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1.5 Stadterneuerung im Sanierungsgebiet Hemshof in Ludwigshafen am Rhein

1.5.1 Historische Entwicklung des Hemshofes – eine Gebietsbeschreibung

1.5.2.2 Durchführungskonzepte

5. im Sanierungsgebiet eine große Zahl der Bewohner so genannten sozialen Randgruppen angehören (Sozialhilfeempfänger, Aussiedler, Ausländer, alte Menschen...).

Zielkatalog und Planungskonzept trafen offensichtlich bei ihrer Realisierung auf Grenzen; Sanierung als Steuerungsinstrument des sozialen Wandelns war überfordert, bzw. produzierte beim Eingriff in den Wohn- und Lebensraum des Sanierungsgebietes nicht geplante und kaum steuerbare Nebeneffekte.

Ein Grund dafür lag in der bereits vor der Sanierung eingetretenen Bevölkerungsentwicklung. Der Beginn der Sanierung fiel zusammen mit innerstädtischen Entdichtungsprozessen, einem allgemein steigenden Wohnflächenbedarf pro Einwohner, einer Verlagerung des Bevölkerungswachstums von der Innenstadt in den Außenbereich der Stadt, gehobenen wohngebiets- und wohnungsbezogenen Ansprüchen, einer erhöhten Mobilitätsbereitschaft vor allem junger, einkommensstarker Bevölkerungsteile und dem arbeitsmarktbedingten Zuzug ausländischer Arbeitnehmer.

Innerstädtische Altbaugebiete erlebten so auch ohne direkte Sanierungseingriffe einen Einwohnerrückgang und durchliefen einen Prozess der Bewohnerumschichtung.

Einsetzende Sanierungsmaßnahmen verstärkten diesen Prozess noch, indem sie in ihrer Anfangsphase die Austauschbewegungen und Bevölkerungsabnahme im Gebiet beschleunigte:

Die Inanspruchnahme von ehemaligen Wohnflächen für Grün- und Freizeitflächen, die Auflockerung der Bebauungsdichte, Abbruch von Altbausubstanz bzw. die Modernisierung bei einer gewissen Substanzqualität u.a. führte zunächst zu einer Verstärkung des allgemeinen Einwohnerrückgangs. Weiter kam es im Zuge der Sanierungsvorbereitung und -durchführung zusätzlich zu einer gewissen Verwahrlosung vorhandener Bausubstanz und damit verbunden verstärkt zu Umschichtungen der Bewohner. Bewohner, die sich eine bessere Wohnung in anderen Stadtteilen leisten konnten, verzogen schon früh aus dem Gebiet. Sanierungsvorstellungen ohne zügige Realisierung führten teilweise zu einer Verwahrlosung der Gebäude. Eine weitere, zeitlich oft nur begrenzte Verwertung war häufig nur durch Belegungen mit Ausländern und anderen Nachfragern von Billigwohnungen möglich. Für diese sozial

benachteiligten Bevölkerungsgruppen erfüllte der Altbauwohnungsmarkt im Sanierungsgebiet offensichtlich eine zentrale und unverzichtbare Funktion. Neubau- und Modernisierungsmaßnahmen beschränkten den Wohnungsmarkt für solche Gruppen, neue bzw. modernisierte Wohnungen waren bzw. sind für sie offensichtlich kaum finanzierbar.

Etwas überzeichnet gesehen, ergab sich für das Sanierungsgebiet folgendes Problem:

Vor und zu Beginn der Sanierung verzogen genau jene Einwohner bzw. Haushalte aus dem Sanierungsgebiet, für die die Sanierung später Wohnraum schuf. In die freigewordenen Altbauwohnungen zogen damals sozial schwächere Bewohner bzw.

Haushalte nach, deren Wohnraum nun durch Abbruch und Modernisierung erheblich eingeschränkt wird. Der neugeschaffene bzw. modernisierte Wohnraum ist nicht für alle Bewohner des Sanierungsgebietes finanzierbar, die Anziehungskraft für Einwohner außerhalb des Gebietes nicht sonderlich hoch.

Die Einschränkung des billigen Wohnungsangebotes führte durch die Überforderung der Mietzahlungsfähigkeit der Bewohner zu einem Wegzug in andere Altbaugebiete der Stadt, die noch einen angemessenen, d. h. in erster Linie billigen Wohnraum aufweisen.

Dort ist dann mit einer Entwicklung zu rechnen, wie sie zu Sanierungsbeginn im Stadtteil Nord/Hemshof erfolgte: Beschleunigter Verfall der vorhandenen Altbausubstanz und beginnende Bewohnerumschichtung.

Ein zweiter Grund lag in der teilweise mangelnden Schlüssigkeit des Planungskonzeptes und ungenügenden Abstimmung der Durchführungskonzeption. D.

h., die planerischen Ziele waren gerade im sozialen Bereich zum Teil in sich widersprüchlich und nicht genügend mit baulichen Zielen abgestimmt, die Durchführung erfolgte nicht unbedingt im Hinblick auf einen optimalen Einsatz rechtlicher, finanzieller und organisatorischer Mittel. Eine Erfolgskontrolle der Sanierungsmaßnahmen und eine Analyse ihrer Auswirkungen auf die Bewohner und ihre Wohn- und Lebensverhältnisse in Form einer ständigen sanierungsbegleitenden Verlaufsbeobachtung wurde nicht durchgeführt.

Die Widersprüchlichkeit der Ziele zeigte sich insbesondere bei der Annahme, Sanierung führe zu einer Erhöhung des Wohnraumangebotes, während man gleichzeitig von der Inanspruchnahme ehemaliger Wohnflächen für Grün- und Freizeitflächen spricht. Die

sozialstrukturelle Aufwertung des Stadtteiles bei einer Vermeidung der Abwanderung bestimmter sozialer Schichten aus dem Sanierungsgebiet war in sich ebenfalls nicht schlüssig. Das Zielkonzept von 1975 bedurfte einer eingehenden, erfahrungsbezogenen Überarbeitung zur Sicherung eines in sich homogenen und insb. realisierbaren Orientierungsrahmens für künftiges Sanierungshandeln. Zu einem „schlüssigen gesamtplanerischen Durchführungskonzept“ wie im Arbeitsprogramm des Amtes für Stadtentwicklung 1979/80 gefordert, ist es später nicht mehr gekommen.

Der Strukturplan Hemshof von 1977 wurde dem Stadtrat als Maßnahmekonzept nicht zur Beschlussfassung vorgelegt.

Seit etwa 1980 besteht ein nicht formalisiertes, eher informell-kleinteiliges Planungskonzept, dessen Hauptanliegen sind:

1. die weitgehende Erhaltung der gründerzeitlichen Blockquartiere,

2. die weitgehende Erhaltung der bestehenden Bausubstanz durch Modernisierung,

3. die Blockinnenhöfe zu begrünen und zu Ruhezonen für die Blockbewohner auszubauen,

4. den Straßenraum im gesamten Sanierungsgebiet verkehrsberuhigt zu gestalten und durch zahlreiche Baumanpflanzungen ansprechender zu machen.

In verschiedenen Beiträgen der Hemshofzeitung, die zwischen 1975 und 1995 20 Jahre als öffentliches Medium der Sanierung für Verwaltung, Bewohnerschaft, Gewerbetreibende, Mieter, Eigentümer und Vereine und Vereinigung fungierte, wurden diese kleinteiligen Schritte regelmäßig kommuniziert (s. Dokumentation im Anhang).

1.5.2.3 Organisation

Nachdem 1970 die Anerkennung der Sanierung des Hemshofes als Studien- und Modellvorhaben des Bundes bevorstand und mit dem baldigen Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes zu rechnen war, wurden die Vorbereitungsarbeiten verstärkt. Zu Beginn hatte unter Federführung des Stadtplanungsamtes ein Arbeitskreis der betroffenen Dienststellen die Koordinierung der Arbeiten der Stadtverwaltung übernommen. Am 01.05.1972 wurde diese Aufgabe einer dem Stadtplanungsamt

angegliederten Organisationseinheit übertragen, die später dem Bauverwaltungsamt und ab 01.04.1076 dem Amt für Bauförderung und Wohnungswesen im Sozialdezernat zugeordnet wurde.

Zur Bewältigung der anfallenden Arbeiten der Bestandsaufnahme, Planung und Durchführung der Sanierung in dem annähernd 50 ha großen Hemshof wurden in den Jahren 1973 bis 1974 fünf Sanierungsträger eingeschaltet. Es wurden mit folgenden Gesellschaften Treuhänderverträge abgeschlossen16:

- Kommunale Planungs- und Entwicklungsgesellschaft der badischen Sparkassen GmbH aus Karlsruhe mit einem Büro in Ludwigshafen am Rhein, Hartmannstraße 9

für das Gebiet begrenzt durch die Straßen

Hartmann-, Kanal-, Karl-, Rohrlach-, Seiler- und Von-der-Tann-Straße

- Geobau-Entwicklungsgesellschaft mbH Ludwigshafen am Rhein, Prinzregentenstraße

für das Gebiet begrenzt durch die Straßen

Prinzregenten-, Kanal-, Hartmann- und Von-der-Tann-Straße - Aktiengesellschaft für Entwicklungsplanung aus Mühlheim an der

Ruhr mit einem Zweigbüro in Ludwigshafen am Rhein, Rohrlachstraße 5

für das Gebiet begrenzt durch die Straßen

Prinzregenten-, Rohrlach-, Karl- und Kanalstraße

- Gemeinnützige Aktiengesellschaft für Wohnungsbau Ludwigshafen am Rhein, Wittelsbachstraße 32 (Städtische

Wohnungsbaugesellschaft)

für das Gebiet begrenzt durch die Straßen Kanal-, Schanz-, Rohrlach- und Seilerstraße

- Gesellschaft für wirtschaftliches Bauen AG aus Leonberg mit einem Zweigbüro in Ludwigshafen am Rhein, Pranckhstraße 17

für das Gebiet begrenzt durch die Straßen

Prinzregenten-, Kanal-, Carl-Bosch- und Von-der-Tann-Straße.

16 Stadtplanungsamt Ludwigshafen am Rhein, 1977

Die Arbeit der Sanierungsträger hatte durch den weitgehenden Abschluss der Bestandserhebungen und Planungsarbeiten (städtebauliche Planung und Sozialplanung) einen Stand erreicht, der es nun erlaubte, verstärkt in die Realisierungsphase einzutreten. Dieser Abschluss einer gewissen Vorlaufphase ließ es zweckmäßig erscheinen, die mit der Durchführung der Sanierung zusammenhängenden organisatorischen Probleme, insbesondere die mit der Einschaltung von Sanierungsträgern zusammenhängenden Fragen, grundsätzlich zu überdenken. Im Ergebnis bleib die Durchführung der Sanierung schließlich bei der Verwaltung. Die Sanierungsträger spielten bis auf die Städtische Wohnungsbaugesellschaft GAG keine Rolle mehr.

Die Sanierung stieß ob ihrer Größe, Vielfalt und Langwierigkeit auf die Grenzen der Koordinationsfähigkeit bzw. Organisierbarkeit einer Großstadtverwaltung. Für die Bewältigung des Koordinationsaufwandes hatte es sich bewährt, die Kenntnisse und Erfahrungen einzelner Fachdienststellen zusammenfließen zu lassen. Die Organisationsstruktur wurde 1979 einer Arbeitsgruppe unter Federführung des Amtes für Stadtentwicklung im Dezernat des Oberbürgermeisters übertragen (Abstimmung von Ziel- und Planungsvorgaben, Fortschreibung im Bezug zum Gesamtzusammenhang, Erfolgs- und Durchführungskontrolle etc.). Die Zusammenarbeit der einzelnen Fachdienststellen sollte im Interesse einer optimalen Sanierungsstrategie verbessert werden. Es sollten langfristig greifbare Ergebnisse erzielt werden. Eine Umorientierung des Verwaltungshandelns auf stadtentwicklungsbezogene Zielsetzungen sollte erfolgen, um Sanierung nicht zum Selbstzweck werden zu lassen, sondern zielorientiert auf die Umsetzung eines konsensgetragenen Planungswillen hinzuführen.

Die Maßnahmen der Fachplanungen sollte weiter und effektiver auf die Verwirklichung der Stadterneuerungsziele hin koordiniert werden, wobei davon viele Aufgaben der Fachplanungen erfasst wurden: Umweltplanung, Verkehr, Stadtgestaltung, Grün- und Freiflächenplanung, Bildung und Kultur, Soziales etc., die damals bei dem direkt dem Oberbürgermeister unterstellten Stadtentwicklungsamt erarbeitet wurden. Zielkonzepte sollten auf ihre Realisierbarkeit hin untersucht, Maßnahmendurchführung in ihrer Wirksamkeit überprüft werden, um ggf. rechtzeitig eine Gegensteuerung einleiten zu können.

1986 kam es unter der Führung eines neuen Sozialdezernenten, der 1993 Oberbürgermeister von Ludwigshafen wurde, zur Bildung eines Amtes für Stadterneuerung, Bauförderung und Wohnungswesen, das nun vollständig die Aufgaben der Hemshofsanierung übernahm. Amtsleiter wurde der bereits in der Arbeitsgruppe für dieses Thema federführende Abteilungsleiter des Amtes für Stadtentwicklung. Diese Zuständigkeit blieb auch während der umfassenden Verwaltungsreform der Stadt in der 2. Hälfte der 90er Jahre im Kern erhalten, weitere Sanierungsgebiete kamen hinzu. Die federführende Zuständigkeit ging 1995 wieder in das Baudezernat über.

1.5.2.4 Instrumente

Die Rahmenbedingungen für kommunale Stadterneuerungsaufgaben sind als exogene, quasi objektive Faktoren zu sehen, die die Vorgaben für den Spielraum kommunalen Stadterneuerungshandelns stellen und die sich letztlich weitgehend kommunaler Willensbildung entziehen.

Vorbereitung

(Aufgabe der Gemeinde)

vorbereitende Untersuchungen (VU)

förmliche Feststellung des Sanierungsgebiets

Bestimmungen der Ziele und Zwecke der Sanierung

Städtebauliche Planung:

Bauleitplanung oder Rahmenplanung, soweit für die Sanierung erforderlich

Erörterung und Fortschreibung des Sozialplans

Einzelne Ordnungs- und Baumaßnahmen, die vor einer förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes durchgeführt werden

Durchführung

Ordnungsmaßnahmen

Baumaßnahmen

Ordnungsmaßnahmen (Aufgabe der Gemeinde)

Bodenordnung einschließlich des Erwerbs von Grundstücken

Umzug von Bewohnern und Betrieben

Freilegung von Grundstücken

Herstellung und Änderung von Erschließungsanlagen

Maßnahmen, die notwendig sind, damit die Baumaßnahmen durchgeführt werden können

Baumaßnahmen

(grundsätzlich Aufgabe der Eigen-tümer, bei Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen der Gemeinde)

Modernisierung und Instandsetzung

Neubebauung und Ersatzbauten

Errichtung und Änderung von Gemeinbedarfs- und

Folgeeinrichtungen

Verlagerung oder Änderung von Betrieben

Abschluss

Aufhebung der Sanierung zur Gebietsfestlegung

Förderungs- und beitragsrechtliche Abrechnung, Erhebung von Ausgleichsbeiträgen

Grafik 4: Ablauf einer städtebaulichen Sanierungsmaßnahme17

17 vgl. Krautter, Horst: Neue Wege zr privaten Finanzierung von Stadterneuerungsaufgaben; In: das

Rechtliche, politische, wirtschaftliche, demografische, kulturelle und soziale Faktoren beschreiben den Kontext von Planung und Planungshandeln und unterliegen selbst einem ständigen Veränderungsprozess, sind also variable Elemente und keine fixen Größen, die unveränderbar eine gleich bleibende Basis für ein kommunales Handlungskonzept abgeben.

Solche übergeordneten Rahmenvorgaben kommunaler Stadterneuerung sind im

rechtlichen Bereich: gesetzliche Vorgaben und ihre mögliche Modifikation

(Städtebauförderungsgesetz, Bundesbaugesetz, Landesbauordnung, Modernisierungsgesetz usw. aber auch Sozialgesetzgebung, Mietrecht, Ausländerrecht usw.). Gerade hier haben Veränderungen der Bundesgesetzgebung weitreichende Folgen für die kommunale Praxis (z. B. Anwachsen der Sozialhilfefälle und Wohngeldempfänger).

politischen Bereich: veränderte Mehrheitsverhältnisse bringen im Regelfalle eine Veränderung des politischen Willens mit sich.

wirtschaftlichen Bereich: allgemeine Wirtschaftslage, Arbeitsmarktverhältnisse, die Steuerpolitik des Bundes und der Länder engen die Finanzierungsmöglichkeiten für Stadterneuerung ein.

gesellschaftlichen Bereich: ein Normen- und Wertewandel, denen Planungsvorstellungen unterliegen. Ein fortlaufender sozialer Wandel und Einstellungsänderungen der Bevölkerung.

demografischen Bereich: hoher Ausländeranteil bei abnehmenden Einwohnerzahlen, Veränderung der Alterstruktur, Verringerung der Geburtenrate, Überalterung der deutschen Bevölkerung, Bevölkerungsumschichtung, erhöhte Mobilität etc.

In diese Rahmenvorgaben ist die kommunale Stadterneuerung bzw. Sanierung eingebunden, wodurch den Steuerungsmöglichkeiten der Stadt enge Grenzen gesetzt sind. So wirkt sich die Finanzknappheit von Bund, Ländern und Gemeinden auch auf kommunale Sanierungskonzepte und ihre zügige Realisierung aus. Städtebauliche

Normen und gesellschaftliche Wertvorstellungen verändern sich im Laufe der Sanierungsdurchführung.

Sanierung umfasst

• in verwaltungstechnischer Hinsicht:

Abwicklung, Aufbau- und Ablauforganisation, Projektsteuerung,

• in finanzieller Hinsicht:

Finanzierung und Förderung, mittelfristige Finanzplanung, Maßnahmen- und Zeitplanung unter Berücksichtigung der kommunalen Eigenmittel, treuhänderische Abwicklung, Gebäudewirtschaft, Wohnungseigentum, Sanierungs- und Modernisierungsvereinbarungen,

• in partizipativer Hinsicht:

Bürgerbeteiligung, Betroffenenbeteiligung, Einbeziehung von Bürgerinitiativen und Interessenorganisationen,

• in wirtschaftlicher Hinsicht:

Wirtschaftsförderung, vor allem mittelständischer Gewerbeförderung,

• in planerischer Hinsicht:

politische Planung (Stadtentwicklungsplanung und städtebauliche Rahmenplanung), rechtliche Festsetzung/Planung (Bauleitplanung) und

• in prozessualer Hinsicht:

Kommunalverfassung und kommunaler Entscheidungsprozess.

Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind dementsprechend komplexe Aufgaben, die nur interdisziplinär zu bewältigen sind, eine Vielzahl von Kooperationen erfordern sowie der integrierten Planung bedürfen.18

Der soziale Wandel bringt häufig nicht geplante Bevölkerungsentwicklungen mit sich.

Die Bevölkerungsentwicklung kann begleitet, nicht aber gesteuert werden. Das Verhalten der Bewohner bei einem Sanierungseingriff in ihr Wohngebiet orientiert sich eher an der Brauchbarkeit und Realisierbarkeit von subjektiv wahrgenommenen Handlungsalternativen, als an kommunalgesetzten Vorgaben. So führt z. B. Abbruch und anschließende Neubebauung zu einer Verbesserung der Wohnqualität, aber nicht zu einer Verbesserung sozialer Missstände, wenn die Sanierung sich nicht an den Problemgruppen der Bevölkerung ausrichtet. D. h., die Veränderungspotenz von Sanierung ist faktisch begrenzt. Planungen sind daher nur realistisch, wenn sie für das Gebiet auch nutzbar sind. Sanierung muss für die Bewohner auch annehmbar sein - dies ist sie nur, wenn die Gebietsbewohner auch im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen

und die Planung sich auf sie hinorientiert, an ihren Bedürfnissen, Problemen und Möglichkeiten.

Der Stadt bleibt innerhalb dieser Grenzen ein Handlungsspielraum, den es mit konkreten, bündigen Konzepten bei realistischer Einschätzung der Umsetzbarkeit auszuschöpfen gilt. Die Sanierungstätigkeit musste sich verstärkt um möglichst kostengünstige Erneuerungsmaßnahmen bemühen müssen, das verbesserte Wohnungsangebot musste für die Bewohner finanzierbar sein - die Erneuerungskosten für den städtischen Haushalt tragbar.

Zur Erreichung dieser Ziele stand und steht der Stadt eine breite Palette rechtlicher, finanzieller und organisatorischer Möglichkeiten zur Verfügung, die gerade bei schwierig werdenden objektiven Rahmenvorgaben möglichst optimal zu nutzen sind.

Hierzu gehören:

• Ergänzung des Wohnungsbestandes durch Auffüllen von Baulücken

• Sicherung und Erhaltung des Altwohnungsbestandes und der ansässigen Bevölkerung

• Gebietsbezogene Förderung der Modernisierung und Instandsetzung bei niedrigeren Modernisierungsstandards zur Erhaltung und Verbesserung des Altwohnungsbestandes und zur Vermeidung übermäßiger Mieterhöhungen

• Koordination und fortlaufende zielorientierte Überprüfung aller Maßnahmen

• Stärkung der Identifikation der Bürger mit ihrem Wohngebiet durch aktive Beteiligung bei Planung und Durchführung und Förderung der Eigeninitiative

• Entwicklung eines umfassenden zielorientierten Sozialplanes

• Systematisierung und EDV-mäßige Aufbereitung der anfallenden Daten im Sanierungsfall (Baubilanz/Umsetzungsdatei/Neubaubelegungsdatei/

Bevölkerungsbilanz)

• Fortschreibung der Erhebung wichtiger Merkmale für eine Erfolgskontrolle und begleitende Bilanzierung der Sanierung (Evaluation)

• Vorbereitung, Durchführung und Aufbereitung von Primärerhebungen der Bewohner zu sanierungsrelevanten Fragen, die nicht sekundärstatistisch zu erhalten sind (Mietzahlungsfähigkeit etc.)

• Entwicklung eines Gewerbekonzeptes für das Sanierungsgebiet unter standort- und arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten

• Förderung des Zusammenlebens verschiedener Nationalitäten im Gebiet (stadtteilbezogenes Ausländerkonzept)

• Neuformulierung eines sozialorientierten Zielkonzeptes

• Intensivierung der Wohnungsbestandspolitik, Entwicklung von Anreizen und Kontrollmöglichkeiten zur Bestandssicherung.