Handel und Umweltschutz – Chancen und Risiken

Handel und Umweltschutz – Chancen und Risiken

Clara Brandi

Handel und Umweltschutz – Chancen und Risiken

Clara Brandi

Bonn 2017

Discussion Paper / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik ISSN 1860-0441

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ISBN 978-3-96021-046-7

Gedruckt auf umweltfreundlichem, zertifiziertem Papier

Dr. Clara Brandi ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Abteilung „Weltwirtschaft und Entwicklungs- finanzierung“ am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

E-Mail: clara.brandi@die-gdi.de

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik gGmbH Tulpenfeld 6, 53113 Bonn

 +49 (0)228 94927-0

 +49 (0)228 94927-130 Email: die@die-gdi.de http://www.die-gdi.de

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Zusammenfassung 1

1 Einleitung 5

2 Die Rolle des Welthandelsregimes 7

2.1 Europäische Umweltpolitik im Kontext des Welthandelsregimes 7 2.2 Risiken für Umweltstandards durch neue Handelsabkommen? 13

2.3 Zwischenfazit 16

3 Regulierungswettbewerb im Umweltschutz 17

3.1 Regulierungswettbewerb im Bereich der Umweltpolitik 17 3.2 Ergebnisse empirischer Studien zum Regulierungswettbewerb im Umweltschutz 19

3.3 Zwischenfazit 22

4 Das Verlagerungsproblem 22

4.1 Fokus auf die Verlagerung von Produktion 23

4.2 Fokus auf das Auseinanderfallen von Produktion und Konsum 27

4.3 Zwischenfazit 29

5 Schlussfolgerungen 30

6 Literatur 33

Abkürzungsverzeichnis

BSP Bruttosozialprodukt

CETA Comprehensive Economic and Trade Agreement DIE Deutsches Institut für Entwicklungspolitik

ETS Emissions Trading System

EU Europäische Union

EUTR European Timber Regulation

FLEGT Forest Law Enforcement, Governance and Trade

FSC Forest Stewardship Council

GATT General Agreement on Tariffs and Trade GATS General Agreement on Trade in Services

ILUC Indirect Land Use Change

NAFTA North American Free Trade Agreement NDCs Nationally Determined Contributions

PPM Process and Production Methods

PTT Pollution Terms of Trade

RCEP Regional Comprehensive Economic Partnership

REACH Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals

RED Renewable Energy Directive

RSPO Roundtable on Sustainable Palm Oil

SDGs Sustainable Development Goals

SPS Sanitary and Phytosanitary Measures

TBT Technical Barriers to Trade

TPP Trans-Pacific Partnership

TTIP Transatlantic Trade and Investment Partnership USTR United States Trade Representative

USA United States of America

WTO World Trade Organization

Zusammenfassung

In diesem Papier werden exemplarisch drei Themen im Kontext von Umweltschutz und internationalem Handel diskutiert: erstens, die Rolle des Freihandelsregimes für die Ausge- staltung von Umweltpolitiken, zweitens, die Folgen des Regulierungswettbewerbs für das Niveau von Umweltschutzregulierungen und, drittens, das Verlagerungsproblem im Kon- text des internationalen Handels.

Welthandelsregime und Umweltpolitik

Die Regeln der WTO sowie zunehmend bilaterale, regionale und plurilaterale Handelsab- kommen stellen einen Regelrahmen dar, in dem Umweltpolitik gestaltet werden muss. In- nerhalb dieses Rahmens können politische Entscheidungsträger umweltpolitische Maßnah- men ergreifen, selbst wenn diese Auswirkungen auf den internationalen Handel haben – weitergehende Maßnahmen können jedoch zu einem Handelsstreit im WTO-Kontext füh- ren, was eine abschreckende Wirkung auf umweltpolitische Akteure und deren Regulie- rungsvorhaben haben kann.

Freihandelsargumente oder Verweise auf die Handelsregeln des Welthandelsregimes spie- len eine relevante Rolle bei der Verhandlung und Ausformulierung umweltschutzrelevanter Regulierungen. Sie können mit Blick auf den Umweltschutz sowohl erschwerend als auch unterstützend sein. Es gibt zusätzlichen Forschungsbedarf, um den Einfluss des Welthan- delsregimes und die Rolle von Freihandelsargumenten differenziert analysieren zu können.

So ist z.B. die Frage zu klären, welche Rolle einzelne Elemente der Freihandelsidee in den Verhandlungen spielen und inwieweit diese Rolle vom Charakter der Regulierungsfragen abhängt.

Während die multilateralen Verhandlungen stocken, gibt es zahlreiche Verhandlungen für bilaterale und (mega-)regionale Handelsabkommen. Die Verhandlungen dieser Abkommen, darunter CETA und TTIP, bergen Risiken für den Umweltschutz, unter anderem im Kontext von regulatorischer Kooperation oder den Investorenschutz und der Rolle von Schiedsge- richten. Es ist daher erforderlich, dass der Umwelt- und Ressourcenschutz die Berücksich- tigung findet, die sicherstellt, dass umweltpolitische Belange nicht unterwandert werden.

Insgesamt sollten das Welthandelsregime und internationale Handelsflüsse in umweltpoli- tischen Belangen kohärenter sein. Bisher finden sich im Welthandelsrecht nur wenige An- satzpunkte, um das Welthandelsregime und internationale Handelsflüsse stärker umweltge- recht zu gestalten. Vor diesem Hintergrund sollte die historische Einigung auf die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung und auf das Pariser Klimaabkommen genutzt werden, um die Diskussion voranzubringen, wie Handel und Handelsregeln im Sinne des Umwelt- und Ressourcenschutzes reformiert werden sollten.

Regulierungswettbewerb im Umweltschutz

Die Frage des Regulierungswettbewerbs im Umweltschutz unterstreicht, dass umweltpoli- tische Regulierungsmaßnahmen nicht nur durch die nationale Brille, sondern auch aus einer globalen Perspektive betrachtet werden sollten. Laut der Theorie des Regulierungswettbe- werbs im Umweltschutz treibt Konkurrenz das umweltpolitische Regulierungsniveau nach

unten. Einige Studien finden Belege dafür, dass es Regulierungswettläufe nach unten (race to the bottom) gibt. Insgesamt liefern empirische Studien jedoch keine eindeutige Evidenz dafür, dass der verstärkte internationale Wettbewerb zwangsläufig zu einer Abwärtsspirale führt. Einige Studien finden Hinweise auf einen Aufwärtstrend bzw. differenzierte Ergeb- nisse für Auf- und Abwärtstrends. Ein Problem ist der Mangel an Daten, die Auskunft dar- über geben, wie sich Regulierungsniveaus in unterschiedlichen Ländern über die Zeit ver- ändern. Ersatzweise genutzte Daten über ökonomische Indikatoren oder Umweltqualität las- sen nur indirekt Rückschlüsse auf den Regulierungswettbewerb zu. Es besteht daher Bedarf an einer adäquaten Datenbasis für die Untersuchung des Regulierungswettbewerbs im Um- weltschutz, auch um besser analysieren zu können, wie ein race to the bottom verhindert werden und ein race to the top gefördert werden kann.

Verlagerungsproblem

Im Zuge der Globalisierung kommt es zu Verlagerungen, die den Umweltschutz untermi- nieren können. Es kann hier zwischen zwei überlappenden Perspektiven unterschieden wer- den: (a) der Verlagerung von Produktion und damit von Umweltwirkungen und (b) dem räumlichen Auseinanderfallen von Konsum und Produktion und damit verbundenen Aus- wirkungen durch impacts embodied in trade.

Zu (a): Es zeigt sich, dass Umweltregulierungen im Sinne des Pollution-Haven-Effekts in- ternationale Handelsströme beeinflussen können. Neue Daten auf Firmenebene zum Pollu- tion Offshoring finden Evidenz dafür, dass Unternehmen im Zuge der Globalisierung stren- gere nationale Umweltregulierungen umgehen und Teile ihrer Produktionsprozesse ins we- niger stark regulierte Ausland verlagern. Durch nationale Umweltpolitik kann es daher im Zuge von Globalisierung und Freihandel in anderen Weltregionen zu stärkeren Umweltbe- lastungen kommen. Zu (b): Zahlreiche Studien finden Belege dafür, dass die Verlagerung der Umweltwirkungen durch den internationalen Handel im Sinne von impacts embodied in trade substanziell ist. Insgesamt verdeutlicht der Fokus auf das Verlagerungsproblem, dass Umweltpolitik als globale und nicht als nationale Herausforderung gesehen werden muss.

Schlussfolgerungen

 Handels- und Umweltpolitik sollten systematischer integriert werden – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Agenda 2030 und des Pariser Klimaabkommens. In der WTO sollte beispielsweise die Bedeutung der Agenda 2030 als Bezugsrahmen für das Welt- handelssystem hervorgehoben werden.

 Die Auslegung des Handelsrechts sollte sich stärker an umweltpolitischen Belangen ori- entieren, beispielsweise indem eine großzügige Klärung und Auslegung der Ausnah- meregelungen von GATT Artikel XX erfolgt.

 Die Rolle von Freihandelsargumenten bei der Verhandlung umweltschutzrelevanter Re- gulierungen sollte systematisch und differenziert untersucht werden, auch im Rahmen zunehmend wichtig werdender bilateraler und (mega-)regionaler Handelsabkommen.

 Umweltpolitische Pioniere sollten die Grenzen des Regelrahmens des Welthandelsre- gimes testen, beispielsweise durch die Einführung von Maßnahmen, die die unterschied- liche Behandlung von Importen je nach Emissionsintensität des Produktionsprozesses vorsehen und dies mit Art. XX des GATT rechtfertigen.

 Wenn es im Rahmen der Verhandlung von bilateralen und (mega-)regionalen Handels- abkommen Chancen für eine bessere Integration von Handels- und Umweltpolitik gibt, dann sollten diese genutzt werden, beispielsweise indem im Rahmen des Abkommens gemeinsame Umweltschutzziele formuliert werden oder eine engere Zusammenarbeit bei der Entwicklung und Marktdiffusion von innovativen Umwelttechniken vereinbart wird.

 Wenn neue Handelsabkommen regulatorische Kooperation vorsehen, dann sollte die umweltpolitische Vertretung in den Institutionen, die für regulatorische Kooperation zu- ständig sind, sichergestellt sein.

 Wenn neue bilaterale und regionale Handelsabkommen diskutiert werden, sollten auch jenseits der EU Nachhaltigkeitsbewertungen (Sustainability Impact Assessments) durch- geführt werden.

 Im Rahmen von Verhandlungen für neue Freihandelsabkommen sollte das Prinzip ver- ankert werden, dass bei Umweltstandards das höchste Schutzniveau anzustreben ist, auch um mögliche Abwärtsläufe bei umweltschutzrelevanten Regulierungen zu verhin- dern.

 Die Datenbasis für die Untersuchung des Regulierungswettbewerbs im Umweltschutz sollte verbessert werden, um ein besseres Verständnis zu erreichen, wie ein race to the bottom verhindert werden und ein race to the top gefördert werden kann.

 Um weitere Ansatzpunkte für die Verhinderung von Abwärtsläufen des Regulierungs- niveaus zu finden, sollte die Umweltpolitik den Fokus u.a. darauf legen, mit wem das jeweilige Land in einer stark wettbewerblich geprägten Handelsbeziehung steht und wie dieser Kontext gestaltet werden kann, um eine Abwärtsspirale abzuwenden und ggf.

Aufwärtsläufe zu fördern. Die Entwicklungszusammenarbeit kann in diesem Kontext Hilfestellung leisten, beispielsweise indem sie finanzielle und technische Unterstützung leistet, die Unternehmen in Entwicklungsländern dabei unterstützt, die Umweltstan- dards ihrer wichtigen Handelspartner einzuführen und zu erfüllen.

 Es sollte eine noch systematischere Analyse der handelsbedingten Verlagerung von Pro- duktionsprozessen und Umweltbelastungen stattfinden, um die Verlagerung genauer quantifizieren und entsprechende umweltpolitische Lösungsansätze entwickeln zu kön- nen.

 Die Verlagerungsproblematik unterstreicht, dass Umweltpolitik als globale und nicht als nationale Aufgabe verstanden werden muss und es einer stärkeren globalen Koordina- tion und Kooperation bedarf. Ein möglicher Ansatzpunkt wäre eine globale Bepreisung der Treiber der negativen Umweltwirkungen.

 Insofern die Verlagerungsproblematiken Entwicklungsländer betreffen, sollte die Ent- wicklungszusammenarbeit einen Beitrag leisten, beispielsweise durch den Aufbau von Kapazitäten für den Umgang mit Umweltbelastungen und durch die Förderung des Technologietransfers für umweltfreundlichere Produktionsprozesse.



Weitere Ansatzpunkte für das Problem der Verlagerung von Umweltwirkungen sind eine Schärfung des Problembewusstseins und die Förderung von mehr Transparenz ent- lang der Wertschöpfungskette. Insofern steigender individueller Konsum ein Treiber der Verlagerung ist, sollte die Rolle der Verbraucher stärker in den Fokus rücken.

1 Einleitung

In diesem Papier werden ausgewählte, umweltpolitisch relevante Fragen im Kontext des internationalen Hanels diskutiert. Die Grundidee des Freihandels besteht darin, durch den Abbau von Handelshemmnissen eine effizientere internationale Arbeitsteilung zu erreichen.

Diese Idee fußt auf der Außenhandelstheorie, die auf das Modell unterschiedlicher kompa- rativer Vorteile von David Ricardo zurückgeht. Ricardo hat argumentiert, dass durch den freien Handel Wohlfahrtsgewinne für alle beteiligten Staaten erreicht werden, da wegen der unterschiedlichen komparativen Vorteile alle Länder durch die internationale Arbeitsteilung profitieren: Jedes Land produziert die Güter, für die es, beispielsweise auf Grundlage natür- licher Faktoren oder verfügbarer Arbeitskräfte, komparative Standortvorteile hat.

Allerdings ist die tatsächliche Realisierung der Wohlfahrtsgewinne internationaler Arbeits- teilung an eine Reihe von Bedingungen verknüpft, die häufig nicht erfüllt sind. Sie setzt beispielsweise voraus, dass Produktionsfaktoren flexibel von einem Sektor in einen anderen verschoben werden können, was in der Realität oft – vor allem kurzfristig – nicht gegeben ist. Daher stellt sich im Zuge einer Handelsliberalisierung immer die Frage, welche Länder und Personengruppen zumindest kurz- und mittelfristig tatsächlich zu den Gewinnern ge- hören – und welche zu den Verlierern. Neben den unterschiedlichen Verteilungswirkungen werden vor allem die Implikationen des Freihandels für den Umweltschutz kontrovers dis- kutiert. Der Zusammenhang zwischen Freihandel und Umweltschutz ist vielschichtig und aus der Perspektive der Umweltpolitik besteht die Befürchtung, dass die negativen Effekte die positiven dominieren (siehe auch Kasten 1).

Der Fokus dieses Beitrags liegt auf der Analyse umweltpolitisch relevanter Fragestellungen im Kontext internationaler Handelsflüsse und des Welthandelsregimes, also des institutio- nellen Regelrahmens für den internationalen Handel. Während im ersten Teil der instituti- onelle Rahmen für internationale Handelsströme im Zentrum der Betrachtung steht, be- schäftigen sich die darauffolgenden Teile mit umweltschutzrelevanten Herausforderungen innerhalb dieses Rahmens.

Das Welthandelsregime umfasst die 1995 gegründete Welthandelsorganisation (WTO) mit dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) von 1947, aber auch seine rele- vanten Nebenabkommen wie das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (TBT-Übereinkommen), das Abkommen über sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen (SPS-Abkommen) und das Dienstleistungsabkommen (GATS). Dazu kommt eine wach- sende Anzahl bilateraler und regionaler Freihandelsabkommen, die außerhalb der WTO ver- handelt werden.

In der jüngeren Vergangenheit werden zunehmend sehr große Freihandelsabkommen verhan- delt, die Länder aus unterschiedlichen Weltregionen an den Verhandlungstisch bringen. Zu diesen sogenannten mega-regionalen Abkommen zählen das 2016 unterschriebene Wirt- schafts- und Handelsabkommen USA-Kanada (CETA), die Regional Comprehensive Eco- nomic Partnership (RCEP) der ASEAN-Staaten, die derzeit auf Eis liegende Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) und die Transpazifische Handelspartnerschaft (TPP). Während es bisher der Hauptzweck von multilateralen, aber auch bilateralen und regi- onalen Abkommen war, Zölle zu senken, geht es in den jüngeren Verhandlungen vor allem auch darum, nicht-tarifäre Handelshemmnisse abzubauen. Dies führt zunehmend dazu, dass

Themen verhandelt werden, die weit über den Regelungsbereich der WTO hinausgehen und auch den Verbraucher- und Umweltschutz betreffen können.

Kasten 1: Das Für und Wider internationalen Handels aus der Perspektive des Umweltschutzes

Ist internationaler Handel gut oder schlecht aus einer Umweltschutzperspektive? Die Frage der Gesamtwir- kung ist a priori nicht eindeutig zu beantworten, da der Zusammengang zwischen internationalem Handel und Umwelt komplex ist. Neben direkten Effekten für die Umwelt, beispielsweise durch den Transport von Gütern, kann eine Reihe weiterer Effekte entstehen (siehe z.B. Cherniwchan, Copeland, & Taylor, 2016, S.

13): (i) Internationaler Handel verstärkt die wirtschaftlichen Aktivitäten, die wiederum die Umweltbelas- tungen erhöhen (scale effect). (ii) Durch Handel und internationale Arbeitsteilung steigende Einkommen können zu einer höheren Nachfrage nach strengeren Umweltpolitiken und zu strikteren umweltschutzrele- vanten Regulierungsmaßnahmen führen (technique effect). (iii) Je nachdem, ob sich Länder im Zuge des Handels und der internationalen Arbeitsteilung auf mehr oder weniger umweltbelastende Güter spezialisie- ren, kann es zu Verschlechterungen oder auch zu Verbesserungen im Umweltschutz kommen (composition effect). Die Gesamtwirkung des Handels für den Umweltschutz hängt davon ab, wie die einzelnen Effekte gewichtet sind.

Auf der einen Seite wird argumentiert, dass die Liberalisierung des internationalen Handels aus einer Reihe von Gründen negative Folgen für den Umweltschutz haben kann. Durch verstärkten Handel kommt es bei- spielsweise zu einer Erhöhung transportbedingter Emissionen. Insofern internationaler Handel im Zuge einer effizienteren internationalen Arbeitsteilung Wirtschaftswachstum generiert, kann dies zu höherem Konsum und einem Anstieg des Ressourcenverbrauchs und zu höheren Emissionen führen – und Effizienz- gewinne können durch erhöhte Nachfrage überkompensiert werden. Da im Welthandelsregime nicht nur die Liberalisierung des Handels im Fokus steht, sondern auch das Prinzip der Souveränität der Staaten gilt, beispielsweise bei der Festlegung von Umweltstandards und Umweltschutzregulierungen, sind die Mög- lichkeiten begrenzt, über Standards und Regulierungen für importierte Güter die Produktion in den Her- kunftsländern zu beeinflussen. Das WTO-Recht kann daher den Spielraum für die Ausgestaltung von Um- weltpolitik begrenzen (siehe auch Kapitel 2). Druck auf das Ambitionsniveau von Umweltstandards und Umweltschutzregulierung kann darüber hinaus dadurch entstehen, dass Staaten versuchen, sich durch eine Absenkung von Standards Wettbewerbsvorteile zu verschaffen (siehe auch Kapitel 3).

Auf der anderen Seite gibt es Argumente dafür, dass Freihandel aus einer Umweltschutzperspektive auch positive Implikation haben kann. Erstens können durch den internationalen Handel Güter dort produziert werden, wo es komparative Vorteile gibt, d.h. wo beispielsweise die für Produktionsprozesse benötigten natürlichen Ressourcen verfügbar sind. Dadurch können Ressourcennutzung und Emissionen reduziert werden. Durch die im Zuge der Handelsliberalisierung vergrößerten Märkte und dadurch erhöhte Skalen- effekte können sich außerdem die Ressourcennutzung und die Emissionen pro produzierte Einheit verrin- gern. Schließlich wird durch den internationalen Handel der weltweite Absatz und die Anwendung um- weltschutzrelevanter Güter und Technologien erleichtert, beispielsweise für den Ausbau erneuerbarer Ener- gien. Durch den Abbau von Subventionen werden außerdem für die betroffenen Wirtschaftssektoren An- reize für Effizienzsteigerungen vermittelt, die auch die Ressourcennutzung betreffen können.

Die empirische Evidenz liefert keine eindeutigen Ergebnisse für eine dieser beiden Perspektiven, sondern zeigt, dass internationaler Handel kontextabhänge Implikationen für den Umweltschutz hat (siehe z.B.

Cherniwchan et al., 2016). Studien, die den Zusammenhang zwischen Handel und Umwelt untersuchen, indem sie den Fokus auf trade salience legen, also den Anteil des Handels am Bruttosozialprodukt, kom- men zu inkonsistenten Ergebnissen: Es gibt Studien, die finden, dass Umweltverschmutzung im Zuge des Freihandels steigt (z.B. Li & Reuveny, 2006), während andere finden, dass sie sinkt (z.B. Lopez, 2003).

Vor diesem Hintergrund werden in diesem Papier exemplarisch drei Themen im Kontext von Umweltschutz und internationalem Handel diskutiert: erstens, die Rolle des Freihan- delsregimes für die Ausgestaltung von Umweltpolitiken (Kapitel 2), zweitens, die Folgen des Regulierungswettbewerbs für das Niveau von Umweltschutzregulierungen (Kapitel 3) und, drittens, das Verlagerungsproblem im Kontext des internationalen Handels (Kapitel 4).

Am Ende werden zusammenfassende Thesen und mögliche Ansatzpunkte für die Umweltpo- litik dargestellt (Kapitel 5).

2 Die Rolle des Welthandelsregimes

Im Folgenden werden zunächst beispielhaft drei umweltpolitische Aktivitäten der EU im Kontext der WTO-Regeln diskutiert (Abschnitt 2.1) (Maßnahmen zur Regulierung von Chemikalien, zur Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags und zur Förderung von Bio- kraftstoffen) sowie die Rolle von Freihandelsargumenten im Kontext der Ausformulierung umweltschutzrelevanter Regulierungen. Darüber hinaus wird diskutiert, welche Implikatio- nen neuere und tiefere bilaterale und (multi-)regionale Freihandelsabkommen für den Um- weltschutz haben (Abschnitt 2.2).

2.1 Europäische Umweltpolitik im Kontext des Welthandelsregimes

Im Welthandelsrecht finden sich nur wenige Ansatzpunkte, um internationale Handelsflüsse nach Gesichtspunkten des Umweltschutzes zu gestalten (siehe auch Jacob, Wolff, Graaf, Heyen, & Guske, 2016, These 14). Im GATT von 1947 und auch im Regelwerk der 1994 gegründeten WTO werden umweltpolitische Belange nur peripher berücksichtigt. Während im Laufe der Zeit immer wieder gefordert wurde, dass der Umweltschutz im Welthandelsre- gime eine größere Rolle spielen sollte (z.B. Esty, 2001), waren andere Stimmen kritischer und vermuteten hinter einer verstärkten Betonung des Umweltschutzes im Welthandelsregime vielmehr eine heimliche Rechtfertigung protektionistischer Maßnahmen (Bhagwati, 1993, 2002). Die historische Einigung auf die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung im Jahr 2015 und auch das Pariser Klimaabkommen haben eine neue Dynamik in die Diskussion ge- bracht und die Forderung verstärkt, umweltpolitisch Handels- und Umweltpolitik besser zu integrieren und kohärenter zu gestalten (z.B. Droege, Asselt, Das, & Mehling, 2016; Esty, 2016).

Aus der Perspektive der Umweltpolitik spielt GATT-Artikel XX eine besonders wichtige Rolle. Zum Beispiel kann der Artikel rechtfertigen, dass WTO-Mitglieder vom zentralen WTO-Grundprinzip der Gleichbehandlung bzw. Nichtdiskriminierung abweichen, insbe- sondere dem Prinzip der Meistbegünstigung (Vorteile, die ein WTO-Mitglied einem ande- ren gewährt, müssen allen Mitgliedern gewährt werden, GATT-Artikel I) oder dem Prinzip der Inländerbehandlung (importierte Produkte müssen genauso behandelt werden wie glei- che oder gleichartige inländische Produkte, GATT-Artikel III). Für die Umweltpolitik be- sonders relevant ist, dass das Welthandelsrecht den WTO-Mitgliedern unter bestimmten Bedingungen erlaubt, Maßnahmen zu ergreifen, die dem Schutz des Lebens oder der Ge- sundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen (Art. XX b) bzw. der Erhaltung erschöpfbarer Naturschätze dienen (Art. XX g) (z.B. Kluttig, 2003). Gleichzeitig soll das Welthandels- recht verhindern, dass sich die Ausnahmen im Artikel XX auf einfache Weise für protekti- onistische Zwecke nutzen lassen. So sollen durch die jeweilige Maßnahme internationale Handelsflüsse möglichst wenig beeinflusst und laut Präambel von GATT Artikel XX ver- hindert werden, dass die jeweiligen Maßnahmen zu einer „willkürlichen und ungerechtfer- tigten Diskriminierung“ zwischen Ländern führen.

Neben dem GATT von 1947 als einem der zentralen Bausteine der Welthandelsorganisation sind aus der Perspektive der Umweltpolitik insbesondere die TBT- und SPS-Übereinkom- men der WTO von Bedeutung. Das TBT-Übereinkommen befasst sich mit hoheitlichen, zwingenden und freiwilligen technischen Standards und das SPS-Übereinkommen beinhal- tet die Regeln, die für WTO-Mitglieder bei der Einführung von Vorschriften für die Le- bensmittelsicherheit und die Tier- und Pflanzengesundheit gelten (z.B. Sachverständigenrat für Umweltfragen, 2016, S. 15).

Im Sinne des Prinzips der Nichteinmischung in die staatliche Souveränität wird von Ein- griffen in die Regelungsautonomie der WTO-Mitglieder bisher weitestgehend Abstand ge- nommen, etwa um über Standards und Regulierungen für Importe Einfluss auf die Produk- tion in den Herkunftsländern zu nehmen (Jacob et al., 2016, These 14). Zugleich hat die WTO das Mandat zur Rechtsprechung u.a. zu handelsrelevanten Umweltschutzregulierun- gen. Die Herausforderungen bei der Auslegung der Regeln des Welthandelsregimes führen immer wieder zu Streitfällen zwischen den Mitgliedsstaaten über die Zulässigkeit von han- delsbeschränkenden Maßnahmen. Für ein Streitschlichtungsverfahren zur Lösung solcher Kontroversen ist eine formale Beschwerde eines WTO-Mitgliedsstaates erforderlich.

Trotz einiger umweltrelevanter Urteile in den vergangenen Jahren, hat sich angesichts der kleinen Anzahl der bisherigen umweltrelevanten Streitfälle, z.B. die Tuna-Dolphin- und Schrimp-Turtle-Fälle (Howse, 2002; Parker, 1999), noch keine einheitliche bzw. klare Rechtsprechung herausgebildet. Während jedoch früher ein Schutz extraterritorialer Um- weltgüter im Welthandelsrecht weitgehend abgelehnt wurde, rückt das WTO-Schiedsgericht in seinen Entscheidungen mittlerweile zunehmend von einer solchen engen Auslegung ab.

Dennoch bergen weitergehende umweltschutzrelevante Maßnahmen, die internationale Han- delsflüsse betreffen, das Risiko eines Handelsstreits und damit das Risiko, dass „Umweltre- gulierung hinter befürchteten Konflikten mit Handelsrecht zurückgestellt“ wird (Jacob et al., 2016, These 15).

Ein besonders kontroverses Thema ist die WTO-Kompatibilität von Standards,¹ die auf pro- cess and production methods (PPMs) Bezug nehmen (Charnovitz, 2002). Das Thema ist nicht nur kontrovers, da in der WTO das Prinzip der Souveränität von Staaten im Zentrum steht, und damit das Prinzip der Nichteinmischung, sondern auch, weil Entwicklungsländer häufig den Verdacht haben, dass mit Prozessstandards vor allem die Vermarktung von (teu- ren) Umwelttechnologien aus den Industrieländern gefördert werden soll bzw. Handels- hemmnisse eingeführt werden, die ihre Exporte erschweren. Die WTO-Abkommen erlau- ben nur die Einführung von Produktstandards, jedoch keine Standards, die sich auf den Pro- zess der Herstellung eines Produktes beziehen: Es ist laut der gängigen Auslegung der WTO-Regeln nicht zulässig, zwischen like products auf der Basis von nicht-produktbezo- genen PPMs zu differenzieren. Die Frage ist jedoch, inwieweit diese Auslegung nicht groß- zügiger erfolgen könnte. Es ließe sich beispielsweise argumentieren, dass Bio-Standards als produktbezogen erachtet werden sollten, da die relevanten Produkte dank der Standards we- niger Pestizide enthalten als andere Produkte. Doch eine solche Auslegung wäre nicht un- umstritten (Wunder, Kaphengst, Smith, Weppen, Wolff, Hermann, & Hey, 2013, S. 109).

Um reine PPM-Standards einführen zu können, müssen diese im Rahmen von GATT Art.

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1 Freiwillige Standards und Labels wie FSC (Forest Stewardship Council) oder RSPO (Roundtable on Sustainable Palm Oil) sind nicht betroffen, da sie WTO-kompatibel sind.

XX begründet werden, etwa durch Verweis auf den Klimawandel als transnationales Prob- lem, das die unterschiedliche Behandlung von Importen je nach Emissionsintensität des Produktionsprozesses rechtfertigt (siehe z.B. Reichert & Reichardt, 2011). Zu letzterer Frage gibt es jedoch noch keine klare Rechtsprechung; es besteht daher das Risiko, dass solche Maßnahmen im Falle eines Handelskonfliktes im WTO-Streitschlichtungsverfahren keinen Bestand hätten. Dies kann wiederum eine abschreckende Wirkung auf umwelt- schutzpolitische Akteure und deren Regulierungsinitiativen haben.

Im Folgenden werden exemplarisch drei Beispiele europäischer Umweltpolitik diskutiert:

die europäische REACH-Verordnung (Registration, Evaluation and Authorisation of Che- micals), der FLEGT-Aktionsplan (Forest Law Enforcement, Governance and Trade Action Plan) und die Richtlinie für erneuerbare Energien (Renewable Energy Directive, RED). In allen drei Beispielen handelt es sich um Fälle relativ neuartiger Umweltpolitik, die den Ein- fluss globaler Wertschöpfungsketten in den Blick nehmen und nicht nur die hiesige Um- weltqualität bzw. die hiesigen Umweltauswirkungen. Damit stellen sie aus der Perspektive des Welthandelsregimes und der Vereinbarkeit mit den existierenden WTO-Regeln beson- dere Herausforderungen dar. Wie diese Herausforderungen gelöst werden können, wird in den folgenden Fällen gezeigt.

Regulierung von Chemikalien

a) Was wird reguliert?

Die europäische REACH-Verordnung (Registration, Evaluation and Authorisation of Che- micals), die seit 2007 gültig ist, soll im Kontext chemischer Stoffe Gesundheits- und Um- weltschutz garantieren und zugleich den freien Handel von Chemikalien im EU-Binnen- markt sicherstellen.

b) Wie wird reguliert?

Im Zuge von REACH dürfen in der EU nur noch chemische Stoffe in den Verkehr gebracht werden, sei es durch Produktion oder durch Import, die vorher registriert worden sind.

Stoffe, die aus der Perspektive des Gesundheits- und Umweltschutzes besonders heikel sind, sollen, wenn möglich, durch Alternativstoffe ersetzt werden (Europäische Kommission, 2013). Da chemische Produkte, die in die EU exportiert werden sollen, durch REACH ge- wissen Anforderungen unterliegen, hat REACH auch Implikationen für den internationalen Handel (z.B. Appel, 2003).

c) Einschätzung der Wirksamkeit

REACH gilt als die weltweit strengste Chemikalienregulierung und als wirksames Instru- ment der Regulierung chemischer Stoffe. Im Rahmen ihrer „Review“ gelangte die Europä- ische Kommission (2013, S. 15) zu der Auffassung, „dass REACH gut funktioniert und alle zum gegenwärtigen Zeitpunkt überprüfbaren Zielsetzungen erfüllt sind.“

d) Vereinbarkeit mit den Regeln des Welthandelsregimes

Ist die REACH-Registrierungspflicht mit dem Welthandelsrecht vereinbar? Aufgrund der

„unterschiedslosen Anwendung der Registrierungspflichten“ verstößt REACH nicht gegen das Diskriminierungsverbot und es kann keine „unnötige Handelsbeschränkung“ festgestellt

werden (Tietje & Wolf, 2005). REACH kann damit als mit der WTO kompatibel erachtet werden.

Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags

a) Was wird reguliert?

Der FLEGT-Aktionsplan (Forest Law Enforcement, Governance and Trade Action Plan) und die EU-Holzverordnung dienen der Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags. Illegaler Holzeinschlag und der damit verbundene Handel mit illegalem Holz führen zu großen lo- kalen Umweltschäden in vielen Entwicklungsländern (Europäische Kommission, 2004a).

Darüber hinaus stellt der illegale Holzeinschlag eine Bedrohung für den weltweiten Schutz der Wälder dar, für den Schutz der Artenvielfalt und für die Bekämpfung des Klimawandels.

b) Wie wird reguliert?

Der FLEGT-Aktionsplan zielt darauf, auf der Basis von freiwilligen Partnerschaftsabkom- men illegales Holz aus dem EU-Markt auszuschließen. Legal erzeugtes Holz für den EU- Markt soll über Ausfuhrgenehmigungen identifiziert werden, die von den teilnehmenden FLEGT-Partnerländern erteilt werden. Holzexporte aus den Partnerländern ohne solche Ge- nehmigungen dürfen nicht in die EU gelangen. Gleichzeitig wird der Kapazitätenaufbau in Entwicklungsländern und Schwellenländern gefördert, um den illegalen Holzeinschlag ein- zudämmen (Europäische Kommission, 2004b). Die 2013 in Kraft getretene EU-Holzver- ordnung (European Timber Regulation, EUTR) ist ein weiterer Baustein für die Bekämp- fung des illegalen Holzeinschlags im Kontext von FLEGT und verbietet es, Holz und Hol- zerzeugnisse aus illegalem Einschlag im Binnenmarkt in Verkehr zu bringen: Wer Holz und Holzprodukte als Erster auf den EU-Markt bringt, muss die legale Herkunft nachweisen.

c) Einschätzung der Wirksamkeit

In einer Bewertung des FLEGT-Aktionsplans kommt die EU-Kommission zu dem Schluss, dass FLEGT das Bewusstsein für das Problem des illegalen Holzeinschlags verstärkt sowie zur Klärung der rechtlichen Rahmenbedingungen in Partnerländern beigetragen hat. Die Wirksamkeit des Aktionsplanes sei angesichts unzureichender Planungs- und Überwa- chungssysteme jedoch bisher begrenzt (Europäische Kommission, 2016). Bemängelt wird auch, dass die EU-Holzverordnung noch nicht in allen Mitgliedsstaaten umgesetzt worden ist (Europäischer Rechnungshof, 2015). Die Wirksamkeit des FLEGT-Aktionsplans ist da- her auch stark dadurch beeinträchtigt, dass es unzureichende Fortschritte bei der Implemen- tierung gibt.

d) Vereinbarkeit mit den Regeln des Welthandelsregimes

Es stellt sich die Frage, ob der FLEGT-Aktionsplan mit den Regeln des Welthandelsregimes vereinbar ist. Da das Genehmigungssystem nur für Holzimporte aus FLEGT-Partnerländern in die EU gilt und die Bedingungen freiwillig und bilateral zwischen der EU und den ein- zelnen FLEGT-Partnerländern vereinbart werden, ist es schwer vorstellbar, dass ein Land, welches ein solches Abkommen geschlossen hat, selbst Beschwerde bei der WTO einlegt (Europäische Kommission, 2004b).

Die seit 2013 gültige EU-Holzverordnung wurde explizit so gestaltet, dass sie mit den WTO-Regeln kompatibel ist; sie gilt sowohl für Holz aus der EU als auch für importiertes Holz und verstößt daher nicht gegen das Prinzip der Inländerbehandlung und unterwandert somit nicht das Prinzip der Gleichbehandlung (Brack, 2013). Das relevante Differenzie- rungsmerkmal der Verordnung für Holzimporte ist Illegalität; dieses Merkmal ist klar defi- niert und es liegt daher keine Diskriminierung im Sinne des Welthandelsrechtes vor (Jakel, 2015). Mit Blick auf die Zweckrichtung der Verordnung ist fraglich, ob Wälder im Kontext des Welthandelsrechts per se ein „legitimes Schutzgut“ sein können – es ist daher laut Jakel (2015) nicht überraschend, dass die Verordnung weniger die Wälder als solche betont als vielmehr den Schutz von Biodiversität und Klima, um so eine mögliche Inkompatibilität mit dem WTO-Recht zu vermeiden (Jakel, 2015). Insgesamt lässt sich festhalten, dass FELGT und die Holzverordnung als mit dem WTO-Recht kompatibel erachtet werden kann (Brack, 2013; Jakel, 2015).

Förderung von Biokraftstoffen und Kriterien für die ökologische Nachhaltigkeit

a) Was wird reguliert?

Laut der EU-Richtlinie für erneuerbare Energien sollen bis 2020 mindestens 20 % des Brut- toendenergieverbrauchs in der EU durch erneuerbare Energien gedeckt werden, davon auch ein substanzieller Anteil aus Biomasse. Im Verkehrssektor muss bis zum Jahr 2020 10 % des Endenergieverbrauchs aus erneuerbaren Energien gedeckt werden, wobei nach einem Kompromiss aus dem Jahr 2015 maximal 7 % Biodiesel und Bioethanol am Energiever- brauch im Verkehrssektor auf die Klimaziele angerechnet werden. Die erhöhte Nachfrage nach Biomasse kann starke negative Umweltfolgen haben – durch Änderung und Intensi- vierung der Landnutzung, darunter Grünlandumbruch bzw. indirekte Landnutzungsände- rungen, die den Rückgang der biologischen Vielfalt sowie Lebensmittel- und Wasserknapp- heit nach sich ziehen können.

b) Wie wird reguliert?

Seit 2010 darf in der EU laut der Richtlinie für erneuerbare Energien für Biokraftstoffe und Ökostrom nur noch Biomasse eingesetzt werden, die eine Reihe von Kriterien der ökologi- schen Nachhaltigkeit erfüllt. Die Kontrolle der Nachhaltigkeitskriterien im Anbau und in der Liefer- und Produktionskette erfolgt durch von der Europäischen Kommission anerkannte freiwillige Zertifizierungssysteme. Die Biomasse muss beispielsweise im Vergleich zu fossi- len Brennstoffen seit 2017 mindestens ein Treibhausgasminderungspotenzial von 50 % errei- chen. Die Kriterien umfassen außerdem den Schutz von Flächen mit hohem Wert für die bi- ologische Vielfalt und den Schutz von Flächen mit hohem Kohlenstoffbestand. Die Berück- sichtigung einer Reihe umweltschutzrelevanter Themen war in diesem Zusammenhang lange strittig. Dazu zählen zum Beispiel die Auswirkungen indirekter Landnutzungsänderungen (ILUC), die letztlich jedoch nicht in den Nachhaltigkeitskriterien berücksichtigt wurden.

c) Einschätzung der Wirksamkeit

Laut Bericht der Europäischen Kommission von 2015 sind die Erfahrungen mit der Umset- zung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie in den meisten Mitgliedsstaaten gut (Europäische Kommission, 2015). Es gibt jedoch Schwachstellen, die ihre Wirksamkeit begrenzen. So berücksichtigt sie nicht die Auswirkungen indirekter Landnutzungsänderungen und durch

Landbesitzkonflikte sowie Zwangs- und Kinderarbeit verursachte sozioökonomische Wir- kungen. Auch kann die Durchsetzung der Kriterien außerhalb der EU durch private Orga- nisationen die Wirksamkeit begrenzen, etwa wenn es an Überprüfungsverfahren vor Ort mangelt. Problematisch ist auch, dass die EU-Kommission die Funktionsweise anerkannter freiwilliger Systeme nicht überwacht, es kein angemessenes Beschwerdesystem gibt und die von den Mitgliedsstaaten gemeldeten Statistiken zu nachhaltigen Biokraftstoffen mög- licherweise nicht zuverlässig sind (Europäischer Rechnungshof, 2016).

d) Vereinbarkeit mit den Regeln des Welthandelsregimes

Die rechtliche Analyse legt nahe, dass die Regeln des Welthandelsregimes Spielräume bie- ten, bei Biomasse aus unökologischer Produktion importsteuernde und vermarktungsregu- lierende Maßnahmen einzuführen (Busse & Brümmer, 2011; Kahl, 2008).² Die umweltpo- litischen Maßnahmen der EU können insbesondere auf der Basis von GATT Art. XX ge- rechtfertigt werden. Auf der Basis von Art. XX (g), der sich dem Schutz erschöpflicher Ressourcen widmet, ist es möglich, bestimmte Anforderungen an die Nachhaltigkeit zu stel- len, zum Beispiel mit Blick auf die Biodiversität und die Nutzung von Naturschutzflächen zum Anbau von Rohstoffen für Biokraftstoffe. Sofern heimische und importierte Güter in gleicher Weise behandelt werden, besteht kein Konflikt mit dem WTO-Recht (Busse &

Brümmer, 2011).³ Gleichzeitig schafft das WTO-Recht Grenzen für den Gestaltungsspiel- raum der ökologischen Nachhaltigkeitskriterien:⁴ So müssen die ökologischen Nachhaltig- keitskriterien nichtdiskriminierend und wissenschaftsbasiert sein (Lee, 2016; Swinbank, 2009). Bislang gab es keine Beschwerde vor der WTO. Die Entscheidung eines möglichen WTO-Panels würde auch davon abhängen, ob die Nachhaltigkeitsanforderungen an Biok- raftstoffe als notwendig zur Umsetzung der umweltbezogenen Ziele betrachtet werden kön- nen (Busse & Brümmer, 2011).

Wirkt sich das Welthandelsregime auf die Ausformulierung von Umweltpolitiken aus?

Spielen Freihandelsargumente und der Verweis auf Handelsregeln bei Verhandlungen um- weltschutzrelevanter Regulierungen, inkl. Normen und Standards, eine Rolle – und wenn ja, welche? Es gibt nur wenig Forschung zur Rolle von Handelsregeln und Freihandelsar- gumenten, nicht zuletzt wegen begrenzt verfügbarer Informationen zu den jeweiligen Ver- handlungsprozessen.

Laut einer Analyse von de Ville (2012) versuchen die Verfechter von Handelsliberalisie- rung, vor allem transnationale Unternehmen, ihre Interpretation der WTO-Regeln in Han- delsabkommen zu verankern. Dabei sind laut seiner Einschätzung vor allem zwei Punkte wichtig, die den Ausschlag in Richtung kommerzieller statt ökologischer Interessen geben können: die Maßgabe, dass nur solche Regulierungsmaßnahmen umgesetzt werden können, die den Handel möglichst wenig beeinflussen und die Maßgabe, dass Regulierungen auf der

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2 Die rechtliche Beurteilung der Richtlinie für erneuerbare Energien ist auch deshalb nicht einfach, da sie nicht-produktbezogene Verarbeitungs- und Produktionsverfahren betrifft (Busse & Brümmer 2011).

3 Der Verweise auf GATT-Artikel XX (b), der sich Maßnahmen zum Schutz von menschlichem, tierischem oder pflanzlichem Leben und der Gesundheit widmet, wäre dagegen „problematisch, wenn die EU-Richt- linie die pauschale Anerkennung und Ablehnung von ganzen Regionen auf Grund ihrer Anbauverfahren vorsähe“ (Busse & Brümmer 2011).

4 Probleme der Vereinbarkeit mit dem WTO-Recht treten z.B. bei Maßnahmen auf, die auf indirekte Land- nutzungseffekte zielen.

Basis wissenschaftlicher Risikoanalysen eingeführt werden müssen. Beides kann Umwelt- politik laut de Ville (2012) beeinflussen.

So wurde im Kontext der REACH-Verordnung bereits im Weißbuch der Kommission aus dem Jahr 2001 festgestellt, dass die neu einzuführende Regulierungsmaßnahme mit den WTO-Regeln kompatibel sein müsse. Die Europäische Chemieindustrie versuchte darauf- hin laut de Ville (2012) eine sehr strenge Auslegung der WTO-Regeln durchzusetzen, um die REACH-Verordnung zu verwässern. Unterstützung kam laut de Ville (2012) vom da- maligen Handelskommissar Pascal Lamy, der am Ende seiner Amtszeit betonte: “we have used the theme of compliance…where necessary [to] drive our own side in a WTO compli- ant direction…on new potential cases such as chemicals” (Lamy 2004, zitiert in de Ville, 2012). Vertreter einer strikten REACH-Verordnung mussten ihre Argumente „im Schatten der WTO“ präsentieren und deutlich machen, dass ihre Vorschläge die internationalen Han- delsregeln respektieren (de Ville, 2012).

Das durch das WTO-Recht für die Fortentwicklung präventiver umwelt- und gesundheits- rechtlicher Regelungen vorgegebene „Korsett“ führte also bei der Entwicklung von REACH teilweise zu „Zurückhaltung und Vorsicht“ bei der Verfolgung präventiver Strategien für den Gesundheits- und Umweltschutz (Appel, 2003, S. 175). Beispielsweise ist die Beibe- haltung einer wissenschaftlich abgesicherten Risikobewertung als Basis für die Beurteilung der Zulassungspflichtigkeit „zumindest auch eine Reaktion auf mögliche welthandelsrecht- liche Konsequenzen“ (Appel, 2003, S. 175). Aus US-amerikanischer Perspektive gibt es immer wieder Kritik an den EU-Regulierungen im Kontext von REACH (USTR, 2014, 2015). Das wirft die Frage auf, wie sich die regulatorische Kooperation bei der Regulierung von Chemikalien auswirken würde, die im Rahmen von TTIP vorgesehen war, bevor die Verhandlungen auf Eis gelegt wurden (siehe auch Abschnitt 2.2).

2.2 Chancen und Risiken für Umweltstandards durch neue Handelsabkommen Das globale Handelssystem befindet sich in einer Umbruchphase. Hunderte bilaterale und regionale Handelsabkommen wurden seit den 1940er Jahren unterschrieben und seit den 1990er Jahren ist weitere deutliche Zunahme derartiger Abkommen zu verzeichnen. Ein wichtiger Grund für den stärkeren Fokus auf bilaterale und regionale statt auf multilaterale Abkommen ist, dass die Verhandlungen im Kontext der multilateralen WTO stocken. In den vergangenen Jahren begannen Verhandlungen zu sog. mega-regionalen Abkommen, die große Volkswirtschaften aus unterschiedlichen Weltregionen an den Verhandlungstisch bringen. Zwischen den USA und der Europäischen Union wurde seit 2013 die Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) verhandelt, bevor die Verhandlungen durch die neue US-Administration unter Präsident Trump unterbrochen bzw. beendet wurden. Das um- fassende Wirtschafts- und Handelsabkommen EU-Kanada (CETA) wurde im Oktober 2016 von Vertretern der EU und Kanadas unterzeichnet und kommt seitdem zur „vorläufigen An- wendung“, muss jedoch, um vollständig in Kraft zu treten, von den nationalen und regionalen Parlamenten in Kanada und der EU gebilligt werden. Auch außerhalb der EU werden mega- regionale Abkommen verhandelt: Im Oktober 2015 haben die USA, Japan und weitere zehn Anrainerstaaten des Pazifikraums die Transpacific Partnership (TPP) abgeschlossen, das weltweit bisher größte Handelsabkommen außerhalb der WTO. Seine Zukunft ist jedoch an- gesichts des Rückzugs der US-Regierung in der Schwebe. In Asien verhandelt China mit an- deren Staaten die Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP).

Die Zukunft der Verhandlungen über Abkommen mit US-Beteiligung, darunter TTIP und TPP, ist angesichts des diesbezüglichen Standpunktes des neuen US-Präsidenten unsicher.

Dennoch ist die Analyse der Abkommen aus umweltpolitischer Perspektive wichtig, da sie für die Zukunft der Umweltpolitik eine relevante Rolle spielen können. TTIP, TPP und das europäisch-kanadische Freihandelsabkommen CETA repräsentieren den Trend zu einer im- mer stärkeren Regionalisierung der Handelspolitik durch umfassende Freihandelsabkom- men zwischen Regionen und eine immer tiefere Marktöffnung außerhalb der WTO. Diese neuen Abkommen werden nicht nur zahlreicher, sondern umfassen auch immer größere An- teile der internationalen Handelsflüsse und weisen eine zunehmend breite Agenda auf, die weit über den Abbau von Zöllen hinausgeht und auch Themen wie den Schutz von Investi- tionen, die Liberalisierung des Dienstleistungshandels und der öffentlichen Beschaffungs- märkte sowie den Verbraucher- und Umweltschutz umfasst.⁵

Inwieweit gibt es neue Risiken für den Umweltschutz durch diese neuen und tieferen Han- delsabkommen, insbesondere durch TTIP (siehe dazu auch Sachverständigenrat für Um- weltfragen, 2016; Stoll, Krüger, & Xu, 2014)? Während es viele kritische Stimmen gibt, die die Unterschiede des EU- und des US-Ansatzes betonen, sehen einige Experten einen Trend zur transatlantischen Konvergenz der umweltschutzrelevanten Aspekte diesseits und jen- seits des Atlantiks (Morin & Rochette, 2017).

Ein wichtiger Diskussionspunkt im Kontext von TTIP ist, dass Standards, die sich zwischen den USA und der EU unterscheiden, durch die sogenannte regulatorische Kooperation ver- einheitlicht werden sollen. Viele Umweltregulierungen sind in den USA und der EU sehr unterschiedlich (siehe z.B. Umweltbundesamt, 2015). Einigen sich die Unterhändler auf den

„kleinsten gemeinsame Nenner“, d.h. auf die niedrigsten Umweltauflagen, ginge das zu Lasten des Umweltschutzes. Die regulatorische Kooperation sieht auch vor, dass es in ent- sprechenden Experteninstitutionen einen transatlantischen Austausch über Planungen für zukünftige Gesetzgebungen geben soll, um abzuwenden, dass neue Handelsschranken ent- stehen. Das würde Handelsinteressen stärken und könnte möglicherweise zur Folge haben, dass striktere Regulierungsmaßnahmen letztlich nicht eingeführt werden. Die Folgen von regulatorischer Kooperation werden davon abhängig sein, was genau im Rahmen von TTIP festgelegt wird (Chase & Pelkmans, 2015). Da eine nicht sachgerechte Gestaltung der re- gulatorischen Kooperation im Rahmen von TTIP Umweltrisiken birgt, sollte sichergestellt werden, dass der Umwelt- und Ressourcenschutz in künftigen Verhandlungen die notwen- dige Berücksichtigung findet (Umweltbundesamt, 2015).

Ein weiterer relevanter Diskussionspunkt ist der Investorenschutz und die Rolle der Schiedsgerichte, vor denen Unternehmen, die Auslandsinvestitionen getätigt haben, den Staat auf Schadensersatz verklagen können (siehe z.B. Sachverständigenrat für Umweltfra- gen, 2016). Da die Formulierungen in Handelsabkommen häufig vage sind, besteht das Ri- siko, dass die Einführung staatlicher Maßnahmen, z.B. umweltschutzrelevanter Regulierun- gen, die die Profite dieser Unternehmen reduzieren, als sog. „indirekte Enteignung“ ein Grund zur Klage darstellen kann. Entsprechend könnte es dazu kommen, dass Staaten aus Vorsicht präventiv auf bestimmte umweltschutzrelevante Regulierungen verzichten (regu- latory chill). Ein zusätzlicher Kritikpunkt ist, dass es durch Abkommen wie TTIP schwie- riger werden könnte, zukünftig neue umweltpolitische Maßnahmen voranzubringen, da der

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5 Für eine Analyse der zunehmenden Tiefe von Freihandelsabkommen, siehe auch Dür, Baccini und Elsig (2014).

Einfluss von Unternehmen und privatwirtschaftlichen Interessengruppen durch den Inves- torenschutz und die regulatorische Kooperation steigen und der der gewählten Parlamente abnehmen könnte (z.B. de Ville & Siles-Brugge, 2015).

Während die TTIP-Verhandlungen noch nicht abgeschlossen und derzeit auf Eis gelegt sind, ist das CETA-Abkommen bereits beschlossen und wird vorläufig angewendet. Die Europä- ische Kommission betont, dass CETA die Umweltvorschriften der EU nicht beeinflusst und kanadische Produkte auch weiterhin nur dann importiert und auf dem EU-Markt verkauft werden dürfen, wenn sie die Vorschriften der EU einhalten (Europäische Kommission, 2016c). Laut Kommission beschränkt CETA nicht das Recht, neue Gesetze, beispielsweise zum Schutz der Umwelt, zu erlassen. Es wird zwar ein Forum für die Zusammenarbeit in Regulierungsfragen geschaffen, das Forum werde jedoch „den Regulierungsbehörden und Gesetzgebern lediglich beratend zur Seite stehen und ihnen Vorschläge unterbreiten. Kei- nesfalls wird es die Entscheidungsbefugnis der Regulierungsbehörden in den Mitgliedstaa- ten oder auf EU-Ebene einschränken“ (Europäische Kommission, 2016c). Nach einer Reihe von Analysen bergen die Bestimmungen des Abkommens zum Investitionsschutz jedoch nach wie vor Risiken für umweltschutzrelevante Regulierungen – trotz des reformierten In- vestor-Staat-Streitschlichtungsverfahrens (ISDS) (Scherrer & Beck, 2014). Umweltschutz und andere Nachhaltigkeitsfragen werden im Abkommen an einer Reihe von Stellen er- wähnt. Sie unterliegen jedoch keinen effektiven Sanktions- oder Durchsetzungsmechanis- men (Scherrer & Beck, 2014).

Ein wichtiger Diskussionspunkt ist darüber hinaus, inwieweit CETA und andere Freihan- delsabkommen wie TTIP das Vorsorgeprinzip unterwandern können (Stoll et al., 2016). In Kanada und in den USA ist – im Gegensatz zur EU – das Vorsorgeprinzip nicht rechtlich verankert. Im Zentrum der dortigen Regulierungskultur steht der sog. wissenschaftsbasierte oder nachsorgende Ansatz. Danach erhalten prinzipiell alle Substanzen eine Zulassung, bis ihre Schädlichkeit nachgewiesen ist. Das Vorsorgeprinzip kehrt die Beweislast dagegen um.

Politische Akteure in Europa können daher vorsorgend aktiv werden, wenn begründete Be- denken für den Umweltschutz oder die Gesundheit bestehen. Das CETA-Abkommen ent- hält zwar indirekte Bezüge zum Vorsorgeprinzip, verankert das Prinzip jedoch „nicht hin- reichend“, u.a. in den Kapiteln über SPS-Maßnahmen, technische Handelsbarrieren und re- gulatorische Kooperation. Es besteht das Risiko, dass existierende und zukünftige europäi- sche Regulierungen, die sich auf das Vorsorgeprinzip stützen, mithilfe von CETA hinter- fragt bzw. behindert werden können (Stoll et al., 2016, S. 8, 23, 30). Laut Kommission und einiger Rechtswissenschaftler ist das Vorsorgeprinzip jedoch im EU-Primärrecht verankert und kann durch einen Vertrag wie CETA nicht ausgehebelt werden.

Problematisch ist auch der Entstehungsprozess der neuen Handelsabkommen (z.B. Pinzler, 2015; de Ville & Siles-Brugge, 2015). Es mangelt an Transparenz: Die Verhandlungen fin- den hinter geschlossenen Türen im Geheimen statt und machen so einen offenen Austausch über die Berücksichtigung umweltpolitischer Belange unmöglich. Die Integration umwelt- politischer Belange wird auch dadurch erschwert, dass im Verhandlungsprozess die Vertre- terinnen und Vertreter der Wirtschaftsverbände stärker konsultiert werden als die der Um- welt- und Naturschutzverbände und dass sich am Ende der Verhandlungen die beteiligten Parlamente fertigen Vertragstexten gegenübersehen, die nur sehr schwerlich geändert wer- den können (siehe auch Jacob et al., 2016, These 15).

Neue, tiefe Handelsabkommen bergen also potenzielle Risiken für den Umweltschutz. Es gibt aber auch Stimmen, die in Verhandlungen über neue bilaterale und regionale Handels- abkommen Chancen für den Umweltschutz sehen – wenn die Abkommen entsprechend aus- gestaltet würden (Berger, Brandi, Bruhn, & Chi, 2016; Morin, Dür, & Lechner, forthcom- ing).⁶ Beispielsweise könnten im Rahmen der Abkommen gemeinsame Umweltschutzziele formuliert werden oder eine engere Kooperation bei der Entwicklung und Marktdiffusion von innovativen Umwelttechniken vereinbart werden.⁷

2.3 Zwischenfazit

Das Welthandelsregime gibt einen Regelrahmen vor, in dem Umweltpolitik gestaltet wer- den muss, wenn WTO-Streitfälle verhindert werden sollen. Innerhalb dieses Rahmens gibt es einen Spielraum, um umweltpolitische Maßnahmen zu ergreifen, auch wenn diese Aus- wirkungen auf den internationalen Handel haben. Darüber hinausgehende Maßnahmen, die beispielsweise Güter aufgrund ihres Produktionsprozesses unterschiedlich behandeln, lau- fen jedoch Gefahr, Gegenstand eines Handelsstreits und damit eines WTO-Streitschlich- tungsverfahrens zu werden. Das wiederum birgt das Risiko, dass Umweltregulierungen we- gen potenzieller Konflikte mit den Regeln des Welthandelsregimes verwässert oder sogar unterlassen werden.

WTO-Regeln und Freihandelsargumente spielen eine relevante Rolle in Politikdeliberatio- nen zu umweltschutzrelevanten Regulierungsmaßnahmen. Es ist jedoch aufgrund begrenzt verfügbarer Informationen zum Verhandlungsprozess solcher Maßnahmen nicht einfach zu evaluieren, inwieweit das Welthandelsregime bzw. in seinem Kontext angeführte Freihan- delsargumente Einfluss auf die Ausformulierung von Umweltpolitiken hatten bzw. haben.

Zusätzliche Forschung wäre erforderlich, um den Einfluss des Welthandelsregimes und die Rolle von Freihandelsargumenten differenziert beurteilen zu können.

Für neuere Handelsabkommen lässt sich zusammenfassend festhalten, dass sie Risiken für den Umweltschutz bergen können und daher bei ihrer Aushandlung darauf geachtet werden sollte, den Umweltschutz adäquat zu berücksichtigen. Aus der Perspektive der Umweltpo- litik gibt es für Abkommen wie TTIP eine Reihe von Optionen, die es in den Verhandlungen zu berücksichtigten und ins Abkommen aufzunehmen gilt, um die Risiken für den Umwelt- schutz zu reduzieren. Dazu zählen Transparenzgebote bei der regulatorischen Kooperation

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6 Für weitere Informationen zu Umweltklauseln in Handelsabkommen siehe TREND analytics (www.TRENDanalytics.info), ein Projekt des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) mit Jean-Frédéric Morin, Canada Research Chair in International Political Economy (Laval University). Es ist im Rahmen des Klimalog Projekts entstanden. Das Online-Tool basiert auf einer umfassenden Daten- sammlung durch Jean-Frédéric Morin: Die TRade and ENvironment Database (TREND) analysiert über 300 unterschiedliche Umweltklauseln aus den Gesamttexten von rund 630 Handelsabkommen (Preferen- tial Trade Agreements, PTA) seit 1945. Mit TREND analytics machten das DIE und Jean-Frédéric Morin diese Datensammlung für ein breites Publikum aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft zugänglich und nutzbar.

7 Während Handelsabkommen immer mehr umweltrelevante Dimensionen beinhalten, sind in internationalen Umweltabkommen zunehmend handelsrelevante Inhalte zu finden. Eine besonders relevante Frage ist dabei, wie Handelspolitik die Implementierung der Nationally Determined Contributions (NDCs) unter dem Pari- ser Abkommen voranbringen kann (Brandi, 2017).

und eine Vertretung von Umweltakteuren im „Regulatory Council“ bzw. anderen Instituti- onen, in denen die regulatorische Kooperation stattfinden soll. Darüber hinaus sollte im Rahmen der Verhandlungen neuer Freihandelsabkommen das Prinzip verankert werden, dass bei Umweltstandards das höchste Schutzniveau anzustreben ist. Insofern weltweit neue bilaterale und regionale Handelsabkommen diskutiert werden, sollten auch jenseits der EU Nachhaltigkeitsbewertungen (Sustainability Impact Assessments) durchgeführt werden.

Darüber hinaus sollten, wenn möglich, die Chancen für den Umweltschutz genutzt werden, die neue Abkommen bieten können. Im Kontext von TTIP, und möglicherweise anderen Abkommen, könnte beispielsweise die Erarbeitung gemeinsamer, ambitionierter Umwelt- standards positives Potenzial bieten (Umweltbundesamt, 2015). Angesichts der neuen US- Präsidentschaft sind diese Optionen jedoch im Kontext von TTIP aktuell politisch als kaum umsetzbar einzustufen.

Insgesamt sollte im Welthandelssystem die Bedeutung der Agenda 2030 als Bezugsrahmen hervorgehoben und die handelsrelevanten Aspekte des Pariser Übereinkommens sollten besser in die entsprechenden Elemente des Welthandelssystems integriert werden. Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung und die Verabschiedung des Pariser Überein- kommens sollten dazu genutzt werden, Ansatzpunkte für eine stärkere Orientierung von Handel und Handelsregeln an die Erfordernisse des Umwelt- und Ressourcenschutzes zu entwickeln. Dies kann etwa durch einen Aufruf des Allgemeinen Rats der WTO an die WTO-Gremien, einschließlich der Streitschlichtungspanels, geschehen, die Handelsvor- schriften so auszulegen, dass sie im Einklang mit der Agenda 2030 und den darin veranker- ten Sustainable Development Goals (SDGs) sowie dem Pariser Klimaabkommen stehen.

3 Regulierungswettbewerb im Umweltschutz

Schaffen niedrigere Standards und weniger strikte Umweltschutzregulierungen einen Han- delsvorteil im internationalen Wettbewerb und versuchen Länder infolge von Handelslibe- ralisierung, sich diesbezüglich gegenseitig zu unterbieten, sodass es zu einem Abwärtslauf (race to the bottom) des Regulierungsniveaus kommt? Laut der Theorie des Regulierungs- wettbewerbs im Umweltschutz haben Staaten einen Anreiz, die Kosten umweltschutzrele- vanter Regulierung zu senken: Internationaler Wettbewerb im Zuge von Freihandel und Globalisierung treibt das Regulierungsniveau nach unten, weil Regierungen so versuchen, internationales Kapital anzulocken und weil sie fürchten, dass heimische Industrien im Falle strenger Regulierungen ihre Produktion ins Ausland verlagern. Es gibt jedoch auch Gründe, einen möglichen Aufwärtstrend bezüglich des Regulierungsniveaus anzunehmen (race to the top) (siehe unten). Nach einem Überblick über die Theorie des Regulierungswettbe- werbs im Umweltschutz (Abschnitt 3.1) folgt eine Darstellung des Forschungsstandes an- hand der Ergebnisse relevanter empirischer Studien (Abschnitt 3.2), bevor ein Fazit gezogen wird (Abschnitt 3.3).

3.1 Regulierungswettbewerb im Bereich der Umweltpolitik

Die Theorie des Regulierungswettbewerbs im Bereich des Umweltschutzes basiert auf einer Reihe von Annahmen (Holzinger & Sommerer, 2012, S. 55-56): Eine zentrale Annahme ist,

dass die durch strengere Regulierungen hervorgerufenen Kosten so hoch sind, dass die be- troffenen Unternehmen dadurch ihre Wettbewerbsfähigkeit einbüßen und deshalb in Erwä- gung ziehen, ihre Produktionsstätten zu verlagern und ins Ausland abzuwandern (siehe dazu auch Kapitel 4). Eine zweite Annahme ist, dass Firmen innerhalb eines gemeinsamen Mark- tes oder Freihandelsraumes untereinander bezüglich ihrer Produktionskosten konkurrieren.

Drittens wird angenommen, dass Regierungen das Augenmerk auf die Präferenzen des in- ternationalen Kapitals legen und heimische Wählerinnen und Wähler sowie nationale poli- tische bzw. ökonomische Interessengruppen übergehen. Diese Annahmen, die Holzinger und Sommerer (2012, S. 55-58) in ihrer Literaturübersicht erörtern, werden teilweise kont- rovers diskutiert:

Kosten der Umweltregulierung: Eine wichtige Annahme der Theorie des Regulierungswett- bewerbs im Bereich des Umweltschutzes ist, dass Unterschiede in den Regulierungsniveaus starke Unterschiede in den Produktionskosten nach sich ziehen. Es ist daher wichtig, empi- risch zu untersuchen, inwieweit striktere Umweltregulierungen so hohe Kosten generieren, dass damit negative Auswirkungen auf komparative Vorteile bzw. die Wettbewerbsfähig- keit einhergehen. Tatsächlich sind die Produktionskosten nur ein Faktor für die Standort- wahl von Unternehmen; weitere wichtige Faktoren sind beispielsweise Infrastruktur, Fach- kräfteangebot und Rechtsstaatlichkeit.

Starker Wettbewerbsdruck: Viele Unternehmen stehen bezüglich ihres Kostenniveaus im Wettbewerb (Jaffe, Peterson, Portney, & Stavins, 1995) und haben daher einen starken An- reiz, ihre Regulierungskosten zu senken. Allerdings gibt es auch Unternehmen, die stärker über das Qualitätsniveau ihrer Produkte im Wettbewerb stehen, sodass mögliche Effekte der umweltschutzrelevanten Regulierungen auf die Produktionskosten keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit haben.

Internationale vs. nationale Interessen: Während häufig angenommen wird, dass Regierun- gen das Augenmerk auf die Präferenzen des internationalen Kapitals legen, gibt es Studien, die nahehelegen, dass Umweltstandards stark von nationalen politischen Interessen beein- flusst werden (Jänicke & Jakob, 2004; Vogel, 2000), beispielsweise durch die Forderung der Wähler nach strikterer Umweltregulierung. Doch heimische Umweltpolitik kann durch- aus auch von nationalen ökonomischen Interessen bestimmt werden: Mit anspruchsvoller Umweltpolitik ist häufig die Chance auf die Entwicklung von sog. Leitmärkten verbunden (siehe auch unten), die mit Exportvorteilen einhergehen (Jacob et al., 2005).

Während es also einige Gründe gibt, die für einen Regulierungswettbewerb nach unten spre- chen, existieren ebenfalls Gründe, die nicht nur gegen einen race to the bottom, sondern auch für einen möglichen Aufwärtstrend bezüglich des Regulierungsniveaus sprechen kön- nen (race to the top):⁸

Innovative Technologien und die Rolle von Pionierländern: In Ländern mit erfolgreichen Umweltindustrien, die innovative Technologien als erstes auf den Markt bringen können (First-Mover-Advantage), verschafft die internationale Harmonisierung auf dem Niveau der marktführenden Technologien diesen Industrien einen Wettbewerbsvorteil (Jänicke 2005).

Ökologische Pionierländer setzen sich daher typischerweise im internationalen Austausch

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8 Neben dem race to the bottom und dem race to the top gibt es das oben erwähnte Konzept des regulatory chill: In diesem Fall verzichten Staaten aus Vorsicht von vornherein auf bestimmte Umweltschutzmaß- nahmen (siehe z.B. Neumayer, 2001).

für ein hohes Regulierungsniveau ein, denn Vorreiter können Anpassungskosten umgehen, wenn ihr Ansatz international verbindlich wird (Héritier, Knill, & Mingers, 1996; Vogel, 1995). Dieses Argument wurde anfangs vor allem im Kontext von Industriestaaten disku- tiert und getestet, in jüngerer Vergangenheit aber auch mit Blick auf Entwicklungsländer analysiert (Saikawa, 2013).

Produkt- vs. Prozessstandards: Während im Fall von Prozessstandards häufig von der Kon- vergenz auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner ausgegangen wird (Drezner, 2001), gibt es bei Produktstandards einige Gründe, die gegen Abwärtstrends sprechen (siehe dazu auch Holzinger & Sommerer, 2012, S. 55-56), beispielsweise wenn die Industrie an einer Har- monisierung von Produktstandards interessiert ist, um von Skaleneffekten profitieren zu können (Holzinger, 2003; Scharpf, 1997).

Grenzüberschreitende Kooperation zum Schutz transnationaler Umweltgüter: Weil trans- nationale Umweltherausforderungen nur im Rahmen grenzüberschreitender Kooperation effektiv angegangen werden können, sprechen eine Reihe von Gründen für eine Koopera- tion auf internationaler Ebene. Eine solche Kooperation wiederum ist häufig mit einem An- reiz zur transnationalen Zusammenarbeit auf einem hohen Regulierungsniveau und der Ten- denz zur internationalen Harmonisierung verbunden. Auf diese Weise können Regierungen auf internationale Entscheidungsträger verweisen, wenn eine Regulierung von der Privat- wirtschaft oder den Wählerinnen und Wählern als zu strikt oder zu schwach erachtet wird (Holzinger & Sommerer, 2012, S. 57).

3.2 Ergebnisse empirischer Studien zum Regulierungswettbewerb im Umwelt- schutz

Zu welchen Ergebnissen kommen empirische Studien zur Theorie des Regulierungswettbe- werbs im Bereich des Umweltschutzes? Die empirische Forschung kommt nicht zu einheit- lichen Resultaten und Schlussfolgerungen. Die inkonsistenten Befunde gehen u.a. zurück auf die Nutzung unterschiedlicher Methodenansätze oder die Verwendung unterschiedlicher Indikatoren. Auf der einen Seite gibt es mehrere Studien, die Belege für die Annahmen der Theorie des Regulierungswettbewerbs finden und ihre Aussagen stützen. Dazu zählen ei- nige Fallstudien (z.B. Lucier & Gareau, 2015; Chan & Ross, 2003), aber auch mehrere län- derübergreifende quantitative Untersuchungen – vor allem solche, die den Fokus auf die Untersuchung von Kennzahlen für die Wettbewerbsfähigkeit oder vergleichbare ökonomi- sche Indikatoren legen. Auf der anderen Seite gibt es Studien, die keine Belege für Abwärts- läufe finden. Es folgt ein Überblick über unterschiedliche Ansätze und eine Auswahl wich- tiger empirischer Befunde zum Regulierungswettbewerb im Umweltschutz:

Eine Reihe von Studien untersuchen ökonomische Indikatoren im Kontext von Regulie- rungsmaßnahmen (siehe auch Holzinger & Sommerer, 2012, S. 58). Es wäre zwar zielfüh- render, das Regulierungsniveau als abhängige Variable anstatt ökonomischer Indikatoren zu verwenden, die durch das Regulierungsniveau beeinflusst werden – doch diese Daten sind häufig nicht im adäquaten Maße verfügbar und so basieren viele Studien auf Analysen ökonomischer Indikatoren wie Produktionskosten, Produktivität und Arbeitsplätzen (z.B.