Wir sind Ihr Ingenieur-Partner für den gesamten Lebenszyklus Ihres Projektes.

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Wir sind Ihr Ingenieur-Partner für den gesamten Lebenszyklus Ihres Projektes.

– Projektentwicklung – Standort- und Verfahrens-

evaluation – Anlagenkonzept

– Vorplanung, Genehmigungs- planung

– Ausschreibung

– Überwachung der Ausführung – Betriebsoptimierung

– Betriebsoptimierung

– Betriebs-, Störfall-, Risikoanalysen

– Umweltverträglichkeitsberichte – Gesamtanlagen

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Elektrotechnik (EMSRL-T) – Gebäudetechnik

– Bauteil inklusive Logistik – Bauteil inklusive Logistik

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151 Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren

Neubau und Umbau

Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren

Peter Kersandt

1. Anlass ...151

2. Sicherung, Nutzung und Transfer von Wissen ...152

3. Einheitlichkeit von Planungsunterlagen und Zulassungsbescheiden ....152

4. Projektmanagement ...153

5. Eigeninitiative, Expertise, Risikomanagement, Evaluation ...154

6. Wissensplattformen und Datenbanken am Beispiel des Natur- und Artenschutzes ...154

7. Effizienz von Planungs- und Genehmigungsverfahren ...155

7.1. Anwendung vereinfachter Zulassungsverfahren ...155

7.2. Vorläufige Anordnungen...156

7.3. Parlamentarische Entscheidungen bei großen Infrastrukturmaßnahmen ...156

7.4. Effektivierung des Raumordnungsverfahrens ...156

7.5. Modernisierung der Öffentlichkeitsbeteiligung, Internetbekanntmachung ...159

7.6. Zusammenlegung von Anhörungs- und Genehmigungsbehörde ...160

7.7. Standortsicherung durch Bauleitplanung ...161

8. Reform des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes ...162

8.1. Wiedereinführung der Präklusion ...162

8.2. Reform der sofortigen Vollziehung von Zulassungsentscheidungen ....162

8.3. Beurteilungsspielräume und Einschätzungsprärogativen ...163

8.4. Früher Termin/Erörterungstermin ...163

1. Anlass

Am 23.11.2018 hat der Bundesrat dem Gesetz zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich¹ zugestimmt. Das Gesetz ist im Bundes- gesetzblatt veröffentlicht.²

1 BR-Drucks. 562/18.

2 BGBl. 2018 I S. 2232.

SBENG_BerlinerAbfall.indd 1 07.08.2018 11:51:01

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Wesentliche Grundlage sind die zwölf Strategiepunkte der Strategie Planungsbeschleu- nigung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI).³ Diese wurden zusammen mit Vertretern von Vorhabenträgern, Planern, Genehmigungs- behörden, Bauausführenden und Fachleuten aus dem Bereich des Planungsrechts entwickelt.⁴ Ziel des Gesetzes ist es, die sehr langen Zeitspannen bei Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich zu reduzieren. Bei großen Vorhaben auf der Schiene sei mit dem Gesetz eine Reduzierung der durchschnittlichen Verfahrens- dauer von fünf Jahren möglich.⁵

Für den Bereich der Abfallwirtschaft gelten diese neuesten Entwicklungen bei der Planungsbeschleunigung nicht. Einige Ansätze sind jedoch übertragbar. Nicht nur im Verkehrsbereich, sondern in allen Industriebereichen mit aufwändigen Planungs- und Genehmigungsverfahren, z.B. bei der Schaffung neuen Deponieraums, gibt es dringenden Beschleunigungsbedarf.

2. Sicherung, Nutzung und Transfer von Wissen

Die Gründe für lang andauernde Planungsprozesse und Verzögerungen sind vielfäl- tig. Bei der Dauer von Planungen spielen nicht nur Fristen, Präklusionsvorschriften und materielle Anforderungen eine Rolle. Eine Beschleunigung kann auch durch eine Optimierung der Planungsschritte erreicht werden. Es gibt eine Vielzahl von Planungsschritten und -ebenen. Dabei mangelt es häufig an der Nutzung des in vor- angegangenen Verfahrensschritten generierten Wissens. Durch das Innovationsforum Planungsbeschleunigung des BMVI wurden Möglichkeiten entwickelt, generiertes Wissen bestmöglich zu transferieren.⁶

3. Einheitlichkeit von Planungsunterlagen und Zulassungsbescheiden

Oft besteht Unklarheit darüber, welchen Umfang Antrags- bzw. Planungsunterlagen haben müssen. Dies führt dazu, dass von Vorhabenträgern aus Unsicherheit oft mehr als notwendig eingereicht wird (wie auch aus Unwissen gelegentlich zu wenig). Außerdem wird von Behörden teilweise mehr gefordert als gesetzlich gefordert ist. Auch ist die Prüfung weitgehend nicht standardisiert, was zu Mehraufwand und unterschiedlichen Ergebnissen führen kann. Ebenso ist die Ausfertigung von Zulassungsbescheiden (Plan- feststellungsbeschlüsse, immissionsschutzrechtliche Genehmigungen) uneinheitlich.

3 Vgl. Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates, NKR-Nr. 4489, BT-Drucks. 19/4459, Anlage 2, S. 52.

4 BT-Drucks. 19/4459, S. 1.

5 Bericht über die Anhörung des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur, im Internet: https://www.

bundestag.de/dokumente/textarchiv/2018/kw42-pa-verkehr-genehmigungsverfahren/572500 (geprüft am 13.12.2018).

6 BMVI, Innovationsforum Planungsbeschleunigung, Abschlussbericht, Berlin 2017, S. 13 ff.

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Eine Standardisierung der Anforderungen an Planungsunterlagen und deren Prüfung, die eine Differenzierung nach der Komplexität des Vorhabens ermöglicht, könnte Abhilfe schaffen. Die Genehmigungsbehörden der Länder sollten Muster-Bescheide für Planfeststellungsbeschlüsse, Plangenehmigungen und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen entwickeln. Aus Vorhabenträgersicht wären solche Typenentwürfe zumindest bei Vorhaben mit geringer bis mittlerer Komplexität hilfreich.⁷

4. Projektmanagement

Im Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG) ist das Projektmanagement bereits verankert. In Planfeststellungsverfahren nach dem NABEG kann ein privater Dritter auf Vorschlag oder mit Zustimmung des Vorhabenträgers und auf dessen Kosten zur Straffung und Bündelung der Abläufe eingesetzt werden. Er ist über die Vorbereitung und Leitung von Erörterungsterminen hinaus mit der Vorbereitung und Durchführung von behördlichen Verfahrensschritten beauftragt (vgl. § 29 NABEG). Dies beinhaltet z.B.

die Erstellung von Verfahrensleitplänen unter Bestimmung von Verfahrensabschnitten und Zwischenterminen, die Fristenkontrolle, die Koordinierung von Sachverständigen- gutachten, den Entwurf eines Anhörungsberichtes, die Auswertung der eingereichten Stellungnahmen, ggf. den Entwurf des Zulassungsbescheids. An den Projektmanager gibt es keine speziellen gesetzlichen Anforderungen. Er kann insbesondere aus dem juristischen oder dem ingenieurstechnischen Bereich stammen.

Von der behördlichen Entscheidung im engeren Sinne ist der Projektmanager ausgeschlossen.⁸ Gegenüber dem Vorhabenträger und Dritten kann die Behörde so besser Neutralität wahren. Bei der Vorbereitung und Durchführung der davor gelagerten Verfahrensschritte kann ein extern beauftragter Spezialist dagegen die Expertise mitbringen, die in der Behörde aufgrund der Besonderheiten des Vorhabens nicht immer gegeben ist. Erfahrung im Bereich des jeweiligen Vorhabens ist aufgrund der zunehmenden Professionalisierung der Einwendenden aber unbedingt notwendig.⁹ Auch im Immissionsschutzrecht besteht die Möglichkeit der Einschaltung eines Pro- jektmanagers nach Absprache mit dem Vorhabenträger auf dessen Kosten (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 5 der 9. BImSchV), von der in der Praxis noch zu selten Gebrauch gemacht wird. Der Projektmanager ersetzt den bisher zur Koordinierung einsetzbaren Dritten.

Projektmanager in diesem Sinne kann jeder Dritte sein, der außerhalb der Genehmi- gungsbehörde steht und als Verwaltungshelfer eingesetzt wird. Ob dies geschehen soll, ist Gegenstand der Beratung vor der Antragstellung. Da der Antragsteller die Kosten zu tragen hat, wird die Einsetzung eines Projektmanagers nur, zugleich stets dann in seinem Interesse liegen, wenn sie voraussichtlich zu einer erheblichen Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens führen wird.¹⁰

7 Vgl. für das Planfeststellungsverfahren bei Verkehrsinfrastrukturprojekten: BMVI, Innovationsforum Pla- nungsbeschleunigung, Abschlussbericht, Berlin 2017, S. 15 f.

8 Vgl. § 29 Satz 2 NABEG.

9 Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung. Prozessschritte und Empfehlungen am Beispiel von Fernstraßen, Industrieanlagen und Kraftwerken, Gütersloh 2013, S. 80.

10 Landmann/Rohmer UmweltR/Dietlein, 87. EL Juli 2018, 9. BImSchV § 2 Rn. 17.

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5. Eigeninitiative, Expertise, Risikomanagement, Evaluation

Auch durch Eigeninitiative sowie hohe fachliche und juristische Expertise auf Vorha- benträgerseite können Planungs- und Genehmigungsverfahren beschleunigt werden.

Durch ein Risikomanagement sollten Risiken eines Projekts schon im frühen Stadium identifiziert, analysiert und bewertet werden. Auf dieser Grundlage können Maßnah- men ergriffen werden, Risiken zu mindern, und die möglichen Kosten (auch für die anwaltliche Beratung) besser kalkuliert werden. Abgeschlossene Verfahrensschritte und – erst Recht – abgeschlossene Projekte sollten einer Evaluation unterzogen werden, um eine Wiederholung von Fehlern in Folgeprojekten zu vermeiden. Außerdem sollten sämtliche Informationen bestmöglich digital dokumentiert werden, um in der Zukunft geeignete Planungsgrundlagen zu haben.¹¹

6. Wissensplattformen und Datenbanken am Beispiel des Natur- und Artenschutzes

Das Natur- und Artenschutzrecht erweist sich oftmals die Achillesferse eines Vorha- bens.¹² Es gibt inzwischen eine Vielzahl an Pilotprojekten, Leitfäden, Handlungsempfeh- lungen, Planungen auf höheren Ebenen und weiteren Wissensquellen diesem Bereich.

Diese sind jedoch nicht zentral verfügbar. Somit muss bei neuen Projekten erneut Wis- sen erworben werden, das eigentlich schon vorhanden ist. Über eine Wissensplattform könnten Behörden, aber auch Wirtschaftsverbände sowie Ingenieur-, Planungs- und Sachverständigenbüros die Möglichkeit schaffen, auf bereits vorhandenes Wissen zu- zugreifen und noch bestehende Wissenslücken aufzuzeigen. Auf diese Weise könnte Zeit gespart werden, da gleiches Wissen nicht mehrfach erworben werden müsste. Die Qualität von Antrags- und Planungsunterlagen würde durch den erweiterten Zugriff auf Informationen steigen. Um Vorhabenträgern eine Orientierung zu geben, ist z.B.

die Bereitstellung von Best-Practice-Empfehlungen für den Artenschutz sinnvoll, in denen typische Risiken bei Errichtung und Betrieb von Anlagen sowie Maßnahmen zum Umgang mit geschützten Arten beispielhaft dargestellt werden.¹³ Ebenso wird die Entwicklung eines Standardinstrumentariums für das Monitoring und dessen Dokumentation vorgeschlagen, um damit eine möglichst rechtssichere Grundlage für die Planung neuer Vorhaben zu schaffen.

Ähnlich wie mit einer Wissensplattform verhält es sich mit Kartierungs- und Ar- tendaten. Oft müssen Erhebungen über das Vorkommen von Arten durchgeführt werden, obwohl es schon eine Datengrundlage gibt. Diese steht den Vorhabenträgern jedoch nicht immer zur Verfügung. Anstatt auf eine vorhandene valide Grundlage für die Artenschutzprüfung zurückgreifen zu können, müssen so immer wieder neue

11 BMVI, Innovationsforum Planungsbeschleunigung, Abschlussbericht, Berlin 2017, S. 18.

12 Siehe die Beispiele bei Kersandt, Neue Kriterien für die Bewertung von Stickstoffeinträgen in FFH-Gebiete, I+E 2014, S. 117 ff.

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Erhebungen vorgenommen werden. Das Innovationsforum Planungsbeschleunigung des BMVI schlägt deshalb einheitliche Datenbanken zu Kartierungs- und Artendaten vor, die von öffentlichen und privaten Vorhabenträgern, Behörden und Umweltver- bänden zu pflegen wären.¹⁴

Zudem empfiehlt das BMVI dem BMUB, die Europäische Kommission aufzufordern, die Listen geschützter Tier- und Pflanzenarten in den Anhängen der Fauna-Flora- Habitat-Richtlinie¹⁵ zu aktualisieren. Diese sind seit Inkrafttreten der Richtlinie vor über 25 Jahren unverändert geblieben, so dass angenommen wird, dass auch solche Arten als geschützt behandelt werden, deren Vorkommen sich bereits wieder signifikant verbessert hat.¹⁶ Ähnliche Überlegungen gelten auch der Vogelschutzrichtlinie¹⁷, die alle europäischen Vogelarten unter Schutz stellt. Es gibt Forderungen, nur tatsächlich gefährdete Arten unter speziellen Schutz zu stellen und generelle Zugriffsverbote auf direkte Handlungen, z.B. die Jagd auf Singvögel, zu beschränken.¹⁸ Die Europäische Kommission hat derartigen Forderungen bislang eine Absage erteilt und die Richtlinien im Ergebnis eines Fitness Check 2016 unverändert gelassen.

7. Effizienz von Planungs- und Genehmigungsverfahren

Die aktuellen Vorschläge für Änderungen der Verfahrensanforderungen zur Beschleu- nigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren sind vielfältig. Sie gehen von Vereinfachungen über die Vermeidung von Doppelprüfung auf mehreren Ebenen bis hin zu Reformüberlegungen bei der Ausgestaltung von Rechtsmitteln, insbesondere der Umweltverbandsklage.

7.1. Anwendung vereinfachter Zulassungsverfahren

Verfahren können vereinfacht werden, indem die formellen Anforderungen in weniger komplexen Fällen auf das Notwendige reduziert werden. Das Gesetz zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich sieht z.B. in § 17b Abs. 1 Nr. 1 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) die Möglichkeit vor, für Vorhaben, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) eine Um- weltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist, statt eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung zu erteilen. Auf diese Weise soll in einfach gelagerten Fällen, in denen Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden und das Benehmen mit den betroffenen Trägern öffentlicher Belange hergestellt ist, schneller Baurecht geschaffen werden können.¹⁹

14 Vgl. BMVI, a. a. O., S. 22.

15 Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 vom 22.07.1992, S. 7)

17 Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 20 vom 26.01.2010, S. 7).

19 BT-Drucks. 19/4459, S. 6 und 31.

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Oft wird das Planfeststellungsverfahren bei Straßen- oder Schienenwegebaumaßnahmen einzig wegen des Baulärms durchgeführt, selbst wenn die Maßnahme der Minderung der Lärmimmissionen zugunsten der Lärmbetroffenen dient. In einer Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) könnte geregelt werden, wann bei Lärm wegen Baumaßnahmen eine Planfeststellung erforderlich wird und wann eine Plan- genehmigung ausreicht.²⁰ Zusätzlich ist in das FStrG, das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) und in das Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG) die Möglichkeit aufgenommen worden, bei UVP-pflichtigen Vorhaben auf einen Erörterungstermin zu verzichten.²¹

7.2. Vorläufige Anordnungen

Um auch im Rahmen langer Planfeststellungsverfahren bereits vor dem Planfeststel- lungsbeschluss vorläufige Baumaßnahmen, wie Kampfmittelbeseitigungen, vornehmen zu können, ermöglichen FStrG, AEG und im WaStrG vorläufige Anordnungen der Behörde, wenn mit einer positiven Genehmigungsentscheidung gerechnet werden kann und wenn an dem vorzeitigen Beginn ein öffentliches Interesse besteht.²² Solche Anord- nungen stellen keine abschließende Entscheidung dar und verlieren ihre Wirksamkeit mit dem Planfeststellungsbeschluss.²³ Auf immissionsschutzrechtliche Genehmigungen könnte diese Regelung übertragen und die bereits bestehende Möglichkeit der Zulassung vorzeitigen Beginns nach § 8a BImSchG um vorläufige Anordnungen ergänzt werden.

7.3. Parlamentarische Entscheidungen bei großen Infrastrukturmaßnahmen

Große Infrastrukturmaßnahmen sind oft umstritten. In Verwaltungsverfahren kön- nen diese Konflikte häufig nicht gelöst werden. In solchen Fällen bedarf es einer konsensfähigen Entscheidung. Im Ausschuss für Verkehr und digitale Infrastruktur wurde deshalb der Vorschlag diskutiert, parlamentarische Entscheidungen bei großen Infrastrukturmaßnahmen mit einzubeziehen. Ähnlich wie in Dänemark würde dann bei wichtigen Vorhaben des Vordringlichen Bedarfs die Vorzugsvariante durch den Bundesgesetzgeber festgelegt werden können.²⁴ Auch bei dringend benötigten Deponien dürfte eine solche Vorgehensweise in Betracht kommen, da mit diesen regelmäßig eine öffentliche Entsorgungsaufgabe erfüllt wird.

7.4. Effektivierung des Raumordnungsverfahrens

Doppelte Arbeit entsteht häufig dadurch, dass die Behörden in unterschiedlichen Verfahren auf unterschiedlichen Ebenen (Raumordnung und Fachplanung) die im We- sentlichen selben Inhalte überprüfen müssen. Dies erfordert mehr Zeit und Aufwand.

20 So der Vorschlag von Freshfields Bruckhaus Deringer, Möglichkeiten zur Beschleunigung der Planung und Genehmigung von Verkehrsprojekten, 2017, S. 20.

21 Vgl. § 17a Nr. 1 FStrG; § 18a Nr. 1 AEG; § 14a Nr. 1 WaStrG.

22 § 17 Abs. 2 FStrG; vgl. dazu die Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates, NKR-Nr. 4489, BT-Drucks.

19/4459, Anlage 2, S. 53.

23 BT-Drucks. 19/4459, S. 28 f.

24 BMVI, Innovationsforum Planungsbeschleunigung, Abschlussbericht, Berlin 2017, S. 6. www.emea.mhps.com

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Eine Alternative hierzu könnte die Integration von Raumordnungsverfahren in ein zweistufiges Planfeststellungsverfahren sein.²⁵ Als weitere Option neben einer Abschaf- fung des Raumordnungsverfahrens durch die Integration in das Planfeststellungsver- fahren wird die Möglichkeit diskutiert, dem Raumordnungsverfahren eine höhere Verbindlichkeit für das anschließende Planfeststellungsverfahren beizumessen und es effektiver auszugestalten.²⁶

7.5. Modernisierung der Öffentlichkeitsbeteiligung, Internetbekanntmachung

Die Digitalisierung kann und wird auch vor der Vorhabenplanung und -zulassung nicht Halt machen.²⁷ Es wäre insofern konsequent, für alle Planungs- und Genehmigungs- verfahren eine Verpflichtung zur Veröffentlichung von Plan- bzw. Antragsunterlagen im Internet gesetzlich festzuschreiben. Berechtigte Bedenken gegen eine solche Pflicht werden unter dem Gesichtspunkt der Industriespionage z.B. vom Verband der Che- mischen Industrie e.V. vorgebracht.

Im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren ist die Pflicht zur öffentli- chen Bekanntmachung von Antragsunterlagen im Internet umstritten. In § 27a des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) heißt es:

§ 27a Öffentliche Bekanntmachung im Internet

(1) Ist durch Rechtsvorschrift eine öffentliche oder ortsübliche Bekanntmachung angeord- net, soll die Behörde deren Inhalt zusätzlich im Internet veröffentlichen. Dies wird dadurch bewirkt, dass der Inhalt der Bekanntmachung auf einer Internetseite der Behörde oder ihres Verwaltungsträgers zugänglich gemacht wird. Bezieht sich die Bekanntmachung auf zur Einsicht auszulegende Unterlagen, sollen auch diese über das Internet zugänglich gemacht werden. Soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes geregelt ist, ist der Inhalt der zur Einsicht ausgelegten Unterlagen maßgeblich.

Es wird im Schrifttum teilweise vertreten, dass diese Vorschrift auch für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren (§ 10 BImSchG) gilt. So heißt es in dem Standardkommentar zum VwVfG von Stelkens/Bonk/Sachs, dass auch § 10 Abs. 8a und

§ 17 Abs. 1a BImSchG, die Mindestinhalte einer Internetbekanntmachung vorsehen, die Anwendbarkeit der Soll-Vorschrift des § 27a VwVfG auf die Bekanntmachung von Antragsunterlagen im Internet nicht verdrängen.²⁸

Nach anderer, vorzugswürdiger Ansicht wird § 27a VwVfG von den spezielleren Vor- schriften des Fachrechts, hier von § 10 BImSchG, verdrängt,²⁹ so dass § 27a VwVfG in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren keine Anwendung findet.

25 Ebd.

26 Bericht über die Anhörung des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur, im Internet: https://www.

bundestag.de/dokumente/textarchiv/2018/kw42-pa-verkehr-genehmigungsverfahren/572500 (geprüft am 13.12.2018).

27 Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates, NKR-Nr. 4489, BT-Drucks. 19/4459, Anlage 2, S. 47.

28 Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 27a VwVfG Rn. 21a.

29 BeckOK VwVfG/Prell VwVfG § 27a Rn. 9, beck-online.

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Unabhängig von dieser Frage steht fest, dass eine angemessene Beteiligung der Öf- fentlichkeit die Chance bietet, die Akzeptanz des Vorhabens und die Qualität von Planungs- und Antragsunterlagen zu steigern. Bisher ist es allerdings oft so, dass die Beteiligung zu spät kommt, das heißt, erst wenn bereits konkrete Entscheidungen (z.B. hinsichtlich des Standortes) getroffen wurden und sich infolge der Beteiligung aus einer anfänglichen Akzeptanz plötzlich Skepsis bzw. sogar Widerstand gegen das betreffende Vorhaben entwickelt.

Nach dänischem Vorbild bietet sich deshalb gleich zu Beginn eines Vorhabens eine zentrale Ideenphase an. Vorhabenträger könnten hier in Form eines Wettbewerbs nach

§ 78 Abs. 2 Satz 4 der Vergabeverordnung (VgV) die am besten geeignete Alternative ermitteln, die dann in einem unmittelbar nachfolgenden Genehmigungsverfahren zu prüfen wäre. Durch eine frühe Ideenphase wäre es möglich, die anschließenden Betei- ligungsschritte auf die betroffene Öffentlichkeit einzugrenzen. Die Kommunikation im Beteiligungsprozess, insbesondere mit Verbänden, sollte durch erfahrene Fachkräfte übernommen werden.³⁰

Abgesehen vom Ansatz der Ideenphase existiert mit § 25 Abs. 3 VwVfG bereits eine Vorschrift, die die Behörde dazu verpflichtet, bei Vorhaben mit einer größeren Anzahl potenziell Betroffener auf die Durchführung einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbetei- ligung durch den Vorhabenträger hinzuwirken. § 25 Abs. 3 VwVfG beschränkt die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung darauf, dass der betroffenen Öffentlichkeit Ge- legenheit zur Äußerung und Erörterung gegeben und das Ergebnis dieser Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit und der Behörde mit Antragstellung mitgeteilt werden soll. Die frühzeitige Beteiligung bedeutet zunächst einen Mehraufwand. Trotzdem sollte sie in Erwägung gezogen und dann konsequent und effektiv durchgeführt werden, um späteren Verzögerungen und Kosten durch vermeidbare Konflikte entgegenzuwirken.

Die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung sollte deshalb in enger Abstimmung mit der Behörde und möglichst mithilfe fachkundiger Dritter (z.B. Moderatoren, Mediatoren) mit dem Ziel der Akzeptanzsteigerung und Konfliktklärung durchgeführt werden.³¹

7.6. Zusammenlegung von Anhörungs- und Genehmigungsbehörde

Planfeststellungsverfahren und Genehmigungsverfahren sind Vorgänge von hoher Komplexität. Neue Beteiligte mit dem Sachverhalt und allen Unterlagen vertraut zu machen, ist entsprechend aufwändig. Sind Anhörungs- und Genehmigungsbehörde, wie dies bei vielen Fachplanungen der Fall ist, voneinander getrennt, kommt es zu Dop- pelprüfung, zusätzlichen Einarbeitungszeiten und Informationsverlusten. So fungiert beispielsweise die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr als Anhörungsbehörde für Vorhaben der DB Netz AG, sog. bundeseigene Eisenbahnen (einschließlich Bahnstromleitungen), in Niedersachsen, während Planfeststellungsbe- hörde das Eisenbahnbundesamt ist.

30 BMVI, Innovationsforum Planungsbeschleunigung, Abschlussbericht, Berlin 2017, S. 31 f.

31 Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung. Prozessschritte und Empfehlungen am Beispiel von Fernstraßen, Industrieanlagen und Kraftwerken, Gütersloh 2013, S. 80.

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Neben zusätzlichem Zeit- und Kostenaufwand besteht auch noch die Gefahr des Qualitätsverlustes innerhalb eines Verfahrens. Besonders die Stellungnahme der An- hörungsbehörde an die Planfeststellungsbehörde beansprucht zusätzliche Zeit. Die Kompetenzen sollten deshalb in einer Behörde zusammengelegt werden.³²

7.7. Standortsicherung durch Bauleitplanung

Probleme bei der Planung und Realisierung immissionsschutzrechtlich genehmi- gungsbedürftiger Anlagen entstehen oft auch im Rahmen der bauplanungsrechtlichen Anforderungen. Aufgrund der Konzentrationswirkung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen (§ 13 BImSchG) sind diese im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu prüfen. Aufgrund des Störpotenzials gehören BImSchG-Anlagen in den meisten Fällen in ein Gewerbe- oder gar Industriegebiet. Gemeinden müssen deshalb bei der Aufstellung von Bebauungsplänen bedenken, an welchen Standorten solche Anlagen Platz haben können, und die Notwendigkeit dieser Ausweisung berücksichtigen, um planungsrechtliche Hindernisse im nachfolgenden Zulassungsverfahren zu vermeiden.

Mögliche Einschränkungen sind auch bei der Verwendung von Abstandslisten zu berücksichtigen. Abstandsvorgaben sollten zudem genau definieren, welche Anlagen- typen davon erfasst sind. Bei der konkreten Festsetzung zulässiger Nutzungsmaße, überbaubarer Grundstücksflächen, Erschließungen sowie bei der Feinsteuerung sollten die besonderen Anforderungen von BImSchG-Anlagen berücksichtigt werden.

Festsetzungen eines Bebauungsplans sollten den zulässigen Rahmen deshalb nur im notwendigen Maß begrenzen, soweit das Ziel der Planung und die Verträglichkeit mit umliegenden Nutzungen gewahrt bleibt, da für die Erteilung von Befreiungen nach § 31 des Baugesetzbuches (BauGB) meist ebenfalls umfangreiche und mit zeitlichen Kosten verbundene Prüfungen notwendig sind. In diesem Fall muss ein Vorhaben so geplant sein, dass bei Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern oder die Abweichung städtebaulich vertretbar ist oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde. Gerade die Frage nach den Grundzügen der Planung stellt bei der Erteilung von Befreiungen oft einen Streitpunkt dar.

Mögliche Steuerungselemente zur Vereinbarkeit von BImSchG-Anlagen mit anderen Belangen innerhalb eines Planungsgebiets, wie die Emissionskontingentierung, sollten zur Konfliktbewältigung eingesetzt werden.³³ Zur Standortsicherung von immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen bietet sich zudem ein vorhabenbe- zogener Bebauungsplan an, der vom Vorhabenträger bzw. Investor initiiert wird (§ 12 BauGB). Der Vorhabenträger erstellt hierzu einen Vorhaben- und Erschließungsplan.

Zwischen ihm und der Gemeinde wird ein Durchführungsvertrag geschlossen. Eine Besonderheit ist, dass die Gemeinde nicht an die Festsetzungsmöglichkeiten nach

32 Freshfields Bruckhaus Deringer, Möglichkeiten zur Beschleunigung der Planung und Genehmigung von Verkehrsprojekten, 2017, S. 22.

33 Bräker, Beschleunigung von immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, I+E 2013, S. 154 ff.

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§ 9 BauGB gebunden ist. Die Pflicht zur Finanzierung und fristgerechten Durch- führung liegt beim Vorhabenträger (§ 11 BauGB). Eine Pflicht zur Aufstellung eines Bebauungsplans besteht jedoch nicht und kann auch nicht durch Vertrag begründet werden (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

8. Reform des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes

Alle Initiativen für eine Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren laufen letztlich ins Leere oder bewirken wenig, wenn der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz nicht reformiert wird. Die Verfahrensdauer – selbst im Eilverfahren – ist nach wie vor viel zu lang und wirkt sich investitionshemmend bzw. -vernichtend aus.

Es werden derzeit verschiedene Reformansätze diskutiert.

8.1. Wiedereinführung der Präklusion

Gemäß Koalitionsvertrag der 19. Legislaturperiode soll der Zugang zu gerichtlichen Verfahren erneut überprüft werden. Es heißt, man wolle auf Grundlage des europäi- schen Rechts die Reichweite von Verbandsklagerechten prüfen und sich auf EU-Ebene für die Wiedereinführung der Präklusion einsetzen.³⁴ Mit Urteil vom 15.10.2015 hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass die vormals in § 2 Abs. 3 des Umwelt- Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) a. F. (alte Fassung) enthaltene Präklusionsregelung gegen Europarecht verstoße.³⁵ Mit dem Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbe- helfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben³⁶ wurde diese Einschränkung aus dem deutschen Recht gestrichen. Die Bundesregierung setzt sich dennoch für eine (europarechtskonforme) Wiedereinführung der Präklusi- on ein. Seitens des BMVI wird der europäischen Gesetzgeber dazu aufgefordert, die UVP-Richtlinie dergestalt anzupassen, dass mitgliedstaatliche Präklusionsregelungen eingeführt bzw. aufrechterhalten werden dürfen.³⁷

8.2. Reform der sofortigen Vollziehung von Zulassungsentscheidungen

Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. In Fällen, in denen die aufschiebende Wirkung entfällt, besteht für das Verwaltungsgericht im Eilrechtsschutzverfahren noch gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO die Möglichkeit, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Es wäre mit Art. 11 der UVP-Richtlinie wohl ebenso vereinbar zu regeln, dass die aufschiebende Wirkung zunächst zwar auch mit Blick auf Arbeiten

34 Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 19. Legislaturperiode, Z. 3422-3424.

35 EuGH, Urteil vom 15.10.2015, C-137/14, Rn. 75 ff.

36 Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völker- rechtliche Vorgaben vom 29.05.2017 (BGBl. I S. 1298).

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mit potentiell irreversiblen Umweltauswirkungen ausgeschlossen ist, aber auf Antrag angeordnet werden kann (so gemäß § 17e Abs. 2 FStrG schon jetzt bei Bundesfern- straßen Vordringlichen Bedarfs).³⁸

Alternativ könnte in der VwGO und in den einschlägigen Planungsgesetzen vorgesehen werden, dass Verwaltungsentscheidungen über Investitionsvorhaben nicht kraft Geset- zes sofort vollziehbar sind bzw. nicht für sofort vollziehbar erklärt werden dürfen, mit einer Realisierung folglich erst nach dem Ende eines Rechtsschutzhauptsacheverfah- rens begonnen werden kann. Das Hauptsacheverfahren darf dann im Gegenzug nicht mehr Zeit in Anspruch nehmen, als heute für ein einstweiliges Rechtsschutzverfahren aufgewendet wird.

8.3. Beurteilungsspielräume und Einschätzungsprärogativen

Es sollte überlegt werden, einen gerichtlich nicht überprüfbaren Beurteilungsspiel- raum und eine sachverständige Einschätzungsprärogative in der VwGO normativ abzusichern.

8.4. Früher Termin/Erörterungstermin

In die VwGO sollte eine Regelung aufgenommen werden, die das Gericht zwingt, nach Eingang der Klageerwiderung und der Verwaltungsvorgänge entweder einen (frühen) Termin zur mündlichen Verhandlung mit dem Ziel, in der Verhandlung über die Sache zu entscheiden, oder einen Erörterungs- und Planungstermin zum Zwecke der Vor- bereitung einer mündlichen Verhandlung anzuberaumen. In dem Erörterungstermin müsste dann der Termin zur mündlichen Verhandlung verbindlich fixiert werden.

38 Freshfields Bruckhaus Deringer, Möglichkeiten zur Beschleunigung der Planung und Genehmigung von Verkehrsprojekten, 2017, S. 28.

Ansprechpartner

Dr. Peter Kersandt

avr – Andrea Versteyl Rechtsanwälte Partnerschaftsgesellschaft mbB Partner, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar

Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, Peter Quicker, Alexander Gosten (Hrsg.):

Energie aus Abfall, Band 16

ISBN 978-3-944310-45-9 Thomé-Kozmiensky Verlag GmbH

Verlag: Thomé-Kozmiensky Verlag GmbH • Neuruppin 2019

Redaktion und Lektorat: Dr.-Ing. Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc., Dr.-Ing. Olaf Holm

Erfassung und Layout: Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc., Ginette Teske, Sarah Pietsch, Claudia Naumann-Deppe, Janin Burbott-Seidel, Roland Richter, Cordula Müller, Gabi Spiegel

Druck: Universal Medien GmbH, München

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