4 Empfehlungen zur Instrumentalisierung der Ergebnisse im Sinne des § 21 VerpackG und zu
4.1 Berücksichtigung der Praxis der SuV im Mindeststandard gemäß § 21 Abs. 3 VerpackG . 167
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4 Empfehlungen zur Instrumentalisierung der Ergebnisse
168 Beispiel B:
In den Niederlanden wurde eine neue Verwertungsanlage speziell für die Verarbeitung von PET-Schalen errichtet. Die Anlage wird im Wesentlichen mit der für die in den niederländischen Sortieranlagen obligatorisch aussortierten PET-Schalen-Fraktion beliefert. Auch in Deutschland gibt es einige Sortieranlagen, die eine PET-Schalen-Fraktion (Fraktionsnr. 328-5) bereitstellen können. Es wird die Annahme getroffen, dass ein duales System sich in der niederländischen Anlage ein Kontingent von 1.000 Tonnen gesichert hat und die hochwertige
Verwertungszuführung in dieser Größenordnung auch nachweist. Festzustellen ist, dass auch solch ein gering ausgeprägter Anwendungsgrad bei der Abbildung der Praxis der SuV
auszuweisen wäre (zur Einordnung dieses Sachverhaltes sei erwähnt, dass das Aufkommen von PET-Schalen im LVP-Sammelgemisch jährlich ca. 120.000 t beträgt.).
In Bezug auf die Instrumentalisierung der Ergebnisse zum Stand der Praxis der SuV im Rahmen des § 21 Abs. 3 ist zu diskutieren, ob Kriterien des Mindeststandards sich unmittelbar an der Praxis der SuV ausrichten sollten. Dies wird von den Verfassern nicht befürwortet. Wie bereits (am Ende von Kapitel 3.2) diskutiert, wird seitens der Verfasser empfohlen, prozessspezifischen Kriterien zur Bemessung der Recyclingfähigkeit am Stand der Technik auszurichten und die tatsächliche Verwertungszuführung in einem separaten, eigenständigen Kriterium zu bemessen.
Im aktuellen Mindeststandard wird bereits ähnlich verfahren, indem unter Ziffer 4.1 das Vorhandensein einer Sortier- und Verwertungsinfrastruktur als ein Kriterium neben
„Sortierbarkeit und Trennbarkeit“ sowie „Unverträglichkeiten“ steht.
Gegen die erstgenannte Alternative einer unmittelbaren Orientierung der Kriterien des
Mindeststandards an der Praxis der SuV spricht, dass die Referenz für den Konformitätsabgleich einer Verpackungsgestaltung nicht an einem, sondern an einer Vielzahl von Recyclingprozessen unterschiedlicher Generation auszurichten wäre. Dies ist zum einen sehr komplex und nicht sinnvoll darstellbar. Soll im Beispiel A nun eine Heißwäsche oder eine Kaltwäsche als Referenz für eine Unverträglichkeit herangezogen werden? Oder wie soll die Gewichtung erfolgen?
Vielleicht hat der Betrieb zwischenzeitlich wieder auf Heißwäsche umgestellt?
Zudem dienen Referenzprozesse dazu, den betroffenen Akteuren eine Richtschnur zur Auswahl und Entwicklung von recyclingfähigen Verpackungen zu geben. Ferner wird der
Mindeststandard von großen Handelsketten und Discountern genutzt, um Anforderungen an die Recyclingfähigkeit von Verpackungen für ihre Lieferanten auszurichten253. Würden sich die Kriterien des Mindeststandards zur Bemessung der Recyclingfähigkeit nur an der „aktuellen“
Praxis der SuV orientieren, könnten hierdurch falsche Signale an Entwickler und Entscheider initiiert werden, da ggf. defizitäre technische Lösungen in dem Kriterium als Referenz gespiegelt würden.
Es wird daher im Weiteren vorausgesetzt, dass die Praxis der SuV innerhalb des
Mindeststandards als Referenz für ein eigenständiges Kriterium (Vorhandensein einer Sortier- und Verwertungsinfrastruktur) jenseits der prozessspezifischen Kriterien („Sortierbarkeit und Trennbarkeit“, „Unverträglichkeiten“) dient und letztere anhand den BVT ausgerichtet werden, soweit diese BVT Bestandteil der Praxis der SuV sind.
4.2 Berücksichtigung der Praxis der SuV bei der finanziellen Anreizsetzung gemäß § 21 Abs. 1 VerpackG
Im Folgenden werden einige Überlegungen zur finanziellen Anreizsetzung andiskutiert, die teilweise – aber nicht vollumfänglich – nach geltendem Recht möglich sind, z. B. weil sie in den
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Mindeststandard aufgenommen werden könnten oder wenn sich ein System individuell für eine entsprechende Ausgestaltung der Anreizsetzung entscheidet. Um einheitliche Regelungen zu treffen, könnten wesentliche Punkte aber in einer Fortentwicklung des § 21 bedacht werden und dort einfließen. Bezüglich der Verknüpfungen von Mindeststandard und dem in § 21 Abs. 1 VerpackG formulierten Bezug zur Praxis der SuV sind die übergeordneten Ziele des § 21 zu beachten. Grundsätzlich gibt es verschiedene Möglichkeiten, wie Verpackungen, für die Anreize gesetzt werden müssen und dürfen, von solchen abgegrenzt werden, für die dies nicht möglich sein soll. Im Vorfeld ist zu klären, wo diese Regeln ansetzen sollen. Denkbar wäre zum einen, dass das aus der Praxis der SuV abgeleitete Kriterium (Vorhandensein einer Sortier- und Verwertungsinfrastruktur) das Regulativ bildet, indem hierin Schwellenwerte für den Anwendungsgrad eines Recyclingprozesses gesetzt werden. Zum anderen ist auch eine eigenständige, vom Mindeststandard unabhängige Abgrenzung zu diskutieren.
Die zu wählende Methode sollte es ermöglichen, die Mengen, die bonifiziert werden dürfen, so exakt wie möglich an den Mengen zu orientieren, die einem hochwertigen Recycling zugeführt werden. Beispielsweise sollen die dualen Systeme, die neue Recyclingverfahren für bisher nicht recyclingfähige Verpackungen entwickeln, diese auch möglichst früh bonifizieren dürfen.
Genauso sollen die Inverkehrbringer, die die Entwicklung aktiv unterstützen, möglichst früh davon profitieren können und nicht erst zusammen mit den Inverkehrbringern, die abwarten bis die Entwicklungen abgeschlossen und finanziert sind.
Am Beispiel B wird deutlich, dass die Erschließung neuer oder nur marginal ausgeprägter Recyclingpfade gefördert werden sollte, ohne dass hierdurch das Gesamtaufkommen der entsprechenden Verpackungen bonifiziert werden darf:
Wenn nur 1.000 t von insgesamt ungefähr 120.000 t PET-Schalen je Jahr einem Recycling zugeführt werden, soll die zu wählende Methode verhindern, dass dann für 119.000 t PET-Schalen, die nicht hochwertig recycelt werden, die Beteiligungsentgelte bonifiziert werden dürfen. Auch sollen die Akteure, die dieses neue Recyclingverfahren unterstützen und Mengen dem Verfahren zuführen, möglichst schnell davon profitieren können. Weiterhin soll die zu wählende Methode gewährleisten, dass nach dem Erreichen von eventuellen Schwellenwerten (ab denen eine Bonifizierung möglich ist), die Anreize für weitere Entwicklungen nicht beendet sind. Eine möglichst vollständige Nutzung der Potenziale für ein hochwertiges Recycling soll unterstützt werden.
Konkret werden drei Möglichkeiten zur Festsetzung entsprechender Regeln gesehen, die im Folgenden kurz beschrieben werden (hierbei wird eine funktionsfähige, zumindest
verursachungsgerechte Realisierung der Anreizsetzung gemäß § 21 vorausgesetzt!):
► Fixer Schwellenwert
► Festsetzung von Schwellenwerten mit Dynamisierung
► Orientierung an den tatsächlichen Mengen.
Bei der Bewertung dieser Alternativen folgen die Verfasser der Prämisse, dass die Praxis der SuV die Grundlagen für den Mindeststandard definiert (und nicht umgekehrt). Somit muss dieser die Praxis der SuV aber auch vollständig abbilden.
Festsetzung eines fixen Schwellenwertes
Die einfachste Methode wäre, über den Mindeststandard unter Ziffer 4.1 einen einheitlichen Schwellenwert zu definieren, ab welchem Anwendungsgrad hochwertiger
Verwertungszuführung eine Verpackung als recyclingfähig gelten darf. Um den Wettbewerb zwischen den Systemen zu fördern, wäre die Regelung so festzulegen, dass nur die Systeme
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Verpackungen als recyclingfähig einstufen dürfen, die diesen Schwellenwert nachweislich überschreiten. Dieser könnte für alle Verpackungen gleich oder für einzelne Verpackungen differenziert festgesetzt werden. Der fixe Schwellenwert, führt vom Grundsatz her dazu, dass bei niedriger Ausprägung ein großer Teil der betroffenen Verpackungen trotz entsprechender Einstufung ggf. nicht hochwertig recycelt wird. Darüber hinaus fehlt ein Anreiz, in der Praxis den festgesetzten Wert weiter zu steigern. Ist der Schwellenwert dagegen zu hoch angesetzt,
behindert dies die Entwicklung neuer hochwertiger Recyclingverfahren oder Verpackungen, da zunächst keine eigenständige Treiberfunktion besteht.
Aus diesen Gründen können mit diesem Konzept die Anforderungen an die Förderung der Entwicklung hin zu mehr hochwertigem Recycling nicht erreicht werden! Diese Methode empfehlen wir nicht!
Festsetzung von Schwellenwerten mit Dynamisierung
Um neue Entwicklungen nicht zu behindern, können anstelle eines fixen Schwellenwertes auch dynamische Schwellenwerte definiert werden. Auch hierfür wäre das Regulativ der
Mindeststandard über Ziffer 4.1 bzw. Anhang 1. Es können hierbei von einem dualen System alle Verpackungen als recyclingfähig eingestuft werden, die von diesem System mit einem
Anwendungsgrad von:
► über 90 % hochwertig recycelt werden,
► 30 bis 90 % hochwertig recycelt werden.
In den darauffolgenden Jahren wird an die positive Einstufung bezüglich des Kriteriums unter 4.1 Mindeststandard dann die Anforderung gestellt, dass der Anwendungsgrad jeweils um einen vorgegebenen Anteil, z. B. weitere 10 %-Punkte je Jahr ansteigt.
Ist der Mengenanteil, der zum hochwertigen Recycling gelangt, bei einer Verpackungsgruppe bei einem dualen System unter 30 %, darf diese Verpackungsgruppe von diesem System nicht bei den Beteiligungsentgelten begünstigt werden.
Der Vorteil gegenüber einem fixen Schwellenwert bei diesem Ansatz ist, dass eine recyclingfähig gestaltete Verpackung schon bei niedrigem Anwendungsgrad als recyclingfähig klassifiziert werden kann, dieses Attribut aber wieder entfällt, wenn eine Weiterentwicklung der Sortier- und Verwertungsinfrastruktur nicht gegeben ist. Nachteile sind auch hier, dass die tatsächliche Praxis der SuV mit diesem Verfahren nicht adäquat abgebildet werden kann und Herstellern eine verbindliche Orientierung fehlt. Die Anwendung dieser Methode empfehlen wir nicht. Sie wäre aber wegen des objektiven Maßstabes eine sinnvolle Regelungsgrundlage bezüglich einer Berücksichtigung einer Fraktion im Anhang 1 des Mindeststandards.
Orientierung an den tatsächlichen Mengen
Bei dieser Methode sind die dualen Systeme verpflichtet und berechtigt, mengenäquivalent im Verhältnis 1:1 für die Verpackungen Anreize zu setzen, die sie tatsächlich einem hochwertigen Recycling zuführen. Analog zu § 21 Abs. 2 müssen die dualen Systeme der ZSVR das einem hochwertigen Recycling zugeführte Mengenäquivalent nachweisen. In Abweichung zum § 21 Abs. 2 also nicht den Anteil der beteiligten Verpackungen je Materialart, sondern die absolute Verwertungszuführungsmenge in (verwertungs-)spezifischer Differenzierung der
korrespondierenden Verpackungsgruppen analog der Abbildung der Praxis der SuV. Hierzu werden die Berichte um qualifizierte Nachweise ergänzt, in denen der ggf. anteilige Verbleib der relevanten Verpackungen bzw. Verpackungsgruppen artikelnummer- und anlagenscharf
nachgewiesen wird. Im Rahmen einer Fortschreibung des § 21 VerpackG sollte auch ein vergleichbarer Nachweis gegenüber dem Beteiligungspflichtigen obligatorisch sein, der
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recyclingfähige Verpackungen lizenziert hat, um den qualitativen Wettbewerb zwischen den dualen Systemen zu initiieren.
Auch wenn die Verpflichtung zur Führung eines solchen Nachweises bezüglich der äquivalenten Verwertungszuführung derzeit über die gesetzliche Vorgabe nicht abgedeckt ist, könnte der individuelle Nachweis aber seitens der Beteiligungspflichtigen im Rahmen der Verträge zur Systembeteiligung unmittelbar eingefordert werden.
Mit diesem Konzept kann eine exakte Umsetzung der Erkenntnisse aus der Erhebung der Praxis der SuV genutzt werden. Es können hohe Anreize für die Systeme gesetzt werden, hochwertige Recyclingverfahren zu fördern und Kostenanreize zur Entwicklung und Nutzung von
recyclingfähigen Verpackungen zu geben. Dabei wird aufgrund der jährlichen Orientierung an der tatsächlichen Praxis der SuV am besten eine Steuerung hin zu recyclingfähigeren
Verpackungen ermöglicht. Wir empfehlen die Nutzung dieser Methode.
Zusammenfassend sind die Empfehlungen zur Instrumentalisierung der Ergebnisse im Sinne des
§ 21 VerpackG und zu dessen Fortentwicklung nochmals in Tabelle 18 dargestellt.
Hierbei ist den einzelnen Aufgabenstellungen, die sich aus dem § 21 VerpackG Absätzen 1 und 3 ergeben, das jeweils empfohlene Referenzsystem mit „Bezugspunkt“ zugeordnet.
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Tabelle 18: Maßgebende Referenzszenarien für einzelne Aufgabenstellungen des § 21 VerpackG / Empfehlungen der Forschungsnehmer
Aufgabenstellungen Referenzsystem Referenz
Nachweis der hochwertigen Verwertung (gem. § 21 Abs. 1)
Pfadexistenz Praxis der SuV hochwertige werkstoffliche Verwertung nach Definition im Mindeststandard
Pfadausprägung Praxis der SuV --- (> 0 t)
Option der Anreizsetzung Praxis der SuV 1 : 1 gem. Verpackungsgruppen-spez.
Belieferungsmenge Mindeststandard zur Bemessung der
Recyclingfähigkeit (gem. § 21 Abs. 3)
Auswahl von Kriterien Praktikabilität Praxis der SuV
funktional erforderlich Pfadrelevanz
Anwendung von Kriterien
Vorhandensein einer
Verwertungsinfrastruktur Praxis der SuV Pfadexistenz und Anwendungsgrad
Sortierbarkeit
BVT innerhalb der Praxis der SuV
Trennmerkmale der signifikanten Verfahrensstufen
Trennbarkeit Trennmerkmale der signifikanten
Verfahrensstufen
Unverträglichkeiten Rezyklatqualitäten im Referenzprozess
Wir regen an, die andiskutierten Vorschläge an den jeweils geeigneten Stellen in die Diskussion einfließen zu lassen und insbesondere bei der Fortentwicklung des § 21 VerpackG zu bedenken.
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A Recyclingunverträglichkeiten nach D4R-Richtlinien
A.1 Recyclingunverträglichkeiten nach D4R-Richtlinien und deren Anwendung in ausgewählten Richtlinien zur Bemessung der