Deutscher
Gewerkschaftsbund
Abteilung
Arbeitsmarktpolitik
und Intern.Sozialpolitik 22. September 1998
Wie hoch sind Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung?
Anfang 1994 hat die Arbeitslosigkeit erstmals in der Nachkriegsgeschichte die 4-Millionen-Marke überschritten.
Auch in den letzten acht Monaten dieses Jahres ist sie nicht unter diese magische Grenze gesunken. Wir alle wünschen uns mit Macht, daß diese Grenze im September erstmals wieder unterschritten werden kann.
Doch das wirkliche Ausmaß der Arbeitslosigkeit wird durch die amtliche Statistik nur unzureichend abgebildet.
Mehrfach wurde die Statistik geändert. Tatsächlich gibt es weit mehr als die offiziell bei der Bundesanstalt für Arbeit registrierten 4,059 Millionen registrierten Arbeitslosen im August dieses Jahres. Eine schwer
abschätzbare Zahl von Menschen ist darüber hinaus in der "verdeckten Arbeitslosigkeit".
1. Wer gilt offiziell als arbeitslos?
Längst nicht jede Frau oder jeder Mann, die oder der arbeitsfähig und ohne Job ist, wird auch als Arbeitslose in der Statistik geführt. Seit Anfang der 80er Jahre, als noch die sozial-liberale Koalition in Bonn regierte, wird der Begriff der
Arbeitslosigkeit immer enger gefaßt. Das entscheidende Kriterium ist, ob ein Mensch ohne Job dem Arbeitsmarkt zur Verfügung steht und jede zumutbare Stelle
annimmt. Dabei ist es egal, ob die Arbeitslosen noch Unterstützung von den
Arbeitsämtern erhalten oder nicht. Nur rd. zwei Drittel aller registrierten Arbeitslosen sind auch Leistungsempfänger der Arbeitsämter. Wer sich allerdings nicht bei den Arbeitsämtern meldet, aber dennoch für zumutbare Jobangebote bereit ist, taucht auch nicht in der Arbeitslosenstatistik auf.
Übersicht 1
2. Die Stille Reserve
Zumindest ein Teil dieser nicht registrierten Arbeitslosen wird vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der BA (IAB) statistisch erfaßt. Nach den Untersuchungen des IAB müssen im Westen rd. 1,4 Mio. Menschen der Stillen Reserve im engeren Sinne zugerechnet werden. Sie sind beim Arbeitsamt nicht gemeldet, wären aber bei günstigerer Beschäftigungslage grundsätzlich an einer
Arbeitslose - wesentliche Merkmale
Als Arbeitslose werden in der Statistik der Bundesanstalt für Arbeit nur Personen nachgewiesen, die
•
vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stehen,
•
sich beim Arbeitsamt arbeitslos gemeldet haben und regelmäßig ihrer Meldepflicht nachkommen,
•
eine versicherungspflichtige Beschäftigung von mindestens 15 Stunden wöchentlich suchen,
•
der Arbeitsvermittlung zur Verfügung stehen, d.h. arbeiten dürfen und auch
können und auch bereit sind, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen.
Arbeitsaufnahme interessiert. Das können beispielsweise Hausfrauen sein, die eigentlich wieder arbeiten möchten, aber angesichts der Lage auf dem Stellenmarkt nicht zum Zuge kommen oder resigniert haben. Diese Zahlen dürfen aber nicht überinterpretiert werden, da sie nicht nur auf objektiven Daten beruhen, sondern z.T.
auch auf Annahmen über die Entwicklung der Erwerbsbeteiligung beruhen. Die Zahl der beschäftigungslosen Menschen in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen ist dabei nicht berücksichtigt.
Nach dem ökonomischen Zusammenbruch in den neuen Ländern hat sich neben der offiziellen Arbeitslosigkeit auch in den neuen Ländern eine Stille Reserve aufgebaut.
Jüngste Ergebnisse des IAB lassen für die Stille Reserve im engeren Sinne für die neuen Länder einen Umfang von etwa 250.000 Personen erkennen. Der Trend ist schwach nach oben gerichtet. Neben den Menschen in arbeitsmarktpolitischen Maß- nahmen gibt es damit eine Stille Reserve von mehr als 1,6 Millionen.
3. Entlastung durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen
Auch die Fördermaßnahmen der Arbeitsämter tragen zur Stabilisierung der Arbeits- marktentwicklung und Reduzierung der Arbeitslosigkeit bei. Hierzu zählen
beispielsweise die beschäftigungsschaffenden Maßnahmen, wie ABM sowie Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM). Dabei übernimmt das Arbeitsamt den größten Teil der Kosten, wenn ein Arbeitgeber für eine begrenzte Zeit Arbeitslose einstellt. Diese Menschen sind mit Förderung der Arbeitsämter zumindest
vorübergehend in Beschäftigung und werden deshalb nicht mehr als arbeitslos gezählt.
Auch die Teilnehmer an Weiterbildungsmaßnahmen gelten für die Dauer der Qualifizierung nicht als arbeitslos.
Insgesamt wurde durch die Maßnahmen der Arbeitsämter die registrierte
Arbeitslosigkeit im vergangenen Jahr im Westen um rd. 420.000 und im Osten um 430.000 Personen entlastet.
Die Unterbeschäftigung erreichte 1997 mit mehr als 5,2 Mio. einen neuen Höchststand. Dabei sind nur die Arbeitslosen und wichtigsten
arbeitsmarktpolitischen Instrumente berücksichtigt.
Arbeitslosenquoten
zeigen die relative Unterauslastung des Kräfteangebots an, indem sie die Arbeitslosen zu den Erwerbspersonen (EP = Erwerbstätige + Arbeitslose) in Beziehung setzen. Dabei wird der Kreis der Erwerbstätigen unterschiedlich abgegrenzt.:
• Zum einen bezieht man die Arbeitslosenzahl auf alle zivilen Erwerbstätigen (alle ziv. ET). Man ergänzt dabei die abhängigen zivilen Erwerbspersonen (s.u.) um die nichtabhängigen, d.h. die Selbständigen und die mithelfenden Familienangehörigen.
Also:
Arbeitslosenquote (auf der Basis aller ziv. EP) =
Arbeitslose
alle ziv. ET + Arbeitslose X 100
Diese Art der Berechnung ist im Ausland gebräuchlicher und deshalb zumeist für internationale Vergleiche notwendig. Wegen der zunehmenden
Bedeutung selbständiger Erwerbsarbeit für Arbeitslose hat sie aber auch analytische Vorzüge. Seit 1994 sind Quoten auf der Basis aller zivilen Erwerbspersonen auch für Landesarbeitsämter und Länder verfügbar, seit dem 2. Quartal 1997 auch für Arbeitsämter, Nebenstellen und Landkreise.
• Zum anderen beschränkt man sich auf die abhängigen zivilen Erwerbstätigen (abh.ziv.ET), d.h. auf die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (einschl.
Auszubildende) plus geringfügig Beschäftigte plus Beamte (ohne Soldaten).
Also:
Arbeitslosenquote (auf der Basis der abh.ziv.EP) =
Arbeitslose
abh. ziv. ET + Arbeitslose X 100.
Diese Art der Quotenberechnung hat in Deutschland die längere Tradition. Aus datentechnischen Gründen beziehen sich die Arbeitslosenquoten aller Teilpopulationen bisher stets nur auf die abhängigen zivilen Erwerbspersonen.
4. Nicht registrierte Arbeitslose
In der Regierungszeit Helmut Kohls wurde der amtliche Arbeitslosenbegriff siebenmal geändert (siehe Übersicht 2). Zugleich wurde die Berechnung der Arbeitslosenquote geändert. Aufgrund gesetzlicher Änderungen fallen damit einige Gruppen aus der Ar- beitslosenstatistik.
Zugleich hat sich die Arbeitslosenquote durch eine Neudefinition deutlich verringert.
Zunächst wurde in der zweiten Hälfte der 80er Jahre die bis dahin übliche Quote auf der Grundlage aller abhängig Beschäftigten durch eine neue Arbeitslosenquote auf der Basis aller Erwerbstätigen, also inclusive der Selbständigen und mithelfenden Familienmitglieder, ergänzt. Die größere Grundmenge sorgt für eine niedrigere Arbeitslosenquote. Zwischenzeitlich wird in der veröffentlichten Meldung nahezu ausschließlich diese niedrigere Arbeitslosenquote verwendet. Im August 1998 lag sie bei 10,6 Prozent gegenüber 11,8 Prozent, bezogen auf die abhängig beschäftigten zivilen Erwerbspersonen.
Ein besonderes Problem bildet die Quantifizierung der sogenannten "geringfügig Be- schäftigten", die gleichfalls in die Berechnung der Arbeitslosenquote einfließt.
Anfang der 90er Jahre wurde die Zahl der geringfügig Beschäftigten schlagartig erhöht und damit die Arbeitslosenquote deutlich gedrückt.
Die Zahl derjenigen Menschen ohne Job, die aufgrund gesetzlicher Änderungen in der amtlichen Arbeitslosenstatistik nicht mehr erfaßt werden, läßt sich zahlenmäßig nicht exakt erfassen. Annäherungsweise kann sie jedoch wie folgt umrissen werden:
a) Diejenigen, die mindestens 58 Jahre alt sind und ohne Aussicht auf einen angemessenen Job auf die Rente warten. Nach § 428 SGB III werden sie nicht mehr als Arbeitslose in der Statistik geführt. Ihre Zahl belief sich zuletzt auf rd.
199.000.
b) Arbeitslose, die wegen vorübergehender Krankheit zur Zeit nicht vermittelt werden können (rd. 78.000).
c) Menschen ohne Job, die auf ihre Erwerbs- oder Berufsunfähigkeitsrente warten (rd. 24.000).
d) Empfänger von Altersübergangsgeld (1.400).
e) Arbeitslose, deren Leistungsanspruch wegen Sperrzeit von insgesamt 24 Wochen erloschen ist (950).
f) Nicht als Arbeitslose registriert sind zudem
- Menschen ohne Job, die kein Geld mehr von den Arbeitsämtern bekommen und sich nicht aus eigenem Antrieb alle drei Monate beim Arbeitsamt arbeitslos melden. Ihnen wird unterstellt, daß sie sich vom Arbeitsmarkt zurückgezogen haben.
- Asylbewerber ohne Job, wenn sie zuvor keinen Anspruch auf Leistungen vom Arbeitsamt durch eine vorherige sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erworben haben.
- Schulabgänger, die ohne Erfolg eine Ausbildungsstelle gesucht haben.
- Die steigende Zahl von Erwerbslosen, die auf Sozialhilfe angewiesen ist, ohne häufig bei den Arbeitsämtern als Arbeitslose registriert zu sein.
- Nach einer Studie des Bundesgesundheitsministeriums wird das Netto- Arbeitspotential für Sozialhilfeempfänger von 1994 beispielsweise mit 580.000 Hilfeempfängern angegeben. Als Arbeitslose mit und ohne AFG- Leistungen wurden hingegen nur 244.000 Menschen ausgewiesen. Nach
dieser Studie wird nur knapp jeder zweite auf Sozialhilfe angewiesene Erwerbslose als arbeitslos bei den Arbeitsämtern registriert.
Mit den gesetzlichen Änderungen zu Beginn dieses Jahres wurden zusätzliche Perso- nen herausgenommen:
- Seit April dieses Jahres werden auch die Empfänger von Arbeitslosengeld oder - hilfe automatisch aus der Arbeitslosenstatistik herausgenommen und die
Leistungen eingestellt, wenn sie nicht von sich aus ihre Arbeitslosmeldung alle drei Monate erneuern. Dies verursacht ein enorm verwaltungsaufwendiges Verfahren, da die weit überwiegende Zahl der automatisch abgemeldeten Personen sich wieder zurückmelden. Rein statistisch führt dies zu einer Reduzierung der Arbeitslosigkeit um rd. 25.000.
- Eine weitere gesetzliche Änderung steht im Zusammenhang mit der
versicherungsfreien Beschäftigung von Arbeitslosen. Bis Ende 1997 galten Personen auch dann als arbeitslos, wenn sie eine Beschäftigung bis zu 18 Stunden in der Woche ausübten. 1998 wurde diese Grenze von 18 auf 15 Stunden herabgesetzt, mit der Folge, daß Arbeitslose in kurzzeitiger
Beschäftigung von 15 bis 18 Stunden nicht mehr als registrierte Arbeitslose zählen. Nach einer Auswertung des Mikrozensus für den DGB sind rd. 28.000 Menchen hiervon betroffen.
Ohne diese statistischen Änderungen in diesem Jahr wäre die Arbeitslosigkeit insgesamt um 53.000 höher als offiziell ausgewiesen. Die Arbeitslosenquote wurde ebenso dadurch gedrückt, daß sich die aktuelle Bezugsgröße um 358.000
geringfügig Beschäftigte erhöhte, weil auch diese versicherungsfreien
Beschäftigungsverhältnisse den Erwerbspersonen zugeschlagen werden. Ohne diese Änderungen hätte die Arbeitslosenquote der abhängig Beschäftigten damit bei 12,0 Prozent gelegen statt der offiziell ausgewiesenen 11,8 Prozent. Auf der Basis der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten würde die Quote sogar bei 13 Prozent liegen.
Rd. ein Fünftel des Rückgangs der Arbeitslosigkeit im Vergleich zum Vorjahr geht auf rein statistische Änderungen zurück. Die insgesamt in der Regierungszeit Helmut Kohls erfolgten statistischen Korrekturen können nachträglich nicht mehr
quantifiziert werden. Nur einige wenige Personengruppen, die aus der Statistik herausgefallen sind, werden noch an anderer Stelle erfaßt.
Berücksichtigt man neben den Änderungen in diesem Jahr lediglich die aus der Statistik herausgefallenen älteren Arbeitslosen sowie Arbeitslose mit Sperrzeiten von 24 Wochen, so wäre die Arbeitslosigkeit nachweislich um 253.000 höher und die Arbeitslosenquote der abhängig Beschäftigten würde bei wenigstens 12,6 Prozent liegen. Wichtige statistische Änderungen, wie die Herausnahme von
arbeitserlaubnispflichtigen Ausländern und Asylbewerbern und deren
Familienangehörige (ohne Leistungsbezug), denen der Arbeitsmarkt verschlossen ist, sind dabei nicht berücksichtigt.
Übersicht 2
Änderungen bei der Definition des offiziellen Arbeitslosenbegriffs seit Anfang der 80er Jahre
01.01.1981 Empfänger von Leistungen gem.
§ 105a AFG / § 125 SGB III ("Nahtlosigkeitsfälle") und
§ 105b AFG / § 126 SGB III (Leistungsfortzahlung bei Arbeitsunfähigkeit) gelten wegen fehlender Verfügbarkeit nicht für Arbeitslose.
01.01.1986 Ältere Arbeitslose gelten unter besonderen Bedingungen gem.
§ 105c AFG / § 428 SGB III
wegen fehlender Verfügbarkeit nicht als Arbeitslose.
Anfang
1989 Arbeitslose, deren Leistungsanspruch gem.
§ 147 bzs. § 196 SGB III (früher § 119 (3) AFG)
erloschen ist, sind für die Dauer von drei Monaten statistisch nicht als Arbeitslose zu zählen. (Nach Entstehen des Anspruchs Anlaß für Sperrzeiten von insgesamt 24 Wochen gegeben; früher: zweimal Anlaß für eine Sperrzeit gegeben). Das gilt analog auch für Nichtleistungsempfänger.
Anfang
1989 "Wartezeit" - Ausländer sind, soweit sie eine erstmalige Beschäftigung im Bundesgebiet anstreben, nicht mehr als Arbeitslose zu führen.
03.10.1990 Empfänger von Altersübergangsgeld nach
§§ 249e und 249f AFG / § 429 SGB III
gelten wegen fehlender Verfügbarkeit nicht als Arbeitslose.
August 1992
Asylbewerber sowie deren Ehegatten und Kinder sind erst dann als Arbeitslose zu erfassen, wenn es sich bei ihnen um Leistungsbezieher handelt.
Mitte 1994 Empfänger von Arbeitslosenhilfe, die mit Zustimmung des Arbeitsamtes gemeinnützige und zusätzliche Arbeit im Sinne des
§ 19 (3) BSHG
verrichten, sind während der Beteiligung an solchen Arbeiten nicht als Arbeitslose zu zählen.
01.01.1998 Dreimonatliche automatische Erneuerung der Arbeitslosmeldung auch für Leistungsempfänger, sonst keine Zählung mehr
01.01.1998 Beschäftigung von weniger als 15 Wochenstunden (vorher 18 Wochenstunden) ist für Arbeitslosenzählung unschädlich.
5. Entlastung durch demographische Entwicklung und Wanderungsbewegungen Der Angebotsdruck auf dem Arbeitsmarkt hat in den letzten jahren allmählich nachgelassen. Im Westen wird das Arbeitskräfteangebot per Saldo erstmals
abnehmen. Trotz dendenziell steigender Erwerbsbeteiligung wird die demographische Entwicklung eher den Arbeitsmarkt entlasten.
Auch die Spätaussiedlerzahlen nehmen in Fortsetzung der bisherigen Tendenz weiter ab. Alle Einzelkomponenten führen nach Einschätzung des IAB dazu, daß in den alten Ländern 1998 "knapp 100.000 Personen weniger zur Verfügung stehen"1. Auch in den neuen Ländern setzt sich die Tendenz zum Rückgang des Arbeitskräfte- angebots fort. Das IAB rechnet "mit etwa 70.000 Personen weniger
Erwerbspersonenpotential im Jahresdurchschnitt 1998". Dies ergibt sich aus entlastenden demographischen Faktoren (-20.000) und aus der weiter, wenn auch langsamer als bisher, sinkenden Erwerbsbeteiligung (-28.000). Die Wanderungs- und Pendlerbewegungen verringern das Erwerbspersonenpotential ebenfalls (-22.000)2).
Diese Entwicklung schlägt sich nicht unerheblich in der Nürnberger
Arbeitslosenstatistik nieder, auch wenn der Rückgang zum Teil auch unmittelbare Rückwirkungen auf die Entwicklung der Stillen Reserve hat.
Das abnehmende Arbeitskräfteangebot hat die Arbeitslosenzahl voraussichtlich um 100.000 bis 140.000 reduziert.
6. Schlußbemerkung
Die Tücken der Statistik erschweren einen Vergleich der Arbeitslosigkeit im
Zeitablauf. Das Arbeitsplatzdefizit in Deutschland muß insgesamt - je nachdem, wie man rechnet - auf 6,5 bis 7,5 Millionen veranschlagt werden. Die registrierte
Arbeitslosigkeit macht also nur gut die Hälfte der Unterbeschäftigung aus. Längst nicht alle, die gern arbeiten möchten, aber keinen Job finden, werden als Arbeitslose registriert. Teils hängen sie am Tropf arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen oder
verschwinden aus der Statistik, ohne einen Job zu haben. Die Zahl der Erwerbslosen ist allein durch die Abnahme der auf den Arbeitsmarkt drängenden Menschen um 100.000 bis 140.000 niedriger geworden. Hinzu kommt die Änderung der
Arbeitslosenstatistik, die zu einer nochmaligen Reduzierung um rd. 50.000 in diesem Jahr führte.
Zusammen haben diese Effekte die Zahl der Arbeitslosen um 150.000 bis 190.000 reduziert. Die im bisherigen Jahresverlauf gesunkene Arbeitslosigkeit ist damit nur zum kleineren Teil mit der konjunkturellen Belebung erklärbar. Im August dieses Jahres lag die offizielle Arbeitslosenzahl um 276.000 unter Vorjahresniveau. Rd. die Hälfte bis zwei Drittel dieses Rückgangs sind auf die Abnahme des
Arbeitskräfteangebots und die neuerlichen statistischen Korrekturen zurückzuführen.
Neben den registrierten Arbeitslosen weist die Bundesanstalt für Arbeit im August dieses Jahres selbst 1,233 Millionen Menschen als arbeitssuchend aus, die aber nicht als Arbeitslose registriert sind. Aber selbst die offiziellen Arbeitslosenzahlen verweisen auf ein bedrückendes Problem. Trotz Rückgang der Arbeitslosigkeit seit Beginn dieses Jahres mußten die Arbeitsämter bisher im Laufe dieses Jahres 4,78 Mio. Menschen neu arbeitslos melden. Dies zeigt einmal mehr, Arbeitslosigkeit ist zur Massenerfahrung geworden.
1) MittAB 1/98, S.20 2) ebenda, S.23
Wesentliche Komponenten der Unterbeschäftigung
(in 1.000)
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Arbeitslose
West 1.808 2.270 2.556 2.565 2.796 3.021
Ost 1.170 1.147 1.142 1.047 1.169 1.364
ABM-Beschäftigte
West 78 51 57 70 70 59
Ost 398 225 192 206 192 154
Weiterbildung
West 250 238 226 258 276 224
Ost 422 345 241 243 230 177
Entlastung durch Instrumente insgesamt
West 523 627 462 462 507 417
Ost 1.010 698 578 607 560 434
Arbeitslose und Entlastung durch Instrumente
West 2.331 2.897 3.018 3.027 3.303 3.438
Ost 2.180 1.845 1.720 1.654 1.729 1.798
insgesamt 4.511 4.742 4.738 4.681 5.032 5.236