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2.4 O RDNUNGSPOLITISCHER V ERGLEICH ZWISCHEN E INSPEISEMODELLEN , A USSCHREIBUNGSMODELLEN

2.4.3 Ordnungspolitische Bewertung der Förderinstrumente

2.4.3.4 Zielkonformität

End-verbraucherverpflichtung (EP) der Fall sein. Die Ränge 20 bis 11 werden daher auf diese Modelltypen verteilt. Modelltypen mit Umlagefinanzierung und Verkäufer-verpflichtung werden aufgrund der unsicheren Überwälzbarkeit der Kosten schlechter bewertet (Rang 10 bis Rang 1). Die Regelung des Marktzutritts wird als zweitwich-tigstes Kriterium aufgefasst („SV > AP“, siehe Lesehilfe in der Tabelle). Damit werden die Ränge 20 bis 16 innerhalb der HF/EP-Modelle an solche Varianten vergeben, die eine Selbstvermarktung der EEA-Betreiber vorsehen. Aufgrund der unmittelbaren Verpflichtung der Endverbraucher und der Vorteile des Zertifikatehandels („GZ >

GS“) im Hinblick auf den Ausgleich regionaler Belastungsunterschiede wird das Quotenmodell mit Endverbraucherverpflichtung, Selbstvermarktung und handelbaren Zertifikaten (Q-SV-EP-GZ) am höchsten bewertet (20 Rangpunkte). Hier ist das Sub-sidiaritätsprinzip und das Kongruenzprinzip am besten verwirklicht. Innerhalb der höchsten fünf Ränge wird der verzicht auf eine Zertifikateregelung bei Quoten-modellen als gravierendster Nachteil empfunden. Daher erhält die Modellvariante Q-SV-EP-GS nur 16 Rangpunkte. Der besprochene Nachteil von Investitionszuschüs-sen („BK > IZ“) bei Ausschreibungsmodellen führt dazu, dass die Variante A-SV-HF-IZ nur 17 Punkte erhält. Zwischen dem Einspeisemodell mit Selbstvermarktung und Haushaltsfinanzierung (E-SV-HF) und dem Ausschreibungsmodell mit Selbstver-marktung, Haushaltsfinanzierung und Betriebskostenzuschuss (A-SV-HF-BK) gibt letztlich die höhere Transparenz des Einspeisemodells („Q > E > A“) den Ausschlag (19 Rangpunkte). Entsprechend dieser Prioritätensetzung, die als Lesehilfe unterhalb der Tabelle dargestellt ist, werden auch die Rangpunkte 15 bis 1 vergeben.

In Bezug auf das Ziel der Wirtschaftsförderung und der Technologieförderung stellt sich ebenfalls die Frage nach der Verwirklichung des Kongruenzprinzips. Die Nutzer der Wirtschaftsförderung sind in erster Linie EEA-Hersteller, EEA-Betreiber und die Beschäftigen in den entsprechenden Unternehmen. Im Vergleich zum Umweltschutzziel gibt es bei den zu bewertenden Instrumenten hier weitaus größere Unterschiede zwischen den Gruppen der Nutzer und der Zahler des öffentlichen Guts. Innerhalb der einzelnen Ausgestaltungsvarianten lassen sich hier jedoch keine Unterschiede herausarbeiten, so dass in Tabelle 6 bezüglich der Ziele „Wirtschafts-förderung“ und „Technologie„Wirtschafts-förderung“ keine Wertung vorgenommen wird.

Wenn man allerdings die unterschiedlichen Zielkategorien in Bezug auf das Kriterium

„Entscheidungsebene“ bewertet, ist die Entscheidungsebene bei den untersuchten Modellen bezüglich des Umweltschutzziels am besten getroffen, gefolgt von der

„Wirtschaftsförderung“ und der „Technologieförderung“.

Quotenverfeh-lung als Forderung gegenüber dem säumigen Verpflichteten bestehen bleibt, kann davon ausgegangen werden, dass ein vorgegebenes Umweltziel mit der Quoten-regelung sehr gut erreicht wird. Die Geschwindigkeit der Zielerreichung liegt eben-falls in der Hand des Gesetzgebers, der die Fristen für die Einhaltung von Quoten-vorgaben und die Höhe des Strafmaßes bestimmt. Die Invarianz gegenüber sich ändernden makroökonomischen Rahmenbedingungen ist insofern gegeben, als Quotenmodelle unabhängig von der Kassenlage des Staates funktionieren. Bei Aus-schreibungsmodellen werden Anlagenkapazitäten versteigert. Diese können eben-falls treffsicher erreicht werden. Ob damit ein bestimmtes Produktionsziel für grünen Strom erreicht wird, ist jedoch unsicher, da die Auslastung der versteigerten Anla-genkapazitäten schwanken können. Zudem kann nicht gewährleistet werden, dass die Gewinner der Ausschreibung die von Ihnen angebotenen Projekte auch tatsäch-lich durchführen. Da die Ausschreibungsrunden in mehr oder weniger regelmäßigen Abständen erfolgen, ist es durchaus wahrscheinlich, dass bei sich ändernden wirt-schaftlichen Rahmenbedingungen die Ausschreibungskapazitäten entsprechend angepasst werden und somit die Zielerreichung gefährdet wird. Bei Einspeisemodel-len wird ein Einspeisetarif vorgegeben. Inwieweit und wie schnell ein Umweltziel durch das Festlegen eines bestimmten Tarifs erreicht wird hängt davon ab, wie prä-zise die Regierung den Kosten-Potenzial-Zusammenhang und die Zubaudynamik für EEA abschätzen kann. Hier liegen naturgemäß eine Vielzahl von Unsicherheiten, so dass bei Einspeisemodellen in punkto Zielerreichung grundsätzliche Nachteile erkennbar sind. Gegenüber sich ändernden Rahmenbedingungen sollten sich Ein-speisemodelle als ähnlich robust wie Quotenmodelle erweisen. Insgesamt ist zu erwarten, dass Modelle vom Typ Quote in Bezug auf die Zielkonformität am besten und Ausschreibungsvarianten am schlechtesten abschneiden.

Eine Abnahmepflicht für grünen Strom durch die Netzbetreiber erleichtert den Markt-zutritt für EEA-Betreiber gegenüber einer Selbstvermarktung von grünem Strom und gewährt ihnen Absatzsicherheit. Daher ist zu erwarten, dass die Geschwindigkeit der Zielerreichung und die Stabilität gegenüber sich ändernden wirtschaftlichen Rah-menbedingungen bei einer Abnahmepflicht höher ist.

Im Vergleich zur Umlagefinanzierung birgt die Haushaltsfinanzierung die Gefahr, dass von staatlicher Seite die Förderung erneuerbarer Energien nach Kassenlage erfolgt. Hier bestehen bezüglich der Zielerreichung daher insbesondere Instabilitäten gegenüber sich ändernden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen.

Wenn nach einem Ausschreibungswettbewerb den erfolgreichen EEA-Betreibern ein Betriebskostenzuschuss gewährt wird, ist der Anreiz größer, eine hohe Verfügbarkeit der Anlagen zu erreichen als beim Gewähren eines Investitionszuschusses. Daher dürfte bei letzterem sowohl die Geschwindigkeit als auch die Genauigkeit der Zieler-reichung schlechter ausfallen.

Werden Quotenregelungen durch handelbare grüne Zertifikate flexibilisiert, ist zu erwarten, dass die Quotenerfüllung einfacher erfolgen kann als bei physikalischer Erfüllung. Daher kann in diesen Fällen mit einem schnelleren und zielgenaueren Erreichen des Umweltziels gerechnet werden. Ähnliches gilt für die Unterscheidung nach Endverbraucher- und Verkäuferverpflichtung. Da zu erwarten ist, dass die Stromverkäufer über eine im Vergleich zu Endverbrauchern höhere

Markttranspa-renz verfügen, kann davon ausgegangen werden, dass bei einer Verpflichtung der Verkäufer die vorgegebenen Umweltziele schneller und zielgenauer erreicht werden.

Mit dieser Bewertung der einzelnen Modellcharakteristiken bezüglich ihrer Zielkon-formität ergibt sich die in Tabelle 7 (zweite Spalte) dargestellte Bewertung der ein-zelnen Modellvarianten im Hinblick auf das politische Umweltschutzziel. Der Unter-scheidung nach dem Modellgrundtyp (Quote, Einspeisetarif, Ausschreibung) wurde dabei höchste Priorität gegeben, gefolgt von der Ausgestaltung des Marktzutritts (Abnahmepflicht vs. Selbstvermarktung). Die weiteren Prioritätensetzungen sind als Lesehilfe unterhalb der Tabelle angegeben.

Um die Effektivität der untersuchten Instrumente in Bezug auf das Ziel der Wirt-schaftsförderung zu bewerten, wird auf die durch ein Instrument gewährleistete Investitionssicherheit, die Schaffung eines heimischen Industriezweigs und auf die voraussichtlichen Exportchancen dieser Industriebranche Bezug genommen. Vor diesem Hintergrund schaffen Ausschreibungsmodelle mit immer wieder neuen Antragsrunden im Vergleich zu den anderen Modellgrundtypen wohl die ungünstigs-ten Voraussetzungen. Quoungünstigs-tenmodelle bergen eine gewissen Unsicherheit in Bezug auf zukünftige Einnahmen aus EEA-Projekten, weil der Grenzpreis der Quotener-füllung im Zeitablauf mehr oder minder großen Schwankungen unterliegen kann. Die größte Sicherheit für Investoren und EEA-Hersteller bieten daher Modelle vom Typ Einspeisemodell, da bei diesem Instrumententyp eine vergleichsweise sichere Kal-kulation der Erträge aus dem Betrieb von EEA erfolgen kann, zumal im Inland produ-zierte Güter häufig anders nachgefragt werden als Produkte der ausländischen Kon-kurrenz (Annahme nach [Armington 1969]).

In ähnlicher Weise lässt sich beim Vergleich zwischen den Marktzutrittsformen Abnahmeverpflichtung und Selbstvermarktung argumentieren, wenn man davon ausgeht, dass die Abnahmeverpflichtung letztlich bessere Investitionsbedingungen für EEA-Betreiber schaffen und somit bessere Voraussetzungen für das Entstehen einer heimischen EEA-Industrie. Die Selbstvermarktung könnte dagegen vor allem auf dem Dienstleistungssektor (Marketing) Arbeitsplätze entstehen lassen.

Geht man davon aus, dass die ausbezahlten Mittel bei Einspeise- und Ausschrei-bungsmodellen über den allgemeinen Staatshaushalt refinanziert werden, besteht eine gewisse Unsicherheit über das zukünftige Marktwachstum, wenn es um die Kassenlage der öffentlichen Hand schlecht bestellt ist. Eine gesetzlich einwandfrei geregelte Form der Stromumlage ist demgegenüber beständiger und vermittelt eine größere Sicherheit für Investoren.

Für EEA-Hersteller kann die Förderung über Investitionszuschüsse ein größerer Anreiz zum Aufbau einer Produktion geben, da die Fördermittel nicht den Umweg über die EEA-Betreiber zu den Herstellern nehmen müssen. Ob diese Anreize aus-reichen, um exportfähige Anlagen zu bauen, die sich durch einen zuverlässigen Betrieb auszeichnen, ist jedoch fraglich. Daher dürfte die Auszahlung von Betriebs-kostenzuschüssen weniger Anreize zum Aufbau einer heimischen EEA-Branche geben.

Die Flexibilisierung der Quotenerfüllung durch einen Handel mit grünen Zertifikaten kann letztlich dazu führen, dass die Produktion von grünem Strom im Ausland statt-findet und lediglich die grünen Zertifikate importiert werden. Insofern schafft das

Einführen eines (internationalen) Handelssystems für grüne Zertifikate nur in Ländern mit guten Erzeugungspotenzialen für grünen Strom günstige Voraussetzungen für ausländische Direktinvestitionen und damit für zusätzliche Arbeitsplätze.

Wenn man davon ausgeht, dass bei einem Quotenmodell die Stromverkäufer eher als die Endverbraucher in der Lage sind, grünen Strom bzw. grüne Zertifikate auf dem internationalen Markt zu beschaffen, ist die Verpflichtung der Endverbraucher im Sinne der heimischen Wirtschaftsförderung zu begrüßen, da die vermeintlich mangelnde Marktkenntnis der Endverbraucher von nationalen Herstellern dazu genutzt werden kann ihre Produkte auch dann auf dem nationalen Markt abzusetzen, wenn sie im Vergleich zu importierten Produkten teurer sind.

Mit dieser Einzelbewertung der Modellattribute in Bezug auf stabilitätspolitische Ziele der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien ergibt sich das in Tabelle 7 (dritte Spalte) dargestellte Ranking. Auch im Hinblick auf das stabilitätspolitische Ziel erhält die Bewertung des Modellgrundtyps die höchste, die Ausgestaltung des Markt-zutritts die zweithöchster Priorität.

Tabelle 7: Bewertung nach dem Kriterium „Zielkonformität“

Politisches Ziel Förderinstrument

Umweltschutz (3)

Wirtschaftsförderung (1)

Technologieförderung (3)

E-AP-HF 7 19 18

E-AP-UF 8 20 17

E-SV-HF 1 17 20

E-SV-UF 2 18 19

A-AP-HF-BK 11 5 14

A-AP-HF-IZ 9 6 13

A-AP-UF-BK 12 7 10

A-AP-UF-IZ 10 8 9

A-SV-HF-BK 5 1 16

A-SV-HF-IZ 3 2 15

A-SV-UF-BK 6 3 12

A-SV-UF-IZ 4 4 11

Q-AP-EP-GZ 19 15 2

Q-AP-EP-GS 17 16 1

Q-AP-VP-GZ 20 13 6

Q-AP-VP-GS 18 14 5

Q-SV-EP-GZ 15 11 4

Q-SV-EP-GS 13 12 3

Q-SV-VP-GZ 16 9 8

Q-SV-VP-GS 14 10 7

Bewertungsreihenfolge:

Umwelt: 1. Q > E,A 2. AP > SV 3. A > E 4. GZ > GS 5. VP > EP 6. BK > IZ 7. UF > HF Wirtschaft: 1. E > Q > A 2. AP > SV 3. UF > HF / EP > VP 4. IZ > BK / GS> GZ

Technologie: 1. E > A > Q 2. SV > AP 3. HF > UF / VP > EP 4. BK > IZ / GZ > GS

Im Sinne der Förderung von Technologien zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien mit dem Ziel der Kostensenkung sind solche Förderinstrumente vorteilhaft, die hohen, gut dosierbaren Kostendruck auf die EEA-Hersteller ausüben. Ausschrei-bungsmodelle entfalten den höchsten Kostensenkungsdruck, da in den laufend statt-findenden Ausschreibungsrunden immer wieder von neuem nach der günstigsten Erzeugungstechnologie gesucht wird und daher regelmäßig Unsicherheit über das Grenzangebot der Ausschreibung besteht. Allerdings lässt sich ein vorgegebenes Kostensenkungsziel mit Hilfe von Einspeisemodellen, die eine im Zeitverlauf degres-sive Komponente (wie beim EEG) besitzen, am genauesten steuern. Allerdings ent-falten Einspeisemodelle nur soviel Kostensenkungsdruck, wie der Gesetzgeber den EEA-Betreibern und –Herstellern zumuten möchte. Dennoch wird an dieser Stelle davon ausgegangen, dass Einspeisemodelle im Sinne der Zielkonformität der Tech-nologieförderung grundsätzlich besser geeignet sind als Ausschreibungsmodelle.

Letztere sind wiederum höher zu bewerten als Quotenmodelle, da zu erwarten ist, dass sie stärkeren Kostendruck entfalten.

Die mit der Haushaltsfinanzierung einhergehende Unsicherheit der EEA-Betreiber über das zukünftig zur Verfügung stehende Budget schafft ebenfalls größeren Inno-vationsdruck im Sinne der Senkung von Anlagenkosten als die Finanzierung von Einspeise- und Ausschreibungsmodelle über eine Stromumlage.

Eine ähnliche Argumentation trifft für den Vergleich der Marktzugangsformen zu. Hier schafft die Selbstvermarktung größeren Innovationsdruck auf die Hersteller als die Abnahmegarantie.

Werden die Fördermittel in Ausschreibungsmodellen als Investitionszuschüsse ver-geben, besteht vor allem ein direkter Anreiz zur Senkung von Anlagenkosten (EUR/KW). Die EEA-Betreiber geben diesen Anreiz als Kostensenkungsdruck an die EEA-Hersteller weiter. Die Förderung durch Betriebskostenzuschüsse setzt dagegen Anreize zur Senkung der Stromgestehungskosten (EUR/kWh). Die Betriebskostenförderung stellt im Vergleich zur Investitionsförderung einen fortwährenden dynamischen Anreiz dar, der letztlich zu größeren und besser kalkulierbaren Kostensenkungen führen sollte.

Bei den Quotenmodellen kann davon ausgegangen werden, dass Stromverkäufer eher als Endverbraucher in der Lage sind, einen Kostendruck auf die Stromge-stehungskosten aus EEA zu erzeugen, der letztlich auch bei den Anlagen-Herstellern zu kostensenkenden Innovationen führen wird.

Ein gut funktionierender transparenter Grüne-Zertifikatemarkt sorgt dafür, dass nur die günstigsten Produktionsstandorte von der Förderung profitieren und der Wettbe-werb auf der Technologieebene geführt wird. Insofern ist im Sinne der Kosten-senkung bei den Technologien eine Quotenregelung mit Zertifikatehandel höher zu bewerten als eine Variante mit physikalischer Quotenerfüllung. Bei letzterer kann es durch Netzengpässe und andere institutionelle Stromhandelshemmnisse dazu kom-men, dass der Wettbewerb zwischen Standorten eine größere Rolle spielt als der Wettbewerb zwischen Technologien.

Bei der Bewertung der Zielkonformität bezüglich des Ziels der Kostensenkung in Tabelle 7 wurde dem Modellgrundtyp höchste Priorität eingeräumt.

Grundsätzlich eignen sich technologiepolitische und umweltpolitische Ziele am bes-ten, um mit den diskutierten Instrumenten umgesetzt zu werden. Die stabilitätspoliti-schen Ziele werden dagegen nur indirekt umgesetzt.