2.4 O RDNUNGSPOLITISCHER V ERGLEICH ZWISCHEN E INSPEISEMODELLEN , A USSCHREIBUNGSMODELLEN
2.4.4 Empfehlungen für die zukünftige Förderpolitik
Nachdem zu Beginn verschiedene Instrumententypen und Ausgestaltungsvarianten zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien vorgestellt wurden, ist nun deren Bewertung hinsichtlich der Erfüllung umweltpolitischer, stabilitätspolitischer und technologiepolitischer Ziele abgeschlossen. Insgesamt zeigt sich, dass die ord-nungspolitische Bewertung im Hinblick auf stabilitätspolitische Ziele deshalb schwer fällt, weil politische Maßnahmen vor diesem Hintergrund kaum zu legitimieren sind und eine Operationalisierung der angestrebten Ziele problematisch ist. Letzteres führt wiederum zu Schwierigkeiten beim Bewerten von Effektivität und Effizienz.
Grundsätzlich bleibt daher festzuhalten, dass die diskutierten Instrumente vor allem zum Erreichen bestimmter Umweltschutzziele oder Kostenreduktionsvorgaben geeignet sind. In den nachfolgenden Tabellen wird die weiter oben nach den einzel-nen Bewertungskriterien vorgenommene Vergabe von jeweils 20 Rangpunkten nach den politischen Zielvorgaben gruppiert und ausgewertet.
Im Gegensatz zu [BMU 1999, S. 365] soll hier nicht der Fehler gemacht werden, am Ende der Bewertung, ordinal skalierte Bewertungspunkte über die verschiedenen Bewertungskategorien zu gewichten und aufzusummieren. Bei den nachfolgenden Tabellen sind solche Instrumenten-Designs gegenüber anderen als unterlegen gekennzeichnet (graue Schattierung), die in allen Bewertungskategorien schlechter abschneiden.
Im Hinblick auf das Umweltschutzziel (Tabelle 11) zeigt sich bei dieser Vorgehens-weise, dass keines der Einspeisemodelle sowie insgesamt vier Varianten der Quo-tenmodelle nicht von anderen Modellvarianten dominiert werden. Dagegen unterlie-gen im Hinblick auf das Erreichen umweltpolitischer Ziele Ausschreibungsmodelle in allen Bewertungskriterien der Quotenverpflichtung mit Selbstvermarktung, End-verbraucherverpflichtung und dem Zertifikatehandel. Dies liegt insbesondere daran, dass Ausschreibungsmodelle hinsichtlich der Zielerreichung Probleme aufweisen und aufgrund der immer wiederkehrenden Ausschreibungsrunden institutionell sehr schwer zu beherrschen sind.
Letzteres ist jedoch gerade die Stärke von Einspeisemodellen. Diese sind einfach zu beherrschen und schneiden aufgrund der damit einhergehenden vergleichsweise geringen Transaktionskosten bei der ökonomischen Effizienz gut ab. Die Schwächen von Einspeisemodellen im Vergleich zu anderen Designs liegen vor allem bei der schwer prognostizierbaren Zielerreichung und bei der relativ geringen Konformität mit dem marktwirtschaftlichen System.
Tabelle 11: Instrumentenbewertung bezüglich des Förderziels „Umweltschutz“
Entschei-dungsebene
Ziel-konformität
System-konformität
Ökonomische Effizienz
Institut.
Beherrschbarkeit
E-AP-HF 14 7 1 9 19
E-AP-UF 4 8 2 10 20
E-SV-HF 19 1 11 19 17
E-SV-UF 9 2 12 20 18
A-AP-HF-BK 13 11 4 2 6
A-AP-HF-IZ 12 9 3 1 5
A-AP-UF-BK 3 12 6 4 8
A-AP-UF-IZ 2 10 5 3 7
A-SV-HF-BK 18 5 14 12 2
A-SV-HF-IZ 17 3 13 11 1
A-SV-UF-BK 8 6 16 14 4
A-SV-UF-IZ 7 4 15 13 3
Q-AP-EP-GZ 15 19 10 6 12
Q-AP-EP-GS 11 17 8 5 11
Q-AP-VP-GZ 5 20 9 8 16
Q-AP-VP-GS 1 18 7 7 15
Q-SV-EP-GZ 20 15 20 16 10
Q-SV-EP-GS 16 13 18 15 9
Q-SV-VP-GZ 10 16 19 18 14
Q-SV-VP-GS 6 14 17 17 13
Ausschreibungsmodelle sind selbst dann unterlegen, wenn man der ordnungspoliti-schen Bewertung die Verfolgung stabilitätspolitischer Ziele zugrunde legt. Vor die-sem Hintergrund zeigen sich vor allem Einspeidie-semodelle als weitgehend überlegen.
Lediglich in punkto Systemkonformität empfiehlt sich hier die Einführung von solchen Quotenmodellen, die den Erzeugern von grünem Strom keine Abnahmegarantie und Mindestvergütungspflicht gewähren. Innerhalb der Einspeisemodelle zeigen sich solche mit Umlagefinanzierung gegenüber jenen mit einer Finanzierung aus dem allgemeinen Staatshaushalt überlegen, weil mit der Umlagefinanzierung ein stabiles System mit gegenseitiger Kontrolle der Wirtschaftsakteure implementiert wird.
Eine Unterlegenheit von Ausschreibungsmodellen kann nicht postuliert werden, wenn mit der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien ein möglichst rasches und zielgenaues Senken der Gestehungskosten von grünem Strom erreicht werden soll (Tabelle 13). Allerdings lässt sich auch in diesem Fall keine klare Emp-fehlung zugunsten von Ausschreibungsmodellen begründen. Selbst unter anderen politischen Zielvorgaben ist dieser Instrumententyp nur schwer zu beherrschen. Da Einspeisemodelle mit den Vergütungssätzen für Strom aus EEA steuern, wurden Varianten von diesem Modelltyp bei der Bewertungskategorie „Zielerreichung“ höher eingestuft als Ausschreibungsmodelle, welche zwar einen hohen Druck auf Erzeu-gungskosten ausüben jedoch gegenüber Einspeisemodellen Nachteile beim
Dosie-ren und Steuern dieses Kostendrucks aufweisen, weil sie über den Umweg von Mengenbeschränkungen erfolgen.
Tabelle 12: Instrumentenbewertung bezüglich der „Wirtschaftsförderung“
Entschei-dungsebene
Ziel-konformität
System-konformität
Ökonomische Effizienz
Institut.
Beherrschbarkeit
E-AP-HF k. W. 19 1 19 19
E-AP-UF k. W. 20 2 20 20
E-SV-HF k. W. 17 11 17 17
E-SV-UF k. W. 18 12 18 18
A-AP-HF-BK k. W. 5 4 5 6
A-AP-HF-IZ k. W. 6 3 7 5
A-AP-UF-BK k. W. 7 6 6 8
A-AP-UF-IZ k. W. 8 5 8 7
A-SV-HF-BK k. W. 1 14 1 2
A-SV-HF-IZ k. W. 2 13 3 1
A-SV-UF-BK k. W. 3 16 2 4
A-SV-UF-IZ k. W. 4 15 4 3
Q-AP-EP-GZ k. W. 15 10 15 12
Q-AP-EP-GS k. W. 16 8 16 11
Q-AP-VP-GZ k. W. 13 9 13 16
Q-AP-VP-GS k. W. 14 7 14 15
Q-SV-EP-GZ k. W. 11 20 11 10
Q-SV-EP-GS k. W. 12 18 12 9
Q-SV-VP-GZ k. W. 9 19 9 14
Q-SV-VP-GS k. W. 10 17 10 13
k. W. = keine Wertung
Auf politischer und insbesondere auf umweltpolitischer Ebene wird es zunehmend wichtig, nicht nur den Nutzen einer Fördermaßnahme in den Vordergrund zu rücken.
Vor allem dann, wenn die öffentliche Wahrnehmung von Umweltproblemen in den Hintergrund tritt, scheint es notwendig zu sein, umweltpolitische Maßnahmen mit dem Argument anzubieten und zu verkaufen, dass damit das Erreichen anderer poli-tischer Ziele gefördert wird.
Vor diesem politischen Hintergrund und in Anbetracht der oben angewandten Domi-nanzregeln verbleiben vier Instrumentenvarianten zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien, die hinsichtlich keinem der untersuchten politischen Ziele von anderen Instrumenten-Designs dominiert werden (Tabelle 14). Dabei handelt es sich um zwei Einspeisemodelle mit Umlagefinanzierung, die den Status quo in der Bundesrepublik wiederspiegeln sowie um zwei Quotenmodellvarianten, welche die Quotenerfüllung durch Zertifikatehandel flexibilisieren und keine Abnahmegarantie und Vergütungspflicht für Strom aus EEA gewähren.
Tabelle 13: Instrumentenbewertung bezüglich der „Technologieförderung“
Entschei-dungsebene
Ziel-konformität
System-konformität
Ökonomische Effizienz
Institut.
Beherrschbarkeit
E-AP-HF k. W. 18 1 1 19
E-AP-UF k. W. 17 2 2 20
E-SV-HF k. W. 20 11 3 17
E-SV-UF k. W. 19 12 4 18
A-AP-HF-BK k. W. 14 4 13 6
A-AP-HF-IZ k. W. 13 3 17 5
A-AP-UF-BK k. W. 10 6 14 8
A-AP-UF-IZ k. W. 9 5 18 7
A-SV-HF-BK k. W. 16 14 15 2
A-SV-HF-IZ k. W. 15 13 19 1
A-SV-UF-BK k. W. 12 16 16 4
A-SV-UF-IZ k. W. 11 15 20 3
Q-AP-EP-GZ k. W. 2 10 7 12
Q-AP-EP-GS k. W. 1 8 5 11
Q-AP-VP-GZ k. W. 6 9 11 16
Q-AP-VP-GS k. W. 5 7 9 15
Q-SV-EP-GZ k. W. 4 20 8 10
Q-SV-EP-GS k. W. 3 18 6 9
Q-SV-VP-GZ k. W. 8 19 12 14
Q-SV-VP-GS k. W. 7 17 10 13
k. W. = keine Wertung
Bei genauerem Hinsehen lässt sich eine gewisse „Tendenz“ zu einem Einspeise-modell mit Umlageverfahren erkennen, das jedoch keine Abnahmegarantie durch die Netzbetreiber vorsieht. Im Gegensatz zum in Deutschland bestehenden EEG könnte aus ordnungspolitischer Sicht eine leichte Verbesserung dadurch erreicht werden, dass die Erzeuger von grünem Strom ihre gesetzlich garantierte Vergütung erst dann erhalten, wenn sie einen Käufer für ihr Produkt (inklusive Netznutzung und Durchlei-tung) nachweisen können.
Tabelle 14: Überlegene Instrumenten-Designs für die Förderung von grünem Strom
Entscheidung s ebene
Ziel-konformität
System-konformität
Ökonomische Effizienz
Institut.
Beherrschbarkeit
E-AP-UF 4 - - 8 20 17 2 2 2 10 20 2 20 20 20
E-SV-UF 9 - - 2 18 19 12 12 12 20 18 4 18 18 18
Q-SV-EP-GZ 20 - - 15 11 4 20 20 20 16 11 8 10 10 10
Q-SV-VP-GZ 10 - - 16 9 8 19 19 19 18 9 12 14 14 14
Bei den Quotenmodellen kann eine leichte Überlegenheit der Modellvariante mit Ver-sorgerverpflichtung insbesondere deshalb vermutet werden, weil dieses Design im
Gegensatz zu einer direkten Verpflichtung der Endverbraucher (Wähler) institutionell besser zu beherrschen ist.
Diese Ergebnisse bestätigen im Wesentlichen die Instrumentenbewertung in [BMU 1999, S. 365]. Dort werden neben Einspeisemodellen und Quotenmodellen auch Bie-terwettbewerbe und freiwillige Marketingmaßnahmen (Grüne Angebote) bewertet.
Abgesehen davon, dass dabei teilweise Äpfel (hoheitliche Instrumente) mit Birnen (betriebswirtschaftliche Maßnahmen) verglichen werden, bleiben am Ende dieser Bewertung Einspeisemodelle und Quotenmodelle als einzige ernstzunehmende Alternativen bestehen. [Voss et al. 2000] stellen das Ziel der Kostensenkung durch Förderinstrumente ins Zentrum ihrer Bewertung und kommen zu dem Schluss, dass Ausschreibungsmodelle mit Investitionszuschüssen am besten geeignet sind, diese Ziele umzusetzen. Damit stimmen sie insofern mit den Überlegungen in diesem Aufsatz überein, als das Ziel der Technologieförderung der einzige Bereich ist, bei dem Ausschreibungsmodelle nicht von anderen Modellen dominiert wurden.
Vor diesem Hintergrund ergeben sich für die zukünftige Förderung erneuerbarer Energien folgende Empfehlungen:
1. Für die Bundesregierung gibt es derzeit keinen dringenden Handlungsbedarf, von der Förderung erneuerbarer Energien im Rahmen des EEG auf ein anderes För-dersystem zu wechseln, da keines der alternativen Instrumente eine deutliche Überlegenheit aufweist.
2. Es sollte jedoch überlegt werden, ob die Abnahmepflicht für grünen Strom im EEG durch eine Selbstvermarktungszwang für die Erzeuger von grünem Strom ersetzt werden kann.
3. Wenn auf EU-Ebene eine handelsorientierte Koordinierung nationaler Systeme herbeigeführt werden sollte, empfiehlt sich eine Abkehr von der Einspeiserege-lung hin zu Quotenmodellen mit Zertifikatehandel und Selbstvermarktung der Produzenten von grünem Strom. Beim Modellwechsel sollten die weiter oben abgeleiteten Empfehlungen zur Einführung eines Quotenmodells beachtet wer-den.
4. Es ist generell zu bezweifeln, dass Ausschreibungsmodelle ein geeignetes Instrument zur Förderung erneuerbarer Energien im Stromsektor darstellen.
3 Grüne Angebote
Bearbeitet von M. Dreher, M. Wietschel, O. Rentz
3.1 Die Ausgangssituation
Bei Grünen Angeboten handelt es sich um ein freiwilliges umweltpolitisches Instru-ment. Sie werden als freiwilliges Engagement von Versorgungsunternehmen auf dem Strommarkt mit dem Ziel angeboten, die Stromerzeugung aus regenerativen Ener-gieträgern zu fördern. Kunden können ebenfalls freiwillig an diesen Angeboten teil-nehmen. Üblicherweise führt die Teilnahme an einem Grünen Angebot zu zusätz-lichen Kosten im Vergleich zur alternativen Wahl eines normalen Stromangebots. Der Preisunterschied zwischen Grünem und normalem Angebot wird über die höheren Stromerzeugungskosten von Kraftwerksanlagen auf Basis regenerativer Energie-träger im Vergleich zur konventionellen Stromerzeugung begründet.
Die aktuelle Situation bei Grünen Angeboten zeichnet sich nicht nur in der Bundes-republik Deutschland sondern auch in anderen europäischen Staaten durch eine sehr zahlreiche Implementierung dieses Förderinstruments aus. Damit liegen in diesem Bereich im Gegensatz zu Quotenregelungen und Ausschreibungsmodellen bereits umfangreiche Erfahrungen vor, die allerdings bisher noch nicht systematisch erfasst sind. Aufgrund dieser Ausgangssituation ist es sinnvoll im Rahmen dieser Arbeit empirische Untersuchungen durchzuführen, um die aktuelle Situation sowie Chancen und Probleme Grüner Angebote erfassen und entsprechende Lösungs-vorschläge erarbeiten zu können. In den folgenden Abschnitten werden grund-legende Aspekte Grüner Angebote sowie die Ergebnisse verschiedener empirischer Untersuchungen näher vorgestellt1.