Handlungsempfehlungen für die Politik

Für die Politik allgemein können aus den Ergebnissen der Studie Handlungsempfehlungen in drei Richtungen abgeleitet werden:

Mit Umweltmanagementsystemen nach EMAS wird in der umweltpolitischen Debatte die Hoffnung verbunden, dass hiermit ein geeignetes Instrument zur Unterstützung der Eigenverantwortung der Unternehmen für den Umweltschutz vorliegt. Allerdings ist die Verbreitung von EMAS und zertifizierten Umweltmanagementsystemen noch immer relativ gering, obwohl die Politik bereits einige Fördermaßnahmen ergriffen hat. Das Projekt hat einige Hinweise für die zukünftige Politikgestaltung ergeben, wobei sich als zentrale Botschaft ergibt, dass bestimmte Politikmaßnahmen weiterhin sinnvoll sind.

Ein weiterer für die Politik wichtiger Trend ist, dass sich in der Konkurrenz der Umweltmanagementstandards (vgl. dazu z. B. Petschow, 1998, Wätzold/Bültmann, 2001) zunehmend die ISO 14001 Norm durchsetzt. Für die Politik stellt sich daher auch die Frage, welcher Managementstandard ggf. zu unterstützen ist und ob EMAS hier einen Unterschied macht. Auch hierzu lassen sich aus dem Projekt Empfehlungen ableiten.

Schließlich wurden in der Breitenbefragung die Unternehmen selbst nach ihren Wünschen an die Politik befragt.

Hieraus ergeben sich zusätzliche Hinweise in punkto Deregulierung und Marketingmaßnahmen.

Abschließend lassen sich hieraus einige spezielle Empfehlungen für das Land Baden-Württemberg ableiten.

Zur Begründung einer weiteren politischen Unterstützung von EMAS

Öffentliche Subventionen sind gerechtfertigt, wenn eine Aktivität positive externe Effekte, d. h. einen nicht durch die Marktpreise abgegoltenen Zusatznutzen für die Gesellschaft erzeugt. Dies ist in Innovationsprozessen häufig der Fall, ein bekanntes Beispiel hierfür ist die Grundlagenforschung. Bei Umweltinnovationen kommt ein zusätzlicher „externer” Nutzen für die Gesellschaft in Form verbesserter Umweltqualität hinzu. Ein Hauptergebnis unserer Untersuchung ist, dass zertifizierte Umweltmanagementsysteme Innovationen befördern können, daher sollte der Schutz öffentlicher Güter und der gesellschaftliche Nutzen von EMAS auch bei der Förderpolitik beachtet werden. Innovierende Unternehmen haben unter sonst gleichen Umständen durch EMAS individuell höhere Kosten zu tragen (für Validierung, Umwelterklärung etc.). Ebenso wie generell finanzielle Anreize und Hilfen zur Förderung von umweltentlastenden Innovationen sinnvoll sind, kann daher auch eine längerfristige Förderung von EMAS, die diesen Nachteil ausgleicht, volkswirtschaftlich sinnvoll sein.

Allerdings sind hierbei zwei Differenzierungen angezeigt:

1. Es ist zu berücksichtigen, dass volkswirtschaftlich die effizientesten Maßnahmen gefördert werden sollten.

D. h., wenn andere Politikmaßnahmen dasselbe Ziel günstiger erreichen, wäre diesen der Vorzug zu geben.

Die Beantwortung dieser Frage übersteigt natürlich den Gegenstand unseres Vorhabens, erste Hinweise lassen sich dennoch geben: Diese Einschränkung ist für die praktische Politik nur so lange relevant, solange diese Alternativen politisch ebenso umsetzbar sind. Insgesamt ist insbesondere aus Sicht eines Bundeslandes wie Baden-Württemberg die Verfügbarkeit von Alternativen häufig nicht gegeben, sodass die praktische Reichweite des im Grundsatz richtigen Arguments ihre Grenzen hat. Auf eine EMAS-relevante Alternative in Teilbereichen, nämlich die öffentliche Beschaffung, und Möglichkeiten zu deren Verknüpfung wird im Folgenden noch eingegangen.

2. Es ist bei einer etwaigen politischen Förderung und vor Allem bei deren Ausgestaltung darauf zu achten, dass damit tatsächlich relevante bisher externe Nutzen „internalisiert“ werden, d. h. tatsächlich eine Stärkung bzw. Stabilisierung entweder der Innovationswirkungen und/oder der Umweltentlastungen erreicht wird. Die meisten unserer Politikempfehlungen, so pragmatisch sie auch erscheinen mögen, lassen sich im Grundsatz auf dieses Argument zurückführen.

Berücksichtigung von EMAS bei der öffentlichen Beschaffung

Ein auch für subnationale Politikebenen wie Bundesländer und Kommunen interessantes Instrument der Umwelt- und auch Innovationspolitik ist die umweltfreundliche Ausrichtung der öffentlichen Beschaffung. Die hiervon insgesamt berührten Ausgaben betragen nach jüngsten Schätzungen immerhin 9 bis 25 Prozent (je nach statistischer Abgrenzung) des Bruttoinlandsprodukts (Führ/Erdmenger, 2001). Bei einer Betrachtung als Alternativinstrument ist zunächst zu beachten, dass auch eine ökologische öffentliche Beschaffung oft einen Fall von indirekter Subventionierung darstellt, sofern die ökologisch vorteilhaften Produkte etwas teurer sind. Es ist daher a priori nicht gesagt, ob eine UMS-Förderung nicht mindestens ebenso effizient ist. Allerdings ist aus einer innovationspolitischen Perspektive zu beachten, dass der öffentlichen Beschaffung auch eine Funktion für die Förderung radikaler Innovationen zugewiesen wird (vgl. z. B. Edqvist/Hommen, 1998). Auch wenn bei EMAS-Unternehmen z. T. eine steigende Reichweite von Innovationen zu beobachten ist, so sind diese doch überwiegend inkrementeller Natur. Daher spricht durchaus einiges für eine Kombination beider Instrumente, d.

h. die Honorierung von zertifizierten UMS bei öffentlichen Aufträgen.

Allerdings war eine ökologische Beschaffung bisher mit einigen Hemmnissen verbunden, die insbesondere im nationalen und europäischen Recht bzw. entsprechenden Rechtsunsicherheiten liegen (vgl. hierzu und zum Folgenden Führ/Erdmenger, 2001). Zumindest auf europäischer Ebene deuten sich hier aber relevante Veränderungen an, eine neue europäische Richtlinie liegt im Entwurf vor (Kommission, 2002). So hat der Europäische Gerichtshof es in einer Grundsatzentscheidung vom September 2002 grundsätzlich für zulässig erachtet, dass in Ausschreibungen jenseits betriebswirtschaftlicher Kosten- und Leistungskriterien auch ökologische Kriterien angelegt werden.¹ Allerdings sollte nach Auffassung des EuGH ein direkter Bezug zum Gegenstand der Beschaffung bestehen, außerdem ist das Kriterium in der Ausschreibung zu nennen. Inwieweit daher eine Berücksichtigung von EMAS in Zukunft möglich sein wird, wird entscheidend von der Ausgestaltung der neuen EU-Beschaffungsrichtlinie, sowie in der Folge deren nationaler Umsetzung, abhängen.

10 Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-513/99 vom 17. September 2002.

nur der Öffentlichkeitsarbeit dient, sondern auch von anderen Unternehmen als Anregung für eigene Innovationen genutzt wird. Dies bestätigt die explorative These von Clausen et al. (1997), dass gerade die mit Eine derartige verstärkte Berücksichtigung von EMAS ist jedenfalls auch ein dringliches Anliegen der von uns befragten Betriebe. Durchgängig wird von ihnen die mangelnde Honorierung ihrer ökologischen Aktivitäten auf dem Markt beklagt. 25% wünschen sich mehr Werbung für EMAS als Markennamen durch die Politik oder eine Bevorzugung bei staatlicher Auftragsvergabe.

Integration der UMS-Förderung in breitere Politikstrategien

In den letzten Jahren wird vielfach die Bedeutung von integrierten und langfristigen Politikstrategien betont (vgl.

z. B. Nill et al., 2002). Dies beruht auch auf der Erkenntnis, dass oft nicht isolierte einzelne Instrumente, sondern eine geeignete Kombination von Instrumenten die größten Wirkungen zeitigt. Dies gilt gerade für freiwillige Instrumente, insbesondere wenn es um deren Innovationswirkungen geht (vgl. auch Klemmer et al., 1999), zu denen auch EMAS gehört. Auch in Baden-Württemberg erfreut sich dieses Vorgehen einer gewissen Beliebtheit.

So wurde in Zusammenarbeit mit der Industrie und anderen Akteuren 1997/1998 ein „Umweltdialog Zukunftsfähiges Baden-Württemberg“ durchgeführt“, und in der Folge ein Umweltplan Baden-Württemberg erstellt und 2000 auch verabschiedet.

Eine häufige Umsetzungsmaßnahme sind branchenspezifische Strategien, die auf die Besonderheiten der jeweiligen Industrie Rücksicht nehmen. Diese werden oft auf freiwilliger Basis durchgeführt. Hier könnte eine Integration von Zielen hinsichtlich der stärkeren Verbreitung von UMS sowie entsprechende Revalidierungsverpflichtungen ein wichtiges Element sein, und auch einen Maßstab für die Innovativität der Branche darstellen. Eine Verknüpfung mit Branchenvereinbarungen könnte auch eine Qualifizierung von UMS ermöglichen, indem eine Kopplung der betrieblichen Umweltziele an überbetriebliche Ziele erfolgt. Als Beispiel für eine bundeslandspezifische Umsetzung kann hier auf ein Vorhaben des IÖW in Zusammenarbeit mit dem Verband und vier Einzelnunternehmen des VCI in Baden-Württemberg hingewiesen werden, das im Rahmen von BWPLUS gefördert wird (Laufzeit 01/03-12/04). Darin wird eine Methode zur ökologischen Zielfindung im Rahmen von UMS weiterentwickelt und erprobt, die auf Ökoeffektivität setzt und u. a. auf den Umweltplan Baden-Württemberg zurückgreift.

Spezifische Maßnahmen für kleine Unternehmen

Für ein KMU stellt ein zertifiziertes UMS einen nicht unbeträchtlichen Aufwand dar. U. a. zu nennen sind hier die Validierungskosten durch die externe Begutachtung, insbesondere bei Doppelzertifizierung und Revalidierungen sowie die Kosten für die Umwelterklärung. Zugleich lässt sich aus unseren Ergebnissen ableiten, dass von der Revalidierung durchaus ein (auch externer) Nutzen ausgehen kann, wenn die Reichweite von Umweltinnovationen zunimmt. Zu empfehlen sind vor diesem Hintergrund zusätzliche Anreize für Revalidierungen, beispielsweise durch eine Übernahme der Kosten des Umweltgutachters.

Dabei ist jedoch zu beachten, dass der mit EMAS und anderen zertifizieren Managementsystemen verbundene formale Aufwand erst ab einer bestimmten Unternehmensgröße überhaupt Sinn hat (FEU, 1998b, IÖW, 1998).

Für kleine Unternehmen bis 30 Mitarbeiter/innen bieten sich eher einfache Instrumente wie z. B. Checklisten an.

Hier wurden in den letzten Jahren im Rahmen von Öko-Profit Programmen Vereinfachungen vorgenommen.

Vor diesem Hintergrund ist es überraschend festzustellen, dass von den 1277 Telefoninterviews 405 mit Betrieben geführt wurden, die 50 oder weniger Beschäftigten haben. Dies sind 31,7 % der befragten EMAS-Betriebe, von denen ein beträchtlicher Teil unter die genannte kritische Schwelle von 30 Mitarbeiter/innen fällt.

EMAS vs. ISO: Berichterstattung macht einen Unterschied!

Eine gerade für die deutsche Politik wichtige Frage ist, welcher Managementstandard ggf. zu unterstützen ist und ob EMAS hier eine Bevorzugung verdient. Während einige Bundesländer bei Fördermaßnahmen inzwischen die ISO 14001 gleich behandeln, beschränkt sich zum Beispiel das Land Baden-Württemberg bisher auf die anspruchsvollere europäische Norm. Und in der Tat hat sich herausgestellt, dass hinsichtlich der Fragestellung nach den Innovationswirkungen EMAS einen wichtigen Unterschied machen kann. Denn die Unterschiede zwischen beiden Systemen sind zwar nicht groß - und mit EMAS II, das im Kern die ISO 14001 integriert, sogar noch geringer geworden -, mindestens ein gewichtiger Unterschied besteht aber doch.

Bei EMAS ist im Gegensatz zur ISO-Norm die Kommunikation nach außen durch die Umwelterklärung vorgeschrieben. Und wie oben ausgeführt, hat unsere Breitenbefragung gezeigt, dass die Umwelterklärung nicht

2002 in Kraft getreten. Artikel 2 bis 6 betreffen die Anpassung anderer Rechtsverordnungen an die neue EG-Öko-Audit-Verordnung (EMAS II).

EMAS verbundene Publizitätspflicht zur besseren Diffusion von Umweltinnovationen beitragen kann.

Außerdem spielt bei den von einzelnen EMAS-Elementen ausgehenden Innovationsimpulsen nach Ansicht der Betriebe auch die externe Validierung eine wichtige Rolle. Die Berichtspflicht wirkt also auch im Hinblick auf Innovationen positiv ins eigene Unternehmen zurück ².

Als Empfehlung für die Politik lässt sich zweierlei ableiten. Zum einen erscheint es aus einer Innovationsperspektive prinzipiell gerechtfertigt, bei Fördermaßnahmen zwischen den beiden Standards zu diskriminieren. Und wenn dies nicht gewünscht wird oder nicht machbar ist, scheint es bei einer Gleichstellung der ISO 14001 zumindest ratsam, diese an die freiwillige Vorlage eines Umweltberichts zu knüpfen. Zum anderen ist es durchaus eine Überlegung wert, die Verbreitung und ggf. Aufbereitung von Umwelterklärungen zu unterstützen. Hier könnte z. B. eine Aufgabe für die Kammern oder auch für Branchenvereinigungen liegen.

Deregulierung und Entbürokratisierung mit Augenmaß

Deregulierungswünsche der Betriebe als „Gegenleistung“ für die EMAS-Teilnahme sind eine altbekannte Forderung und werden häufig als Quelle für Enttäuschungen genannt. Die Politik hat hierauf recht schwerfällig, aber inzwischen doch umfassend reagiert³. Nachdem Baden-Württemberg und viele andere Bundesländer nach und nach Deregulierungsmaßnahmen verabschiedet haben⁴, hat der Bund mit der EMAS-Privilegierungsverordnung nachgezogen.⁵ Diese wurde Anfang 2002 von Bundestag und Bundesrat verabschiedet und bringt unter anderem Erleichterungen bei der Umweltüberwachung, den Berichtspflichten sowie bei den Anzeige- und Mitteilungspflichten zur Betriebsorganisation und bei wiederkehrenden Emissionsmessungen. Diese Erleichterungen scheinen allerdings bisher zu den Unternehmen kaum durchgedrungen zu sein.

Auch scheinen die weiterhin auch in unserer Breitenbefragung geäußerten Deregulierungsforderungen politisch nicht leicht umsetzbar, denn Beispiele für konkreten Veränderungsbedarf, d. h. welche Maßnahmen und Kontrollen denn abgeschafft werden müssten, werden von den Betrieben nicht genannt. Insbesondere für KMU sind viele Umweltvorschriften bereits heute irrelevant. Nur etwa 5 % der KMU betreiben überhaupt genehmigungsbedürftige Anlagen, d. h. 95 % sind von Deregulierungsmaßnahmen nicht betroffen. Wünsche nach Deregulierungen betreffen daher häufig nicht den anlagenbezogenen Umweltschutz, sondern andere Regulierungen, wie z. B. Steuern.

Immerhin 39 % der befragten Betriebe wünschen sich ein Audit-Verfahren mit weniger Bürokratie sowie geringerem Zeit- und Kostenaufwand. Spezielle Kritik wird von den Betrieben an zu kurzen Revalidierungs- und Berichtszyklen geäußert. Während der Ein-Jahreszyklus von ISO 14001 auf vergleichsweise hohe Akzeptanz stößt, trifft EMAS, das einen Dreijahresturnus für einen vollständigen Validierungszyklus sowie eine jährliche Aktualisierungspflicht der Umwelterklärung vorsieht, in diesem Punkt auf erhebliche Kritik. Allerdings werden Unternehmen mit unter 50 Mitarbeitern im Zuge von EMAS II von der jährlichen Aktualisierungspflicht befreit (Pape, 2001).

Weiter hat die Politik im Rahmen der oben erwähnten EMAS-Privilegierungsverordnung reagiert, indem sie die Berichtspflichten und Umweltstandards von EMAS mit denen der sonstigen nationalen Umweltgesetzgebung harmonisiert hat. Um Bürokratie zu reduzieren, werden die deutschen Behörden nun auch validierte Umwelterklärungen und -berichte, welche die notwendigen Informationen beinhalten, anstelle der alten Dokumente akzeptieren. Angesichts des offensichtlich noch geringen Bekanntheits- bzw. Würdigungsgrads scheint eine erste sinnvolle Empfehlung, durch geeignete Schulungen der umsetzenden Behörden die Anwendungspraxis zu verbessern.

11 Die bestätigt somit ein häufiges Ergebnis früherer Studien zu den Wirkungen von Umweltberichterstattungen, vgl. z. B.

Fichter/Loew, 1997, FEU, 1998b.

12 Für einen Überblick über die von den EU Staaten getroffenen Maßnahmen vgl. Clausen (2002: 39ff).

13 In Baden-Württemberg wurden die Deregulierungsmaßnahmen im Rahmen des Umweltdialogs vorbereitet (MUVBW, 1999: 24ff).

14EMAS-Privilegierungs-Verordnung – EMASPrivilegV, (Verordnung über immissionsschutz- und abfallrechtliche Überwachungserleichterungen für nach der Verordnung (EG) Nr. 761/2001 registrierte Standorte und Organisationen).

Die Verordnung ist als Artikel 1 Bestandteil der „Verordnung zum Erlass und zur Änderung immissionsschutzrechtlicher und abfallrechtlicher Verordnungen“ vom 24. Juni 2002, BGBl. I S. 2247, und am 29. Juni

Dennoch stellen für ein KMU die (Re-)Validierungskosten durchaus ein Problem dar, insbesondere bei Doppelzertifizierung. Hier scheint angesichts der im letzten Abschnitt beschriebenen möglichen positiven Wirkungen die Devise „Qualität vor Häufigkeit“ sinnvoll. D. h., für alle KMU sollte die Berichtspflicht in größerem Abstand eingefordert werden, dafür sollte aber auf Aussagekraft Wert gelegt werden.

Zielgruppenspezifischeres Marketing für EMAS

Wie oben bereits erwähnt wünschen sich 25 % der befragten Betriebe mehr Werbung für EMAS als Markennamen durch die Politik oder eine Bevorzugung bei staatlicher Auftragsvergabe. Auch hier wurden inzwischen von der Politik Schritte eingeleitet. So wurde mit dem Inkrafttreten von EMAS II ein neues EMAS-Logo eingeführt, um EMAS als Markenzeichen für eine umweltgerechte Produktion oder Dienstleistung in der Öffentlichkeit zu etablieren. Das EMAS-Logo soll auf die Beteiligung der Organisation an EMAS hinweisen.

Das Zusatzlogo „geprüfte Information“ soll Informationen, die in direktem oder indirektem Zusammenhang mit Produkten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen stehen, Glaubhaftigkeit verleihen, darf aber faktisch nur verwendet werden, wenn Informationen direkt aus der vom Umweltgutachter geprüften Umwelterklärung stammen. Die Verwendung der EMAS-Zeichen auf Produkten und ihren Verpackungen ist (weiterhin) genauso untersagt, wie ihre Verwendung im Rahmen von Vergleichen mit anderen Produkten, Tätigkeiten und Dienstleistungen (Pape, 2001).

Zeitgleich mit dem Inkrafttreten von EMAS II wurde 2001 eine Gemeinschaftsinitiative von Bund, Ländern, der deutschen Wirtschaft, den Gewerkschaften und den Umweltverbänden zur Erhöhung des Bekanntheitsgrades der Verordnung und insbesondere des neuen EMAS-Logos gestartet. Auch die Deutsche Bundesstiftung Umwelt fördert ein entsprechendes Projekt.

Vor diesem Hintergrund ist angesichts der Befragungsergebnisse zunächst festzustellen, dass diese Kampagnen bisher noch keine durchschlagende Wirkung entfaltet haben. Allerdings scheint es wenig sinnvoll, nun weitere allgemeine Kampagnen zu fordern. Vielmehr deuten unsere Ergebnisse hinsichtlich der Diffusionswirkungen darauf hin, bei der Öffentlichkeitsarbeit stärker nach Zielgruppen zu unterscheiden und zielgenauere Botschaften anzuvisieren.

Fazit: Was kann und sollte Baden-Württemberg tun?

Auch für die Landespolitik stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, ob und in welcher Form die Verbreitung bzw. Vertiefung von EMAS politisch unterstützt werden soll bzw. entsprechende bestehende Aktivitäten zu modifizieren sind. Bisher hat Baden-Württemberg hier eine Vorreiterrolle übernommen und durch zahlreiche Pilotprojekte für verschiedene Branchen, das Förderprogramm „profis“ für kleinere und mittlere Unternehmen, sowie gezielte Transferaktivitäten und Leitfäden die Einführung und Verbreitung von EMAS politisch unterstützt (UVM, 1998). Nach Ablauf dieser Programme 2000 wurde bis Ende 2001 das so genannte „Öko-Audit im Konvoi“ gefördert, d. h. die Einführung von EMAS in gemeinsamen Arbeitsgruppen mehrerer nach EMAS II teilnahmeberechtigter Organisationen (BMU, 2000). Hierbei waren u. a. Unternehmen bis 250 Mitarbeiter förderberechtigt. Träger waren in der Regel Kommunen, die dann den weiteren Prozess organisierten, häufig im Rahmen von Lokale-Agenda-Aktivitäten.

Vor dem Hintergrund der Ergebnisse dieser Studie lassen sich einige Empfehlungen zur weiteren Politikgestaltung auch auf Landesebene geben, die insbesondere auf Vorreiter einer innovationsorientierten Ausgestaltung von EMAS sowie auf eine möglichst breite Diffusion innovationsorientierter UMS zielen:

• Zu empfehlen sind Anreize für Vorreiter einer innovationsorientierten EMAS-Weiterentwicklung, etwa im Rahmen von Brancheninitiativen zur Umsetzung des Umweltplans⁶, oder im Rahmen von regionalen oder kommunalen Maßnahmen zur gemeinsamen Lösung lokaler und regionaler Umweltprobleme. Darüber hinaus könnte die Auslobung eines Preises für die beste organisatorische Umweltinnovation sowie den Umweltbericht mit den aussagekräftigsten Innovationsanregungen einen Anreiz bieten. Derartige weiche Positivmaßnahmen, die die im Umweltplan angekündigte Fortsetzung der Informationsarbeit zum Öko-Audit (MUVBW, 2000: 48) untermauern könnten, würden auch den Eindruck vermeiden, dass das EMAS System als solches nicht selbsttragend sei und der konstanten Förderung bedürfe.

15Hier kann auf ein aktuelles Vorhaben des IÖW im Rahmen von BWPLUS Verwiesen werden (s. Abschnitt Integration der UMS-Förderung in breitere Politikstrategien).

Betrieben erlaubt.

• Unternehmen wenden zunehmend integrierte Konzepte an (Integrierte Managementsysteme, Verknüfung von ökologischen und sozialen Aspekten etc.), dieser Integration sollte die Förderung Rechnung tragen.

• Fortführung des Ansatzes „Öko-Audit im Konvoi“ mit dem Schwerpunkt auf organisatorischer Unterstützung sowie finanzieller Unterstützung der ersten Revalidierung für kleine Unternehmen mit unter 50 Mitarbeitern, allerdings mit speziellem Fokus darauf, dass auch überbetriebliche Innovationen eingeleitet werden.

• Fortsetzung der Aktivitäten des Landes zur Beeinflussung der weiteren Ausgestaltung von EMAS auf europäischer Ebene im Sinne der obigen allgemeinen Empfehlungen.