t e r n e Arbeitsmärkte e n t s t e h e n i n großen B e t r i e b e n i n n e r h a l b d u r c h A u s b i l d u n g s z e r t i f i k a t e a b g e s c h l o s s e n e r P r o - f e s s i o n e n . A r b e i t g e b e r suchen Arbeitskräfte a u f v e r s c h i e d e - nen i n f o r m e l l e n Wegen über Z e i t u n g s a n n o n c e n .und o f t e r s t i n l e t z t e r L i n i e über d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g . M e i s t werden • d i e Arbeitskräfte, d i e s i c h über Arbeitsämter v e r m i t t e l n l a s s e n , a l s d i e w e n i g e r leistungsfähigen angesehen. D i e
'Durchdringung' des A r b e i t s m a r k t e s von S e i t e n d e r A r b e i t s - v e r w a l t u n g i s t j e nach B e r u f s g r u p p e und W i r t s c h a f t s s e k t o r u n t e r s c h i e d l i c h . J e g e r i n g e r d i e D u r c h d r i n g u n g , d e s t o mehr h a t d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g d i e s c h l e c h t e s t e n V e r m i t t l u n g s - angebote (sowohl was Arbeitskräfte a l s auch was A r b e i t s - plätze a n g e h t ) , d e s t o s c h l e c h t e r w i r d i h r Image, d e s t o
w e n i g e r kann s i e den A r b e i t s m a r k t w e i t e r d u r c h d r i n g e n usw. - d i e s i s t e i n n e g a t i v e r Z i r k e l .
D i e Regelung von Angebot von und N a c h f r a g e nach A r b e i t h a t m i t dem M a r k t von m a t e r i e l l e n Gütern wenig gemeinsam. Das S p i e l von Angebot und N a c h f r a g e i s t abhängig vom Such-
v e r h a l t e n von A r b e i t g e b e r n und A r b e i t n e h m e r n . D a b e i b i l d e n s i c h b e r u f s s p e z i f i s c h e und b e t r i e b s i n t e r n e Arbeitsmärkte m i t i h r e n j e w e i l s e i g e n e n Gesetzmäßigkeiten, und es b i l d e n
s i c h r e g i o n a l e , s e k t o r a l e und q u a l i f i k a t i o n s s p e z i f i s c h e Segmentierungen, d i e d i e Mobilität einschränken.
A r b e i t s m a r k t p o l i t i k v e r s u c h t i n d i e S u c h p r o z e s s e a u f den v e r s c h i e d e n e n Arbeitsmärkten e i n z u g r e i f e n , indem s i e Mo- bilität fördert, das Q u a l i f i k a t i o n s a n g e b o t s t r u k t u r e l l anzupassen s u c h t und e i n I n f o r m a t i o n s - und V e r m i t t l u n g s - angebot macht. An d i e s e V e r m i t t l u n g i s t g l e i c h z e i t i g d i e V e r w a l t u n g d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g geknüpft, so- daß, was w i r a l s Arbeitsmarktverwaltüng.;bezeichnen, e i n e
Mischung von d r e i v e r s c h i e d e n e n Aufgaben zu erfüllen h a t .
IV
- V e r w a l t u n g d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ;
- V e r m i t t l u n g von A r b e i t s s t e l l e n und Arbeitskräften;
- a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e A n r e i z e und a r b e i t s p l a t z - e r h a l t e n d e Maßnahmen.
D a b e i g i b t es W e c h s e l b e z i e h u n g e n z w i s c h e n den Aufgaben:
Größere D u r c h d r i n g u n g i s t für d i e A r b e i t s V e r w a l t u n g w i c h t i g im H i n b l i c k a u f i h r e ' p o l i c y ' - A u f g a b e n . Maßnahmen z u r
S t r u k t u r v e r b e s s e r u n g des A r b e i t s m a r k t e s , w i e z.B. Umschulung und F o r t b i l d u n g , o d e r a b e r mobilitätsfordernde Maßnahmen können nur dann ' g r e i f e n1, wenn'die A r b e i t s v e r w a l t u n g e n e i n e n Überblick über d i e Bewegungen a u f dem A r b e i t s m a r k t i n s g e s a m t h a t und i h r e Maßnahmen von e i n e r b r e i t e n K l i e n t e l wahrgenommen und i n A n s p r u c h genommen werden.
E i n e w e i t e r e V o r g e g e b e n h e i t d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g : i h r e Aufgaben verändern s i c h . g r u n d l e g e n d j e nach d e r Beschäfti- g u n g s l a g e . I n Z e i t e n d e r A r b e i t s l o s i g k e i t nehmen A r b e i t s - l o s e n v e r s i c h e r u n g und d i e - E r h a l t u n g und S c h a f f u n g von A r b e i t s p l a t z e n Priorität e i n und verdrängen d i e aufwendigen Tätig- k e i t e n , d i e s i c h a u f d i e V e r b e s s e r u n g d e r A r b e i t s m a r k t - s t r u k t u r r i c h t e n würden•. H i n z u kommt, daß längerfristige strukturverändernde Maßnahmen m i t großer P r o g n o s e u n s i c h e r - h e i t b e l a s t e t s i n d , und daher n i c h t n u r das spätere S c h e i - t e r n , sondern auch d i e S c h e l t e für f e h l g e l e i t e t e Maßnahmen z u r ständigen G e f a h r machen.
Vorgegebene Merkmale v o n A r b e i t s m a r k t p o l i t i k s i n d d a m i t : - das Nebeneinander und d i e Segmentierung v e r s c h i e d e n -
a r t i g e r Arbeitsmärkte m i t u n t e r s c h i e d l i c h e r Chance d e r D u r c h d r i n g u n g v o n s e i t e n öffentlicher V e r m i t t l u n g ; - d e r s c h n e l l e Wandel von P r o b l e m s i t u a t i o n e n a u f dem
A r b e i t s m a r k t und d i e damit gegebene P r o g n o s e u n s i c h e r - h e i t ;
- und d i e Abhängigkeit von d e r a l l g e m e i n e n W i r t s c h a f t s - und S o z i a l p o l i t i k .
V
3. T m p T e m e n t a t i o n s s t r u f r t u r e n
D i e I m p l e m e n t a t i o n s p r o b l e m a t i k von A r b e i t s m a r k t p o l i t i k e r g i b t s i c h aus den genannten V o r g e g e b e n h e i t e n und den Merkmalen des Programms: a d m i n i s t r a t i v e Autonomie e r l a u b t den n a t i o n a l e n A r b e i t s v e r w a l t u n g e n (mehr a l s den s o n s t i g e n Behörden d e r i n n e r e n V e r w a l t u n g ) , i h r e P o l i t i k1 ständig d u r c h R i c h t l i n i e n an d i e j e w e i l i g e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k a n z u p a s s e n . S o l c h e Richtlinienänderungen müssen i n n e r -
h a l b d e r e i g e n e n Bürokratie d u r c h g e s e t z t und k o n t r o l l i e r t , i n . d e r R e g e l aber auch b e i den A d r e s s a t e n ( A r b e i t g e b e r
und/oder A r b e i t n e h m e r ) bekannt gemacht werden. Der Gebrauch a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e r Maßnahmen muß g e s t e u e r t und d e r Mißbrauch v e r h i n d e r t werden. I n bezug a u f d i e A r b e i t g e b e r s e t z t d i e s e i n e weitgehende I n f o r m a t i o n d e r V e r w a l t u n g über d i e P e r s o n a l p o l i t i k v o r a u s - e i n e v i e l f a c h n i c h t einlösbare F o r d e r u n g , da e i n e e x p l i z i t e P e r s o n a l p l a n u n g a l l e n f a l l s i n größeren B e t r i e b e n e x i s t i e r t . I n bezug a u f d i e A r b e i t n e h m e r wären V o r a u s s e t z u n g e n e i n e große D u r c h - d r i n g u n g s r a t e d e r V e r m i t t l u n g sowie e i n e E r f o l g s k o n t r o l l e , w i e w e i t V e r m i t t l u n g e n zu längerfristiger Beschäftigung
und z u f r i e d e n s t e l l e n d e n A r b e i t s b e d i n g u n g e n führen.
Das Programm e i n e r a k t i v e n A r b e i t s m a r k t p o l i t i k h a t d i e A n f o r d e r u n g e n an d i e V e r w a l t u n g w e i t über t r a d i t i o n e l l e Aufgaben h i n a u s erhöht. S i e h a t i n den v e r s c h i e d e n e n europäischen'Ländern zu einem ähnlichen K a t a l o g von
möglichen Maßnahmen geführt, d a b e i a b e r s e h r u n t e r s c h i e d - l i c h e K o m p e t e n z v e r t e i l u n g e n und O r g a n i s a t i o n s f o r m e n
e r h a l t e n . Was i n dem e i n e n Land Aufgabe d e r Arbeitsämter i s t , kann i n den a n d e r e n e i n e r R e i h e von I n s t i t u t i o n e n zugewiesen und d a b e i m i t a n d e r s a r t i g e n Aufgaben k o m b i n i e r t s e i n . ' A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g1 w i r d i n diesem P r o j e k t
daher f u n k t i o n a l d u r c h e i n e n von d e r U n t e r s u c h u n g v o r g e - gebenen A u f g a b e n k a t a l o g d e f i n i e r t . H i e r u n t e r v e r s t e h e n w i r a l l e d i e j e n i g e n I n s t i t u t i o n e n , d i e und s o w e i t s i e d i e f o l g e n d e n a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n Aufgaben wahrnehmen.
VI
A l s K e r n a u f g a b e n d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g e n sehen w i r d a b e i an:
d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g :
D i e E n t s t e h u n g von A r b e i t s v e r w a l t u n g e n i n a l l e n v e r g l i c h e n e n Ländern kam*, a u f d i e N o t w e n d i g k e i t d e r Folgenbewältigung von A r b e i t s l o s i g k e i t zurück- geführt werden. N i c h t immer heißt d i e s , daß d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g von s t a a t l i c h e n V e r w a l - tungen durchgeführt w i r d (wie s i c h etwa am B e i - s p i e l von Schweden und F r a n k r e i c h z e i g t ) . J e d o c h b e s t e h t überall e i n arbeitsmäßiger Zusammenhang
z w i s c h e n d e r R e g i s t r i e r u n g von A r b e i t s l o s e n ebenso . für d i e V e r s i c h e r u n g a l s auch für V e r m i t t l u n g s -
bemühungen. G l e i c h , ob d i e A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g von d e r s e l b e n I n s t i t u t i o n v e r w a l t e t w i r d , b e i d e r auch R e g i s t r i e r u n g und V e r m i t t l u n g vorgenommen werden, o d e r n i c h t , sehen w i r d i e A r b e i t s l o s e n v e r -
s i c h e r u n g a l s e i n e d e r K e r n a u f g a b e n u n s e r e s
a n a l y t i s c h e n B e g r i f f s von ' A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g ' an.
- N o r m k o n t r o l l i e r e n d e Aufgaben gegenüber A r b e i t g e b e r n : I n e i n i g e n Ländern (so F r a n k r e i c h und I t a l i e n ) werden
' A r b e i t s i n s p e k t o r e n ' a l s T e i l d e r ' A r b e i t s v e r w a l t u n g ' angesehen, i n a n d e r e n i s t d i e K o n t r o l l e von A r b e i t s - und U n f a l l s c h u t z v o r s c h r i f t e n , g e s e t z l i c h e n A r b e i t s - r e g u l i e r u n g e n und A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n e i g e n e n AufSichtsämtern übertragen ( s o w e i t s i e n i c h t nach dem M o d e l l e i n e s V e r t r a g e s a u f d i e r e c h t l i c h e I n t e r e s s e n - d u r c h s e t z u n g d u r c h d i e b e t r o f f e n e n A r b e i t n e h m e r und i h r e r G e w e r k s c h a f t e n beschränkt s i n d , ohne s t a a t l i c h e K o n t r o l l e n v o r z u s e h e n ) . S o l c h e K o n t r o l l a u f g a b e n
beschäftigen uns h i e r nur so w e i t , w i e s i e z u r
R e g u l i e r u n g des A r b e i t s m a r k t s e i n g e s e t z t werden. S i e s i n d j e d o c h häufig v e r f l o c h t e n m i t Bedingungen für
i
V I I
d i e Gewährung von S u b v e n t i o n e n und Z u s c h ü s s e nr
ebenso wie b e i d e r V e r m i t t l u n g von Arbeitskräften auch d i e E i n h a l t u n g von A r b e i t s b e d i n g u n g e n und - S c h u t z v o r s c h r i f t e n k o n t r o l l i e r t zu werden v e r s u c h t w i r d . Zwar m ö g e n d i e r e g u l a t i v e n Möglichkeiten d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g (gerade auch wegen i h r e r D i e n s t l e i s t u n g s f u n k t i o n ) schwach b l e i b e n , überall haben i n den v e r g l i c h e n e n Ländern j e d o c h d i e A r b e i t s - markt V e r w a l t u n g e n s o l c h e n o r m k o n t r o l l i e r e n d e n Aufgaben wahr zunehmen.
V e r m i t t l u n g s a u f g a b e n :
E i n e d e r Bedingungen, um L e i s t u n g e n aus d e r A r b e i t s - l o s e n v e r s i c h e r u n g o d e r aus s o n s t i g e n Förderungen zu b e z i e h e n , i s t , daß d e r B e t r e f f e n d e a l s A r b e i t s s u c h e n d e r r e g i s t r i e r t i s t und daß e r grundsätzlich b e r e i t i s t , e i n e angemessene S t e l l e anzunehmen. Darüber h i n a u s w i r d von den A r b e i t s V e r w a l t u n g e n d i e V e r m i t t l u n g von Angebot und N a c h f r a g e nach Arbeitsplätzen a l s D i e n s t - l e i s t u n g auch für d i e j e n i g e n angeboten, d i e n i c h t a l s A r b e i t s l o s e kommen,, s o n d e r n i n das B e r u f s l e b e n neu e i n t r e t e n o d e r i h r e S t e l l e w e c h s e l n w o l l e n . I n einem d e r v e r g l i c h e n e n Länder s t e h t d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g i n o f f e n e m Wettbewerb zu p r i v a t e n V e r m i t t l u n g s e i n r i c h t u n g e n >
i n d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , F r a n k r e i c h und Schweden genießen s i e e i n Monopol d e r g e w e r b l i c h e n V e r m i t t l u n g ; i n I t a l i e n b e s t e h t s o g a r .eine weitgehende P f l i c h t d e r Anwerbung über d i e s t a a t l i c h e V e r m i t t l u n g . V e r m i t t l u n g und B e r u f s b e r a t u n g machen e i n e n großen T e i l d e r Aktivitäten d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g aus, so daß u n s e r e U n t e r s u c h u n g von e i n e r A n a l y s e d i e s e r Tätigkeit a u s g e h t .
Aufgaben d e r E r r e i c h u n g p o l i t i s c h e r Programmziele:
Anknüpfend an d i e Erfüllung i h r e r a d m i n i s t r a t i v e n A u f - gaben und d i e E r b r i n g u n g von V e r m i t t l u n g s d i e n s t l e i s t u n g e n
V I I I
werden, v o n den A r b e i t s v e r w a l t u n g e n zunehmend Zielerfüllungen im S i n n e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e r Programme e r w a r t e t . E i n r i c h t u n g e n für F o r t b i l d u n g e n und Umschulungen müssen e r r i c h t e t werden, A r b e i t s - plätze für B e h i n d e r t e g e s c h a f f e n , S u b v e n t i o n e n g e z i e l t e i n g e s e t z t und Arbeitsplätze g e s c h a f f e n
werden. S o l c h e Aufgaben d e r I m p l e m e n t a t i o n p o l i t i s c h e r Programme knüpfen m e i s t an Vermittlungstätigkeiten an, und s i e s e t z e n I n f o r m a t i o n e n v o r a u s , d i e h i e r b e i und b e i d e r R e g i s t r i e r u n g v o n A r b e i t s l o s e n gesammelt .-werden. I n Z e i t e n hoher A r b e i t s l o s i g k e i t können V e r -
m i t t l u n g , und B e r a t u n g d a z u b e n u t z t werden, um d i e Arbeitsbevölkerung i n s g e s a m t zu r e d u z i e r e n ; i n Z e i t e n
d e r Vollbeschäftigung können s i e m i t A n s t r e n g u n g e n verbunden werden, Arbeitskräftereservoire zu m o b i l i -
s i e r e n . S o l c h e Maßnahmen beruhen a u f I n f o r m a t i o n e n , d i e b e i l o k a l e n Arbeitsämtern gesammelt werden müssen, und s i e müssen im Rahmen l o k a l e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l - t u n g durchgeführt werden. D i e a l l g e m e i n e n p o l i t i s c h e n R i c h t l i n i e n werden zunächst a u f e i n e r höheren E n t - sche!dungsebene gegeben, j e d o c h b l e i b e n d e r l o k a l e n A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g Handlungsspielräume i n dem
l o k a l e n N e t z r e l e v a n t e r A k t e u r e , um d i e S t r a t e g i e n d e r l o k a l e n I m p l e m e n t a t i o n o d e r N i c h t - I m p l e m e n t a t i o n von n a t i o n a l e n a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n Z i e l s e t z u n g e n
zu einem l o h n e n s w e r t e n Gegenstand für u n s e r e A n a l y s e zu machen.
Das V o r g e h e n i n d e r h i e r v o r g e l e g t e n F a l l s t u d i e i s t im Rahmen d e r gemeinsamen F r a g e s t e l l u n g e n t w i c k e l t , d a b e i j e d o c h den j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n G e g e b e n h e i t e n angepaßt worden. I n a l l e n Fällen b e s c h r e i b e n w i r d i e n a t i o n a l e n
I n s t i t u t i o n e n d e r A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g n u r i n s o w e i t , a l s s i e zum Verständnis d e r A n a l y s e d e r l o k a l e n V e r w a l t u n g notwendig s i n d . Der L e s e r s o l l t e d i e S t u d i e n im H i n b l i c k a u f den a n g e s t r e b t e n i n s t i t u t i o n e l l e n V e r g l e i c h l e s e n .
IX 4. E i n i g e ' Schlußfolgerungen
D i e Grenzen und Möglichkeiten d e r A r b e i t s V e r w a l t u n g , ' a k t i v e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k1 zu b e t r e i b e n , e r g e b e n s i c h aus den
V o r g e g e b e n h e i t e n des P o l i t i k f e l d e s (Kontingenzen) a u f d e r e i n e n S e i t e , aus den B e s o n d e r h e i t e n d e r a d m i n i s t r a t i v e n
K u l t u r des j e w e i l i g e n Landes a u f d e r a n d e r e n . A l s Vorgegeben- h e i t e n haben w i r d i e Abhängigkeit von E n t s c h e i d u n g s p r o z e s s e n d e r W i r t s c h a f t s - und S o z i a l p o l i t i k sowie den s c h n e l l e n
Wandel von P r o b l e m l a g e n a u f dem A r b e i t s m a r k t h e r a u s g e s t e l l t . Darüber h i n a u s g i b t es e i n i g e gemeinsame Merkmale, d i e s i c h
zwar n i c h t notwendig aus den V o r g e g e b e n h e i t e n d e s P o l i t i k - f e l d e s ergeben,, d e r e n Universalität j e d o c h p l a u s i b e l i s t : So s i n d i n a l l e n u n t e r s u c h t e n Ländern d i e T a r i f p a r t n e r i n Gremien d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e i n g e b u n d e n . Da zum K e r n d e r Aufgaben d i e s e r V e r w a l t u n g e i n e V e r m i t t l u n g z w i s c h e n K l i e n t e n m i t t e i l w e i s e u n t e r s c h i e d l i c h e n I n t e r e s s e n gehört und d a d i e s e - A r b e i t g e b e r a u f d e r e i n e n S e i t e , A r b e i t n e h m e r auf d e r a n d e r e n - k o l l e k t i v o r g a n i s i e r t s i n d , l i e g t e i n e s o l c h e i n s t i t u t i o n e l l e E i n b i n d u n g d e r r e l e v a n t e n A k t e u r e d e s o r g a n i s a t o r i s c h e n Umfeldes nahe. G l e i c h z e i t i g g i b t
d i e s e Umweltbezogenheit d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e i n e n gegenüber d e r a l l g e m e i n e n i n n e r e n V e r w a l t u n g autonomen S t a t u s . I n
a l l e n u n t e r s u c h t e n Ländern k e h r t d i e E i n b i n d u n g m i t r e l e v a n t e n A k t e u r e n des Umfeldes a u f d e r n a t i o n a l e n , r e g i o n a l e n wie
auch (meist) d e r l o k a l e n Ebene w i e d e r . Dennoch g i b t es k e i n B e i s p i e l für e i n e e f f e k t i v d e z e n t r a l i s i e r t e A r b e i t s v e r w a l t u n g m i t E i n b i n d u n g i n das l o k a l e p o l i t i s c h e E n t s c h e i d u n g s s y s t e m . V i e l l e i c h t i s t es w i c h t i g , a u f d i e s e 1n o n - d e c i s i o n1 h i n z u - w e i s e n : e i n e kommunale A r b e i t s v e r w a l t u n g wurde i n keinem d e r u n t e r s u c h t e n Länder i n Erwägung gezogen. D i e Bedeutung von überregionaler V e r m i t t l u n g , d i e Förderung von Mobilität und d i e vom V e r s i c h e r u n g s p r i n z i p h e r gebotene Großräumigkeit schließen d i e s aus, ebenso wie d i e n a t i o n a l e n Förderungs- maßnahmen d e r A r b e i t s m a r k t p o l i t i k zudem e i n e z e n t r a l e I n f o r m a t i o n s g e w i n n u n g und -auswertung d e r j e w e i l i g e n
A r b e i t s m a r k t e n t w i c k l u n g v o r a u s s e t z e n . D i e s führt zu e i n e r V e r r e c h t l i c h u n g von Ansprüchen und L e i s t u n g e n , d i e wiederum B e g l e i t u m s t a n d z e n t r a l i s i e r t e r K o n t r o l l e i s t .
X
T r o t z V o r g e g e b e n h e i t e n des P o l i t i k f e l d e s und (im Rahmen u n s e r e r Fünf-Länder-Studie) u n i v e r s a l e r Merk- male s p i e g e l t d e r A u f b a u d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g Merk- male d e r j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n ' a d m i n i s t r a t i v e n K u l t u r ' w i d e r . Erklärungen können t e i l w e i s e aus den A u f b a u -
p r i n z i p i e n d e r a l l g e m e i n e n i n n e r e n V e r w a l t u n g gewonnen werden: aus dem Ausmaß von Z e n t r a l i s i e r u n g und V e r - r e c h t l i c h u n g a u f der e i n e n , von l o k a l e r Autonomie und E n t s c h e i d u n g s s p i e l r a u m auf d e r anderen S e i t e , s p r i c h aus d e r j e w e i l i g e n n a t i o n a l e n T r a d i t i o n , an d e r d i e A r b e i t s - v e r w a l t u n g a u f g r u n d i h r e r Kooperationsabhängigkeit n i c h t v o r b e i g e h e n kann. D i e Abhängigkeit von den T a r i f p a r t n e r n macht e i n w e i t e r e s Merkmal d e r p o l i t i s c h e n K u l t u r z u r
e n t s c h e i d e n d e n V a r i a b l e für d i e HandlungsSpielräume d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g : B e i p o l a r i s i e r t e n B e z i e h u n g e n z w i s c h e n
G e w e r k s c h a f t e n und Unternehmern i s t d i e K o o p e r a t i o n s -
fähigkeit für d i e A r b e i t s v e r w a l t u n g g e r i n g , d i e Handlungs- möglichkeiten für d i e a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n Maßnahmen d a m i t k l e i n . Umgekehrt i s t e i n e stärkere E i n b i n d u n g von Gewerk-' s c h a f t e n und Unternehmerverbänden i n d i e Tätigkeit d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g I n d i k a t o r für e i n e n S o z i a l k o n t r a k t , d e r d i e T a r i f p a r t n e r ebenso wie d i e . V e r w a l t u n g einschließt.
U n t e r ' a d m i n i s t r a t i v e r K u l t u r ' des j e w e i l i g e n Landes i s t a l s o e i n Bündel von Merkmalen zu v e r s t e h e n , das n i c h t
nur d i e I n s t i t u t i o n a l i s i e r u n g d e r K e r n a u f g a b e n einschließt, d e s s e n was w i r a l s ' A r b e i t s m a r k t v e r w a l t u n g1 d e f i n i e r t haben, s o n d e r n a u c h d i e B e z i e h u n g e n zu r e l e v a n t e n A k t e u r e n und
d e r e n I n s t i t u t i o n e n " i n dem j e w e i l i g e n Land h e r s t e l l t . H i e r i n l i e g t d i e Erklärung für u n t e r s c h i e d l i c h e Handlungs- möglichkeiten d e r von uns u n t e r s u c h t e n V e r w a l t u n g e n
i n n e r h a l b d e r vom P o l i t i k f e l d v o r h e r g e g e b e n e n Grenzen.
E r h a r d B l a n k e n b u r g
xi:
A COMPARATIVE STUDY OF EUROPEAN LABOUR MARKET ADMINISTRATION
1. C o n t i n g e n c i e s o f Labour M a r k e t A d m i n i s t r a t i o n
The a g e n c i e s which p l a c e p e o p l e i n t o j o b s a r e p e c u l i a r among p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n s ; t h e y must m e d i a t e more than t h e y c a n g o v e r n . They a r e e x p e c t e d t o a c h i e v e a match between s u p p l y and demand f o r l a b o u r . Thus, t h e y have two c l i e n t s s i m u l t a n e o u s l y w i t h p a r t l y o p p o s i n g i n t e r e s t s : j o b s e e k e r s and employers. P e n e t r a t i o n o f l a b o u r markets by p l a c e m e n t a g e n c i e s i s o n l y p a r t i a l ; t h e l a b o u r admin-
i s t r a t i o n r e n d e r s s e r v i c e s and o f f e r s s u b s i d i e s r a t h e r than making a u t h o r i t a t i v e and b i n d i n g . d e c i s i o n s . T h i s e x p l a i n s some o f t h e paradoxes o f l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n .
P l a c e m e n t s e r v i c e s form t h e c o r e a c t i v i t y o f t h e admin- i s t r a t i o n s w h i c h we compare i n t h i s s t u d y . C o n n e c t e d w i t h p l a c e m e n t i n s u r a n c e t a s k s and r e g u l a t o r y t a s k s have t o be p e r f o r m e d and w i t h t h e s e t a s k s a number o f p o l i c y g o a l s
a r e e x p e c t e d t o be f u l f i l l e d . I n some c o u n t r i e s t h e s e t a s k s a r e p e r f o r m e d by a s e t o f a g e n c i e s w h i c h we n e v e r t h e l e s s a n a l y t i c a l l y d e f i n e as ' l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n ' .
L a b o u r market p o l i c i e s a r e d e t e r m i n e d by g e n e r a l e c o - nomic c o n d i t i o n s , by a c t i v i t i e s o f employers as w e l l as t r a d e u n i o n s .
Some o f t h e l i m i t s t o e f f e c t i v e l y change l a b o u r market c o n d i t i o n s can h a r d l y be overcome by p o l i t i c a l ' f i a t ' . N e v e r t h e l e s s , t h e p r e s s u r e o f unemployment problems has
l e d p o l i t i c i a n s t o l o o k t o l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n as a way to i n f l u e n c e l a b o u r market c o n d i t i o n s . With economic and t e c h n o l o g i c a l change i n w e s t e r n i n d u s t r i a l s o c i e t i e s g o i n g at a r a p i d pace, a l l European c o u n t r i e s have e x p e r i e n c e d a r i s e i n unemployment i n d e p e n d e n t o f t h e ups and downs o f t h e b u s i n e s s c y c l e . D u r i n g t h e s i x t i e s , European c o u n t r i e s
XII'
p r o v i d e d t h e i r l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n s w i t h i n c r e a s e d power t o i n t e r f e r e i n s u p p l y and demand on t h e l a b o u r
market. The f o r m u l a t i o n o f an ' a c t i v e l a b o u r market p o l i c y1
was s t i m u l a t e d and c o - o r d i n a t e d by OECD e x p e r t s . The recommendations t h a t came from t h e OECD b u r e a u c r a c y o f
i n t e r n a t i o n a l 'mandarins' l e d t o b a s i c a l l y s i m i l a r p o l i c i e s b e i n g a d o p t e d i n t h e European c o u n t r i e s s t u d i e d .
A l l c o u n t r i e s w h i c h took p a r t i n t h i s mutual i m i t a t i o n p r o c e s s i n t r o d u c e d major changes i n t h e i r a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e . Some c o u n t r i e s (France and England) b u i l t up a new f i e l d o r g a n i s a t i o n a l o n g s i d e o f t h e t r a d i t i o n a l a g e n c i e s o f t h e Department o f L a b o u r . Some (Germany and Sweden) s h i f t e d g o a l s and c a p a c i t i e s o f t h e i r t r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e . I n m e t h o d o l o g i c a l terms, t h e c o n t r o l case i s I t a l y , where a t r a d i t i o n a l p a t t e r n o f l a b o u r b u r e a u c r a c y ( r e a c t i v e p o l i c y and r i g i d b u r e a u c r a t i c s t y l e )
s t i l l p r e v a i l s . Our c o m p a r a t i v e a n a l y s i s i n t h e s e f i v e c o u n t r i e s f o c u s e s on t h e i m p l e m e n t a t i o n o f l a b o u r market p o l i c y on t h e l o c a l l e v e l . With t h i s approach we a v o i d e d the assumption t h a t n a t i o n a l p o l i c y m a k i n g i s remote from i t s a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n . What a t t h e n a t i o n a l l e v e l i s f o r m u l a t e d by way o f g o a l d e c l a r a t i o n s , b u d g e t a r y a l l o c - a t i o n s , and a d m i n i s t r a t i v e p r e s c r i p t i o n s , may have
u n a n t i c i p a t e d consequences a t t h e l o c a l l e v e l , s i n c e t h e r e l e v a n t a c t o r s i n l a b o u r market p o l i c y can p r e v e n t
c e n t r a l i s e d c o n t r o l o v e r l o c a l l a b o u r m a r k e t s .
C o n c e p t u a l l y , , t h e s t u d y s t a r t s o u t w i t h t a s k c o n t i n g e n c i e s ( i . e . i n h e r e n t c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e t a s k t o be performed) o f l a b o u r market p o l i c y and t h e r e s u l t i n g l i m i t s t o l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n . The n e x t s t e p i s t o d e f i n e who
t h e a c t o r s a r e . I n a c o m p a r a t i v e s t u d y t h i s c a n o n l y be done b y i d e n t i f y i n g f u n c t i o n s : a s c o r e a c t o r s we d e f i n e t h o s e a g e n c i e s w h i c h p r o v i d e p l a c e m e n t s e r v i c e s , unemploy- ment, i n s u r a n c e , f u r t h e r t r a i n i n g , r e t r a i n i n g and s p e c i f i c programmes f o r i m p r o v i n g l a b o u r market s t r u c t u r e .
R e l e v a n t a c t o r s a r e t h o s e w i t h whom t h e c o r e a g e n c i e s have t o i n t e r a c t c o n t i n u o u s l y i n o r d e r t o a c h i e v e t h e i r g o a l s .
X I I I
As one o f the g i v e n s o f t h i s p o l i c y f i e l d i s a s i g n i f i c a n t i n t e r a c t i o n between e m p l o y e r s , t r a d e u n i o n s , and l o c a l government, we f i n d i n a l l c o u n t r i e s some s o r t o f
i n s t i t u t i o n a l i s e d p a r t i c i p a t i o n o f t h e s e r e l e v a n t a c t o r s i n the management o f l a b o u r market a g e n c i e s .
Labour market a g e n c i e s began by a d m i n i s t r a t i n g
unemployment i n s u r a n c e and p e r f o r m i n g placement s e r v i c e s . To t h e s e b a s i c f u n c t i o n s a number o f a d d i t i o n a l t a s k s have been added. The job o f m a t c h i n g j o b s e e k e r s ' e x p e c t a t i o n s w i t h employers' demands can be q u i t e d i f f i c u l t i n t h e s h o r t
run; i t g e t s even more p r o b l e m a t i c i f l o n g - t e r m change i n ' the s t r u c t u r e o f the l a b o u r market i s a t t e m p t e d .
C o u n s e l l i n g s c h o o l - l e a v e r s about t h e i r l o n g - t e r m p r o s p e c t s i n a number o f p o t e n t i a l o c c u p a t i o n s as w e l l as a d v i s i n g b u s i n e s s f i r m s t o i n v e s t i n r e t r a i n i n g might s e r v e as examples o f the d i f f i c u l t y i n i n d i v i d u a l c a s e s o f making a d v i s o r y d e c i s i o n s i n u n c e r t a i n s i t u a t i o n s . • These a d v i s o r y tasks- a r e even more d i f f i c u l t , i f t h e e x p e c t a t i o n s o f
i n d i v i d u a l c l i e n t s o f l a b o u r a g e n c i e s must be c o n s i d e r e d i n r e l a t i o n t o p o l i t i c a l g o a l s . L a b o u r market a g e n c i e s s h o u l d not o n l y p e r f o r m t h e i r t a s k s t o the s a t i s f a c t i o n o f b o t h j o b s e e k e r s and employers as c l i e n t s , b u t they a r e e x p e c t e d t o p r e v e n t ' u n d e s i r a b l e ' l a b o u r market developments. Our a n a l y s i s w i l l d e a l w i t h the b a s i c t a s k s o f our c o r e a c t o r s i n d e a l i n g w i t h t h e i r c l i e n t s , t r y i n g to show t h e i n t e r n a l l o g i c o f a d m i n i s t r a t i v e s e t - u p s i n each c o u n t r y . T r y i n g t o u n d e r s t a n d the a c t i o n system w i l l h e l p us t o show what the e x p l i c i t and i m p l i c i t l a b o u r market p o l i c y l o o k s l i k e , and how i t shapes r e l a t i o n s between t h e a c t o r s .
In our study r e p r e s e n t a t i v e s o f c o r e a c t o r s and r e l e v a n t a c t o r s were i n t e r v i e w e d about t h e i r p e r c e p t i o n o f l a b o u r
market problems, t h e i r own g o a l s , and t h e g o a l s o f the o t h e r a c t o r s . As i n f o r m a t i o n i n t h e s e i n t e r v i e w s i s complex, they can o n l y be u n s t a n d a r d i s e d ( f o c u s e d i n t e r - views) . We must be aware o f the gap between a b s t r a c t g o a l s o f the d i f f e r e n t i n t e r v i e w e e s , the r e s e a r c h e r s have
XIV
t r i e d t o i n t e r p r e t f o r m a l competence spans and o r g a n i s -
a t i o n a l networks as w e l l as t o d e s c r i b e i n f o r m a l r e l a t i o n s h i p s and i n t e r a c t i o n games. ' .
The f i n d i n g s o f t h e s t u d y show t h a t d e s p i t e c o n g r u e n t p o l i c y s t a t e m e n t s and s i m i l a r g o a l s o f l a b o u r market a g e n c i e s i n the s i x t i e s , a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n has l e a d t o q u i t e
d i f f e r e n t a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e s . B o t h i n t r a - a g e n c y t r a d i t i o n as w e l l as i n s t i t u t i o n a l d i f f e r e n c e s l e d t o a number o f n a t i o n a l d i f f e r e n c e s . As we a r e comparing f i v e c a s e s o f o r g a n i z a t i o n p a t t e r n i n g , • q u a n t i f i c a t i o n does n o t seem t o be a p p r o p r i a t e . R i g i d measurements o f i n d i c a t o r s w h i c h c o u l d be used f o r a l l f i v e c o u n t r i e s . w o u l d l e a d t o s u b s t a n t i v e l o s s i n i n f o r m a t i o n . What can be c h a r a c t e r i z e d as a n a l y t i c a l d e s c r i p t i o n , as c a s e - s t u d y a p p r o a c h and as a r a t h e r p r a g m a t i c compromise between o u r o r i g i n a l i n t e n t i o n and a d a p t a t i o n t o t h e p e c u l i a r i t i e s o f e a c h n a t i o n a l c a s e l e a d s us t o a m e t h o d o l o g i c a l p o i n t w i t h t h e o r e t i c a l
consequences: comparing f u n c t i o n a l l y e q u i v a l e n t i n s t i t u t i o n s c r o s s n a t i o n a l l y has t o t a k e i n t o a c c o u n t what we m i g h t c a l l
' n a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e s ' , a way o f g e t t i n g around t h e f a c t t h a t i n s u c h comparisons we a r e d e a l i n g w i t h more v a r i a b l e s t h a n we have c a s e s t o compare.
2. Tasks o f the L a b o u r Market A d m i n i s t r a t i o n
D i f f e r e n t n a t i o n a l t r a d i t i o n s a r e found i n the range o f competence o f l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n . Because
l a b o u r market a d m i n i s t r a t i o n e x t e n d s o v e r s e v e r a l
i n s t i t u t i o n s i n some o f t h e c o u n t r i e s we a r e c o n s i d e r i n g , we need t o d e f i n e our u n i t o f a n a l y s i s a n a l y t i c a l l y . The a s p i r a t i o n s o f ' a c t i v e l a b o u r market p o l i c y ' have i n a l l c o u n t r i e s been combined w i t h t h e t r a d i t i o n a l t a s k s o f p r o c e s s i n g unemployment i n s u r a n c e c l a i m s and o f p l a c i n g p e o p l e i n t o j o b s . Thus, we have t o c o n s i d e r i n s u r a n c e , r e g u l a t i o n and m e d i a t i o n as w e l l as p o l i c y - o r i e n t e d
a c t i v i t i e s as b e i n g the c o r e o f employment a d m i n i s t r a t i o n :
XV
Unemployment I n s u r a n c e
T r a d i t i o n a l l y , l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n s were predomin- a n t l y i n s t i t u t i o n s f o r h a n d l i n g t h e unemployed and d i s p e n s i n g unemployment i n s u r a n c e - t a s k s which today become -predominant as soon as t h e r e i s a h i g h i n c i d e n c e o f unemployment. H a n d l i n g c l a i m s f o r unemployment b e n e f i t s i n v o l v e s much paperwork: as w i t h any i n s u r a n c e the p r e r e q u i s i t e s f o r a c l a i m have t o be checked, the amount o f the c l a i m has t o be computed, payments have t o be made, and the main p r e r e q u i s i t e
( t h a t o f b e i n g unemployed) has t o be p e r i o d i c a l l y v e r i f i e d . The r u l e s g o v e r n i n g who q u a l i f i e s f o r unemployment i n s u r a n c e a r e e s t a b l i s h e d by laws and r e g u l a t i o n s . .
R e g u l a t o r y T a s k s vis-à-vis Employers
In some c o u n t r i e s (France and I t a l y ) l a b o u r i n s p e c t o r - ates, a r e p e r c e i v e d as b e i n g a p a r t o f l a b o u r admin- i s t r a t i o n . L a b o u r i n s p e c t o r a t e s have t o s u r v e y a l l laws a d d r e s s i n g employers such as s a f e t y r e g u l a t i o n , minimum w o r k i n g c o n d i t i o n s , employment r e s t r i c t i o n , e t c ' Some r e g u l a t o r y o r i e n t a t i o n i s i n v o l v e d i n t h e p r o c e s s o f g r a n t i n g l o a n s u b s i d i e s , a p p r e n t i c e -
s u b s i d i e s , e t c . , i n a l l f i v e c o u n t r i e s . Even i f g e n e r a l l y t h e powers a r e c o n s i d e r e d t o be v e r y weak, l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n does have a n o r m - c o n t r o l t a s k i n a l l c o u n t r i e s we l o o k e d a t .
M e d i a t i n g T a s k s
One o f t h e p r e r e q u i s i t e s o f b e i n g a b l e to" c l a i m
unemployment b e n e f i t s depends on t h e c l a i m a n t b e i n g a j o b s e e k e r and w i l l i n g t o a c c e p t any adequate job which i s o f f e r e d . A l t h o u g h r e l a t e d t o payment o f an
i n s u r a n c e c l a i m , job placement i s b a s i c a l l y s e r v i c e - and c l i e n t - o r i e n t e d . M a t c h i n g j o b s e e k e r s t o e x i s t i n g j o b o f f e r s works b e s t i n c o n s u l t a t i o n , where n e i t h e r s i d e w i t h h o l d s i n f o r m a t i o n f o r t a c t i c a l r e a s o n s . Placement as w e l l as job c o u n s e l l i n g makes up a l a r g e p a r t o f the a c t i v i t y o f l a b o u r market a g e n c i e s and a g a i n works b e s t i n a s u p p o r t i v e atmosphere w i t h a minimum o f l e g a l r e q u i r e m e n t s t o be met.
XVI
- P o l i c y T a s k s
W i t h i n t h e same a d m i n i s t r a t i v e framework, g o a l - o r i e n t e d t a s k s must be c a r r i e d o u t . f a c i l i t i e s f o r t r a i n i n g
and r e t r a i n i n g h a v e - t o be s e t up. p l a c e s o f work f o r t h e h a n d i c a p p e d have t o be c r e a t e d , r e l i e f work and s u b s i d i s e d p l a c e s o f work have t o be o r g a n i z e d . Such p o l i c y - i m p l e m e n t i n g t a s k s a r e c l e a r l y r e l a t e d t o
p l a c e m e n t and t o t h e i n f o r m a t i o n g a t h e r e d by r e g i s t e r - i n g t h e unemployed; t r a i n i n g and r e t r a i n i n g p r o p o s a l s can be t h e r e s u l t o f u n s u c c e s s f u l p l a c e m e n t a t t e m p t s ; j o b c r e a t i o n measures o r l o a n s u b s i d i e s can be t h e r e s u l t o f h a v i n g t o o many l o n g - t e r m b e n e f i t c l a i m a n t s . I f unemployment i s h i g h , p l a c e m e n t and c o u n s e l l i n g a c t i v i t i e s can aim t o r e d u c e t h e work f o r c e by d i s c o u r a g i n g m a r g i n a l w o r k e r s ; i n t i m e s o f f u l l employment a t t e m p t s may f o c u s on d r a w i n g nonworkers i n t o t h e l a b o u r f o r c e . Such measures a r e dependent on i n f o r m a t i o n r e s u l t i n g _ from t h e s t a t i s t i c s o f unemploy- ment i n s u r a n c e and r e g u l a r p l a c e m e n t a t t e m p t s . They a r e implemented by p l a c e m e n t and j o b c o u n s e l l i n g . The p o l i c y d i r e c t i o n i s d e c i d e d a t a more g e n e r a l
d e c i s i o n - l e v e l , l e a v i n g , however, a r a n g e o f d i s c r e t i o n t o l o c a l a d m i n i s t r a t i o n i n t h e way o f p e r f o r m i n g
r e g u l a t o r y and p e r f o r m a n c e t a s k s as w e l l as i n t h e way o f n e g o t i a t i n g w i t h p o t e n t i a l employers and o f m o b i l i s i n g l o c a l r e l e v a n t a c t o r s t o u s i n g t h e r e s o u r c e s o f l a b o u r market p o l i c i e s .
F o r t h e purpose o f c o m p a r i s o n , t h o s e a g e n c i e s w h i c h d e a l w i t h t h e s e t a s k s we have d e f i n e d as t h e 1 labour' m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n ' . I n o r d e r t o ' u n d e r s t a n d t h e way i n f o r m a t i o n has been s e l e c t e d and t h e way i n w h i c h t h e a n a l y s i s i s
p r e s e n t e d , the r e a d e r s h o u l d b e a r i n mind t h a t(t h e f o l l o w i n g case s t u d i e s are w r i t t e n f o r the p u r p o s e of. c o m p a r i s o n . The t h e o r e t i c a l frame o f the s t u d y as w e l l as the m e t h o d o l o g i c a l r e a s o n i n g w i l l be d e v e l o p e d i n a s e p a r a t e p a p e r d e a l i n g w i t h the r e s u l t o f t h e case s t u d y c o m p a r i s o n .
XVI I-:
. S t a r t i n g w i t h a d e s c r i p t i o n o f t h e i n s t i t u t i o n a l scheme o f l a b o u r market, a d m i n i s t r a t i o n , we s h a l l t h e n d e s c r i b e t h e h a n d l i n g o f b a s i c t a s k s s u c h as i n s u r a n c e and p l a c e m e n t ,
and i n r e l a t i o n t o t h i s , ' .analyse how e x p l i c i t p o l i c y measures a r e c a r r i e d o u t , and what t h e i m p l i c i t p o l i c y o f r e l a t i o n s i n t h e i n t e r - o r g a n i z a t i o n a l network o f our r e l e v a n t a c t o r s i s .
I n our comparison- t h e I t a l i a n case study i s o f s p e c i a l i n t e r e s t because, i t r e p r e s e n t s an a d m i n i s t r a t i o n w h i c h i s . s t i l l bound by t r a d i t i o n a l s e l f - u n d e r s t a n d i n g . The l e g a l monopoly of. placement. h,as. not. o n l y e x c l u d e d p r i v a t e
p l a c e m e n t a g e n c i e s , . bat. i t . p r e s c r i b e s , t h a t i n g e n e r a l
open.- p o s i t i o n s , .can, o n l y be. f i l l e d , by l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n . The. l e g a L . monopoly., leads., to., r e s t r i c t i o n s i n p u r s u i n g a c t i v e labour, maxket-policies..-More than any o t h e r c o u n t r y o f
our comparison.,... the. I t a l i a n . , l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n i s
c h a r a c t e r i z e d by t h e t a s k s o f a d m i n i s t e r i n g unemployment.
E r h a r d B l a n k e n b u r g
*
- 1 -
FOREWORD
T h i s p a p e r i s t h e r e s u l t o f r e s e a r c h c a r r i e d o u t w i t h i n t h e c o n t e x t o f a b r o a d c o m p a r a t i v e s t u d y o n t h e s o c i o l o g i c a l p a t t e r n s o f l a b o u r m a r k e t p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n i n f i v e
E u r o p e a n c o u n t r i e s : t h e F e d e r a l R e p u b l i c o f G e r m a n y , t h e U n i t e d K i n g d o m , F r a n c e , Sweden a n d I t a l y . I n e a c h c o u n t r y , a l o c a l l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n was t a k e n a s a c a s e - s t u d y . The o r g a n i s a t i o n a l d e s i g n a n d f u n c t i o n s o f t h e v a r i o u s l e g a l s y s t e m s w e r e s t u d i e d b y t h e r e s e a r c h e r s t h e m s e l v e s , and a n a l y z e d o n t h e b a s i s o f i n t e n s i v e i n t e r - v i e w s w i t h s e v e r a l a c t o r s d i r e c t l y a n d / o r , i n d i r e c t l y
i n v o l v e d i n t h e l o c a l d y n a m i c s . S p e c i a l f o c u s was
c o n c e n t r a t e d o n t h e ' s t e e r i n g i n s t r u m e n t s ' s u p p o s e d t o w o r k as e f f e c t i v e m e a s u r e s f o r a c t i v e m a n a g e m e n t .
The I t a l i a n c a s e - s t u d y , t h e l a b o u r m a r k e t r e g i o n o f G e n o v a , u s e d t h e e m p i r i c a l c r i t e r i a a p p l i e d t o a l l o f t h e p r o j e c t ' s n a t i o n a l c a s e s . E a c h r e g i o n ' s s o c i a l a n d
e c o n o m i c f e a t u r e s w e r e h o m o g e n e o u s , i . e . , a v e r a g e p o p u l a t i o n ; s h i p - b u i l d i n g i n d u s t r y ; i n d u s t r i a l l y m o n o s t r u c t u r e d . Of c o u r s e , t h e s t u d i e s c a n n o t c l a i m t o be a b s o l u t e l y r e p r e s -
e n t a t i v e o f t h e r e s p e c t i v e n a t i o n a l l a b o u r m a r k e t s , r a t h e r , o f s i g n i f i c a n t s e g m e n t s t h e r e o f .
The m e t h o d o l o g i c a l a p p r o a c h as u s e d i n t h e G e n e v a n c a s e , i s b o t h d e s c r i p t i v e and d e m o n s t r a t i v e . We d e p a r t f r o m t h e c r i t i c a l a s s u m p t i o n t h a t l a b o u r p o l i c i e s - g i v e n t h e i r i m m e d i a t e s o c i a l and p o l i t i c a l i m p a c t - s h o u l d be
s t r u c t u r e d and i m p l e m e n t e d i n a r a d i c a l l y d i f f e r e n t way f r o m a n y o t h e r i n s t i t u t i o n a l c o n c e r n o f s t a t e a d m i n i s t r a t i o n . Wë
i n t e n d e d t o o b s e r v e t o w h a t e x t e n t I t a l i a n l a b o u r m a r k e t a d m i n i s t r a t i o n i s a ' d i f f e r e n t ' a d m i n i s t r a t i o n a n d a
' s t e e r i n g ' f o r c e o f l o c a l l a b o u r m a r k e t .
I t i s o u r h y p o t h e s i s t h a t t h e r e e x i s t . t w o c l o s e l y l i n k e d , b u t a c t u a l l y i n d e p e n d e n t l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n s : a f o r m a l a p p a r a t u s , d e l i v e r i n g l e g a l l y d e f i n e d s e r v i c e s , a n d a s y s t e m o f
- 2 -
i n f o r m a l p r a c t i c e s and customs, w h i c h makes up f o r t h e
d e f i c i e n c i e s o f the p u b l i c ' m a c h i n e r y . F o r m a l . o r g a n i z a t i o n i s r e l a t i v e l y easy to o u t l i n e , because o f i t s l e g a l
s t r u c t u r e . The p h i l o s o p h y u n d e r l y i n g the i n f o r m a l s y s t e m however, has t o be r e c o n s t r u c t e d by o u r a n a l y s i s b a s e d on o b s e r v a t i o n s , t a l k s and f o c u s e d i n t e r v i e w s w i t h p u b l i c o f f i c i a l s , t r a d e u n i o n i s t s , e m p l o y e r s , l o c a l a u t h o r i t i e s and c l i e n t s .
- 3 -
1. STRUCTURE OF THE LABOUR MARKET A D M I N I S T R A T I O N 1.1. H i s t o r i c a l O u t l i n e
The p r e s e n t s e t - u p o f I t a l y ' s l a b o u r m a r k e t a d m i n - i s t r a t i o n r e s u l t s f r o m a l o n g a n d c o m p l e x h i s t o r i c a l p r o c e s s w h i c h g o e s b a c k t o t h e a c h i e v e m e n t o f n a t i o n a l
u n i t y ( 1 8 6 1 ) a n d t o t h e l a b o u r s t r u g g l e s c h a r a c t e r i z i n g t h e s e c o n d h a l f o f t h e n i n e t e e n t h a n d t h e f i r s t q u a r t e r o f t h e t w e n t i e t h c e n t u r y . T h i s s t u d y d o e s n o t d e s c r i b e a l l t h e v a r i o u s p h a s e s o f t h e d y n a m i c s b e t w e e n s u p p l y a n d d e m a n d , w h i c h w o u l d h a v e n e c e s s i t a t e d a n a l y s i s o f t h e d e m o g r a p h i c ,
c u l t u r a l , p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c a l v a r i a b l e s i n v o l v e d . R a t h e r , o u r i n t e r e s t h e r e i s f o c u s e d o n t h e m a k i n g o f a p u b l i c l a b o u r a d m i n i s t r a t i o n .
The I t a l i a n s t a t e e n t e r e d t h e f i e l d o f l a b o u r m a r k e t i n g s o m e w h a t l a t e r t h a n o t h e r E u r o p e a n c o u n t r i e s , w o r k i n g o u t t h e f i r s t e l e m e n t s o f o r g a n i c l a b o u r l e g i s l a t i o n a r o u n d 1900. I n 189 8 t h e " N a t i o n a l F u n d f o r t h e R e t i r e m e n t a n d D i s a b i l i t y I n s u r a n c e s o f t h e W o r k e r s " was e s t a b l i s h e d . I n
1902 f o r m a l a c k n o w l e d g e m e n t was g r a n t e d t o t h e w o r k e r s ' a n d f a r m - l a b o u r e r s ' o r g a n i s a t i o n s , ànd a l a w p a s s e d , a l l o w i n g women a n d c h i l d r e n t o w o r k . N i g h t - w o r k was a l s o
a b o l i s h e d , a n d w o r k o n S u n d a y s r e g u l a t e d . Norms r e g a r d i n g l a b o u r i n s u r a n c e f o r o t h e r c a t e g o r i e s o f w o r k e r s w e r e
i s s u e d i n t h o s e y e a r s , e v e n t u a l l y l e a d i n g t o t h e c r e a t i o n o f t h e I.N.A. ( N a t i o n a l I n s t i t u t e o f I n s u r a n c e s ) i n 1 9 1 2 . I n t h e same y e a r t h e G o v e r n m e n t e s t a b l i s h e d a c o r p s o f 56
l a b o u r i n s p e c t o r s . 'The l e g i s l a t i v e , a c t i o n was c r o w n e d b y t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e L a b o u r O f f i c e a n d t h e S u p e r i o r C o u n c i l o f L a b o u r i n t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , I n d u s t r y
•and T r a d e . B o t h o f t h e s e new i n s t i t u t i o n s h a v e a d v i s o r y t a s k s , t h r o u g h w h i c h t h e I t a l i a n s t a t e l e g a l i s e d d a t a - g a t h e r i n g , a n d i n i t i a t e d a j u r i s d i c t i o n o n e m p l o y m e n t p r o b l e m s a n d l a b o u r c o n f l i c t s . '1 ^ - D u r i n g
(1) E. R a g i o n i e r i , S t o r i a d ' I t a l i a , v o l . 4 / 3 , T o r i n o 1 9 7 6 , p. 1 8 7 1 ( t r a n s l a t e d ) .
- 4 -
F a s c i s m ( 1 9 2 2 - 1 9 4 3 ) , t h e f i r s t ' L a b o u r A d m i n i s t r a t i o n ' was s h a p e d . Much o f i t s s t r u c t u r e was m a i n t a i n e d - a f t e r WW I I and i s s t i l l v i s i b l e i n p r e s e n t i n s t i t u t i o n s . , e s p e c i a l l y i n s o c i a l s e c u r i t y f i e l d s . S t a t e i n t e r v e n t i o n i n c r e a s e d
e n o r m o u s l y a f t e r t h e e n d o f t h e w a r . I n t e n s i v e l a w - m a k i n g h a s r e a c h e d a l l s e c t o r s a n d a c t i v i t i e s o f t h e l a b o u r m a r k e t , a t n a t i o n a l a s w e l l a s l o c a l l e v e l s . I n o t h e r w o r d s , t h e
(2)
s t a t e h a s become t h e ' t h i r d a c t o r , w i t h p r o t e c t i v e a n d m e d i a t i v e f u n c t i o n s b e t w e e n t h e t w o t r a d i t i o n a l a c t o r s :
e m p l o y e r s , a n d w o r k e r s . W i t h r e g a r d t o t h e e m p l o y m e n t s e c t o r , i n 19 48 t h e s t a t e e s t a b l i s h e d a n i m p o r t a n t
a d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t y , t h e L a b o u r a n d F u l l E m p l o y m e n t . O f f i c e ^ ( D e c r e e n o . 3 8 1 o f 15 A p r i l ) , w h o s e m a i n t a s k , a s t h e name i m p l i e s , was t o s e c u r e f u l l e m p l o y m e n t . T h e n e c e s s a r y i n s t r u m e n t s t o r e a c h t h i s g o a l w e r e p r o v i d e d i n 19 49 b y Law n o . 26 4, w h i c h p r o h i b i t e d p r i v a t e m e d i a t i o n b e t w e e n e m p l o y e r s a n d w o r k e r s a n d made j o b p l a c e m e n t a p u b l i c f u n c t i o n . I t a l s o p r o m o t e d t r a i n i n g o f t h e
u n e m p l o y e d f o r t h e f i r s t t i m e . T h e s e t a s k s w e r e c a r r i e d o u t b y t h e E m p l o y m e n t O f f i c e s . S e v e r a l l a w s h a v e f o l l o w e d , r e g u l a t i n g n u m e r o u s p r o b l e m s t i e d t o t h e e m p l o y m e n t f i e l d : Law n o . 1369 o f 1 9 6 0 c o n c e r n i n g s u b c o n t r a c t s ; ' Law n o . 230 o f 1 9 6 2 o n t i m e - c o n t r a c t s ; Law n o . 604 o f 1966 l i m i t i n g d i s m i s s a l s ; Law n o . 428 o f 1968 o n m a n d a t o r y p l a c e m e n t f o r t h e h a n d i c a p p e d ; Law n o . 300 o f 1 9 7 0 , t h e 'Magna C h a r t a o f W o r k e r s ' ; a n d Law n o . 285 o f 1977 o n . y o u t h e m p l o y m e n t .
A w e l l - d e f i n e d e m p l o y m e n t p o l i c y i s , h o w e v e r , a l m o s t i m p o s s i b l e t o s i n g l e o u t f r o m t h i s e x t e n s i v e l a b o u r
l e g i s l a t i o n . U n l i k e t h e German F e d e r a l R e p u b l i c , I t a l y h a s no c o m p r e h e n s i v e l a w c l e a r l y i n d i c a t i n g t h e p r i o r i t i e s ,
(2) T h e ' g u a r a n t i s t ' a t t i t u d e o f I t a l i a n s t a t e i s b o t h d e c l a r e d i n o f f i c i a l d o c u m e n t s , l i k e t h e 1947 C o n s t i t u t i o n
( a r t i c l e 4 and. 35) a n d d e m o n s t r a t e d b y t h e h i s t o r y o f l a b o u r l e g i s l a t i o n , m a i n l y i n t h e l a s t t h i r t y y e a r s , g i v e n t h e
u n t i r i n g p r e s s u r e s a n d t h e i n c r e a s i n g p o l i t i c a l p o w e r o f t r a d e u n i o n s .
(3) We s h a l l c a l l i t ' E m p l o y m e n t O f f i c e1 f r o m now o n .
