Vorbemerkung: Das Umweltbundesamt (UBA) hat im Rahmen des Ressortforschungsplans das Fraunhofer-Institut für System- und Innovationsforschung ISI (Fraunhofer ISI) mit der Bearbeitung dieses Forschungsvorhabens beauftragt. Die Vorbereitungen zu diesem Vorhaben und insbesondere seine Bearbeitung fanden zeitlich noch weit vor dem Auftreten der Corona-Pandemie statt, so dass dieser Abschlussbericht auf dieses wichtige Thema nicht explizit eingehen kann. An verschiedenen Stellen werden aber gewisse Zusammenhänge zwischen der Förderung einer nachhaltigen Ressour-cennutzung im Gesundheitswesen und dem Umgang mit der Corona-Pandemie deutlich.
1.1 Hintergrund und Problemstellung des Forschungsvorhabens
Seit den 1970er-Jahren hat sich die Rohstoffinanspruchnahme weltweit mehr als verdreifacht, und die Gewinnung und Weiterverarbeitung von Rohstoffen, Brennstoffen und Nahrungsmitteln verursachen global bereits ungefähr die Hälfte der Treibhausgasemissionen, mehr als 90 % des Biodiversitätsver-lusts und zahlreiche weitere Umweltprobleme (IRP 2019). Weltweit wird mit einem weiter steigenden Rohstoffkonsum aufgrund wachsender Bevölkerung und Einkommen gerechnet, der mit erheblichen ökologischen Folgewirkungen und auch negativen Effekten für die menschliche Gesundheit verbunden sein wird (OECD 2018). Eine nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen spielt deshalb für den Um-weltschutz und die Verfolgung der „Sustainable Development Goals“, denen sich auch die Bundesregie-rung verpflichtet hat (BundesregieBundesregie-rung 2018), eine zentrale Rolle.
Die verstärkte Diskussion zur Schonung natürlicher Ressourcen schlägt sich auf politischer Ebene in-ternational und national nieder. Dafür stellen der Ressourcenrat der Vereinten Nationen (UNEP Inter-national Resource Panel IRP22) und die OECD - u. a. mit ihren oben genannten Berichten - eine wichtige Wissensbasis bereit. Die OECD erarbeitet außerdem mit ihrem laufenden
RE-CIRCLE-Projekt-Leitlinien für die Politikgestaltung für verstärkte Ressourceneffizienz und den Übergang in eine Cir-cular Economy (OECD o.J.). Auf multilateraler Ebene engagieren sich darüber hinaus verschiedene weitere Initiativen sich für die Förderung der Ressourceneffizienz. So gründete die Gruppe der G7-Staaten unter deutschem Vorsitz im Jahr 2015 in Elmau eine „Allianz zur Ressourceneffizienz“. In der Folge verabschiedete die G7-Gruppe eine „5-year Bologna-Roadmap“, in der gemeinsame Aktivitäten zur Steigerung der Ressourceneffizienz vereinbart wurden (G7 2017) und die seither weiterverfolgt werden (Ministry of the Environment of Japan 2019). Die G20 richtete 2017 einen „G20-Ressourcenef-fizienz-Dialog“ ein, um die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet zu stärken (G20 o.J., 2019).
Auf Ebene der EU wurden seit der „Roadmap to a Resource efficient Europe“ (2011) zahlreiche wei-tere Politikinitativen ergriffen, die die große Bedeutung der nachhaltigen Nutzung natürlicher Res-sourcen für die Umweltpolitik und das Erreichen der „Sustainable Development Goals“ unterstreichen.
Zu den aktuellsten Entwicklungen zählt der Ende 2019 verkündete „European Green Deal“, der ehrgei-zige Ziele für eine klimaneutrale und zirkuläre Europäische Wirtschaft formuliert (Europäische Kom-mission 2019b). Ein wichtiger Baustein des Green Deals ist der „New Circular Economy Action Plan“, der die Belange der Circular Economy konkretisiert und mit vielfältigen Ansätzen zur Ressourcenscho-nung - auch auf Produktebene - hinterlegt (Europäische Kommission 2020). Eine Gemeinsamkeit zwi-schen diesen internationalen Aktivitäten ist ihre Tendenz zu Schwerpunktsetzungen bei Produktgrup-pen mit hohem Primärmaterialeinsatz (z. B. Fahrzeuge, Textilien im „New Circular Economy Action Plan“ der EU) oder bei besonders großen oder problematischen Abfallströme (z. B. Plastik in den Akti-vitäten der G7- und G20-Gruppe).
22 https://www.resourcepanel.org.
47 In Deutschland ist der Rohstoffkonsum pro Kopf zwischen den Jahren 2000 und 2014 um insgesamt 17 % gesunken, Deutschland hat im internationalen Vergleich aber immer noch einen zu hohen Roh-stoffkonsum: mit 16,1 Tonnen pro Kopf (Stand 2014) liegt es ca. 10 % über dem europäischen Durch-schnitt (Lutter et al. 2018), im globalen Vergleich sind es sogar 100 % (UBA 2018b). Der Gesund-heitssektor hat einen signifikanten Anteil an diesen Werten (Lutter et al. 2016b; Lutter et al. 2018).
Auf politischer Ebene hat Deutschland die hohe Relevanz von Ressourcenschonung für die Umweltpo-litik früh erkannt und auch auf internationaler Ebene Akzente gesetzt (s. die G7-Aktivitäten oben). Be-reits 2002 wurde in der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie ein Ziel für die Steigerung der Rohstoff-produktivität festgelegt (Verdopplung bis 2020 gegenüber 1994, Bundesregierung 2002). Im Jahr 2012 folgte ein nationales Ressourceneffizienzprogramm, das aktuell zum zweiten Mal novelliert wird (BMU 2019; BMUB 2016b; BMUB 2012). Das Politikziel wurde inzwischen angepasst und stellt nun auf die Gesamtrohstoffproduktivität ab, die im Trend der Jahre 2000 - 2010- d. h. jährlich um rund 1,5 % - bis 2030 weiter steigen soll (Bundesregierung 2017). Darüber hinaus ist das Ziel der Ressourcenscho-nung - auch aufgrund ihres Querschnittscharakters - in weiteren politischen Programmen verankert und nimmt damit einen hohen Stellenwert in der deutschen Umweltpolitik ein. So fasst das Bundesmi-nisterium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) in seinem „Integrierten Umwelt-programm 2030“ unter einen der fünf darin proklamierten Schwerpunkte explizit auch die Ressour-cenwende (BMUB 2016a). Gleichzeitig unterstreicht das Programm die Notwendigkeit für eine starke Umweltpolitik des Bundes, die auch ein neues Verhältnis der verschiedenen Geschäftsbereiche unter-einander erfordert, um den aktuellen Herausforderungen gerecht zu werden und die ökologischen Be-lastbarkeitsgrenzen effektiv einzuhalten. Dieser ressortübergreifende Gedanke ist im Deutschen Res-sourceneffizienzprogramm ProgRess ebenfalls zentral. An den Schnittstellen zu anderen Politikfeldern wird besonderes Potenzial gesehen, die Ressourcenschonung weiter voranzubringen. Ein Schnittstel-lenbereich, der hervorgehoben wird, ist Gesundheit und Ressourcenschonung (BMUB 2016b, S. 82).
In der Debatte über den Zusammenhang zwischen Umweltschutz und Gesundheit stehen traditionell die gesundheitlichen Risiken im Vordergrund, die sich aus einer Verschlechterung der globalen und lokalen Umweltsituation ergeben. Beispiele hierfür sind die Debatten über die gesundheitlichen Risi-ken des Klimawandels. Sie werden auf internationaler Ebene regelmäßig vom Zwischenstaatlichen Ausschuss für Klimaänderungen (Interngovernmental Panel on Climate Change IPCC) - zuletzt in sei-nem fünften „Assessment Report“ - und in regelmäßigen medizinischen Reviews untersucht (Field et al. 2014; Watts et al. 2018; Watts et al. 2019). In Deutschland werden u. a. die gesundheitlichen Folgen von Hitzewellen thematisiert (Lancet Countdown et al. 2019; Peter et al. 2020). Zusammenhänge zwi-schen anderen Umweltbelastungen und Gesundheit - zum Beispiel gesundheitlichen Risiken von Luft-schadstoffen wie Stickstoffdioxid und Feinstaub - werden unter anderem im Rahmen der Sustainable Development Goals (SDGs) betrachtet und überwacht (Doyle et al. 2020). Ein sehr breites Verständnis über die Zusammenhänge zwischen Umweltschutz und Gesundheit liegt dem „Planetary Health“-Kon-zept zugrunde. Dieses verweist auf die enge gegenseitige Abhängigkeit zwischen menschlicher Ge-sundheit und intakten Ökosystemen (Whitmee et al. 2015). Das Konzept wird auch herangezogen, um die Entstehung von COVID-19 und die Entwicklung der Corona-Pandemie zu erklären. Hier werden insbesondere mögliche Zusammenhänge zwischen der Zerstörung natürlicher Lebensräume und der Ausbreitung zoonotischer Infektionskrankheiten - also solche, die von Tieren auf Menschen übersprin-gen - diskutiert (de Paula 2020).
In diese Zusammenhänge lässt sich das Forschungsvorhaben "Ressourcenschonung im Gesund-heitssektor - Erschließung von Synergien zwischen den Politikfeldern Ressourcenschonung und Ge-sundheit" folgendermaßen einordnen: es untersucht die Schnittstellen der Politikfelder Ressourcen-schonung und Gesundheit aus der Perspektive des Themas Ressourcen. Mit seinem Fokus auf den Ge-sundheitssektor steht ein Dienstleistungssektor im Mittelpunkt. Damit bietet das Vorhaben im Ver-gleich zu den oben genannten ressourcenpolitischen internationalen Initiativen, die vornehmlich auf Produkte oder Abfallströme zielen, eine neue Perspektive. Dem Vorhaben liegt ein breites Verständnis
48 der Zusammenhänge zwischen Gesundheit und Umweltschutz zugrunde. Es ist durch den nicht zu ver-nachlässigenden Anteil des Gesundheitssektors am Ressourcenkonsum motiviert, der in manchen Stu-dien ausgewiesen wird (u.a. Lutter et al. 2018). Allerdings liegen über den Ressourcenkonsum des Ge-sundheitssektors bisher nur relativ wenige Daten vor. Ein vertiefter Blick auf die Ressourcenscho-nungspotenziale im Gesundheitssektor erscheint also dringend geboten.
1.2 Zielsetzung und Vorgehensweise
Ziel dieses Forschungsvorhabens ist die Erschließung von Synergien und Potenzialen zwischen den Politikfeldern Ressourcenschonung und Gesundheit. Ausgehend von der Frage, wie der Gesund-heitssektor zur Schonung der natürlichen Ressourcen beitragen kann, leitet das Vorhaben dafür stra-tegische Handlungsfelder und Handlungsoptionen ab. Dabei gilt es eine Besonderheit zu beachten:
Während Zielkonflikte in vielen Schnittstellenbereichen zu erwarten sind, sind sie dort besonders gra-vierend, wo die menschliche Gesundheit betroffen ist. Ansätze zur Ressourcenschonung dürfen also die Qualität der Gesundheitsversorgung (Wirksamkeit von Therapien, Einhaltung von Hygieneanfor-derungen, etc.…) nicht mindern. Dies deutet bereits darauf hin, dass gerade bei diesem Nexus-Thema die ressortübergreifende Zusammenarbeit besonders wichtig ist (s. Kap. 7 „Resümee, Politikempfeh-lungen und weiterer Forschungsbedarf“). Mit dem Vorhaben wird inhaltlich Neuland betreten, da der Gesundheitssektor bisher nur rudimentär auf die Schnittstellen zum Themenfeld Ressourcenschonung hin untersucht wurde.
Für die Bearbeitung des Vorhabens werden Kenntnisse aus dem Themenfeld Ressourcenschonung so-wie der Strukturen und Stakeholderinnen und Stakeholder im deutschen Gesundheitssystem kombi-niert. Unter „Gesundheitssystem“ verstehen wir zum einem den Gesundheitssektor im engeren Sinn, bestehend aus den stationären und ambulanten Leistungserbringern23. Zum anderen fassen wir da-runter weitere mit der Gesundheitsversorgung zusammenhängende Bereiche, wie zum Beispiel die medizintechnische Industrie (vgl. Box 1). Das Gesundheitssystem umfasst damit verschiedene - auch statistisch abgrenzbare - Sektoren, denen gemeinsam ist, dass ihre Rahmenbedingungen in besonde-rem Maße von der Gesundheitspolitik geprägt werden.
In den Forschungsmethoden kommt ein Methoden-Mix zum Einsatz. Kernelemente sind neben Desk Research modellbasierte quantitative Analysen des Ressourceneinsatzes auf der Basis erweiterter, multi-regionaler Input-Output-Tabellen, Interviews mit Expertinnen und Experten, eine Onlinebefra-gung sowie Workshops mit Stakeholderinnen und Stakeholdern.
Der Arbeitsplan gliedert sich in insgesamt neun Arbeitspakete (AP, vgl. auch Abbildung 1). Zu Beginn wird in Kapitel 2 „Quantitative Analysen des Ressourcenkonsums im Gesundheitssektor“ eine Gesamt-betrachtung des direkten und indirekten Ressourcenkonsums des deutschen Gesundheitssektors an-gestellt (AP 1). Dabei werden verschiedene Teilaspekte des Ressourcenkonsums herausgearbeitet, um daraus aus quantitativer Sicht wesentliche Treiber („Stellschrauben“) für den Ressourcenkonsum zu identifizieren. Parallel werden Kostenstrukturen analysiert, um Hinweise auf mögliche Synergien zwi-schen Rohstoffkonsum und Kostenstrukturen zu identifizieren und zu diskutieren.
23 In der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft, die insbesondere bei den quan-titativen Analysen in Kapitel 2 eine Rolle spielt, handelt es sich um Sektor-Nr. 85 nach NACE Rev.1.1. (NACE = Nomencla-ture statistique des activités économiques dans la Communauté européenne).
49 Box 1: Begriffsbestimmung: Gesundheitssektor versus Gesundheitssystem
Unter „Gesundheitssektor“ fasst dieser Bericht den Wirtschaftssektor, in dem die ärztlichen, pflegeri-schen und therapeutipflegeri-schen Leistungen erbracht werden, die dem Erhalt bzw. der Wiederherstellung der Gesundheit der Bevölkerung dienen. In Deutschland ist dieser Gesundheitssektor untergliedert in den stationären Sektor und den ambulanten Sektor, der diagnostischen, therapeutischen und pflegerischen Leistungen erbringt. In den quantitativen Analysen steht der Gesundheitssektor zusammen mit seinen Vorleistungen im Vordergrund und bildet den Kern des deutschen Gesundheitssystems. Der Gesund-heitssektor verwendet Produkte aus anderen gesundheitsrelevanten Branchen (u. a. Pharmaindustrie, medizintechnische Industrie, medizinischer Fachhandel) und ist eingebettet in Verwaltungsstrukturen der Gesundheitsversorgung und in gesundheitsspezifische Strukturen in Bildung und Forschung. Dies zu-sammen bezeichnen wir als Gesundheitssystem24 (siehe auch Abbildung 12 in Kap. 3.2 „Strukturen des deutschen Gesundheitssystems“). Für den Ressourcenkonsum und die Analyse von Handlungsfeldern und -optionen zur Ressourcenschonung betrachtet der Bericht das Gesundheitssystem als Ganzes. Dar-über hinaus bezieht er auch die Verflechtungen mit der übrigen Wirtschaft in die Untersuchung ein.
Im nächsten Schritt wird in AP 2 ein Screening des deutschen Gesundheitssystems durchgeführt, in dem Stakeholdergruppen identifiziert werden, die für eine effizientere Nutzung von Ressourcen im deutschen Gesundheitssystem von Bedeutung sind (s. Kap. 3 „Screening des deutschen Gesundheits-systems). Diese Stakeholdergruppen werden hinsichtlich ihrer Rolle für die Ressourceneffizienz cha-rakterisiert und Interaktionen analysiert. Eine Breitenerhebung zeigt außerdem, wie sich einzelne Ak-teurinnen und Akteure des Gesundheitswesens mit dem Thema Ressourcenschonung bisher auseinan-dersetzen.
Aus der Zusammenschau der quantitativen Ergebnisse und der Ergebnisse des Screenings werden erste strategische Handlungsfelder abgeleitet. Diese orientieren sich an den für den Ressourcenkon-sum besonders wichtigen Vorleistungssektoren des Gesundheitssektors und werden in Kapitel 4 („Analyse prioritärer sektoraler Handlungsfelder des Ressourcenkonsums im Gesundheitssektor“) vertieft analysiert (AP 4). Um den Schritt von Handlungsfeldern auf Handlungsoptionen zu unterstüt-zen, werden 30 Beispiele guter Praxis für eine erfolgreiche Ressourcenschonung im Gesundheitssys-tem identifiziert und ausgewertet (AP 3, vgl. Kap. 5).
Die Ergebnisse der Arbeitspakete 1 - 5 werden in AP 6 mit Blick auf die weitere Umsetzung ausgewer-tet und strukturiert. Für alle strategischen Handlungsfelder werden Handlungsoptionen abgeleiausgewer-tet und im Hinblick auf Umsetzungsmöglichkeiten und beteiligte Stakeholdergruppen charakterisiert. Über die bereits in Kapitel 4 identifizierten strategischen Handlungsfelder hinaus wurden dabei auch Hand-lungsoptionen in Bereichen identifiziert, die quer zu sektoralen Strukturen liegen. (vgl. Kap. 6). Ab-schließend werden in Kapitel 7 die Erkenntnisse aus dem Forschungsvorhaben in einem Resümee zu-sammengefasst, übergreifende Politikempfehlungen abgeleitet und weiterer Forschungsbedarf be-nannt.
In die Forschungsarbeiten waren über die gesamte Laufzeit Stakeholderinnen und Stakeholder in allen Arbeitspaketen eingebunden (AP 5). Neben Interviews geschah dies insbesondere durch zwei ganztä-gige Workshops. Diese wurden am 22.10.2018 und am 16.01.2020 durchgeführt und dienten der Dis-kussion und Weiterentwicklung von Zwischenergebnissen. Ziel des ersten Workshops war es, die gebnisse der quantitativen Analysen des Ressourcenkonsums und der Stakeholderanalysen an den Er-fahrungen der Stakeholderinnen und Stakeholder zu spiegeln, fachlichen Input einzuholen sowie zwei bisher wenig miteinander verbundene „Communities“ zusammenzuführen, nämlich Stakeholderinnen und Stakeholder aus dem Kontext des Gesundheitswesens und aus dem Kontext der
Ressourceneffizi-24 Die Bezeichnungen „Gesundheitswesen“ und „Gesundheitssystem“ verwenden wir synonym.
50 enz. Ziel des zweiten Workshops war es, Handlungsoptionen zur Effizienzsteigerung des Ressourcen-konsums im Gesundheitssystem in einem interaktiven Format mit den Teilnehmenden zu erarbeiten.
Die Workshops sind im Anhang dokumentiert, die Ergebnisse der Workshops sind in die Darstellun-gen der Forschungsarbeiten in allen Kapiteln eingeflossen.
Das Forschungsvorhaben wurde auf einer Konferenz25 und in zwei (nicht-wissenschaftlichen) Fach-zeitschriften26 einem breiten Publikum vorgestellt. Außerdem wurde ein Konzept für eine Plenarsit-zung erstellt, um die Ergebnisse des Vorhabens auf dem Nationalen Ressourcen-Forum (NRF)27 zu prä-sentieren. Aus Gründen der Corona-bedingten Anpassung der Veranstaltungsplanung des UBA konnte dies jedoch 2020 nicht stattfinden.
Abbildung 1: Übersicht über die Vorgehensweise (AP = Arbeitspaket)
Quelle: Eigene Darstellung
25 CleanMed Europe, 10.-12. Oktober 2018.
26 „Gesundheitssektor und Schonung natürlicher Ressourcen“ in „das Krankenhaus“, 9.2019, S. 756; „Ressourceneffizienz spart Sachkosten“, Klinergie, 007 September 2019, S. 22-24.
27 Siehe www.ressourcenforum.de.
AP1: Quantitative Analyse
AP4: Screening
Workshop II AP3: Beispiele guter
Praxis
AP6: Handlungsfelder und -optionen
AP7: NRF 2020
AP5:
Workshop I AP2: Stakeholder-Analyse
AP8: Resümee, Politikempfehlungen,
Forschungsbedarf AP9:
Projekt-
manage-ment
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