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Exit Plebiszit? Oder: »Wenn man eine Waschmaschine
de, welche Mittel Großbritannien von der EU erhielt – am Tag nach der Abstimmung ver-schwand das Versprechen von der Internet-seite der Brexit-Betreiber, Boris Johnson hüll-te sich in Schweigen und Nigel Farage, der ebenfalls nach der Abstimmung schnell ab-getauchte Chef der europaskeptischen Ukip, behauptete: Er habe das nie versprochen.
Wie viele Rechtspopulisten heizten die Brexit-Betreiber Fremdenfeindlichkeit an, schürten Ängste und Vorurteile und verspra-chen, Zuwanderung zukünftig deutlich zu be-grenzen. Im Jahr zuvor war die Nettozuwan-derung in Großbritannien auf über 300.000 Menschen angewachsen. Das machte man sich zunutze und versprach, die »Kontrolle über unser Land wiederzugewinnen«. Un-terschlagen wurden dabei aber zwei Fakten.
Erstens: Die meisten Einwanderer kamen aus Ländern der EU (insbesondere Polen, le-diglich 4 % waren Asylsuchende). Innerhalb der EU, ja für alle Länder, die die Vorteile des Binnenmarktes in Anspruch nehmen (auch wenn sie nicht – wie etwa Norwegen – Mit-glieder sind) gilt aber Personenfreizügigkeit.
Zweitens: Die Brexit-Befürworter wollten un-bedingt auch weiter am Binnenmarkt teilneh-men, behaupteten aber die Bedingungen, an die das geknüpft ist, könnten sie außer Kraft setzen. Was, wie sich unmittelbar nach der Entscheidung zeigte, von den anderen 27 EU-Staaten sofort verneint wurde. Kurzum: Hier wurden nicht nur Fremdenfeindlichkeit ge-schürt und innerer Unfrieden gestiftet, son-dern desinformiert und in Aussicht gestellt, was nicht zu halten war.
Als letztes Beispiel: Selbstverständlich werde der Ausstieg geordnet verlaufen, hieß es. Schon wenige Tage nach der Entschei-dung verdichtete sich aber der Eindruck, dass die EU-Skeptiker durchaus nicht wussten, was im Falle des Erfolgs ihrer Bemühungen zu geschehen hat. Das, was sich derzeit ab-spielt – insbesondere die Flucht der zentralen Brexit-Anführer aus der Verantwortung –, be-stätigt die schlimmsten Befürchtungen [vgl.
zu »gebrochenen Versprechen« auch: Sanduh
2016].
Jürgen habermaS [2016] resümiert und er-weitert zugleich den Blick auf die Verant-wortlichen: »Nach ersten Analysen haben die Medien und die streitenden Parteien die Bevölkerung über relevante Fragen und ele-mentare Tatsachen, also über die Grundlagen einer vernünftigen Urteilsbildung nicht infor-miert, ganz zu schweigen von differenzierten Argumenten für oder gegen konkurrierende viel besser war. Allein die Tatsache, dass
ver-antwortliche Politiker sich auf dieses Niveau einlassen und Vorurteile, Ängste und Hass weiter schüren, zeugt schon – vorsichtig for-muliert – von einer erheblichen Erosion de-mokratischer Kultur.
In diesem Fall aber kam noch hinzu, dass nicht nur Halbwahrheiten, sondern handfes-te Lügen verbreihandfes-tet wurden. Das begann mit solchen Lächerlichkeiten wie der Behaup-tung die »Weißkohl-Direktive« der EU um-fasse 27.000 Wörter – ohne dass es je eine solche Direktive gegeben hat. Und selbst die Verordnung zur angemessenen Krümmung der Gurke, die es tatsächlich einmal gab, war keine Initiative aus Brüssel, sondern stammt aus einer sehr alten dänischen Gemüse-Vor-schrift. Aber das nur am Rande. Kehren wir zur Brexit-Kampagne zurück. Da hieß es z. B.
auch, die EU schreibe vor, Kinder unter acht Jahren dürften keine Ballons aufblasen. Auch das ein Hirngespinst: Es wird nur an die El-tern appelliert, auf die ganz Kleinen aufzupas-sen.
Gravierender aber waren die folgenden Beispiele: 350 Millionen Pfund zahle man in die Kassen der EU – pro Woche. Das stand in großen Lettern auf dem Kampagnen-Bus des ehemaligen Londoner Bürgermeisters Boris Johnson (dem jetzt attestiert wurde, dass er der »kreativste Lügner« gewesen sei). Ver-bunden mit dem Versprechen, diesen Betrag werde man zukünftig in das chronisch un-terfinanzierte Gesundheitssystem (National Health Service) des Landes stecken. Einmal abgesehen davon, dass die Summe stark über-trieben war und zugleich unterschlagen wur-Der Kampagnen-Bus von Boris
Johnson (hier noch in der Version »50 Millionen Pfund am Tag«, die später wegen der plakativeren Wirkung auf
»350 Millionen Pfund in der Woche« geändert wurde)
[www.theguardian.com]
öffentlichen Meinungen«. Kurzum: Die ein-gangs zitierte Demonstrantin hatte Recht.
Mehr als das: Das Wahlvolk wurde nicht nur schlecht informiert, es wurde vielmehr gezielt in die Irre geführt. Ex-Premier John Major sprach schon vor der Abstimmung von
»Demagogie«, »Unehrlichkeit« und »Falsch-informationen«. Und davon, dass »die Prota-gonisten eines Brexit mit dem britischen Volk
›russisches Roulette‹« spielten [haefliger
2016]. Er hatte Recht.
Zwischenspiel: Die Federalist Papers No. 63 und die Grenzen plebiszitärer Verfahren Josef Joffe (2016) zieht aus dem Brexit die Konsequenz, dass man mit Volksentschei-den zu Schicksalsfragen »Verführern in die Hände spielt« und folgert, dass in solchen Fällen das Parlament gefordert sei. In diesem Zusammenhang verweist er darauf, dass dies schon von den Gründervätern der amerikani-schen Verfassung ebenso gesehen wurde. Er bezieht sich dabei auf die »Federalist Papers«.
Dabei handelt es sich um insgesamt 85 Tex-te, die 1787/88 in verschiedenen Zeitungen New Yorks erschienen, um den Verfassungs-entwurf für die Mitgliedsstaaten der USA zu erläutern. Unter den drei Autoren, die gemeinsamen unter dem Pseudonym Publi-us auftraten, war auch der spätere Präsident James Madison. Er setzt sich im 63. Text mit der Rolle des Senats im System von Checks und Balances auseinander und beschreibt in der Tat wahrhaft hellseherisch die Gefahr, dass Volksentscheide in aufgeheizter Stimmung, angesichts ungerechtfertigter Versprechun-gen und gezielter Irreführung zustande kom-men könnten. So würde das Volk womöglich verleitet, sich selbst zu schaden, um dann im Nachhinein die eigene Entscheidung umso mehr zu beklagen. In solchen Situationen sei-en z.B. die Beratungsei-en eines Ssei-enats als gemä-ßigter und angesehener Versammlung von Bürgern notwendig, auf dass Vernunft und Wahrheit wieder die Oberhand gewinnen und der Weg in die Irre vermieden werden kann:
»…so there are particular moments in public affairs when the people, stimulated by some irregular passion, or some illicit advantage, or misled by the artful misrepresentations of interested men, may call for measures which they themselves will afterwards be the most ready to lament and condemn. In these criti-cal moments, how salutary will be the interfe-rence of some temperate and respectable body of citizens, in order to check the misguided
career, and to suspend the blow meditated by the people against themselves, until reason, justice, and truth can regain their authority over the public mind?«
Eng damit zusammen hängt ein weiterer Aspekt, der bei der Auseinandersetzung mit plebiszitären Verfahren bedacht werden will:
Adam Soboczynski hat völlig zu Recht darauf verwiesen, dass »der Wunsch nach Plebiszit keineswegs immer Ausdruck einer demokra-tischen Gesinnung ist«. Das mag schon daran deutlich werden, dass die AfD oder der Front National Volksentscheide fordern – um sie gegen die parlamentarische Demokratie in Stellung zu bringen. Auch in früheren Zeiten – etwa der Weimarer Republik und selbst im Nationalsozialismus – drückte sich Antiparla-mentarismus zum Beispiel in Volksbefragun-gen aus. So gesehen ist Soboczynskis Folge-rung: »Nicht die Populisten haben diese Wahl gewonnen, das Verfahren selbst war populis-tisch«, nicht ganz von der Hand zu weisen.
Nun gibt es bei uns – man kann nach den britischen Ereignissen nur sagen: glückli-cherweise – keine Bürgerentscheide auf ge-samtstaatlicher Ebene. Aber die Überlegun-gen im Gefolge des Brexit sind ja nicht nur für Schicksalsfragen einer Nation von Bedeu-tung, sondern sie sollten auch in anderen Zu-sammenhängen zu denken geben.
Auf drei Folgerungen sei hier hingewie-sen: Eigentlich
1. … setzen direktdemokratische Verfah-ren eine politische Kultur voraus, die von Ver-trauen in das Personal und die Prozeduren der Demokratie geprägt ist. De facto werden sie aber von großen Teilen des Wahlvolkes zu-nehmend dazu genutzt, um Misstrauen und Verdrossenheit zum Ausdruck zu bringen.
Der »Senat«, die politischen Gremien werden eben von vielen nicht mehr, wie Madison das noch sehen konnte, als »temperate and res-pectable bodies of citizens« wertgeschätzt.
Vielmehr von einer anscheinend wachsenden Gruppe in der Bevölkerung voller Misstrauen betrachtet und nicht selten schlägt – zumin-dest auf der Straße und in den sozialen Me-dien – offener Hass durch. Wenn politische Brandstifter diese Vorbehalte für ihre eige-nen Absichten nutzen und weiter anheizen, nimmt die Demokratie insgesamt Schaden.
Das scheinen viele politische Akteure wäh-rend der Brexit-Kampagne billigend in Kauf genommen zu haben. Mehr noch: Man hat sich nicht nur untereinander auf’s Ärgste ver-unglimpft und so alle Vorurteile derer bestä-tigt, die das »schon immer gewusst« haben.
Man hat auch gleich noch alle Fachleute (die
»so genannten Experten«) in diesen Strudel der Selbstentwertung mit einbezogen: »›I think people in this country,‹ declared Vote Leave’s Michael Gove, ›have had enough of experts.‹ His fellow Brexiteers were quick to back him up. ›There is only one expert that matters,‹ said Labour MP Gisela Stuart, also of Vote Leave, ›and that’s you, the voter‹«
[deacon 2016].
2. … müssten direktdemokratische Ver-fahren behutsam eingesetzt und in den Zu-sammenhang anderer demokratischer Proze-duren (parlamentarischer wie partizipativer) eingefügt werden. Wer der Interessensvielfalt in der Gesellschaft auf demokratische Weise gerecht werden will, muss auf Meinungsbil-dungsprozesse setzen, die Kompromisse er-zeugen und so auch Minderheitsinteressen gegen Mehrheitswünsche austarieren kön-nen. Dafür aber sind Plebiszite, die nur das Dafür oder Dagegen kennen, nicht geeignet.
Sie sind bestenfalls Notbremsen. Und daher muss man immer fragen, was im Prozess zuvor falsch lief. Sehr oft wird man darauf stoßen, dass es Fehler in der dialogischen und transparenten Gestaltung der Meinungs-bildung gab. Und man wird auch den Blick darauf richten müssen, was geschieht, nach-dem sie betätigt wurde. Der Zug muss sich ja wieder in Bewegung setzen, und auf’s Neue müss(t)en die vielen kleinen Schritte der Mei-nungsbildung gegangen werden. Von wem auf welche Weise?
3. … sollten alle politischen Entscheidun-gen auf sachlich tragfähiger Grundlage und mit nachvollziehbaren und überprüfbaren Argumenten vorbereitet werden. Das gilt ins-besondere für Volksabstimmungen in Sach-fragen, denn in anderen Prozessen können fehlende Fachlichkeit und unterschlagene Sichtweisen in den verschiedenen Schritten der Meinungsbildung noch nachgeliefert wer-den – zumindest im Prinzip. Dafür ist es (wie sich jetzt auch in England zeigt) nach einem Entscheid zu spät.
Von allen diesen Voraussetzungen sind wir weit entfernt. Und deswegen sind plebiszitäre Entscheidungsprozesse bis auf weiteres hoch-gradig ambivalent. Um ihnen die in ihnen wohnenden Gefahren zu nehmen, müsste sich viel ändern. Und es bedürfte einer lan-gen Abhandlung, um zu prüfen, ob und wie die Voraussetzungen für solche Änderungen zu schaffen wären. Ich will mich daher hier nur auf ein kleines prozessuales Element be-schränken.
Lässt sich etwas für den Umgang mit Bürgerentscheiden zu Stadtentwicklungsfragen folgern?
Zurückkehrend von der »Großen Politik« in den Alltag der Stadtentwicklung lassen sich zunächst durchaus einige Ähnlichkeiten er-kennen. Denn auch hier
π … können Bürgerentscheide funktiona-lisiert werden, um die Interessen einzelner oder lautstarker Gruppen durchzusetzen – ob es um Einzelhandelsstandorte, Parkplätze, Wohngebietserschließungen, Schulpolitik, den Bau von Verkehrstunneln oder vieles an-dere geht;
π … ist ihre Handhabung im Gefüge der lo-kalen Demokratie unklar, was insbesondere dann zum Ausdruck kommt, wenn Parlamen-te ihren eigenen Entscheidungsgängen nicht trauen und selbst Entscheide in Gang setzen.
In aller Regel wäre das durch eine entschlos-senere Handhabung partizipativer Elemente in den vorlaufenden Meinungsbildungspro-zessen vermeidbar, würde aber den Mut vo-raussetzen, auch gegen laute Stimmen der eigenen Klientel Entscheidungen zu treffen;
π … kennen Bürgerentscheide keine Kom-promisse und sind in ihrem Aussagegehalt oft unterkomplex;
π … fließt in das Wahlverhalten ein hoher Anteil von Misstrauen, Vorbehalten und prin-zipiellem Protest ein, der mit der Sache nichts zu tun hat;
π … werden die Auseinandersetzungen im Vorfeld emotional aufgeheizt und sind vol-ler Halbwahrheiten, Mutmaßungen, Unter-gangsszenarien und Heilsversprechen;
π … tragen die lokalen Medien vielfach nicht zur Versachlichung und ausgewogenen Be-richterstattung bei, sondern machen die Posi-tion einer Seite zu ihrer Sache (oder verbreiten gar wie die Boulevardpresse in Großbritanni-en FalschinformationGroßbritanni-en zynisch weiter).
Während viele Probleme bei der Handhabung direkt-demokratischer Verfahren tief wur-zelnde Ursachen haben – das gilt insbesonde-re für das Misstrauen gegenüber allem, was
»von denen da oben« kommt – ließe sich ein Aspekt vergleichsweise einfach ändern:
Eigentlich benötigten die Verfahren im Vorfeld von Bürgerentscheiden einer Modera-tion, deren Aufgabe es vor allem ist,
π ... mit den streitenden Parteien Fakten zusammenzutragen, die als gemeinsame Ar-gumentationsbasis anerkannt werden. Dieses
»joint fact finding« hat sich schon in anderen Verfahren bewährt und würde hier auch
ge-währleisten, dass man der Komplexität der in Rede stehenden Sache wenigstens nähe-rungsweise gerecht wird;
π ... sicher zu stellen, dass auch die Pers-pektiven schweigender Gruppen eingebracht werden;
π ... in öffentlichen Veranstaltungen dafür zu sorgen, dass jeweils alle Parteien gleichge-wichtig zu Wort kommen und dabei ggf. auch korrigierend einzugreifen, wenn Stil oder Sa-che verfehlt werden.
Die Moderation wäre sozusagen die Hüte-rin der Fakten und des Fair Play.
Natürlich hätte auch eine solche Prozessge-staltung ihre Voraussetzungen: Eine der we-sentlichen wäre, dass die lokalen Leitmedien unparteiisch bleiben. Eine andere, dass die jeweilige Kommune (die ja oft selbst »Partei«
ist) an einer solchen Versachlichung der Ent-scheidungsvorbereitung interessiert und den zusätzlichen Verfahrensaufwand zu tragen bereit ist.
Letzteres zumindest ist nicht gänzlich unrealistisch, wie ein Beispiel zeigt: Als man sich 1988 in Hannover politisch uneins war, ob dort eine Weltausstellung durchgeführt werden sollte, verständigten sich die streiten-den Parteien darauf, die Bewohnerinnen und Bewohner der Stadt zu fragen. Möglichkeiten für Bürgerentscheide gab es da noch nicht, daher wurde eine »Bürgerbefragung« vorbe-reitet, an deren Ergebnisse sich der Stadtrat binden wollte. Um zu verhindern, dass die Meinungsbildung im Vorfeld des Befragungs-termins zu einseitig wird, rief man eine un-abhängige »Arbeitsgruppe Anwaltsplanung«
ins Leben. Methodisch griff man dabei auf die
in Hannover über mehrere Jahrzehnte in den Sanierungsgebieten erfolgreich praktizierte
»Advocacy-Planning« zurück und weitete die Idee der um Symmetrie bemühten Auseinan-dersetzung auf die gesamtstädtische Ebene aus. Auch die lokalen Medien, die die Expo ei-gentlich zu ihrer Sache gemacht hatten, spiel-ten insofern mit, als sie immerhin – wenn auch nicht wirklich gleichgewichtig – auch skeptischen Stimmen Raum gaben.
Angesichts der informationellen Über-macht der Kräfte, die sich für die Durchfüh-rung der Weltausstellung aussprachen, sah die Arbeitsgruppe ihre Aufgabe vor allem da-rin, weniger artikulationsstarken Positionen Gehör zu verschaffen, fachliche Argumente (etwa zur Ambivalenz einer »festivalisierten«
Stadtpolitik) in die Debatten einzubringen und in öffentlichen Veranstaltungen die Aus-einandersetzungen der streitenden Parteien zu moderieren.
Das Befragungsergebnis ähnelte damals dem Brexit-Votum von heute sehr: 51,5 % der Wahlberechtigten sprachen sich für die Expo aus. Aber anders als im aktuellen Fall ent-spannten sich damals die Verhältnisse nach der Entscheidung, nicht zuletzt, weil das Ver-fahren überwiegend als fair und die Informa-tionsgrundlage für die individuellen Entschei-dungen als umfassend angesehen wurden.
Was spräche dagegen, auf solchen Vorer-fahrungen aufbauend auch andernorts derar-tige Verfahren zu vereinbaren? Dass das nur ein kleiner Schritt wäre, ist unstrittig. Immer-hin könnte das Problem der Desinformation auf diesem Wege gemindert werden. Viele an-dere blieben ungelöst. Aber wie, wenn nicht in kleinen Schritten, kämen wir weiter?
Literatur
deacon, Michael (2016): Michael Gove’s guide to Britain’s greatest enemy... the experts. http://www.
telegraph.co.uk/news/2016/06/10/michael-goves-guide-to-britains-greatest-enemy-the-experts/
habermaS, Jürgen (2016): Die Spieler treten ab. Ein Ge-spräch mit Jürgen Habermas über den Brexit und die EU-Krise. In: Die ZEIT No. 29 vom 7. Juli S. 37 haefliger, Markus M. (2016): Brexit-Referendum. Die
Selbstzerfleischung der Tories geht weiter. In: Neue Zürcher Zeitung. http://www.nzz.ch/international/
britisches-eu-referendum-pensionaer-im-abstim-mungskampf-ld.87142
Joffe, Josef (2016): Diktatur des Volkes. Wer die Men-schen direkt befragt, spielt Verführen in die Hände.
Schicksalsfragen gehören ins Parlament. In: Die Zeit No 29 vom 7. Juli 2016 S. 1
PubliuS [James Madison] (1787/88): The Senate Continu-ed. Zuerst erschienen in: The Independent Journal ( https://www.congress.gov/resources/display/content/
The+Federalist+Papers#TheFederalistPapers-63 SoboczynSki, Adam (2016): Der neue Bonapartismus.
Der Wunsch nach Plebisziten muss nicht demokra-tisch sein. In: DIE ZEIT (No. 28/2016)
Sanduh, Serina (2016): Four broken promises and a u-turn after Brexit results. https://inews.co.uk/essen- tials/news/politics/broken-promises-following-eu-referendum-result/
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