Über die Grenzen geblickt

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CONTESTÉ

Comme nous l’avons montré dans la première partie de la thèse, le PNNS repose essentiellement sur des actions d’information et d’éducation. Les rédacteurs du premier plan avaient envisagé des mesures plus contraignantes lors de la rédaction des rapports préfigurant le PNNS. Pour les médecins de santé publique et nutritionnistes, réglementer la publicité apparaissait très vite comme une évidence. Pourtant, cette mesure disparaît du premier PNNS. Des discussions interministérielles ont amputé le rapport de mesures plus coercitives. Comme nous le verrons dans cette deuxième partie, ce sont davantage les parlementaires qui se saisissent du sujet à l’occasion des lois de santé publique de 2004 puis de la loi « Hôpital, patients, santé et territoire » de 2009 (dite loi HPST). Les débats parlementaires constituent des fenêtres d’opportunité pour insérer des mesures réglementaires [Kingdon, 1984]. Cette proposition de réglementation de la publicité aboutit finalement à la mise en place de bandeaux sanitaires sur les publicités alimentaires à la télévision. Des messages sanitaires inspirés des repères du PNNS, comme « pour votre santé, mangez 5 fruits et légumes par jour » sont placés en bas de chaque publicité. Dès leur apparition en 2007, ces bandeaux sanitaires créent une controverse publique. Experts, associations de consommateurs, parlementaires ou journalistes s’interrogent sur l’efficacité d’une mesure informative, qui ne manque pas rappeler le « fumer tue » des paquets de cigarettes. Des études viennent étayer les effets contreproductifs de ces messages et relancent les débats sur l’interdiction de la publicité. Pourtant, ces messages sont toujours présents sur les publicités alimentaires plus de dix ans après. Pourquoi ? C’est à ce paradoxe qu’entend répondre cette deuxième partie de thèse.

Dans le chapitre 5, nous nous intéresserons aux débats parlementaires et mobilisations sociales autour de la réglementation de la publicité alimentaire qui se déroulent de 2003 à 2009. Nous montrerons comment des acteurs privés et publics aboutissent progressivement aux bandeaux sanitaires. Bruno Palier parle de « consensus ambigu » pour désigner le fait que plusieurs acteurs s’accordent autour d’une politique pour des raisons variées. Une des dimensions fondamentales de l’action politique est de rassembler des intérêts divergents, voire

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contradictoires : « le flou qui entoure le sens des mesures, les interprétations divergentes des solutions retenues n’apparaissent pas comme des parasites à une action claire et rationnelle, mais bien au cœur même de leur fonctionnalité politique » [Palier, 2003, p.175]. La dimension ambiguë de l’action permet aux acteurs d’en faire un usage qui va dans le sens de leurs intérêts. Or, dans notre situation, cette mesure ne satisfait personne. Elle n’est désirée ni par les acteurs de prévention, ni par les acteurs du secteur privé. Afin de régler leurs différends, ces derniers s’accordent sur une mesure qui n’est pas trop contraignante pour les acteurs économiques et qui permet de signifier l’engagement de l’État en matière de santé publique. Cette mesure est porteuse d’une vision de la nutrition que personne ne soutient entièrement. Le problème de la nutrition serait lié à un déficit de connaissances. Les objectifs des bandeaux sont, en effet, flous. Ces derniers visent-ils à éduquer la population ou ciblent-ils les acteurs économiques et leur communication ? Cette mesure est pourtant lourde de conséquences. Comme l’ont montré les travaux de sociologie des instruments d’action publique, « l’instrument est porteur d’une représentation spécifique de l’enjeu qu’il traite » [Lascoumes, Le Galès, 2005, p.32]. Les bandeaux solidifient une vision du problème nutritionnel, perçu comme une question d’information.

Dans le chapitre 6, nous montrerons comment l’ambiguïté de l’instrument que sont les bandeaux sanitaires fait l’objet d’usages stratégiques par des groupes d’experts hétérogènes. Des membres d’agences de communication et d’évaluation publicitaire, des chercheurs et acteurs institutionnels contestent les savoir-faire du ministère de la Santé pour faire valoir leur propre expertise en matière de (changement) de comportement alimentaire. Selon la rhétorique qu’ils déploient, l’éducation nutritionnelle est mal faite car elle repose sur un cadrage sanitaire et rationnel des comportements. A l’inverse, des experts mettent l’accent sur la dimension culturelle et émotionnelle de l’alimentation et l’intérêt de nouveaux savoirs : le marketing social, les neurosciences et le nudge. Ils apparaissent d’autant plus légitimes qu’ils sont revendiqués à l’étranger, dans des organisations de santé publique et des institutions européennes.

Dans le dernier chapitre, nous montrerons comment ces savoirs sont utilisés par les acteurs politiques pour remettre en cause le PNNS et maintenir une politique d’autorégulation. Le cabinet du président de la République et le ministère de l’Agriculture produisent deux plans nationaux : le Programme National pour l’Alimentation (PNA) et le Plan Obésité (PO). Pourtant, ces plans ne soutiennent pas une nouvelle approche, fondée sur le nudge ou le

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marketing social. Les savoirs de comportement intéressent pour deux raisons : ils permettent de déstabiliser les PNNS et évitent de remettre en cause le rôle des acteurs économiques dans le problème de la nutrition et de l’obésité.

Cette partie vise donc à montrer comment une solution de politique publique devient l’objet de contestations plurielles. La notion de cadrage des problèmes publics est ici centrale pour comprendre le maintien de cet instrument de politique public. La manière dont un problème est défini détermine la façon de le traiter, c’est-à-dire les objectifs et mesures pour les atteindre. La responsabilité causale inclut la responsabilité politique [Gusfield, 2009]. En matière d’obésité, sociologues et politistes ont souligné le décalage entre la mise sur agenda du problème de l’obésité, et l’insistance des experts sur les déterminants sociaux de santé, et les politiques mise en place [Bossy 2010, Bergeron, Castel, Saguy, 2014]. Nous souhaitons davantage montrer que c’est la permanence d’un cadrage suffisamment large de la nutrition qui ne permet pas d’établir les responsabilités politiques. Experts comme acteurs publics s’accordent pour souligner que les causes de l’obésité et des conduites alimentaires sont multiples (biologiques, psychologiques, sociales voire « environnementales »). La responsabilité politique se voit diluée. Il y a implicitement un nombre infini d’actions possibles. Ce cadrage du problème est consensuel car il est soutenu par l’ensemble des acteurs et organisations sociales. Il a pour effet d’atténuer les relations de domination entre acteurs, comme en matière de définition du « gaspillage alimentaire » [Cloteau, Mourad, 2016]. Insister sur les causes multifactorielles de la nutrition masque le rôle du secteur privé (production, distribution et marketing alimentaire) et participe du processus de construction de l’ignorance [Proctor, 2012], qui s’observe également dans les expertises internationales [Sanabria, 2016].

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Chapitre 5 : L’impossible réglementation de la

publicité alimentaire

La réglementation de la publicité est un instrument traditionnel des politiques de santé publique. La France est l’un des premiers pays à faire adopter une législation sur le tabac. La loi Veil de 1977 résulte de l’action de la Ministre de la Santé avec son cabinet. Le renforcement de la régulation du tabac et de l’alcool avec la loi Évin en 1991 s’explique davantage par le rôle des « cinq sages » engagés dans la lutte contre le tabagisme. Acteurs d’un « processus d’inscription par le haut » [Berlivet, 2000], ces médecins reconnus disposent de relais politiques importants. Pour renforcer leur autorité scientifique et leur légitimité, ils déploient différentes stratégies : recours aux médias comme lieu de plaidoyer, mobilisation d’élites médicales (prix Nobel, directeurs d’hôpitaux), rhétorique des inégalités sociales pour rallier le gouvernement de gauche [Berlivet, 2000 ; de Maillard, Costa, 2007 ; Nathanson, 2007]. Ces mobilisations sont qualifiées d’élitaires. Les associations, petites et peu organisées, occupent un rôle mineur dans les politiques en faveur des non-fumeurs. Elles sont considérées comme « fanatiques » et manquent d’autorité scientifique [Nathanson, 2007, p.76].

A l’instar du tabac, réglementer la publicité alimentaire pour les programmes jeunesse à la télévision est jugé « politiquement praticable » [Padioleau, 1977, p.950]. C’est une mesure simple à prendre. Elle n’engage pas de moyens financiers ni de ressources matérielles et administratives. Elle vise à protéger les enfants, cible jugée plus vulnérable que les adultes face aux stratégies publicitaires. Créer des « populations fragiles » à protéger est une des conditions d’apparition d’un marché contesté [Steiner, Trespeuch, 2014]. Cette proposition est portée par des parlementaires de droite comme de gauche. Elle est largement relayée par des associations médicales et associations de consommateurs. Pourtant, elle n’est pas adoptée. Alors que cette mesure parait consensuelle, qu’elle suscite une importante mobilisation politique et sociale, pourquoi n’est-elle pas adoptée ? C’est à ce paradoxe que souhaite répondre ce chapitre. Nous nous intéresserons aux mouvements sociaux qui se déploient autour de la publicité alimentaire. Ils se confrontent à la mobilisation d’acteurs privés, qui redoublent d’ingéniosité pour proposer des solutions intermédiaires et refroidir les contestations.

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